www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-01093-01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Pensión docente.
Ley 33 de 1985. REVOCA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 31 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, providencia que será revocada.
II.
ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Blanca Victoria Martínez Jiménez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin a que se declare la nulidad de la Resolución SEM-1900-505 del 29 de junio de 2018, expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga, Valle del Cauca, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de su pensión. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) condenar al FOMAG al pago de una mesada pensional a partir del 18 de agosto de 2014, equivalente al 75 % «del salario básico y demás factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus»; (ii) que se efectúen los ajustes que corresponde de conformidad con el índice de precios al consumidor;
(iii) que se ordene a la accionada reconocer los intereses moratorios de que trata el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011; (iv) que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho; y (v) que se cumpla el fallo en los términos fijados en el artículo 188 del CPACA. 3. Como hechos de la demanda se indicó que la señora Blanca Victoria Martínez Jiménez nació el día 28 de abril de 1957, se vinculó como docente oficial en provisionalidad en los siguientes periodos: desde el 9 de octubre de 1981 hasta el 17 de abril de 1993; 25 de agosto de 2005 hasta 24 de septiembre de 2006; y como docente en propiedad desde el 25 de septiembre de 2006 hasta la actualidad en el municipio de Buga (Valle del Cauca).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 01093 01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Como concepto de la violación argumentó que el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 rige las situaciones pensionales de los docentes vinculados al servicio con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de esa norma, lo que implica que no es el antecedente normativo que gobierna la situación particular de la demandante, en atención a que inició en la labor docente en el año 1981. 5.
Que tiene derecho a que se le reconozca una mesada pensional en aplicación de la Ley 33 de 1985, es decir, en cuantía del 75 % del promedio de los salarios percibidos durante el último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales devengados en ese periodo, en atención a la interpretación que al respecto efectuó el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual, las referidas normas, al aludir a sus destinatarios sujetos destinatarios, lo hace en forma enunciativa y no taxativa.
Contestación de la demanda 6. La entidad accionada contestó la demanda1 y se opuso a las pretensiones, para lo cual indicó que el acto administrativo demandado fue expedido con estricta observancia de las normas que le son aplicables a la señora Blanca Martínez, por lo que debe presumirse su legalidad máxime cuando la accionante no cumple con los requisitos para que le sea reconocida una mesada pensional. 7.
Adicionalmente, formuló excepciones de ausencia del litisconsorcio necesario; presunción de legalidad de los actos administrativos atacados; inepta demanda por carencia de fundamento jurídico; inaplicabilidad de la sanción por mora; cobro de lo no debido; prescripción; compensación; sostenibilidad financiera; buena fe; y genérica. Sentencia apelada 8.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2 dictó sentencia de primera instancia el 31 de enero de 2023, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó al pago de costas y agencias en derecho a la accionante. 9. Para el efecto, indicó que esta laboró como docente oficial en propiedad desde el 9 de octubre de 1981 hasta el 17 de abril de 1993 y luego se vinculó como docente en provisionalidad desde el 25 de agosto de 2005 hasta el 24 de septiembre de 2006.
Más adelante, tuvo un nuevo vínculo como maestra en propiedad desde el 25 de septiembre de 2006, por lo menos hasta el momento de presentación de la demanda. 10. Al analizar el caso concreto, sostuvo que la accionante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión que reclamó, puesto que estuvo fuera del servicio docente desde el 18 de abril de 1993 hasta el 24 de agosto de 2005.
En ese sentido, precisó que para la fecha de la expedición de la Ley 812 de 2003 no se 1 Folios 61 a 67, La contestación de la demanda no se refirió específicamente al caso particular de la señora Blanca Victoria Martínez. 2 Folios 70 a 77 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 01093 01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 encontraba vinculada como docente oficial; por lo tanto, consideró que le es aplicable el régimen pensional de prima media con prestación definida regulado en la Leyes 100 y de 1993 y 797 de 2003, con excepción del requisito de la edad que es de 57 años, lo que deriva en que el acto administrativo acusado no violó las normas en las que debió fundarse. 11.
Finalmente, al ser resueltas negativamente las pretensiones de la demanda, condenó en costas a la parte accionante por la suma equivalente a 1 smlmv por concepto de agencias en derecho. Recurso de apelación 12. La parte demandante interpuso recurso de apelación3 en el que señaló que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia dictada dentro del proceso con radicado 66001-23-33-000-2017-00470-01 estudió un caso similar y llegó a una posición diametralmente opuesta, puesto que no exigió que la vinculación se diera en el momento preciso en el que se expidió la Ley 812 de 2003, sino que haya tenido un vínculo anterior. 13.
En ese sentido, expuso que la señora Blanca Victoria Martínez Jiménez antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 ya acreditaba más de 11 años en el servicio docente, por lo que tiene derecho a que se le reconozca su derecho pensional a partir de la Ley 91 de 1989 que remite a las condiciones de la Ley 33 de 1985. 14. Igualmente, señaló que el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 en la que fijó criterios de cómo se deben liquidar las pensiones de jubilación de los docentes.
Intervención en segunda instancia 15. La señora Blanca Victoria Martínez Jiménez y la entidad demanda no emitieron pronunciamiento alguno.4 16. El agente del ministerio público5 rindió concepto en el que solicitó que se confirme la sentencia apelada en atención a que para acceder a la prestación social era imprescindible que la demandante estuviera vinculada en el servicio público al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 17. De acuerdo con el recurso de apelación, la Sala debe resolver el reproche planteado por la parte actora, el cual se concreta en la tesis según la cual no es necesario que tuviera un vínculo vigente al 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. En caso de concluirse que le asiste razón, se 3 Índice 29 de SAMAI del Tribunal 4 Índice 8 de SAMAI del Consejo de Estado 5 Índice 10 de SAMAI del Consejo de Estado Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 01093 01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 deberá establecer la fecha a partir de la cual se debe reconocer el derecho y la forma en la que se corresponde efectuar la liquidación de su mesada.
El caso concreto 18. Con el fin de adoptar la decisión correspondiente, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La demandante nació el 28 de abril de 19576 y laboró como docente pública durante los siguientes lapsos7: Desde - Hasta Tipo de vinculación Entidad contratante o empleadora Aportes pensionales Tiempo 9/10/1981 a 17/04/1993 Docente en propiedad Secretaria de Educación de Bogotá Caja de previsión social del Distrito 4209 días 25/08/2005 a 24/09/2006 Docente provisional Municipio de Buga FOMAG 396 días 25/09/2006 a 22 diciembre de 2017 (fecha en la que se expidió el certificado de tiempo de servicios Docente en propiedad Municipio de Buga FOMAG 4107 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 8712 días, equivalentes a 24 años, 2 meses y 12 días 19.
De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2- 19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. 20.
Ahora bien, ello se predica incluso de quienes no se encontraban vinculados estrictamente el 27 de junio de 2003 (fecha de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003), pero que en todo caso hayan ejercido como maestros antes de la expedición de la norma. 21. Lo anterior, en atención al principio de la condición más beneficiosa, el cual se distingue por: «(i) opera en el tránsito legislativo, y ante la ausencia de un régimen de transición;
(ii) se debe cotejar una norma derogada con una 6 Folio 25. Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la demandante. 7 Folios 26 a 30. Certificado de historia laboral. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 01093 01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 vigente, y (iii) el destinatario posee una situación jurídica concreta, la cual es protegida, dado que con la nueva ley se le desmejora»8. 22.
En ese sentido, es necesario señalar que, debido a que la Ley 812 de 2003 no consagró un régimen de transición para quienes tuvieran una expectativa legítima de pensionarse como docentes, es necesario recurrir a las normas anteriores que regían la materia, las cuales se aplicarán de forma ultractiva en aplicación del aludido principio de condición más beneficiosa. 23.
Así las cosas, como la demandante acreditó vinculaciones a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, en los términos expuestos, la Sala concluye que su régimen pensional es el previsto en la Ley 33 de 1985, con base en la cual el «empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años» de edad tiene derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio mensual de los factores salariales percibidos en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, enlistados en la Ley 62 de 1985 y en decretos posteriores como factores computables para efectos pensionales, prestación que es compatible con el salario devengado en ejercicio de la actividad docente pública9, conforme con los artículos 19 (literal g) de la Ley 4.ª de 1992 y 5 del Decreto 224 de 1972. 24.
Ahora bien, de acuerdo con lo demostrado en el proceso, y en el cuadro que antecede, la Sala encuentra que la actora consolidó el estatus pensional el 1 de noviembre de 2013 día en que cumplió los 20 años de servicio. 25. Por tal razón, se considera que se debe revocar la sentencia de primera instancia, y se debe reconocer la pensión, la que debe liquidarse con el 75 % del promedio mensual de los factores salariales computables que devengó entre el 31 de octubre de 2012 y el 1 de noviembre de 201310, pues en esta fecha consolidó su estatus, esto es, tanto los contemplados en la Ley 62 de 1985, como los demás que han sido reconocidos por esta jurisdicción. 26.
En este punto, considerando que la actora consolidó su estatus pensional el 1 de abril de 2013 y formuló la reclamación administrativa el 18 de junio de 2018, la Sala concluye que se configuró la prescripción trienal respecto de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 18 de junio de 2015. 27. Por último, se advierte que el FOMAG deberá realizar las gestiones para obtener el traslado de los aportes efectuados a la cuenta de la señora Blanca 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 15 de febrero de 2011, Radicación: 40.662. 9 El literal k) del artículo 42 del Decreto 1278 de 2002 prohibía a los maestros oficiales devengar simultáneamente más de una asignación proveniente del tesoro público; sin embargo, esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-734 de 2003.
Además, el artículo 45 del Decreto 1278 de 2002, que preveía la incompatibilidad entre el ejercicio de cargos en el sector educativo oficial y el goce de las pensiones de jubilación, vejez, gracia o similares, también fue declarado inexequible mediante Sentencia C-1157 de 2003, proferida por la Corte Constitucional. 10 Folio 29, certificado de salario desde el 1 de enero de 2013 hasta 31 de diciembre de 2015.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 01093 01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Victoria Martínez Jiménez durante el lapso comprendido entre el 9 de octubre de 1981 y el 17 de abril de 1993, por parte de la Caja de Previsión Social del Distrito de Bogotá, para garantizar la sostenibilidad de la pensión. Condena en costas de segunda instancia 28.
El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 29.
No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 30.
En el presente caso, la parte demandada ejerció su defensa con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 31 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de la Resolución SEM – 1900-505 de 29 de junio de 2018 proferida por la Secretaría de Educación Municipal de Guadalajara de Buga, Oficina de Prestaciones Sociales del Magisterio quien actuaba en nombre y representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación.
TERCERO. CONDENAR a la Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) a reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor de la señora Blanca Victoria Martínez Jiménez, de conformidad con las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985. Para el cálculo del monto Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2018 01093 01 (3591-2023) Demandante: Blanca Victoria Martínez Jiménez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 pensional, la tasa de reemplazo corresponderá al 75% y el IBL al promedio de lo devengado y objeto de cotización en el último año de servicio anterior a la adquisición del estatus pensional (31 de octubre de 2012 y el 1 de noviembre de 2013); sin necesidad de demostrar el retiro del servicio, pero con efectos fiscales desde 18 de junio de 2015 por prescripción trienal de las mesadas.
CUARTO. ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que adelante las gestiones para el traslado de los aportes efectuados a la cuenta de la señora Blanca Victoria Martínez Jiménez durante el lapso comprendido entre 9 de octubre de 1981 y el 17 de abril de 1993, con el fin de garantizar el pago de la pensión de jubilación que le fue reconocida.
QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.