Demandante: Ligia Valencia Castro Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00262-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA SALVAMENTO DE VOTO Magistrada: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00262-01 Demandante: LIGIA VALENCIA CASTRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO – SECCIÓN C Y JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial - Falta de carga argumentativa en la impugnación Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta sección, me permito exponer las razones por las cuales suscribo la providencia del vocativo de la referencia con salvamento de voto, previa reseña de los antecedentes del caso.

I. SENTENCIA OBJETO DE SALVAMENTO DE VOTO 1. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo de segunda instancia dictado el 13 de julio de 20231 confirmó la sentencia del 27 de abril de 2023, que declaró improcedente la acción de tutela por no superarse el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional. 2. Esto, teniendo en cuenta que, a juicio de la sala, la tutelante no señaló los motivos por los cuales no compartía los argumentos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado para declarar improcedente la acción de tutela. 3.

En otras palabras, se consideró que si bien la accionante realizó una serie de apreciaciones frente al concepto de la acción de tutela; no dio razón alguna o explicó brevemente el por qué no compartía la decisión del a quo constitucional, ni sustentó en dicho memorial el motivo para superar la improcedencia declarada y otorgar el amparo deprecado. 1 Allegado al despacho para elaborar el salvamento de voto mediante memorial del 19 de julio 2023.

Demandante: Ligia Valencia Castro Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00262-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. RAZONES QUE MOTIVAN EL SALVAMENTO DE VOTO 4. No comparto la ratio, ni la decisión adoptada por la Sección Quinta en la sentencia del 13 de julio de 2023 debido a que, a mi juicio, no se debió exigir carga argumentativa de la impugnación pues, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, con fundamento en el principio de flexibilidad, basta con que el recurrente manifieste su voluntad de alzada de manera oportuna, sin que deba presentar una sustentación adicional. 5.

Para sustentar mi postura, el salvamento de voto se dividirá en los siguientes acápites: (i) nociones de la impugnación de la acción de tutela; (ii) caso concreto y (iii) conclusiones. 2.1. De la impugnación de la acción de tutela 6. Cabe destacar que el artículo 86 de la Constitución instituyó la acción de tutela como el mecanismo procesal que tienen las personas para reclamar ante los jueces la protección de los derechos fundamentales, cuando aquellos resulten amenazados o vulnerados por las acciones u omisiones de las autoridades o los particulares, en los casos de ley.

El mismo texto superior, prevé que la sentencia que decida el amparo, en primera instancia, «podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión» 7. El Decreto Ley 2591 de 1991, que reglamentó el trámite de la acción de tutela, en relación con la posibilidad de recurrir el fallo desfavorable, en el artículo 31 dispuso que aquel «podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato», dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación2. 8.

Asimismo, previó que, en caso de no ser recurrido, el juez debe enviarlo a la Corte Constitucional para su eventual revisión3. 9. Con base en las normas citadas, el órgano de cierre en materia constitucional ha sostenido que el término legal de tres (3) días para recurrir, debe entenderse como el plazo para manifestar tal voluntad, lo que es suficiente para que aquella se tramite.

Esto con fundamento en que el Decreto Ley 2591 de 1991, norma especial, no exige la carga de motivación4. 2 Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución y el artículo 610 de la Ley 1564 de 2012, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado también puede impugnar la decisión de tutela de primera instancia, esto tanto calidad de interviniente como cuando es parte. 3 La Corte Constitucional, ha establecido que, pese a la remisión expresa que el artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el 333 de 2021, hace a las normas del procedimiento general, al trámite de la acción de tutela no le aplican los recursos ordinarios y extraordinarios del CGP, razón por la cual este compendio normativo no se aplica al trámite de la acción constitucional.

Cfr. Corte Constitucional, Auto 567 de 2019. 4 Corte Constitucional, Auto 567 de 2019 y las Sentencias T-286 de 2018 y T-538 de 2017. Demandante: Ligia Valencia Castro Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00262-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

En punto de lo anterior, es necesario mencionar que, a partir del reglamento de la tutela y, en atención al principio de informalidad que la caracteriza, la Corte Constitucional ha establecido que, si bien el recurso de apelación y la impugnación, tienen en común el objetivo de buscar que el superior jerárquico se pronuncie sobre la decisión que se recurre, no son sinónimos. 11.

Esto, principalmente, porque el primero exige una serie de ritualidades y cargas procesales que debe cumplir el recurrente, so pena de que se rechace o se declare desierta la actuación5. Mientras que el segundo está exento de la satisfacción de aquellos requisitos. Según la jurisprudencia, basta con que la impugnación se presente de manera oportuna, sin que el recurrente deba presentar una sustentación adicional6. 12.

En la sentencia T-538 de 2017, la Corte Constitucional revisó un caso cuyas instancias se surtieron ante el Consejo de Estado. La decisión de segundo grado fue tramitada ante la Sección Quinta, cuya decisión fue desfavorable a los intereses del peticionario, bajo el argumento de que, si bien la impugnación se presentó dentro del término legal, lo cierto es que en el mismo plazo no se formuló ningún argumento que apuntara a controvertir la sentencia del a quo7. 13.

En esa oportunidad, el órgano de cierre en materia constitucional efectuó las siguientes consideraciones: Visto lo anterior, en caso de que el recurrente se limite a expresar que impugna o apela sin acompañar a esa simple manifestación la expresión de los motivos de inconformidad con lo decidido en primera instancia, el operador jurídico debe considerar la solicitud inicial y los demás elementos que aparezcan en el expediente para basar en ellos su decisión. Realizadas las anteriores precisiones, concluye la Sala Segunda de Revisión que el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta- desconoció la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de que no se requiere sustentar el recurso de impugnación cuando de acciones de tutela se trata.

Por este motivo, habrá de considerar el escrito demandatorio presentado inicialmente, así como el alegato contenido en el recurso de impugnación y las pruebas documentales allegadas en sede de revisión para adoptar una decisión frente al caso concreto. 14. Así las cosas y de acuerdo con la línea argumentativa hasta aquí planteada, encuentro que en los términos que ha sido propuesta la controversia no se debió 5 Sobre la carga de motivación exigida en el recurso de apelación, la Ley 1437 de 2011, en el artículo 77, numeral 2, dispone que este recurso deberá “(…) Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.”.

La consecuencia de la falta de motivación, o la argumentación deficiente, acarrea el rechazo del recurso de conformidad con el artículo 78 ibidem. En el mismo sentido, el Código General del Proceso establece, en relación con el recurso de apelación, en el artículo 320 que “tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…)”.

El mismo Código, en el artículo 322, reitera la necesidad de motivar, argumentar, o exponer las razones que sustentan el referido recurso. 6 Corte Constitucional, Sentencias T-459 de 1992, T-100 de 1998; Autos 033 de 2000 y 567 de 2019. 7 En esa oportunidad, la Sección Quinta refirió que los argumentos presentados eran extemporáneos y, por tal razón, no los tuvo en cuenta para resolver la segunda instancia. Demandante: Ligia Valencia Castro Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00262-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmar la negativa por no cumplir con la carga argumentativa mínima en la impugnación, por las razones que se pasan a exponerse en el siguiente numeral. 2.2.

Caso concreto 15. A mi juicio, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto no se debió confirmar la improcedencia de la acción por la falta de carga argumentativa en la impugnación, toda vez que este no es un requisito de procedibilidad que establece la Corte Constitucional para que el juez de segunda instancia lleve a cabo el estudio que le corresponde. 16.

En efecto, las inconformidades presentadas por la señora Valencia Castro en el escrito de tutela, están dirigidas a demostrar que el tribunal accionado incurrió en un defecto procedimental porque desconoció los artículos 426, 428 y 429 del Código General del Proceso, en concordancia con los artículos 189 y 306 del CPACA. Esto, al no darle el trámite correspondiente a la demanda de ejecución por obligación de hacer, pues los operadores judiciales negaron el mandamiento de pago. 17.

Lo anterior porque, a juicio de la accionante, el tribunal accionado debió librar mandamiento de pago y, en ese orden de ideas, ordenarle a la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, la Fiduprevisora S.A. y el Distrito de Barranquilla – Secretaría de Educación: i) expedir certificado de historia laboral y salarial de los años 2010 al 2016; ii) expedir el acto administrativo que reconociera las cesantías definitivas y la sanción moratoria por el no pago oportuno de las mismas; y iii) pagar los salarios correspondientes a los años 2012 a 2016 18.

No obstante, de la revisión de la providencia cuestionada, se observa que el tribunal demandado concluyó que la obligación que se pretendía ejecutar no resultaba ni clara, ni expresa ni exigible, ya que la sentencia base de ejecución se limitó a declarar la nulidad de los actos administrativos que dispusieron el traslado de la accionante desde la Institución Educativa José Julián Martí a la Institución Educativa Pies Descalzos.

Sin embargo, la señora Valencia Castro incluyó elementos no debatidos al interior del proceso ordinario las cuales no fueron objeto de un pronunciamiento en el ejecutivo, «ya que solicitaba el pago de salarios, la expedición de unos certificados y actos administrativos que reconozcan las cesantías definitivas.» 19. A su vez, la primera instancia constitucional, concluyó improcedente la acción de tutela por cuanto no satisfacía el requisito de relevancia constitucional.

Esto, porque a su juicio, los cargos expuestos en la solicitud de amparo eran una reiteración de los argumentos que ya habían sido ventilados por la demandante en el recurso de apelación del proceso ejecutivo y que fueron analizados por las autoridades judiciales accionadas. Demandante: Ligia Valencia Castro Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00262-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

La parte actora impugnó dicha decisión mediante escrito enviado por correo electrónico el 5 de mayo 2023 dentro del término establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó de la misma forma el 3 del mismo mes y año. 21. La señora Valencia Castro impugnó el fallo del a quo en los siguientes términos: i) señaló que el fallo de primera instancia no «es congruente con el concepto de [la acción de tutela] para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario(…)»; ii) mencionó que con «la demanda de ejecución por obligación de hacer» aportó copia de la «sentencia del 14 (sic) de marzo de 2014» proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó como título ejecutivo; iii) también, solicitó la revocatoria del fallo de tutela de primera instancia, bajo el argumento que sus derechos fundamentales aún seguían siendo vulnerados por las autoridades ejecutadas, en razón de los sueldos dejados de pagar y sus cesantías por 44 años de labor como docente en primaria al servicio del Estado. 22.

Teniendo en cuenta el acápite 2.1, en la Corte Constitucional ha existido una postura pacífica y reiterada, en cuanto a que la impugnación es: (i) es un recurso de rango constitucional; (ii) apunta a garantizar los derechos a la defensa y contradicción; (iii) contribuye a la corrección de la decisión; (iv) la única exigencia es que se presente dentro del término legal8; y (iv) el recurso se concede en el efecto devolutivo9, con el fin de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Esto quiere decir que, las órdenes del juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento con independencia de si se interpuso el recurso de impugnación10; (v) la impugnación autoriza al juez de tutela para que revise los argumentos presentados desde el escrito inicial y, en caso de estimarlo necesario, solicite informes o decrete pruebas con el fin de contrastar las actuaciones adelantadas ante la primera instancia11; y (vi) en la decisión de segunda instancia, no se aplica el principio de no reformatio in pejus12. 23.

Por lo anterior, si la impugnación presentada por la actora se puso en conocimiento del juez de tutela de segunda instancia de manera oportuna, no puede negarse el estudio de fondo de su caso, argumentando la falta de carga argumentativa de la misma, por cuanto no se requiere sustentar el recurso de impugnación cuando de acciones de tutela se trata. 8 Corte Constitucional, Auto A 014A de 1997, 033 de 2000 y 078 de 2001; y las sentencias T-225 de 1993, T-034 de 1994, T- 661 de 2014 y T-286 de 2018. 9 El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el fallo de primera instancia puede ser impugnado, “sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”.

Esto ha sido reiterado en las Sentencias C-122 de 2018, reiterando en los fallos T-577 de 1993, T- 068 de 1995, T-559 de 1995, T-162 de 1997 y los Autos 567 de 2019 y 132 de 2012. 10 Corte Constitucional Sentencia C-367 de 2014. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2009. 12 Corte Constitucional, Sentencias T-400 de 1996 y T-1005 de 1999.

En este sentido, se ha exceptuado de la regla general cuando se revisan condenas de carácter económico, esto es, de indemnizaciones y pagos. Cfr. Sentencia T-661 de 2014. Demandante: Ligia Valencia Castro Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00262-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.

En tal sentido, la simple manifestación del recurrente de que impugna la decisión del a quo resulta suficiente para que el operador jurídico estudie la solicitud inicial y los demás elementos que aparezcan en el expediente para basar en ellos su decisión. 25. De conformidad con lo expuesto, la sentencia del 13 de julio de 2023 debió estudiar los argumentos planteados por la parte actora desde su escrito inicial, pues la pretermisión de la segunda instancia bajo razones distintas a la temporalidad de la alzada vulneró el debido proceso de la señora Valencia Castro, pues se insiste en que: El único requisito de procedibilidad para el trámite de impugnación, es que ésta se haya presentado dentro del término legalmente estipulado para ello, sin que se pueda exigir el cumplimiento de alguna otra formalidad.

De esta manera, se da aplicación y se garantiza el derecho constitucional de defensa, se imparte una correcta administración de justicia y se asegura el principio de la doble instancia13. En los términos expuestos, queda presentado mi salvamento de voto. Fecha ut supra, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada 13 Corte Constitucional, Auto 220 de 2012.