Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) Demandante: Mariela de Jesús Montoya de González Demandada: UGPP Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados.

Reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión. Ámbito de la autotutela administrativa. Principio de legalidad. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas.

ANTECEDENTES La señora Mariela de Jesús Montoya de González, instauró demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 003479 del 5 de febrero de 2019 y RDP 008762 del 16 de marzo de 2019, por medio de las cuales la UGPP ordenó reintegrar al Tesoro Público la suma de $344.308.284 «(…) por concepto de mayores valores recibidos por mesadas pensionales».

A título de restablecimiento del derecho se ordene la devolución de cualquier suma de dinero cancelada con ocasión de la orden contenida en las resoluciones 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) declaradas nulas y se ordene la extinción de cualquier proceso de cobro en contra de la demandante.

Como pretensión subsidiaria que, en caso de declararse la nulidad de las resoluciones sólo por encontrarse probada la prescripción extintiva de la obligación, se ordene a la UGPP suscribir con la demandante un acuerdo de reembolso en relación con la suma no afectada por prescripción, de forma que no se ponga en condiciones de indignidad a la actora.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Mariela de Jesús Montoya de González contrajo matrimonio con el señor Jorge González González, a quien la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero le reconoció pensión de jubilación mediante Resolución J-150 del 01 de junio de 1979 en cuantía de $3.707,84 efectiva a partir del 2 de enero de 1970 según los parámetros de la Ley 95 de 1946.

Que, en el artículo 7 de la Resolución de reconocimiento pensional de su esposo, se indicó que «(…) el valor de la pensión quedaría sujeto al otorgamiento de la pensión que el Instituto de Seguros sociales hiciera al beneficiario en virtud del seguro de invalidez, vejez y muerte»1. Que, la pensión fue ajustada en las Resoluciones 2436 del 01 de septiembre de 1980, 00972 del 31 de marzo de 1981, 00090 del 29 de enero de 1982, 0164 del 31 de enero de 1983, 0129 del 31 de enero de 1984 y 3445 del 12 de junio de 1985.

En la Resolución 8707 del 15 de agosto de 1996 el ISS reconoció la pensión de vejez de carácter compartida a favor del señor Jorge González González efectiva a partir del 1 de octubre de 1995. Que, el señor Jorge González González, falleció el día 10 de diciembre de 1996, por lo que la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero reconoció la sustitución pensional a favor de la demandante, en calidad de cónyuge supérstite, en un 100%, mediante Resolución 502 del 25 de noviembre 1997.

Que, en la Resolución RDP 027903 del 12 de julio de 2018 se decidió ajustar la mesada pensional reconocida a favor de la señora Mariela de Jesús Montoya de González, en el mayor valor a cargo del Fondo de Pensiones Públicas FOPEP, en la cuantía que resultara de la diferencia del valor de la mesada reconocida por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y ordenó la liquidación del valor correspondiente a las mesadas cobradas en exceso a partir del 11 de diciembre de 1996. 1 Expediente físico, página 2. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) Que, en la Resolución RDP 003479 del 5 de febrero de 2019, la UGPP determinó que la demandante adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $344.308.284 porque se había venido pagando un mayor valor y, por la Resolución RDP 008762 del 16 de marzo de 2019, se resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión. Finalmente, resaltó que la demandante es mayor de 90 años, no cuenta con estudios ni formación profesional, ni con un medio de subsistencia diferente al de la mesada pensional.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 1, 2, 5, 29, 46 y 83 de la Constitución Política y los artículos 3, 5, 8, 10 y 164 de la Ley 1437 de 2011. Sostuvo que el régimen de prescripción de las obligaciones que se pretenden cobrar por la UGPP mediante las resoluciones demandadas es el determinado en el artículo 817 numeral 4 del Estatuto Tributario que establece que el término de prescripción de la acción de cobro debe contarse a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación. Que, se vulneró el derecho al debido proceso administrativo porque antes de suspenderse el pago de la mesada pensional debía comunicarse a la beneficiaria de la prestación, el inicio de una actuación administrativa con dicha finalidad, debiéndose, además, surtir todas las etapas correspondientes.

Resaltó que para el caso de la demandante esto no sucedió. Que las decisiones atacadas desconocen el principio de buena fe de la demandante, puesto que nunca antes le había sido informado que debía restituir suma alguna por concepto de mesadas pensionales pagadas en exceso. Que, además, la UGPP no había tenido en cuenta que en la señora Montoya de González concurrían circunstancias de vulnerabilidad manifiesta por tratarse de un adulto mayor de 90 años que no cuenta con un medio de subsistencia distinto al que recibe como mesada pensional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Antioquia, quien la admitió y notificó2. Al contestar la demandada, la UGPP señaló que en el acto administrativo por el que 2 Página 69 del expediente físico. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) se reconoció la pensión al señor Jorge González González se estableció que dicha prestación tendría el carácter de compartida, por lo que el derecho estaba supeditado a una condición resolutoria en virtud del mismo ordenamiento jurídico porque «(…) la pensión de jubilación se concede hasta tanto pueda cumplirse la condición, esto es, hasta que el beneficiario cause el derecho a adquirir la pensión de vejez, puesto que posteriormente, solo será de cargo del empleador que ha seguido cotizando el mayor valor si lo hubiere»3 Por lo tanto, resaltó que la pensión de jubilación y la pensión de vejez no son compatibles o sumables, sino compartibles.

Expuso que, en virtud de la compatibilidad de la pensión, la UGPP determinó los mayores valores que fueron pagados a la demandante, pero defendió que ese procedimiento administrativo se había surtido respetando el debido proceso y que, para el caso, no operaba la prescripción. Luego del traslado de las excepciones, el 6 de febrero de 2023 se dio trámite de sentencia anticipada y se dispuso correr traslado para alegar4.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Antioquia, accedió parcialmente a las pretensiones. Indicó que el caso se trataba de una pensión compartida, en los términos del artículo 18 del decreto 758 de 1990, en donde el pensionado continuó recibiendo pagos del empleador y del asegurador desde el 1 de octubre de 1995, mes a mes, hasta el 10 de diciembre de 1996, cuando falleció. Explicó que si bien se concedió una pensión de jubilación por parte de la Caja Agraria mediante la Resolución J-150 del 1 de junio de 1979, esta quedó supeditada a la compartibilidad pensional que efectuara el ISS en virtud de la asegurabilidad, al momento de acreditarse los requisitos legales para adquirir la pensión de vejez.

Condición que igualmente quedó consagrada en el acto administrativo de sustitución pensional a favor de la demandante como cónyuge supérstite. Así, determinó que la pensión convencional reconocida por la Caja Agraria (actualmente a cargo de la UGPP) quedó subrogada completamente con la reconocida por el ISS (actualmente Colpensiones), en la medida en que ésta última es significativamente superior a la otorgada a partir del 10 de diciembre de 1996.

Sostuvo que la subrogación opera de manera automática, no sólo porque así lo estableció el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación primigenia, sino porque la figura de la compartibilidad está sujeta por la ley y la convención a una condición que ya aconteció, esto es, el reconocimiento de la pensión de vejez 3 Páginas 79 a 84 del expediente físico. 4 Índice 20 de SAMAI, Gestión en otras corporaciones. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) a cargo del administrador del fondo pensional.

Que, en el caso no se evidenciaba vulneración alguna al derecho al debido proceso y que, si bien no existía norma legal que determinarla la obligación de informar al antiguo empleador acerca del reconocimiento de la pensión por parte de la entidad de seguridad social, lo cierto era que el pensionado no podía pretender acumular los beneficios, por lo que se esperaría que se actuara en el marco de la buena fe avisando al empleador; razón por la que consideró que el actuar de la UGPP se ajustó a derecho.

Expuso que no se encontraba vulnerado el mínimo vital de la demandante porque devengaba una mesada pensional equivalente a 10 veces el salario mínimo legal al momento de su reconocimiento, por lo que resultaba procedente ordenar la devolución de las sumas de dinero recibidas en exceso. Finalmente, consideró que se encontraban prescritas las sumas pagadas entre el 11 de diciembre de 1996 y el 11 de julio de 2013, por lo que concedió las pretensiones en relación a este punto.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en la que reiteró los argumentos contenidos en la demanda y destacó que los actos administrativos demandados debieron declararse nulos, no sólo por la prescripción sino porque no se surtió un procedimiento administrativo para definir la existencia de la obligación en cabeza de la actora, con la posibilidad de que ella interviniera en dicho procedimiento para ejercer su defensa y, en segundo lugar, que no se respetó la presunción de buena fe reconocida constitucionalmente como principio regulativo de las relaciones entre los particulares y la administración pública.

Indicó que durante el período en que se pagó en exceso la pensión no existió ninguna comunicación o información relativa a las condiciones del pago, su revisión o alguna mutación de las condiciones en que sustituyó a su cónyuge como beneficiaria; resaltando que cuando se le informó la obligación de devolver las sumas pagadas en exceso -por un error imputable a los funcionarios encargados-, inmediatamente constituyó apoderado para intervenir en el trámite correspondiente y dio cuenta de que nunca tuvo conocimiento de esta situación. La demandada UGPP, expresó que los actos demandados fueron expedidos por autoridad competente, observando las formalidades legales y con la debida motivación. Se opuso la decisión de declarar la prescripción de las mesadas pensionales pagadas en exceso entre el 11 de diciembre de 1996 y el 11 de julio de 2013, expresando que se genera un detrimento del patrimonio público y un enriquecimiento ilícito en favor de la demandante. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 20 de febrero de 2024 se admitió el recurso.5 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es determinar si los actos administrativos demandados que determinaron que la señora Mariela de Jesús Montoya de González adeudaba la suma de $344.308.284 a favor del Sistema General del Pensiones por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, están viciados de nulidad.

Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada, ii) la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso, iii) el debido proceso administrativo, iv) la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos, v) el principio de autotutela administrativa y finalmente, iii) se resolverá el caso concreto.

De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que, mientras este no haya sido anulado en sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho y que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura, consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre quien la alega,6 pues como presunción legal admite prueba en contrario.

En relación con dicha presunción, existe una regla que indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de juzgar la validez de esa clase de actos, ha sido caracterizada como una «jurisdicción rogada» en lo que tiene que ver con esta particular materia.

En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el contexto constitucional en el que se enmarca y, por ello, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C- 197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 5 Índice 9 de SAMAI. 6 Providencia citada en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado:11001-03-25-000-2019-00601-00 (4727-2019). 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) 1984), que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique en la demanda las normas violadas y el concepto de violación. En línea con lo expuesto, se encuentra que cuando el juez del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le corresponde analizar de forma oficiosa preceptos o argumentos distintos a los que se plantearon inicialmente.

Es decir, se puede flexibilizar el principio de justicia rogada7 con el fin de dar protección al ordenamiento superior. De la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso Esta facultad fue consagrada en el numeral 5° del artículo 42 del Código General del Proceso y sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia8 ha señalado que: «(…) [a]l encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos».

En similar sentido, se ha pronunciado esta Corporación,9 al indicar que dicho deber tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo materialmente pretendido por quien demanda y se establezca la vía idónea para tramitar la controversia, esto es que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales.

Así entonces, considera la Subsección que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental es dable acudir al deber interpretativo del juez y desentrañar o ahondar en el desarrollo de este derecho fundamental de aplicación inmediata en la actuación administrativa que produjo los actos administrativos demandados, más aún cuando se puede advertir una falta de competencia y la omisión de aplicación del procedimiento administrativo en su expedición. 7 Sobre la justicia rogada se puede revisar Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-010-S2 del 21 de abril de 2018, radicado: 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15) CE- SUJ2-010-18. 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960- 2019. 9 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado: 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078). 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) Del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 superior se desprenden diferentes garantías para las actuaciones administrativas, entre ellas, el derecho a ser juzgado ante el juez o tribunal competente, que para lo administrativo se traduce en la necesidad de que el sujeto que adelante la actuación y emita el acto, tenga una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador para garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos son de relevancia constitucional.

Sin que ello implique trasgresión al principio de congruencia o vulneración del derecho de defensa de la demandada, en la medida en que el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que la demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales. El debido proceso administrativo En el ámbito de las actuaciones administrativas, este derecho fundamental ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de los administrados.

En este sentido, el debido proceso administrativo impone a la administración que sus actuaciones que tengan como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, se dé aplicación a los lineamientos previamente consagrados por el legislador, para garantizar a los ciudadanos, la protección de sus derechos de contradicción y defensa, sin embargo, no toda irregularidad dentro del procedimiento dará lugar a la nulidad de los actos, sino cuando aquella implique el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición. La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere.

La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos.10 Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide.

Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico,11 el material,12 el territorial13 y en algunos casos el temporal.14 En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico.

Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado.15 El principio de autotutela administrativa En virtud de dicho principio, se le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales.

Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos. Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés 10 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 11 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 12Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 13 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 14 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125-127. 15 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782). 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad.

Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante. Esta premisa tiene consagración constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209 superiores, con base en los cuales puede sostenerse que se encuentra proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado.

De esta manera, la primera de tales normas dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, esto es, que están positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc.

Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo necesario, para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben. En la misma línea, el artículo 123 de la misma normativa dispone que «(…) [l]os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento».

Por ello, mecanismos de autotutela de la administración como los recursos administrativos, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas tienen una consagración legal expresa que habilita en cada caso su aplicación y las condiciones en que debe ejercerse.16 Resolución al caso concreto Es indispensable, analizar si al emitir los actos demandados, la UGPP contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar las medidas de autotutela en cuestión.17 El marco normativo que creó la UGPP, establecido inicialmente en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la consagró como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa 16 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. «[…] En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica». 17 Igual análisis se llevó a cabo en el asunto de esta Subsección fallado el 25 de abril de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2016-03936-01 (6195-2019) 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) y patrimonio independiente.

Esta entidad fue asignada con dos negocios misionales: el pensional y el parafiscal. En relación con el negocio pensional — que es el que nos incumbe para este medio de control —, el aludido artículo 156 precisó que le corresponde, en general, «(…) [e]l reconocimiento de derechos pensionales (…) causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación».

Igualmente, en el artículo 156, el legislador invistió por seis (6) meses de facultades extraordinarias al presidente de la República, conforme a lo establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para que expidiera normas con fuerza de ley en las que determinara las funciones de la UGPP. En virtud de dicha facultad extraordinaria, se emitió el Decreto Ley 169 del 23 de enero de 2008, el cual atribuyó a la entidad unas responsabilidades en cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y el Decreto 575 de 2013 amplió las concedidas a la UGPP, otorgándole la capacidad de llevar a cabo acciones administrativas y judiciales en caso de encontrar discrepancias en la información relacionada con el trabajo o las pensiones.

El artículo 6 del decreto estableció funciones adicionales para la UGPP, dentro de las cuales se incluye aquella que constituyó una de las bases para dictar los actos atacados, a saber, «10. Adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados».

(Subrayado fuera del texto original) Es importante destacar que en los actos administrativos impugnados se invocó la facultad conferida por la Ley 1066 de 200618 de ejercer jurisdicción coactiva a las entidades públicas que, de manera permanente, tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial.

Sin embargo, encuentra la Subsección que ninguna de las disposiciones normativas mencionadas otorgó a la UGPP facultades exorbitantes que le permitieran, por vía administrativa, determinar de manera unilateral el monto de los pagos realizados en exceso y la deuda que en virtud de estos debe efectuar la parte demandante, sin el cumplimiento reglado de los cánones constitucionales y legales, dispuestos. 18 Página 44 del expediente digital. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) Al efecto, se destaca que la entidad ha interpretado de manera incorrecta las normativas mencionadas anteriormente.

Por un lado, aunque la Ley 1066 de 2006 otorga facultades de cobro coactivo a las entidades del Estado, esto se aplica únicamente a aquellas encargadas de recaudar rentas o caudales públicos a nivel nacional o territorial y, además, esta acción está intrínsecamente ligada a la naturaleza administrativa propia de la autotutela declarativa y ejecutiva, la cual se fundamenta en la legalidad.

Por el otro lado, en lo que respecta al artículo 10 del Decreto 575 de 2013 es relevante subrayar que la facultad de «(…) iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados» no implica que la entidad entre en el ámbito de la tutela declarativa y cuente con la capacidad para reconocer o declarar acerca de algún derecho u obligación preexistente sino más bien, se refiere al despliegue de las gestiones necesarias para que, mediante la vía judicial, se declare la existencia del pago indebido.

En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha resaltado en diversas ocasiones19 la importancia de contar con una normativa que respalde la autoridad de una entidad estatal para requerir el pago de una suma de dinero a un individuo, así como para asegurar el debido proceso en el contexto de los cobros efectuados. Al respecto, tenemos la sentencia del H. Consejo de Estado, Sección Tercera, consejero ponente (E): Mauricio Fajardo Gómez, del cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010), radicación número: 25000-23-26-000-1996-07474- 01(16816), actor: Consorcio Nacional de Ingenieros y Contratistas CONIC S.A., demandado: Instituto Nacional de Vías, en la cual se señaló: «(…) 7.2.2.

El ejercicio de potestades administrativas exige de una norma expresa que las consagre y de un debido proceso administrativo. (…) De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a cargo de un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder.

En ese orden de ideas y sólo para exponer dos casos paradigmáticos, han sido las normas legales las que han conferido a las entidades estatales la facultad de proceder con el cobro coactivo de las deudas existentes a su favor, entre otras normas, en el artículo 5 de la ley 1066 de 200620; y también ha sido la norma legal, en el caso del artículo 17 de la Ley 19 Con relación al problema jurídico que se plantea en la sentencia de 30 de julio de 2008, en proceso radicado núm. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520), con ponencia del H. Magistrado Saavedra Becerra, se hizo referencia a los excesos en la facultad de autotutela de la administración generados por la extralimitación del ejercicio de la función administrativa por fuera de los límites específicamente establecidos por la ley. 20 “Artículo 5°.

Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) 1150 de 200721, la fuente para la atribución a las entidades estatales de la facultad para imponer las multas que hayan sido pactadas contractualmente, como medio de conminación al cumplimiento de las obligaciones del contratista.

“Es bueno advertir que en las normas referidas se atribuye expresamente a las entidades del Estado la competencia para proceder con los cobros referidos, pero también se indica, de manera inequívoca, que hay un debido proceso que debe seguirse frente al particular. Es decir, la facultad unilateral que se viene refiriendo demanda para su ejecución tanto de la consagración legal respectiva como del respeto por los derechos de los particulares y de ello se sigue que deba observarse siempre un procedimiento justo, en el cual quienes reciben la coerción de la Administración puedan presentar los argumentos para la defensa de sus intereses.

El artículo 29 de la Constitución Política indica que: “[E]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, disposición ésta que en lo que al procedimiento administrativo corresponde, encuentra desarrollo específico en el Código Contencioso Administrativo y que ha sido descrito por la Sección Tercera en los siguientes términos (…) Observa la Sala en este punto, que la existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir.”22 “De lo anterior resulta diáfano que en todos aquellos casos en los cuales la Administración advierta que ha realizado un pago de lo no debido deberá proceder a la obtención de la declaración judicial correspondiente, previa aportación de las pruebas al proceso respectivo, puesto que la simple aseveración de que tal evento ha ocurrido no encuentra en norma alguna, de índole administrativa o civil, el sustento que le permita expedir un acto mediante el cual pueda ordenar de manera unilateral y con fuerza vinculante el reintegro de las sumas de dinero que supuestamente hubiere pagado en exceso» (negrillas y subrayas fuera de texto) 21 “Artículo 17.

Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.

Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.” 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Radicación No. 27832, Actor: Consuelo Acuña Traslaviña, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) En consecuencia, cuando una entidad estatal busca exigir el pago de una suma de dinero a un particular, es necesario que exista un respaldo legal claro y específico para tal acción. Estos privilegios derivados de la autotutela administrativa deben fundamentarse en la legislación correspondiente.

En este sentido, la autotutela se sustenta en la legalidad, como una condición necesaria y obligatoria. En ese orden, de las normas invocadas en los actos acusados, no se advierte que la UGPP tuviera competencia para proferir actos administrativos con el fin de obtener el reintegro de un dinero que recibió la parte demandante por concepto de mesadas pensionales y mucho menos se encuentra habilitada por ley o por el texto constitucional para iniciar el proceso previo que conduzca a la creación del acto administrativo que se constituya en título ejecutivo, máxime cuando ningún fallo judicial ha ordenado el reintegro de suma de dinero a la entidad.

Ante la ausencia de un fundamento normativo es evidente que el subdirector de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP no tenía la competencia requerida para calcular la deuda y ordenar la devolución de los pagos supuestamente realizados en exceso a la parte demandante. Incluso el título mismo del cargo de quien emite los actos demandados hace referencia únicamente a la «determinación de derechos pensionales», lo cual no le otorga la facultad de autotutela por parte de la autoridad administrativa que ha ser atribuida únicamente por la ley.

La UGPP cuenta con facultades expresas en materia de seguridad social, otorgadas por la Ley 100 de 1993, para ejercer la jurisdicción coactiva en relación con las obligaciones pendientes de pago por parte de aquellos sujetos legalmente obligados a realizar aportes parafiscales, tal como lo establece el artículo 57 de dicha ley. El texto señala que «(…) de acuerdo con el artículo 79 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 112 de la Ley 6a. de 1992, las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida tienen la facultad de establecer el cobro coactivo para hacer efectivos sus créditos» Por tanto, es evidente que la UGPP, en virtud de disposiciones legales específicas sí tiene la capacidad de ejercer la autotutela declarativa, pero esta se fundamenta únicamente en normas claras y precisas que le confiere dicha facultad, y no simplemente en una interpretación extensiva de normativas generales de competencia. Esta posición ha sido sostenida por esta Subsección en ocasión precedente, específicamente en relación con la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL).

En la sentencia emitida el 28 de septiembre de 2023,23 se examinó la situación de un empleado que, al ser reintegrado al servicio activo, le fue notificada una resolución por parte del director general de CREMIL que exigía la devolución 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 28 de septiembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-01633-01 (6503-2022). 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) de los montos recibidos en calidad de asignación de retiro durante un periodo determinado.24 También ha sido aplicada por esta subsección en sentencia del 20 de febrero de 2025, dentro de un caso similar al que se estudia hoy, en el que la UGPP ordenó el reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión25.

Es imperativo recordar que en el ámbito administrativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, específicamente, ha señalado que los principios generales que advierten el derecho fundamental al debido proceso se debe aplicar a todas las actuaciones administrativas que lleve a cabo la administración pública con observancia de sus funciones y la ejecución de sus objetivos y fines, de manera tal que se garantice «(i) el acceso a procesos justos y adecuados;

(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados».26 Ante la evidente ilegalidad de los actos administrativos acusados, se encuentra que, la actuación de la UGPP transgredió el ordenamiento jurídico y comporta un abuso del derecho, al trasladar al administrado unas cargas que no tiene por qué asumir, pues se reitera, la facultad de autotutela es reglada y si no está expresamente consagrada u otorgada por la Constitución o la ley resulta ser arbitraria.

De allí que la Subsección revocará la sentencia, declarará la nulidad de los actos demandados y ordenará, a título de restablecimiento del derecho, que la parte interesada no tenga que devolver suma alguna por concepto de mesadas pensionales devengadas, hasta tanto la entidad demandada ejerza las acciones legales correspondientes. De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202127 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A 24 En este contexto, se llegó a la conclusión de que CREMIL carecía de la competencia necesaria para pretender al empleado la restitución de los fondos desembolsados por concepto de asignaciones de retiro.

La argumentación se fundamentó en que «las leyes que previeron [sus] funciones […] la facultaron principalmente para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, pensiones y sustituciones, pero no la habilitaron para ordenar el descuento o reintegro de haberes pagados por concepto de dichas prestaciones» y que el Consejo Directivo de la entidad había delegado esta facultad al director general sin contar con la debida autorización legal, apoyándose en una disposición normativa que no otorgaba dicho poder. 25Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 20 de febrero de 2025. Exp. 08001-23- 33-000-2017-01345-01 (2275-2022) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez 26 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 27 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. REVOCAR la sentencia proferida el dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Antioquia.

En su lugar: Segundo. DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 003479 del 05 de febrero de 2019, por medio de la cual se determinó unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales a favor del Sistema de Seguridad Social en Pensiones y a cargo de la señora Mariela de Jesús Montoya de González; y RDP 008762 del 16 de marzo de 2019, que resolvió de forma negativa el recurso de reposición interpuesto en contra del primer acto.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que el señor Mariela de Jesús Montoya de González no tiene la obligación de reintegrar la suma de dinero correspondiente a TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS OCHO MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS M/CTE $344.308.284 mcte. por concepto de las mesadas pensionales que percibió, hasta tanto la entidad demandada ejerza las acciones legales correspondientes.

Cuarto. Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto. Se reconoce personería al abogado Omar Trujillo Polania con tarjeta profesional 201.792 del CS de la J, representante legal de la firma de abogados Trujillo Poliania & Asociados S.A.S., para que represente los intereses de la UGPP, en calidad de apoderado principal. Se reconoce también personería al abogado Jonhatan Zabaleta Ramírez, adscrito a dicha firma, en calidad de apoderado sustituto.28 Sexto. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 28 Índice 08 de SAMAI. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 05001-23-33-000-2019-02109-01 (7797-2023) La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente