CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN JURISPRUDENCIA Radicado: 11001-03-25-000-2012-00541-00 (2059-2012) Solicitante: ÁLVARO JIMÉNEZ SÁNCHEZ Convocada: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Tema: Recurso de súplica.
EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA I. ASUNTO 1. La Sala procede a pronunciarse frente al recurso de súplica interpuesto por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares en contra de la decisión dictada por el consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la audiencia de 11 de septiembre de 2013, en la cual se extendieron los efectos de la sentencia del 24 de octubre de 2012, con radicado interno 1081-2011[1].
II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia[2] 2. El solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, radicado interno 8464- 2005[3], (ii) reliquide la asignación de retiro teniendo en cuenta las variaciones del IPC desde 1997 hasta 2004 y (iii) paguen las diferencias a que haya lugar, debidamente indexadas. 2.2 Hechos 3.
El accionante relató que (i) fue suboficial del Ejército Nacional, (ii) la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció una asignación de retiro, a través de la Resolución 1212 del 10 de agosto de 1977, (iii) el Ministerio de Defensa Nacional no reajustó su prestación con base en el IPC, sino con el sistema de oscilación salarial, el cual le ocasionó un detrimento histórico en el valor de su mesada pensional, (iv) en el fallo del 17 de mayo de 2007, se unificó jurisprudencia en relación con el menoscabo atrás referido, (v) el 10 de julio de 2012, solicitó de CREMIL la extensión de los efectos de la providencia de unificación y (vi) por Oficio 392921 del 15 de agosto de 2012, se le informó que no es posible atender lo solicitado. 2.3 Audiencia de alegaciones y decisión[4] 4.
El 11 de septiembre de 2013, en diligencia celebrada por el consejero ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, se extendieron los efectos de la sentencia del 24 de octubre de 2012, con radicado interno 1081-2011. 5. Lo anterior, porque se determinó que el asunto de la referencia no tenía identidad fáctica ni jurídica con el fallo que se invocó [el del radicado 8464-2005], en la medida en que, en este caso, operó la prescripción total y, en el que se pidió extender, ocurrió la prescripción parcial del derecho al pago de las diferencias causadas en las mesadas de asignación de retiro. 6.
Pese a lo expuesto, advirtió que en desarrollo jurisprudencial posterior al de la sentencia invocada, la Sección Segunda de la Corporación adoptó una postura interpretativa, según la cual, el incremento de la base de liquidación pensional y el consecuente reajuste sucesivo del quantum de las mesadas no está condicionado a que no haya operado la prescripción del derecho al pago de las diferencias de reajuste causadas durante los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004.
Lo precedente, porque «la base pensional se ha ido modificando desde 1997, con ocasión de la aplicación del IPC [y] es claro que necesariamente este incremento incide en los pagos futuros y por ende mal puede establecerse limitación alguna, cuando este incremento no se agota en un tiempo determinado». 7. Tesis que fue reiterada en la sentencia del 24 de octubre de 2012, con radicado interno 1081-2011 y que al ser perfectamente aplicable al convocante, «pues existe identidad fáctica y jurídica entre los supuestos objeto de contraste», amerita ser extendida al caso en concreto. 2.4 Recurso de súplica[5] 8.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión, porque existe una falta de congruencia entre las pretensiones de este medio de control especial y la extensión que se dispuso en la audiencia de 11 de septiembre de 2013. 9. En efecto, la sentencia invocada y las providencias relacionadas por el convocante como afines, no resultan ser concordantes con el fallo que finalmente se aplicó. Situación que desconoce los artículos 269 y 270 del CPACA, por cuanto estos prevén que se debe agotar un procedimiento administrativo previo para efecto de extender los efectos de una determinada decisión. 10.
Precisó que los fallos del IPC, respecto de los cuales hace mención el convocante en su solicitud, son precedentes jurisprudenciales y que, hasta el momento, no se ha proferido una sentencia que unifique el tema específico planteado en la audiencia del 11 de septiembre de 2013. Hecho que no hace posible acceder a lo solicitado por el señor Álvaro Jiménez Sánchez. 11.
Mediante escrito del 16 de septiembre de 2013[6], el antes nombrado, dentro del término de traslado respectivo, manifestó su oposición al recurso de la referencia, en el que argumentó que frente a la decisión de extensión de jurisprudencia, proferida en audiencia del 11 de septiembre de 2013, no procedía el recurso de súplica, en virtud a que se trata de una decisión no apelable, pues los únicos autos que son apelables conforme a las normas de la Ley 1437 de 2001 son los que taxativamente se contemplan en el listado del artículo 243. 12.
Por otra parte, puntualizó que la sentencia invocada del 17 de mayo de 2007, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, cumple con los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 del CPACA y, por lo tanto, se trata de una verdadera decisión de unificación de jurisprudencia, no obstante haber sido proferida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. 13.
El recurso de súplica fue rechazado por los restantes integrantes de la Sala de Subsección en providencia del 21 de abril de 2016, al considerar que contra la decisión del 11 de septiembre de 2013, el procedente era el de reposición, por las siguientes razones: Al respecto, la Sala considera oportuno señalar conforme a las reglas de procedencia en materia de recursos ordinarios contra las providencias judiciales establecidas en la Ley 1437 de 2011, que la reposición procede si el auto no es susceptible de apelación o súplica.
Como ya se tuvo la oportunidad de señalarlo, en el trámite de extensión de jurisprudencia no se incluye precepto alguno que determine la procedencia del recurso de apelación contra las decisiones que en él se profieran. En este orden de ideas, el auto que negó la extensión de jurisprudencia se encuentra subsumido en el artículo 242 del estatuto procesal administrativo y por ende contra este solo procede el recurso de reposición, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 318 del CGP, deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
En el caso en concreto, observa la Sala que el recurso de reposición debió interponerse a más tardar dentro de la audiencia de alegaciones y decisión celebrada por el Consejero Ponente Dr. Gustavo Gómez Aranguren el 11 de septiembre de 2013, no obstante, no puede trasladarse la carga de la interposición extemporánea de este recurso al interesado, en virtud a que en la audiencia el ponente señaló que procedía el recurso ordinario de Súplica contra su decisión, en los términos de ley.
Así las cosas, se rechazará por improcedente el recurso de súplica y se dispondrá conforme al parágrafo del artículo 318 del estatuto procesal civil que se dé trámite al recurso de reposición contra la decisión proferida en audiencia de alegaciones y decisión celebrada el 11 de septiembre de 2013 y en consecuencia, se ordenará remitir el expediente de la referencia al despacho de origen para que se presente la ponencia sobre el recurso de reposición. III.
CONSIDERACIONES 14. De acuerdo con las consideraciones jurídicas que anteceden, esta Sala Unitaria decidirá el recurso interpuesto por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares como de reposición. 15. Así las cosas, el despacho entrará a abordar la supuesta falta de congruencia entre las pretensiones de este mecanismo y el pronunciamiento que se adoptó en la audiencia de 11 de septiembre de 2013. 16.
Para el efecto, se analizará (i) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia (ii) la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007 y (iii) el caso concreto. 3.1 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 17. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 18.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse»[7]. 19.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA[8] y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 20.
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación[9]. 2. La sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, con radicado interno 8464-2005 21.
En el fallo invocado se accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes precisiones: (i) A partir de la vigencia de la Ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la Ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, como lo dispuso el artículo 14 de la última normativa;
(ii) La Ley 238 de 1995 es más favorable, para el allí demandante, que la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1212 de 1990, en la medida en que al hacer la comparación entre los reajustes pensionales derivados del aumento de las asignaciones de los oficiales de la Policía Nacional previstos en los Decretos 122 de 1997, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001 y 745 de 2002 y los que resultan de la aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, se evidencia que la utilización de este último sistema de reajuste resulta ser cuantitativamente superior;
(iii) Desde la Constitución Política de 1886 a los reconocimientos periódicos que les hace el Estado a los retirados de las fuerzas militares se les denominó genéricamente pensiones (artículo 169) y en la actual sucedió otro tanto (artículo 220), habiéndose ampliado a los miembros de la fuerza pública (militares y policías). Así, las asignaciones de retiro obviamente son una especie de pensión, como también lo son las prestaciones de invalidez y sobrevivientes del personal de la fuerza pública, y;
(iv) El reajuste pensional debe liquidarse hasta el dispuesto por el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004, debido a que esta norma volvió a prescribir el mismo sistema que existió bajo la vigencia del Decreto 1212 de 1990, es decir, en atención a la oscilación de las asignaciones del personal en actividad. 22. En este punto, es importante destacar que la sentencia del 17 de mayo de 2007 no sólo ha sido objeto de extensión a través del mecanismo previsto en el artículo 269 del CPACA[10], sino que el mismo Consejo de Estado, a través de diferentes publicaciones, la ha identificado como de unificación jurisprudencial[11]. 3.3 El caso concreto 23.
El señor Álvaro Jiménez Sánchez solicita, al igual que lo hizo en sede administrativa, que se (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007, radicado interno 8464-2005, (ii) reliquide la asignación de retiro teniendo en cuenta las variaciones del IPC desde 1997 hasta 2004 y (iii) paguen las diferencias a que haya lugar, debidamente indexadas. 24.
Si bien es cierto que el convocante en sede administrativa hizo una relación de providencias de la subsección B, que con posterioridad al año 2007, mantuvieron el deber de reajustar las asignaciones de retiro «en igual porcentaje a aquel en que varió el IPC», también lo es que sus pretensiones están circunscritas a la extensión del aludido fallo de unificación, proferido dentro del radicado interno 8464-2005[12]. 25.
Precisado lo anterior, en el caso del señor Álvaro Jiménez Sánchez se encuentra acreditado lo siguiente: i) Resolución 1212 de 10 de agosto de 1977, por medio de la cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció al solicitante una asignación de retiro, a partir del 16 de mayo de esa anualidad[13]. ii) Escrito de 10 de junio de 2012, a través del cual el convocante solicitó de CREMIL la extensión de los efectos de la sentencia proferida por la Sección Segunda de esta corporación el 17 de mayo de 2007, bajo el radicado interno 8464-2005[14]. iii) Oficio 39291 del 15 de agosto de 2012, mediante el cual la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares negó lo solicitado, porque en el reajuste de las asignaciones de retiro «se aplica únicamente con sujeción al principio de oscilación conforme lo dispone la normatividad especial que rige para los miembros de las fuerzas militares» y (ii) se tiene en cuenta el fenómeno de la prescripción[15]. 26.
En el caso concreto, resulta procedente extender los efectos de la sentencia de unificación invocada por el solicitante y no otra, como ocurrió, por cuanto se encuentran acreditados los mismos supuestos fácticos y jurídicos que ostentaba el demandante en la providencia del 17 de mayo de 2007, esto es, el percibir una asignación de retiro entre los años 1997 y 2004. 27.
En efecto, en el asunto sub judice estaban dados los supuestos para extender los efectos del fallo del 17 de mayo de 2007 y no era dable sorprender a las partes con la aplicación de una sentencia de la Subsección A [del 24 de octubre de 2012] que, por lo mismo, no era de unificación. 28. Así es, para que una sentencia proferida por la Sección Segunda se catalogue como de unificación, se requiere que sea expedida por las dos subsecciones que la conforman, es decir, en sesión plena, tal como lo dispone el reglamento del Consejo de Estado.
En esa medida, la orden adoptada en la audiencia de 11 de septiembre de 2013, consistente en extender los efectos de la sentencia del 24 de octubre de 2012, proferida por la Subsección A, dentro del radicado 1081-2011, además de contrariar el principio de congruencia, el cual garantiza los derechos de defensa y debido proceso de los intervinientes en el proceso de la referencia, olvida que solo las providencias de unificación del Consejo de Estado, en virtud del artículo 270 del CPACA, son precedentes vinculantes. 29.
En consecuencia, hay lugar a reponer la decisión tomada en la audiencia del 11 de septiembre de 2012 para, en su lugar, extender la sentencia de unificación invocada del 17 de mayo de 2007, tal como lo pidió el convocante en sede administrativa y judicial, porque su situación es similar a la analizada en esa decisión. 30. Precisado que lo procedente es extender los efectos del fallo unificación del 17 de mayo de 2017, el reconocimiento del derecho se hará en sintonía con ese pronunciamiento, esto es, respecto de los años en los que el ajuste con base en el IPC del año anterior resulte más favorable para el señor Álvaro Jiménez Sánchez [entre el 1° de enero 1997 y el 31 de diciembre de 2004]. 31.
Lo anterior, porque los reajustes pensionales derivados del aumento de las asignaciones de retiro, en aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, resultan ser cuantitativamente superiores en algunas de las anualidades entre 1997 y 2004. 32. Ahora bien, al variarse el monto de las asignaciones de retiro para el período en que debe tenerse en cuenta el IPC, este aumento deberá reflejarse, incluso, en los reajustes ordinarios de los años subsiguientes hasta que se le dé cumplimiento. 33.
En este punto, es importante tener en cuenta que como la petición a la entidad fue presentada el 10 de julio de 2012[16], se interrumpió de esta manera la prescripción trienal, por lo que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares deberá reconocer y pagar la diferencia en el reajuste anual de la asignación de retiro del solicitante a partir del 10 de julio de 2009. 34.
Lo último, bajo el entendido de que en la actualidad el término de prescripción trienal, contenido en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004, fue objeto de pronunciamiento de esta sección en la sentencia del 10 de octubre de 2019[17], providencia en la que se señaló que dicha disposición debe mantener su presunción de legalidad. Para lo cual se analizó que la norma en comento fue expedida acorde con la competencia del Gobierno Nacional para reglamentar la Ley Marco 923 de 2004 y, por ende, no había razón para inaplicar tal término. 35.
Las sumas generadas deberán reajustarse en su valor, con la aplicación de la siguiente fórmula: Índice final R = Rh x ----------------- Índice inicial De donde (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es lo dejado de percibir desde el 10 de junio de 2009, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago.
La liquidación se hará de conformidad con los parámetros indicados en la presente providencia y el artículo 269 del CPACA. 36. Por lo anterior se, 3.
RESUELVE
Primero: REPONER la decisión adoptada en la audiencia del 11 de septiembre de 2013, en cuanto extendió los efectos de la sentencia del 24 de octubre de 2012, proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. En su lugar, se dispone: Segundo: EXTENDER los efectos de la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 17 de mayo de 2007, bajo el radicado interno 8464-2005, al solicitante Álvaro Jiménez Sánchez.
Por consiguiente, el reconocimiento del derecho se hará respecto de los años en los que el ajuste con base en el IPC del año anterior le resulte más favorable al convocante [entre el 1° de enero 1997 y el 31 de diciembre de 2004]. La liquidación así realizada será utilizada como base para las mesadas de asignación de retiro del 1° de enero de 2005 en adelante, pero sólo tendrán efectos fiscales a partir del 10 de julio de 2009, por prescripción trienal.
Las sumas generadas en el ordinal anterior, deberán reajustarse en su valor con la aplicación de la siguiente fórmula: Índice final R = Rh x ----------------- Índice inicial De donde (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es lo dejado de percibir, desde el 10 de julio de 2009, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago.
La liquidación se hará de conformidad con los parámetros indicados en la presente providencia y el artículo 269 del CPACA. Tercero: Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas y devolver los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2012, radicado 1081-2011, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [2] Folios 11 a 15. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 17 de mayo de 2007, radicado 25000-23-25-000-2003-08152-01 (8464-05), C.P. Jaime Moreno García. [4] Folios 90 a 100. [5] Folios 102 a 104 [6] Folios 106 a 111 [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. William Hernández Gómez. [8] «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». [9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. William Zambrano Cetina. [10] Se pueden consultar, entre otros: Audiencia del 23 de marzo de 2014, radicado 11001-03-25-000-2012-00544-00 (2062-2012), audiencia del 4 de julio de 2014, radicados 11001-03-25-000-2013-00992-00 (2197-2013) y 11001- 03-25-000-2013-01033-00 (2319-2013). [11] Las Sentencias de Unificación Jurisprudencial y el mecanismo de Extensión de la Jurisprudencia, Jurisprudencia sobre sentencias de unificación y su extensión 2012-2017. [12] Ver folio 11, pretensiones. [13] Folios 44 y 44vto. [14] Folios 2 a 9. [15] Folios 10 y 10vto. [16] El escrito inicial invocado como primera petición fue simple solicitud de reconocimiento del IPC [del 2 de septiembre de 2009], conforme a la Ley 238 de 1995 y, no de extensión de la jurisprudencia. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, radicación 11001-03-25-000-2012-00582-00 (2171-2012) acumulado 11001- 03-25-000-2015-00544-00 (1501-2015), C.P. William Hernández Gómez.