Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: Luis Carlos Castro Herrera Tema: Pensión de invalidez.
Ley 100 de 1993. Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por Colpensiones contra la sentencia del 26 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda. I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1.
Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones i) GNR 222443 del 16 de junio de 2014 mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor de Luis Carlos Castro Herrera; ii) GNR 398198 del 12 de noviembre de 2014 que reliquidó la prestación antes señalada; y iii) VPB 31300 del 9 de abril de 2015, a través de la cual se confirmó la resolución anterior. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y salud; ii) la indexación de esas sumas de dinero; iii) el pago de los intereses a los que hubiere lugar; y iv) la condena en costas a favor de la entidad demandante. 1 Colpensiones 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes3: 4. Colpensiones mediante Resolución GNR 22243 del 16 de junio de 2014 reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez a favor de Luis Carlos Castro Herrera, a partir del 1 de julio de 2014. En la liquidación de aquella se tuvo en cuenta un total de 924 semanas, un IBL de $3.556.518 y una tasa de remplazo del 57.00%, de conformidad con lo establecido en la Ley 860 de 2003. 5.
Para el estudio del reconocimiento la prestación se tuvo en cuenta el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico 15277 del 26 de septiembre de 2013, en la cual se determinó una pérdida de la capacidad laboral del 53.04%, con fecha de estructuración del 21 de julio de 2013. 6. El 21 de julio de 2014, el demandado presentó un recurso de reposición y en subsidio el de apelación, contra la Resolución GNR 22243 del 16 de julio de 2014, en el que solicitó que se reconociera la prestación a partir del 21 de julio de 2013, correspondiente al 58.5% del IBL fijando la suma de $3.871.696, en cuantía de $2.268.022 hasta el 30 de diciembre de 2013 más el incremento pensional del año 2014. 7.
A través de la Resolución 398198 del 12 de noviembre de 2014, modificó la anterior y ordenó la reliquidación de la pensión en cuantía de $2.139.687 a partir del 16 de agosto de 2013 y el pago de un retroactivo por $22.671.589, teniendo en cuenta un total de 932 semanas, un IBL de $ 3.753.837 al cual se le aplicó una tasa de remplazo del 69.00%, según lo establecido en la Ley 860 de 2003. 8.
Mediante la Resolución VPB 31300 del 9 de abril de 2015, se confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 398198 del 12 de noviembre de 2014. 9. El 19 de julio de 2019 Colpensiones inició la investigación administrativa especial 391-19, con el fin de revisar el proceso que conllevó al reconocimiento y reliquidación de la pensión de invalidez del demandado. 10.
Dentro de las pruebas de la investigación administrativa se encontraba una investigación penal llevada a cabo por la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, Fiscalía 12 Seccional de Valledupar con radicado 200016008792201600014, en contra de 206 personas a las cuales Colpensiones les reconoció pensiones de invalidez, presuntamente sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta. 3Samai, índice 2, archivos «4ED_05001233300020160099400ZIP», «Cuaderno001» y «001Demanda» 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 11.
Esa investigación penal daba cuenta de la presunta existencia de una organización que operó en el departamento del Cesar, mediante la cual al parecer se gestaron de forma fraudulenta actuaciones que dieron lugar al reconocimiento de prestaciones económicas de invalidez sin el lleno de los requisitos y valiéndose de soportes, hechos y/o documentos al parecer, irregulares y carentes de veracidad. 12.
Dentro de la investigación administrativa se solicitó a «Gestar Innovación4» que realizara una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para efectos de la calificación de pérdida de capacidad laboral que originó el reconocimiento de la pensión de invalidez del demandado, en la que se concluyó que se trataba de un afiliado con múltiples comorbilidades y se destacó que los documentos aportados eran insuficientes para calificar la deficiencia de todos los diagnósticos e indicó que la pérdida de la capacidad laboral era del 30.16%. 13.
Se estableció que el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor de Luis Carlos Castro Herrera se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular, pues ese reconocimiento se había realizado a partir de información no verídica y que no se ajustaba a la realidad médica de aquel. 14.
Mediante Resolución DPE 1205 del 23 de enero del 2020, la entidad demandada revocó las resoluciones GNR 222443 del 16 de junio de 2014, GNR 398198 del 12 de noviembre de 2014 y VPB 31300 del 9 de abril de 2015, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de invalidez del demandado, de acuerdo con el auto de cierre 2114 del 16 de diciembre de 2019, proferido en la investigación administrativa especial 391-19. 15.
Con Resolución SUB 32175 del 3 de febrero de 2020, informó que el valor girado a Luis Carlos Castro Herrera por concepto de mesadas, retroactivo y aporte a salud y fondo de solidaridad pensional correspondía a $207.123.420, por el período comprendido entre el 16 de agosto de 2013 al 31 de enero de 2020. 16. El 10 de marzo de 2020 mediante Resolución SUB 67570 se resolvió el recurso de reposición presentado por el demandado contra la Resolución DPE 1205 del 23 de enero de 2020 que decidió revocar las resoluciones 222443 del 16 de junio de 2014, GNR 398198 del 12 noviembre de 2014 y VPB 31300 del 9 de abril de 2015, en el sentido de confirmar el acto recurrido. 16.1.
El 9 de julio de 2020 Colpensiones expidió la Resolución DPEA 8530, en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 4 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que ordenó dejar sin efectos las resoluciones DPE 1205 del 23 de enero de 2020 y SUB-67570 del 10 de marzo de 2020, mediante las cuales 4 Empresa que prestó sus servicios de medicina laboral a Colpensiones. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones se habían revocado los actos administrativos que ordenaban el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a Luis Carlos Castro Herrera, por lo que se ordenó a la dirección de nómina reactivar a partir de febrero de 2020 en la nómina de pensionados las resoluciones GNR 222443 del 16 de junio de 2014 y 398198 del 12 de noviembre de 2014, que reconocieron y reliquidaron esa prestación. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 17. Como tales se señalaron los artículos 21, 38, 40, 41 y 44 de la Ley 100 de 1993, 1 de la Ley 860 de 2003; y 10 del Decreto 758 de 1990. 17.1. Con el reconocimiento de la pensión de invalidez a Luis Carlos Castro Herrera se vulneró el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, la Ley 860 de 2003 y la «sentencia de unificación 182 del 8 de mayo de 2019», comoquiera que a través de la investigación administrativa especial se logró determinar que ese reconocimiento se realizó a partir de información no verídica, que no se ajustaba a la realidad médica del demandado, pues el dictamen de pérdida de capacidad laboral fue calificado por el contratista ASALUD en un 53.04% con fecha de estructuración del 21 de julio de 2013, dictamen sobrevalorado, «[a]unado a ello lo anterior, se han configurado presuntamente hechos que se enmarcan en tipologías penales como la estafa agravada, fraude procesal y la falsedad en documento público[…]». 17.2.
Lo anterior, comoquiera que existía un proceso penal ante la Fiscalía 12 seccional de Valledupar radicado 200016008792201600014 que daba cuenta de la presunta existencia de una organización que operó en el departamento del Cesar, en la que al parecer se gestaron de forma fraudulenta actuaciones que daban lugar al reconocimiento de prestaciones económicas de invalidez sin el lleno de los requisitos legales y valiéndose de soportes, hechos y/o documentos al parecer, irregulares y carentes de veracidad. 17.3.
En desarrollo de la investigación penal adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar antes señalada, se logró establecer que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y médicos vinculados a ASALUD emitían, a cambio de dinero, dictámenes que no se ajustaban a la situación real de pérdida de capacidad laboral de los interesados, con el fin de que los trabajadores de empresas mineras se pensionaran y cubrieran los montos adeudados por créditos bancarios y pólizas de seguros. 1.2.
Contestación de la demanda5 18. Luis Carlos Castro Herrera se opuso a las pretensiones de la demanda, con sustento en lo que sigue: 5 Samai, índice 2, «24. Contestación demanda Luis Castro +ANEXOS» 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 19.
Colpensiones después de 6 años de proferir la Resolución GNR 222443 del 16 de junio de 2014 que le reconoció la pensión de invalidez, pretendía a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho desconocer sus derechos adquiridos con el cumplimiento de los requisitos legales. 20. Con la demanda objeto de debate se pretendía desgastar de manera injustificada el aparato judicial, comoquiera que fue presentada por fuera del término legal y ante un juez sin competencia para resolver los delitos que planteó. 21.
En cuanto a que existía una investigación penal adelantada por la Unidad de Delitos contra la Administración Pública, Fiscalía 12 Seccional de Valledupar con radicado 200016008792201600014 en contra de 206 personas por presuntos hechos irregulares en los tramite de sus derechos pensionales, no es cierto que él estuviera vinculado a esa actuación, máxime cuando esa Fiscalía mediante oficio 20510-01-02-12-083 del 11 de febrero de 2020 certificó que no estaba vinculado como parte de los hechos que se investigaban en Valledupar. 22.
Asimismo, invocó las excepciones de «improcedencia de la acción por no haber agotado el requisito de procedibilidad previo de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público», «caducidad», «prescripción» y la «genérica». 1.3. Sentencia de primera instancia 23. En sentencia proferida el 26 de abril de 20246, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró no probadas las excepciones propuestas por Luis Carlos Castro Herrera y negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 24.
No era necesario agotar la conciliación extrajudicial como requisito de conciliación de procedibilidad en el medio de control objeto de estudio, comoquiera que Colpensiones pretendía la declaratoria de nulidad de los actos administrativos a través de los cuales reconoció una pensión de invalidez al demandado porque habían sido expedidos con información fraudulenta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161 del CPACA. 25.
Tampoco se había configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control, porque en los casos en los que la demanda se dirigiera contra actos que reconocieran o negaran total o parcialmente prestaciones periódicas la demanda podía presentarse en cualquier tiempo, según lo dispuesto en el literal c, numeral 1 del artículo 164 del CPACA. 26.
No se evidenció por parte del demandado «motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, enmarcados en un comportamiento criminal, pues contrario a lo señalado por Colpensiones en la Resolución DPE 1205 del 23 de enero de 2020, el Fiscal 6 Samai, índice 2, «40. SENTENCIA 2020-00491» 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones Doce Seccional- Unidad de Administración Pública de Valledupar, informa que señor LUIS CARLOS CASTRO HERRERA no figura como parte en el proceso radicado CUI 20001608792201600014, por los delitos de concierto para delinquir, peculado por apropiación, estafa, fraude procesal, concusión y cohecho, por lo tanto no se acredita la existencia de una investigación penal en su contra.» 27.
Además, la anterior investigación penal se realizó con base en dictámenes de pérdida de la capacidad laboral proferidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y médicos vinculados a ASALUD, y en el caso bajo examen, tal y como lo afirmó la entidad demandante, el dictamen aportado por el demandado para que se le reconociera la pensión de invalidez fue emitido por la Junta Regional de Calificación de invalidez del Atlántico, cuyos médicos adscritos se desconocía si habían sido vinculados o no a un proceso penal. 28.
La entidad demandante revocó la Resolución GNR 222443 del 2014 mediante el cual se había reconocido la pensión de invalidez del demandado, con fundamento en la valoración documental que realizó a través de Gestar Innovación en la que se determinó que las patologías habían sido sobrecalificadas o incluso inexistentes, pues concluyó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral era de 36.71%. 29.
No obstante, no se acreditaron las competencias e idoneidad y la habilitación legal de quienes suscribieron el nuevo dictamen, tampoco fue claro el razonamiento médico utilizado para desacreditar el dictamen efectuado por la entidad habilitada legalmente para ello, esto es, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, el cual fue suscrito por profesionales que no tenían tacha alguna; tampoco se demostró que estuvieran investigados por las autoridades judiciales competentes por realizar valoraciones sin el cumplimiento de los requisitos legales. 30.
No existía evidencia alguna que demostrara la deslegitimación del dictamen médico laboral que sustentó el reconocimiento pensional, pues este gozaba de credibilidad y los argumentos expuestos por Gestar Innovación fueron insuficientes, pues sin mayor fundamento jurídico y científico indujo a que Colpensiones afectara gravemente los derechos reconocidos al accionado.
Además, el dictamen fue proferido en el año 2013 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, estaba acompañado de varios soportes de carácter científico que daban cuenta de un razonamiento médico mucho más elaborado que el dispuesto en el que pretendía desacreditarlo. En efecto el dictamen primigenio se sustentó en el diagnóstico anatómico, fisiológico y psicológico practicado de forma conjunta al demandado, referidas a sus signos y síntomas, respaldadas con la historia clínica del paciente y dentro de los parámetros descritos en el Decreto 917 de 1999, vigente al momento en que se elaboró. 31.
Ahora bien, Colpensiones en atención a la solicitud del demandado procedió a revisarle el dictamen de pérdida de la capacidad laboral practicado, el cual arrojó como resultado una pérdida de capacidad laboral del 53.42%, esto es 0.38% por 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones encima de la calificación que originó el reconocimiento de la pensión «-53.04%». 32.
Finalmente, se concluyó que Luis Carlos Castro Herrera en ningún momento actuó con dolo o mala fe para obtener su derecho pensional ante Colpensiones, máxime cuando los actos administrativos que revocaron la pensión reconocida inicialmente fueron dejados sin efectos en sede de tutela. 1.4. Recurso de apelación 33. Colpensiones presentó recurso de apelación7 contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: 34.
El a quo debió acceder a las pretensiones de la demanda, pues mediante la existencia de un reporte que se realizó a través de la línea de integridad y transparencia, registrado con el «ÉTICO PONLP22» se relacionó el proceso penal con radicado 200016008792201600014 adelantado por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, en el que se hizo mención del trámite de reconocimiento de la prestación económica de Luis Carlos Castro Herrera. 35.
En desarrollo de esa investigación penal se estableció que la Junta Regional de Invalidez del Cesar y médicos vinculados a ASALUD emitían a cambio de dinero dictámenes «espurios de pérdida de capacidad laboral de trabajadores de empresas mineras para que se pensionaran» personas que tenían créditos bancarios y pólizas de seguros que cubrirían los montos adeudados cuando se les reconociera la pérdida de capacidad laboral. 36.
Por lo anterior, se solicitó un informe técnico a Gestar Innovación para que realizara una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para la calificación de pérdida de capacidad laboral que originó el reconocimiento de la pensión de invalidez de Luis Carlos Castro Herrera, en el que se concluyó que se trataba de un afiliado con múltiples comorbilidades, sin embargo, los documentos aportados eran «insuficientes para calificar deficiencia de todos los diagnósticos e indic[ó] que la PCL real [era] del 30.16%.» 37.
Era lesivo para la entidad demandada no acceder a la declaratoria de nulidad de los actos demandados y la devolución de los dineros pagados por concepto de la pensión de invalidez, por cuanto se causaba un perjuicio inminente contra la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, toda vez que debía disponer de un flujo permanente de recursos que permitieran su mantenimiento y adecuado funcionamiento y continuar con el pago de una prestación que a favor de una persona que no acreditó todos los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión afectaba gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones de los afiliados que sí tenían derecho a su reconocimiento, vulnerándose así el 7Samai, índice 2, archivo «7.
RECURSO DE APELACIÓN» 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones principio de progresividad y el acceso de las pensiones de todos los colombianos. 1.5. Trámite en segunda instancia 38.
En auto del 30 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandante contra la sentencia del 26 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico8. 39. El Ministerio Público no presentó concepto. II. Consideraciones 2.1. Competencia 40. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 41. De conformidad con el recurso de apelación, se debe resolver el siguiente interrogante: 41.1. ¿Colpensiones reconoció una pensión de invalidez a Luis Carlos Castro Herrera sin el cumplimiento de los requisitos legales, comoquiera que se basó en documentos fraudulentos que no se ajustaban a la realidad médica de aquel? 41.2.
En caso de ser afirmativa el anterior interrogante se deberá determinar si ¿Hay lugar a la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas, retroactivos y salud? 42. Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial de la pensión de invalidez; ii) se expondrá los hechos probados; y iii) se resolverá el caso concreto. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Sobre el régimen de pensión de invalidez 8 Samai, índice 6. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 43. En la legislación colombiana, fue expedido el Código Sustantivo del Trabajo, Decreto Ley 2663 de 1950, en cuyos artículos 277 a 284 fue previsto el «auxilio de invalidez» a cargo de los empleadores, asimismo en el artículo 259.2 fue dispuesto que «[l]as pensiones de jubilación, el auxilio de invalidez y el seguro de vida colectivo obligatorio dejarán de estar a cargo de los empleadores cuando el riesgo correspondiente sea asumido por el Instituto de los Seguros Sociales, de acuerdo con la ley y dentro de los reglamentos que dicte el mismo Instituto», con el fin de proteger la contingencia de la determinación de invalidez. 44.
El 19 de diciembre de 1966 se expidió el Decreto 3041 de 1966 «Por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de vejez, invalidez y muerte», dispuso pautas para el reconocimiento de las prestaciones de vejez, invalidez y muerte, por parte del Instituto de los Seguros Sociales, el cual fue modificado por el Decreto 232 de 1984, mediante el cual fueron precisados los requisitos de cotización para acceder a la prestación de invalidez. 45.
Asimismo, mediante el Decreto 758 de 1990 fue aprobado el Acuerdo 049 de 1990 emitido por el Consejo Nacional de Seguros Obligatorios, a través del cual fueron enlistados los requisitos para obtener el reconocimiento pensional por esta contingencia: «Artículo 6° Requisitos de la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las siguientes condiciones: a. Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto y, b. Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez». 46.
Ahora bien, en vigencia de la Constitución Política de 1991, fue proferida la Ley 100 de 1993, sistema diseñado para asegurar a los afiliados en los riesgos de vejez, invalidez y muerte, en el caso de la pensión de invalidez, prevista en el artículo 13, literal c, previó la protección de contingencias originadas del estado de incapacidad del trabajador, por una disminución importante que le impidiera seguir laborando. 47.
A partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, una persona puede considerarse «inválida» cuando obtuviera la calificación igual o superior al 50% de pérdida o disminución de la capacidad o potencial laboral [artículo 38], de manera que una persona puede ser objeto de tal calificación cuando resulte imposibilitada o impedida para seguir desarrollando una actividad laboral remunerada, con ocasión de la disminución sustancial y permanente de al menos la mitad de sus capacidades. 48.
En ese sentido, en el artículo 39 ibidem, fueron establecidos los requisitos mínimos que debía cumplir el afiliado para que le fuera concedido el reconocimiento 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones pensional, tales como: «a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez. b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por los menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez». 49.
Posteriormente, a través de la Ley 860 de 2003, fueron modificados los requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, en los siguientes términos: «Artículo 1°. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1.
Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez» (los apartes subrayados fueron declarados inexequibles en Sentencia C-428 de 2009, comoquiera que implicaba regresividad el requisito de fidelidad al sistema9)». 2.3.2.
Hechos probados 50. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 50.1. Luis Carlos Castro Herrera presentó una solicitud de calificación de pérdida de la capacidad laboral que fue resuelta por el grupo médico de Colpensiones a través del dictamen 201322355555 del 27 de agosto de 2013, en el cual se determinó una 9 En igual sentido ver las providencias del 23 de mayo de 2018 (Exp. 11001-03-06-000-2018-00004- 00) y 30 de abril de 2019 (Exp. 11001-03-06-000-2018-00221-00), proferidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones PCL de 46.51% de origen enfermedad y riesgo común, estructurada el 21 de julio de 201310. 50.2.
En atención a la inconformidad manifestada por el demandado, se envió el anterior dictamen médico laboral a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, quienes expidieron el dictamen 15277 del 26 de septiembre de 2013, y evaluaron los diagnósticos de hipertensión esencial, apnea del sueño, trastorno depresivo de la conducta, trastorno de los discos interverbales- no especificado y fractura de la clavícula.
Por lo que se determinó que tenía un porcentaje de deficiencia del 28,89%, discapacidad del 7,90% minusvalía de 16,25 para un total de 53,04% de pérdida de capacidad laboral, estructurada el 21 de julio de 2013, según el «manual Decreto 917 de 1999»11. 50.3. Con Resolución GNR 222443 del 16 de junio de 2014 Colpensiones reconoció una pensión de invalidez al demandado a partir del 1 de julio de 2014, en cuantía de $2.027.21512. 50.4.
La anterior decisión fue modificada a través de la Resolución GNR 398198 del 12 de noviembre de 2014, comoquiera que se reliquidó la pensión de invalidez por cuantía de $2.139.687, a partir del 16 de agosto de 201313. 50.5. Mediante la Resolución VPB 31300 del 9 de abril de 2015 se resolvió el recurso de apelación presentado por el demandado, en el sentido de confirmar en cada una de sus partes la anterior resolución14. 50.6.
En atención a la investigación con radicado CUI 200016008792201600014 adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, el Juzgado Primero Municipal con Funciones de Control de Garantías Ambulante el 29 de noviembre de 2017 en audiencia reservada de búsqueda selectiva de datos, accedió a la solicitud de esa entidad y ordenó oficiar a los distintos fondos de pensiones y a las empresas Drummond, Cerrejón y Prodeco para que suministraran las historias clínicas, pensionales y laborales de sus exempleados y beneficiarios de pensiones de invalidez, entre ellos se encontraba Luis Carlos Castro Herrera, con el fin de establecer la presunta participación en la comisión de delitos contra la administración pública15. 50.7.
En la investigación antes indicada la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar el 5 de abril de 2018 ordenó a la Policía Nacional examinar 40 historias clínicas de unas 10 Samai, índice 15, archivo «165_AGREGARMEMORIAL_GENREQIN2021_1050.pdfdf» 11 Samai, índice 15, archivo «165_AGREGARMEMORIAL_GENREQIN2020_1296.pdf» páginas 62 a 65. 12 Samai, índice 15, archivo «118_AGREGARMEMORIAL_GENREQIN2019_1716.pdf» 13 Samai, índice 15, archivo «119_AGREGARMEMORIAL_GENREQIN2019_1716.pdf» 14 Samai, índice 15, archivo «228_AGREGARMEMORIAL_GRFAATRP2014_5854.pdf» 15 Samai, índice 27, archivo «13ED_C01Princip_006AnexosDemandapdf» página 53 a 54. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones personas que habían obtenido una pensión de invalidez, entre las cuales se encontraba la de Luis Carlos Castro Herrera16. 50.8.
El 10 de abril de 2018 el Juzgado Primero Municipal con Funciones de Control de Garantías Ambulante adelantó audiencia de legalización de captura, formulación de imputación e imposición de medida de aseguramiento del caso 200016008792201600014 y dentro de los indiciados e imputados no se encontraba el demandado17. 50.9. El 20 de febrero de 2019, Colpensiones emitió el dictamen 3346590, en atención a la solicitud de revisión del porcentaje de pérdida de capacidad laboral presentada por Luis Carlos Castro Herrera, en el cual se definió que tenía un 53.42%18. 50.10.
Mediante Auto 101-19 de julio de 2019, Colpensiones ordenó la apertura de la investigación administrativa especial 391-19 y pidió que a través de la Dirección de Medina Laboral adscrita a la Gerencia de Determinación de del Desarrollo y en asocio con la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS se revisara el caso de Luis Carlos Castro Herrera y se diera cuenta de la valoración de los documentos aportados a esa entidad para efectos de efectuar la calificación de la pérdida de capacidad laboral que originó el reconocimiento de la pensión de invalidez19. 50.11.
En atención a la solicitud de Colpensiones del 6 de noviembre de 2019, la empresa Gestar Innovación expidió el informe técnico 3730554 en el que concluyó que Luis Carlos Castro Herrera tenía una pérdida de capacidad laboral del 36.71%20. 50.12. El 23 de enero de 2020 con Resolución DPE 1205 Colpensiones resolvió revocar las resoluciones 222443 del 16 de junio de 2014, GNR 398198 del 12 de noviembre de 2014, VPB 31300 del 9 de abril de 2015 y, en su lugar, negó el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del demandado21. 50.13.
En la resolución anterior consideró lo siguiente: «[…] Así las cosas, la Gerencia de Prevención del Fraude, con Auto N°. 101 del 19 de julio de 16 Samai, índice 26, archivos «243_AGREGARMEMORIAL_20200049100REQUER» y «ORIGINAL N 2 RADICADO 2016 00014.pdf» página 47 y 48. 17 Samai, índice 26, archivos «243_AGREGARMEMORIAL_20200049100REQUER» y «ORIGINAL N 2 RADICADO 2016 00014.pdf» página 257 y 295. 18 Samai, índice 15, archivo «índice_15_93_AGREGARMEMORIAL_GENREQIN2018_1295.pdf» 19 Samai, índice 15, archivo «67_AGREGARMEMORIAL_GENDOADA2019_9928.pdf». 20 Samai, índice 15, archivo «73_AGREGARMEMORIAL_GENDOADA2019_1538.pdf». 21 Samai, índice 15, archivo «124_AGREGARMEMORIAL_GENREQIN2020_1951.pdf» 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 2019, inició Investigación Administrativa Especial con el fin de verificar la existencia de posibles hechos de fraude y/o corrupción en el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor señor LUIS CARLOS CASTRO HERRERA, efectuado mediante Resolución No. GNR 222443 del 16/06/2014, modificada por la resolución GNR 398198 del 12/11/2014, emitidas por la Gerencia Nacional de Reconocimiento de la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, el cual fue calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, quien determinó una pérdida de capacidad laboral del 53.04% con fecha de estructuración del 21 de julio de 2013, mediante el dictamen N° 15277 del 26 de septiembre de 2013.
Frente a este dictamen debe precisarse que si bien el mismo fue el proferido por los médicos JAIME FAJARDO MOVILLA y RAFAEL SENIOR SANCHEZ, médicos adscritos a la Junta Regional del Atlántico, de quien hasta la fecha Colpensiones no tiene conocimiento si ha sido o no vinculado a un proceso penal, sí debe ser, como en efecto lo fue, objeto de revisión por parte de administración para determinar si las prestaciones reconocidas atendieron las disposiciones fácticas y legales aplicables, o si por el contrario, se encuentran fundadas en consideraciones fácticas o patologías medicas sobrecalificadas que hayan implicado el otorgamiento errado de pensiones y/o el aprovechamiento de ese error por parte de un ciudadano que cumplía con la totalidad de los requisitos exigidos para tal efecto. […] [s]e debe concluir que el caso objeto de estudio se encuentra frente a un hecho de presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del LUIS CARLOS CASTRO HERRERA, identificado con cédula de ciudadanía No 8.723.759, toda vez que dicho trámite de reconocimiento y obtención de la prestación económica que nos ocupa, se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad medica del ciudadano en comento, induciendo con ello a la entidad, a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar. […]» (sic) [Se subraya] 50.14.
El 10 de marzo de 2020 mediante Resolución SUB 67570 se resolvió el recurso de reposición presentado por el demando contra la Resolución DPE 1205 del 23 de enero de 2020 que decidió revocar las resoluciones 222443 del 16 de junio de 2014, GNR 398198 del 12 noviembre de 2014 y VPB 31300 del 9 de abril de 2015, en el sentido de confirmar el acto recurrido22. 50.15.
Con Oficio 2510-01-02-12-083 del 11 de febrero de 2020 la Fiscalía 12 Seccional, Unidad Administración Pública, dirigido a Luis Carlos Castro Herrera, informó lo siguiente23: «Por medio de la presente me permito informarle que la Fiscalía Doce Seccional adelanta la investigación bajo el radicado CUI 200016008792201600014, en contra de MARIANO AMARIS CONSUEGRA y otros por las conductas punibles de CONCIERTO PARA 22 Samai, índice 15, archivo «NotificacionCC 8723759-506-1» 23 Samai, índice 17, archivo «233_CONTESTACION_CONTESTACIONDEMANDA.pdf» páginas 33 a 34. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones DELINQUIR, PECULADO POR APROPIACIÓN, ESTAFA AGRAVADA, FRAUDE PROCESAL y CONCUSIÓN, en donde figuran como víctimas empresas de orden público y privado; por hechos relacionados con la elaboración, a cambio de dinero, de dictámenes por pérdida de capacidad laboral espurios para que cientos de trabajadores de las compañías mineras privadas Carbones del CERREJÓN, DRUMMOND Y PRODECO, obtuvieran la pensión por invalidez, caso "FRENOCOMIO". […] Dentro de la investigación que adelanta la Fiscalía Doce Seccional han sido judicializadas 56 personas, entre ellos miembros de la Extinta Junta de Calificación de Invalidez del Cesar, Abogados, Médicos, Tramitadores, Empleados y Ex Empleados de las empresas mineras, hasta la fecha el señor LUIS CARLOS CASTRO HERRERA Identificado con la cédula de ciudadanía No 8.723.759, NO figura como parte en el proceso, es decir no figura como Indiciado, Acusado, y/o Victima. […]» (sic) [Se subraya] 50.16.
Luis Carlos Castro Herrera presentó una tutela contra Colpensiones por cuanto consideró vulnerados su derecho al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida digna y salud por las decisiones tomadas a través de las resoluciones DPE 1205 del 23 de enero de 2020 y Sub 67570 del 10 de marzo de 2020 que revocaron los actos administrativos mediante los cuales se le había reconocido y reliquidado la pensión de invalidez, por lo que solicitó que se suspendieran sus efectos, se le ingresara en la nómina de pensionados y ordenara el pago de las mesas dejadas de recibir24. 50.17.
El Tribunal Administrativo del Atlántico profirió fallo de tutela el 4 de mayo de 2020 en el que resolvió el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el sentido de conceder el amparo constitucional solicitado, por lo que dejó sin efectos las resoluciones DPE 1205 del 23 de enero de 2020 y SUB-67570 del 10 de marzo de 2020, mediante las cuales se habían revocado los actos administrativos que ordenaban el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a Luis Carlos Castro Herrera.
En consecuencia, ordenó a Colpensiones dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa decisión incluirlo en la nómina de pensiones y que se le pagaran las mesadas dejadas de recibir25. 50.18. El 9 de julio de 2020 Colpensiones expidió la Resolución DPEA 8530, en cumplimiento del fallo antes señalado, por lo que se ordenó a la dirección de nómina reactivar a partir de febrero de 2020 en la nómina de pensionados la Resolución GNR 222443 del 16 de junio de 2014 que reconoció la pensión de invalidez del demandado y la Resolución 398198 del 12 de noviembre de 2014, mediante la cual se reliquidó esa prestación26. 24 Samai, índice 17, archivo «233_CONTESTACION_CONTESTACIONDEMANDA.pdf» páginas 35 a 54. 25 Samai, índice 17, archivo «233_CONTESTACION_CONTESTACIONDEMANDA.pdf» páginas 35 a 54. 26 Samai, índice 15, archivo «223_AGREGARMEMORIAL_GJRNOTAF2020_5949.pdf» 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 2.4.
Caso concreto 51. En el presente asunto la entidad demandante solicitó la nulidad de los actos a través de los cuales le reconoció y reliquidó la pensión de invalidez a Luis Carlos Castro Herrera, comoquiera que ese reconocimiento se había efectuado a partir de información no verídica, pues no se ajustaba a la realidad médica del demandado, toda vez que el dictamen de pérdida de capacidad laboral fue calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico en un 53.04% con fecha de estructuración del 21 de julio de 2013, cuando en realidad correspondía al 30.16%, de acuerdo con el dictamen proferido por la firma Gestar Innova.
Además de haberse configurado presuntamente los delitos penales como la estafa agravada, fraude procesal y falsedad en documento público. 52. Por su parte, el a quo en la sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se evidenció una investigación penal en contra de Luis Carlos Castro Herrera por hechos relacionados con el reconocimiento de su pensión de invalidez.
Además, la investigación penal a la que se refería Colpensiones se circunscribía a dictámenes proferidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y por médicos de ASALUD, y en el caso bajo examen había sido emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico cuyos médicos adscritos se desconocía si habían sido vinculados o no a algún proceso penal. 53.
Tampoco se acreditaron las competencias e idoneidad y la habilitación legal de quienes suscribieron el nuevo dictamen proferido por la firma Gestar Innovación, además, no fue claro el razonamiento médico para sustentar de forma adecuada un dictamen que implicaba desacreditar el efectuado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico suscrito por profesionales que no tenían tacha alguna. 54.
Colpensiones solicitó que se revocara la decisión de primera instancia, toda vez que insistió en que el demandado no cumplió con los requisitos legales para acceder a esa prestación, en consideración a que existió una sobre calificación o inexistencia de las patologías en la valoración de la pérdida de capacidad laboral efectuada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico.
Dictamen que, además, estaba relacionado con presuntos hechos de fraude y/o corrupción para obtener la pensión de invalidez. 55. Al respecto, la Sala precisa que frente a la investigación penal con radicado CUI 200016008792201600014 adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, se evidenció que en efecto esa autoridad solicitó información de la historia clínica y laboral de las personas a las que se les reconoció una pensión de invalidez por parte de Colpensiones y cuyo empleador era la empresa Drummond, entre ellos se encontraba Luis Carlos Castro Herrera.
Sin embargo, aquel no estuvo vinculado 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones como indiciado, acusado y/o víctima en el proceso antes señalado, de acuerdo con el Oficio 2510-01-02-12-083 del 11 de febrero de 2020 expedido por la Fiscalía 12 Seccional, Unidad Administración Pública de Valledupar y la audiencia de formulación de imputación del 10 de abril de 2018 emitida por el Juzgado Primero Municipal con Funciones de Control de Garantías Ambulante, documentos que no fueron objeto de tacha o reproche alguno por parte de Colpensiones. 56.
Lo anterior, se acompasa con lo señalado por la entidad demandada en la Resolución DPE 1205 del 23 de enero de 2020, mediante la cual resolvió revocar los actos administrativos demandados, en el que señaló la lista de las personas acusadas y privadas de la libertad como consecuencia de la mencionada investigación penal dentro de las cuales no se encontraba el demandado y precisó que, si bien no tenía conocimiento de que los médicos que habían suscrito el dictamen de la pérdida de la capacidad laboral de aquel se encontraran vinculados a algún proceso penal, lo cierto era que sí debían revisar la prestación reconocida al demandado para determinar si sus patologías habían sido sobrecalificadas, por la presunta comisión de hechos fraudulentos. 57.
Por lo anterior, se observa en primera medida que en la investigación penal estaban vinculados algunos médicos adscritos a la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, mientras que en el caso bajo examen la Junta Regional que efectuó la valoración de Invalidez del demandado fue la del Atlántico, suscrita por 3 médicos27 de los cuales, en efecto como lo afirmó Colpensiones, no se tiene conocimiento hasta la fecha que estuvieran incursos en un proceso penal. 58.
No obstante, en la investigación administrativa especial solicitó a la firma Gestar innovación realizar una revisión de la prestación reconocida a aquel, para determinar si las patologías médicas habían sido sobrecalificadas o si estas eran inexistentes. 59. Al respecto, la Sala debe precisar que en el capítulo III de la Ley 100 de 1993 se reguló lo relacionado con la pensión de invalidez por riesgo común, para tal efecto se previó el trámite y las autoridades encargadas de realizar la calificación del estado de invalidez del interesado, en ese sentido el artículo 41 ibidem estableció que correspondía a Colpensiones, a las administradoras de riesgos profesionales, a las compañías de seguros que asumieran el riesgo de invalidez y muerte y a las entidades promotoras de salud [EPS] determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias.
En caso de desacuerdo con la calificación, el interesado debía manifestarlo a la entidad, la cual debía remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, cuya decisión sería apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 27 Jaime Fajardo Movilla, Migdonia Bolaño Echeverri y Rafael A Senior Sánchez. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 60.
Asimismo, se dispuso que el acto que declaraba la invalidez que expidiera cualquiera de las anteriores entidades, debía contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el interesado podía solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional. 61.
En lo relativo a la naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacionales de Calificación de Invalidez, el artículo 42 dispuso28 las autoridades responsables de efectuar la calificación de la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. Lo que quiere decir que esos dictámenes que califican la pérdida de la capacidad laboral deben adelantarse por los órganos especializados y multidisciplinarios creados por la norma, pero ello no impide que el juez pueda valorar la existencia de irregularidades o errores a partir de otro que se allegue al proceso, siempre que cumpla con los requisitos previstos en el título VI de la sección tercera del Código General del Proceso29, por ejemplo, como en este caso, suscrito por un médico particular. 62.
De acuerdo con el informe técnico rendido por la empresa Gestar Innovación a través de uno de sus médicos se determinó una pérdida de capacidad laboral del demandado en 36.71% respecto de la situación de invalidez del demandado y concluyó lo siguiente: «Afiliado con múltiples comorbilidades es importante destacar que los documentos aportados son insuficientes para calificar la deficiencia de todos los diagnósticos.
No se califica deficiencia por apnea del sueño porque para esta patología no contamos con baremo incluida en el Decreto 917/99, adicional no contamos con soporte de espirometría ni historia clínica de especialistas para realizar analogía a patología respiratoria. En cuanto a la deficiencia por restricción de movimientos de la columna lumbosacra no se cuenta con los criterios que exige el Numeral 1.2.2.
Tabla 1.7., 1.9 y 1.11 en lo referente a valoración de arcos de movilidad, por lo cual solo se da un valor según tabla 1.16 para síndromes dolorosos de columna. Fecha de estructuración: 21/07/2013 28 «Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.
Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación. […]» (Se subraya) 29 Régimen probatorio, prueba pericial.
Artículos 226 y siguientes. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones El anterior informe se realizó de acuerdo a la validación documental de los soportes entregados por Colpensiones y constituye una opinión técnica sobre la pérdida de capacidad laboral conforme al manual aplicable. […]» 63.
Una vez analizado ese informe se encontró que la referida firma no realizó la calificación de 2 de los 5 diagnósticos30 que tiene el demandado, esto es, Apnea del Sueño y de la Fractura de la Clavícula, por cuanto aseveró que los documentos aportados para efectuar la calificación eran insuficientes y que no contaban con otros elementos como era el «baremo incluido en el Decreto 917/99».
Conclusión que no resulta del todo clara para esta Sala, pues no se puede establecer con precisión las razones por las cuales consideró que los documentos que le fueron allegados no eran suficientes para la calificación de todos los diagnósticos. 64. Además, no indicó de forma específica en el acápite de fundamentos de la calificación del informe los exámenes o diagnósticos en los que se fundamentó para efectuar la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del demandado. 65.
Asimismo, se observa que contiene datos que no corresponden a la situación del demandado pues en el acápite «5.2. HISTORIA CLINICA» se indicó que se trataba de un afiliado con dictamen «287313, fecha 20-06-13, por la JCRI de Magdalena, con PCL de 57.24% con fecha de estructuración 04/04/2013». 66. Por el contrario, en el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico proferido en el 2013, como en efecto lo señaló el a quo, se observa que analizó los soportes de carácter científico aportados para efectos de la valoración de la pérdida de capacidad laboral, así: 67.
Así las cosas, no debe pasarse por alto que la calificación deviene de un estudio técnico y científico que se realiza a partir de las patologías y diagnósticos 30 Hipertensión esencial (primaria), apnea del sueño, trastorno depresivo de la conducta, trastorno de los discos intervertebrales- no especificado-, y fractura de la clavícula. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones determinados por los especialistas, como en efecto fue valorado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, lo que le permitió determinar que la PCL era del 53,04% con fecha de estructuración del 21 de julio de 2013. 68.
Ahora, evidencia la Sala que el porcentaje definido en primera medida por el grupo médico de Colpensiones estableció la pérdida de capacidad laboral del demandado fue de un 46.51%, posteriormente, la Junta Regional determinó que este era del 53.04% y para el año 2019 la entidad demandante expidió un nuevo dictamen en el que determinó que este era del 53.42%, es decir, que existen 3 valoraciones de las cuales 2 han sido emitidos por los médicos de la entidad demandante que tienen una pequeña diferencia porcentual y coinciden en la fecha de estructuración de la invalidez. 69.
Aunado a lo anterior, si la entidad demandada no estaba conforme con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Invalidez, esta debió hacer uso del recurso de apelación con el que contaba para que fuera revisado ante la Junta Nacional, sin embargo, no hizo uso de ese derecho. No obstante, se precisa que puede solicitar la revisión de la pensión de invalidez del demandado para determinar su estado actual de salud, de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993. 70.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala encuentra que no son de recibo los argumentos presentados por la entidad demandada en el recurso de apelación, pues, primero, se acreditó que el demandado no está vinculado a la investigación penal con radicado CUI 200016008792201600014, tampoco se evidenció que haya sido sancionado penalmente por la comisión de algún delito relacionado con el reconocimiento de su pensión de invalidez.
Por el contrario, se pudo determinar que Colpensiones partió de la sospecha de posibles conductas ajenas al beneficiario para cuestionar la prestación que le había sido reconocida, razón que no es suficiente para privar a una persona de un derecho que se presume legal y adquirido, más aún en los casos de pérdida de la capacidad laboral en los que para la mayoría de estas personas la pensión constituye la única fuente de ingresos y sostenimiento. 71.
Tampoco resulta suficiente la única prueba decretada en la investigación administrativa especial consistente en el dictamen emitido por Gestar Innovación para desvirtuar la valoración efectuada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico la cual está compuesta por varios médicos altamente calificados y designados por el Ministerio de Trabajo, de los que en efecto no se tenía prueba que estuvieran vinculados con actos de corrupción o que estuvieran investigados por las autoridades judiciales competentes por expedir dictámenes sin el cumplimiento de los requisitos legales, como lo afirmó la entidad demandada. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones 2.5.
Conclusión 72. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que debe confirmarse la decisión de primera instancia, por cuanto no se acreditó que los actos administrativos a través de los cuales se le reconoció la pensión de vejez al demandado hayan sido expedidos con fundamento en actos ilegales o fraudulentos. 2.6. Costas 73.
La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 74. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 75.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma31. 76.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 77. En el caso concreto, como no se evidenció que, la parte demandada actuara con temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 08001-23-33-000-2020-00491-01 (3319-2024) Demandante: Colpensiones FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 26 de abril de 2024, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Colpensiones, contra Luis Carlos Castro Herrera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV