CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 47001-23-33-000-2021-00316-01 (4128-2022)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Nancy Cecilia Pacheco Reales Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación de auto que negó una medida cautelar Decisión: Confirma el auto apelado Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 6 de diciembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia de la demandada.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda2. La UGPP, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones 8469 de 9 de abril de 2001 y 22684 de 8 de agosto de 2006, por medio de las cuales la extinta CAJANAL, reconoció y reliquidó la pensión gracia a la señora Nancy Cecilia Pacheco Reales, sin el lleno de los requisitos legales.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas de dinero recibidas por concepto del reconocimiento de la mencionada pensión, con el respectivo retroactivo. 1 Expediente electrónico. 2 Expediente digital, visible a índice 2 de SAMAI, archivo «EXP DIGITAL. (.zip) NroActua 2», documento «02DemandaReparto». 2 Número interno: 4128-2022 Demandante: UGPP Demandado: Nancy Cecilia Pacheco Reales 1.2.

La solicitud de suspensión provisional La parte demandante, solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 8469 de 9 de abril de 2001 y 22684 de 8 de agosto de 2006, al considerar que el reconocimiento y la reliquidación de la pensión gracia carecen de legalidad, toda vez, que la demandada no cumple con los requisitos señalados en la Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928.

Además, aduce, que la accionada al haber sido docente con vinculación nacional, no tiene derecho al reconocimiento de la mencionada prestación. II. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto de 6 de diciembre de 2021, negó la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados, al considerar que no se dan los presupuestos procesales establecidos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 para acceder al decreto de la medida cautelar deprecada por la accionante y, además, con los elementos probatorios aportados por la demandante no es posible determinar la vinculación al servicio docente de la demandada.

III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la UGPP, interpuso recurso de apelación4, en el cual sostuvo que la señora Pacheco Reales no cumple con los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión gracia, ya que tuvo una vinculación «simultánea entre el 21 de abril de 1978 hasta el 7 de abril de 1999, por la prestación de servicios al mencionado INEM (Ministerio de Educación Nacional) y al Departamento de Magdalena», en tal sentido, advierte que se contraviene el numeral 3.° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, que prohíbe recibir esta pensión si el beneficiario ha percibido otra del orden nacional.

Lo anterior, por cuanto ostento la calidad de docente nacional «en el Instituto Nacional de Educación Media - INEM SIMÓN BOLÍVAR – SANTA MARTA». 3 En adelante CPACA. 4 Expediente digital, visible a índice 2 de SAMAI, archivo «EXP DIGITAL. (.zip) NroActua 2», archivo cuaderno medidas cautelares «07Apelación». 3 Número interno: 4128-2022 Demandante: UGPP Demandado: Nancy Cecilia Pacheco Reales Finalmente, manifestó que está demostrado que con la expedición de resoluciones demandas se ha pagado en exceso lo que ha generado un detrimento económico al Estado.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el proveído de 6 de diciembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó la medida de suspensión provisional de los actos acusados. 4.2.

Procedencia La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243. 5 del CPACA. 4.3. Oportunidad Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado de 14 de diciembre de 20215, y la impugnación fue presentada el 16 del mismo mes y año, razón por la cual, conforme al artículo 244.3 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.4.

Problema jurídico Establecer si los efectos de las resoluciones 8469 de 9 de abril de 2001 y 22684 de 8 de agosto de 2006 deben ser suspendidos o, si la decisión apelada se encuentra conforme a derecho. 4.5. De las medidas cautelares 5 Expediente digital, visible a índice 2 de SAMAI, archivo «EXP DIGITAL. (.zip) NroActua 2», archivo cuaderno medidas cautelares «06Comunicación». 4 Número interno: 4128-2022 Demandante: UGPP Demandado: Nancy Cecilia Pacheco Reales Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.

Al respecto, esta subsección, a través de providencia de 15 de febrero de 20186, precisó: […] para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.

De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, providencia del 15 de febrero de 2018, proceso radicado núm.11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015).

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Número interno: 4128-2022 Demandante: UGPP Demandado: Nancy Cecilia Pacheco Reales las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.6.

Del caso en concreto En el caso en cuestión, se tiene que la UGPP promovió demanda en la cual pretende la nulidad de las resoluciones 8469 de 9 de abril de 2001 y 22684 de 8 de agosto de 2006, mediante las cuales se concedió y reliquidó una pensión gracia a la señora Nancy Cecilia Pacheco Reales. Asimismo, solicitó la suspensión provisional de sus efectos.

La Sala concluye que no es viable acceder a lo solicitado, ya que en primera medida no se cumplen los requisitos exigidos para ello. Esto se debe a que, del examen realizado a las decisiones administrativas impugnadas en relación con las normas invocadas, no se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifique la suspensión de sus efectos, conforme lo determinó el Tribunal.

Se observa, además, que en esta etapa procesal los argumentos expuestos por la demandante se centran en la ilegalidad de las resoluciones que otorgaron y reliquidaron el derecho pensional de la demandada. No obstante, con las pruebas aportadas en esta etapa procesal, no es posible arribar a una conclusión distinta a la adoptada por el Tribunal, ya que, por sí solas, no evidencian un desconocimiento de la normativa aplicable al reconocimiento de la pensión gracia ni del procedimiento seguido para su concesión, máxime si se aduce una presunta vinculación «simultánea entre el 21 de abril de 1978 hasta el 7 de abril de 1999, por la prestación de servicios al mencionado INEM (Ministerio de Educación Nacional) y al Departamento de Magdalena».

Por el contrario, obra en el expediente certificación emanada por la Institución Educativa Distrital “INEM SIMÓN BOLÍVAR” de Santa Marta, en el sentido de indicar que la docente fue nombrada mediante Resolución 2523 de 31 de marzo de 1977, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, pero no sé aporto dicho acto administrativo. En consecuencia, la decisión debe diferirse hasta la sentencia, en atención a la falta de material probatorio allegado al plenario. 6 Número interno: 4128-2022 Demandante: UGPP Demandado: Nancy Cecilia Pacheco Reales En lo que respecta a la ponderación de los derechos relacionados con la afectación del erario y los principios que rigen el sistema financiero de la seguridad social, es preciso señalar que la suspensión de los actos administrativos no procede únicamente con base en la mera alegación de dicha afectación. Si bien es fundamental garantizar la protección de los recursos del Tesoro Público y el principio de universalidad, la determinación sobre la validez de los actos cuestionados debe resolverse en el fondo del asunto, conforme a los principios y normas constitucionales y legales aplicables.

En consecuencia, la afectación del erario, por sí sola, no constituye un fundamento suficiente para ordenar la suspensión de los actos cuya ilegalidad aún no ha sido establecida. Por las razones antes mencionadas, no resulta viable suspender los actos administrativos demandados. Lo anterior, conforme a lo establecido en el inciso segundo del artículo 229 del CPACA, la decisión adoptada en esta etapa procesal no constituye prejuzgamiento. 5.

Conclusión En atención a lo previamente analizado y dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la apoderada de la parte demandante no tienen vocación de prosperidad, la Sala procederá a confirmar el proveído de 6 de diciembre de 2021, emitido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones 8469 de 9 de abril de 2001 y 22684 de 8 de agosto de 2006, proferidas por la extinta CAJANAL.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería jurídica para actuar como apoderada judicial de la parte demandante a la abogada Vanessa Fernanda Garreta Jaramillo, portadora de la 7 Número interno: 4128-2022 Demandante: UGPP Demandado: Nancy Cecilia Pacheco Reales tarjeta profesional núm. 212.712, del Consejo Superior de la Judicatura y como apoderado sustituto al abogado Edwin Hernando Diaz, portado de la tarjeta profesional núm. 347.660, del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el poder conferido7.

TERCERO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 7 Visible a índice 5 de SAMAI.