w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández Demandado: Municipio de Soledad Tema: Contrato realidad - relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que niega pretensiones de la demanda SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico Sala de Decisión Oral – Sección B, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda: Dentro del escrito inicial se propusieron como pretensiones las siguientes: Primero: Que se declare la nulidad del acto administrativo: D.O.J 03855 del 17 de noviembre de 2016, por medio del cual, el municipio de Soledad (Atlántico) negó la existencia de una relación encubierta entre la entidad y la demandante y, como consecuencia de ello, el reconocimiento de las prestaciones sociales y la sanción moratoria.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al municipio de Soledad - Atlántico a cancelar las peticiones que fueron negadas, mediante el oficio demandado en sede judicial. 1 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Tercero: Que se actualice la suma impuesta por concepto de condena con base en el Índice de Precios del Consumidor, acorde con lo establecido en el último inciso del artículo 187 y demás normas concordantes del C.P.A.CA.

Cuarto: Se condene en costas a la entidad demandada, de conformidad con el artículo 188 del C.P.A.C.A. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda La señora Lilia Patricia Martínez Fernández prestó sus servicios profesionales en la alcaldía municipal de Soledad Atlántico desde enero de 2007 hasta julio de 2015. Durante dicho período, se indica que suscribió múltiples contratos con la entidad territorial, los cuales tenían como objeto la “asesoría en desarrollo de las actividades de promoción y prevención en salud ocupacional, vigilancia epidemiológica – Plan de salud pública para el desarrollo de fomento de programas de estilo de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas y promoción de estilos de vida”.

Que las actividades que desarrolló fueron permanentes y no temporales, en tanto las ejecutó por más de 8 años, para lo cual tenía que acatar las órdenes impartidas de acuerdo con los programas establecidos por el ente territorial - secretaría de salud - y las normas relacionadas con la salud pública. Por lo anterior, anota que el 1 de noviembre de 2016 fue presentada reclamación administrativa a la entidad territorial con la finalidad que fuera declarada la existencia del contrato realidad y como consecuencia de ello se cancelaran las prestaciones sociales.

No obstante, la entidad territorial emitió respuesta negativa mediante acto administrativo D.O.J 03855 del 17 de noviembre de 2016. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Artículos 2 y 90 Constitución Política; artículo 138 de la Ley 1437 de 2011; Decretos 3518 de 2006, por medio del cual se creó y reglamentó el sistema de vigilancia en salud pública;

Leyes 1295 de 1994; 1562 de 2013 y el Decreto 1072 de 2015, reglamentarios del sistema de riesgos profesionales. Como concepto de violación, en resumen, se adujo la falsa motivación y desviación de poder, pues se considera que el acto administrativo demandado desconoce la realidad probatoria del caso bajo estudio. En efecto, se expuso que en el presente asunto se encuentran probados los elementos de la relación laboral encubierta, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. Al tiempo que se constató la prestación de funciones por parte de la actora en las condiciones del personal de planta, como quiera que sus actividades eran de capacitaciones e instrucciones de salud y riesgos laborales.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4. Contestación de la demanda El municipio de Soledad Atlántico2, a través de apoderado judicial, presentó escrito de contestación al libelo inicial, mediante el cual se opuso a todas las pretensiones.

Advirtió que el acto administrativo demandado se encuentra acorde a derecho, pues fue expedido conforme a la normativa que regula la materia. Que entre la entidad territorial y la demandante no existió una relación laboral encubierta, dado que no se acreditó la presencia de los elementos que la configuran. Por el contrario, adujo que la vinculación suscrita entre las partes fue por medio de contratos de prestación de servicios, cuyo objeto fue desarrollar las actividades relacionadas con la administración de la entidad que no podían ser realizadas con su personal.

Lo que en ningún caso genera una relación laboral ni el pago de prestaciones sociales, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Agregó que, la demandante no demostró que dentro de la nómina de la entidad al momento en el cual se celebraron los contratos de prestación de servicios, existían cargos equiparables o donde se encajaran los servicios realizados por ella.

En consecuencia, no cumplió con la carga probatoria de los supuestos fácticos en los que basó sus pretensiones. Por último, se presentaron como excepciones las de inepta demanda por indebido agotamiento de los requisitos de procedibilidad de la acción; cobro de lo no debido; compensación; inexistencia de la obligación y prescripción. 1.5.

Sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, mediante sentencia de 24 de julio de 2020 negó las pretensiones de la demanda (sin condenas en constas). Como consideraciones previas, expuso que en el tránsito de la audiencia inicial del sub examine, se tomó la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de conciliación previa como requisito de procedibilidad respecto a las pretensiones relativas al pago de prestaciones sociales.

Por otra parte, para sustentar la negativa de las pretensiones de la demanda, el a quo realizó el estudio de los elementos de la relación laboral encubierta, a 2 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 3 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación o dependencia, de la siguiente manera: En cuanto a la prestación personal del servicio, señaló que la demandante prestó sus servicios como asesora en la secretaría de salud del municipio de Soledad desde el mes de enero de 2007 hasta julio de 2015 según dan cuenta los contratos de prestación de servicios suscritos.

Sobre la remuneración por el servicio prestado, adujo que su acreditación deviene de la suma especificada como contraprestación en los contratos que suscribieron las partes. Empero, respecto a la subordinación, expuso que, de acuerdo con el objeto de ejecución de los contratos, las actividades realizadas por la actora no implicaban sujeción y dependencia; pues de las pruebas aportadas, tanto documentales como de la declaración rendida por la testigo, no se advierte que la actora tenía que cumplir un horario de trabajo, por la cual tuviera dependencia y subordinación con la entidad contratante.

Además, se observó que entre la suscripción de los contratos existieron interrupciones considerables, por lo que debía entenderse que hubo solución de continuidad en la prestación de sus servicios. Agregó el tribunal de instancia que, si bien existían en el expediente informes rendidos por la demandante con dirección a la alcaldía municipal de Soledad, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, estos se emiten en desarrollo de las labores de coordinación que deben existir en el cumplimiento de las actividades al interior de la entidad.

De ahí que tales documentos se encuentren inmersos dentro de las competencias y responsabilidades de los contratistas que prestan sus servicios en las entidades estatales. Y que, contrario sensu, mal podrían realizarse tareas fuera de las directrices y lineamientos que trace la entidad contratante, sin que ello, en todo caso, pueda entenderse como un indicio inexorable de una relación laboral encubierta.

Por lo anterior, concluyó el a quo que, aunque la actora desempeñó funciones como asesora y realizaba actividades de apoyo en la gestión de la Secretaría de Salud del municipio de Soledad, no logró acreditar la configuración de los elementos indispensables para la declaración de la relación laboral encubierta. 1.6. Recurso de apelación 1.6.1 La parte demandante4 presentó recurso de apelación, solicitando que se revoque la decisión de primera instancia y se accedan a las pretensiones de la demanda.

Para lo anterior, expuso los siguientes argumentos: 4 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Solicitó que se tuvieran en cuenta los argumentos esgrimidos en la demanda, para que, junto con los desarrollados en la apelación, se acceda a las súplicas del recurso.

Respecto a que en el presente caso no se configura la subordinación y que hubo interrupción entre los contratos, consideró que dichas circunstancias no desvirtúan la existencia de la relación laboral, pues, en su defecto, deben analizarse los contratos de manera individual a fin de constatar si se presentan los elementos constitutivos de la relación laboral encubierta.

Que la subordinación en el presente asunto se configura, de un lado, por la asistencia de la actora a diario a las instalaciones y en los horarios establecidos por el ente territorial. Por el otro, de la revisión de las obligaciones expuestas en los contratos suscritos, denotan que la labor encomendada no se podía desarrollar de manera temporal, pues en los temas relacionados al sistema de seguridad y salud en el trabajo, lo que se busca es establecer la responsabilidad de todos los empleados.

Por lo que dicha función es de carácter permanente a la entidad. Que los contratos celebrados por la actora con la entidad llevaron consigo una temporalidad de 8 años, situación que pasa a ser determinante para considerar la existencia de la relación laboral. Por último, no está de acuerdo con la decisión del a quo de declarar probada la excepción de inepta demanda por no agotarse el requisito de procedibilidad, respecto a las pretensiones que perseguían el pago del auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, entre otros.

Pues, de acuerdo con el precedente dispuesto por el Consejo de Estado, al estarse en presencia de derechos ciertos e indiscutibles, se debe esperar hasta la sentencia para pronunciarse sobre todas las pretensiones. 1.7 Trámite en segunda instancia Admitido el recurso de apelación mediante auto de 14 de marzo de 20225, posteriormente a través de proveído de 1 de junio de 20226 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto si a bien lo consideraba.

En ese sentido, el municipio de Soledad7 allegó memorial de alegatos mediante el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, por lo que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. Por su parte, la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. 5 SAMAI índice 03 6 SAMAI índice 09 7 SAMAI índice 14 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a los argumentos expuestos por el apelante.

En ese sentido, como en el presente asunto solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso se ceñirá a las consideraciones expuestas en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: - ¿Entre la señora Liliana Martínez Fernández y el municipio de Soledad – Atlántico existió una relación laboral encubierta en el período comprendido entre enero de 2007 y julio de 2015 como lo sostiene el recurrente? O por el contrario debe confirmarse la sentencia de primera instancia que no encontró probada dicha relación. - En caso de resultar afirmativo el primer interrogante, se debe determinar si la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas en la demanda. 2.3.

De la relación laboral encubierta o subyacente En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Asimismo, esa norma establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral).

Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,10 constituye, junto con otros principios convencionales,11 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política12.

Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 de agosto de 201613, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización14, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término15.

En igual sentido, mediante providencia de 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico. El material probatorio recaudado en el proceso demuestra lo siguiente: - Derecho de petición presentado por la señora Liliana Patricia Martínez Fernández a la alcaldía del municipio de Soledad el 1 de noviembre de 2016, mediante el cual solicitó la declaratoria de un contrato realidad entre su persona con el municipio, en razón a los contratos que suscribieron sucesivamente entre los años 2007 y 2015.

Y como consecuencia de ello, que se le reconociera el pago de las prestaciones sociales16. 13 Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. 14 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 15 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 16 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 - Oficio D.O.J No. 03855 de 17 de noviembre de 2016 expedido por la alcaldía de Soledad – Atlántico17, por medio del cual se responde el derecho de petición presentado por la señora Liliana Martínez Fernández el 1 de noviembre de 2016.

En dicho acto administrativo, se niega la solicitud planteada por la actora con los siguientes argumentos: «Conforme al Derecho de petición, presentado el día 01 de Noviembre del 2.016, radicada en esta oficina con el número interno 1210/16; me permito darle respuesta en los términos que expongo a continuación: De acuerdo a la información suministrada por la Secretaría General le comunicamos que en los Archivos del Municipio existen dos (02) contratos de Prestación de Servicios Profesionales celebrados entre la Peticionaria y el Municipio, en la vigencia 2.007.

Contratos estos de apoyo a la gestión en la Secretaría de Salud. Igualmente, la Secretaría de Talento Humano, nos informa que se constató que no existió relación Legal y reglamentaria con la Alcaldía. Es necesario precisar que los contratos celebrados se rigen por la Ley 80 de 1.993 y demás disposiciones aplicables en el régimen de contratación estatal, que no originan relación laboral alguna.

En consecuencia, la Administración Municipal no adeuda prestaciones sociales con ocasión de los contratos de prestación de servicios a los cuales alude la peticionaria». - Certificado emitido el 24 de julio de 2015 por la Secretaría General de la alcaldía de Soledad, mediante el cual se deja constancia que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández prestó sus servicios profesionales con el ese ente territorial en los años 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2015 mediante 16 contratos de prestación de servicios18. - Certificados de 12 de julio de 2007, 12 de agosto de 2007, 12 de octubre de 2007, 28 de diciembre de 2007 en donde el secretario de educación del municipio de Soledad deja constancia que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández cumplió funciones como asesora externa en el desarrollo de habilidades comunicativas, liderazgo, trabajo en equipo y herramientas metodológicas y didácticas para docentes19. - Informe de actividades del: 12 de junio a 12 de julio de 2007; 12 de julio a 12 de agosto de 2007; 12 septiembre y 12 de octubre de 2007; presentados al secretario de educación por la señora Liliana Patricia Martínez Fernández, donde deja constancia del desarrollo de actividades como asesora externa en el 17 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 18 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 19 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 desarrollo de habilidades comunicativas, liderazgo, trabajo en equipo y herramientas metodológicas y didácticas para docentes20. - Comunicaciones de 17 de enero de 2007 y 14 de mayo de 2007, en donde el secretario de Talento Humano le comunica al alcalde municipal de Soledad la necesidad de contar «con los servicios profesionales de una persona para implementar los programas de Salud Ocupacional y Bienestar Social que desarrolle los planes de capacitación para funcionarios en general de la administración Central Municipal, divulgación interna y externa de los programas de capacitación, implementar políticas, planes y programas de Salud Ocupacional y Reglamento de Higiene y seguridad social, según las políticas trazadas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social».

Por lo que solicitó que, «se viabilice la contratación de los servicios referidos teniendo en cuenta que administrativamente se encuentra en la condición legal preceptuada en el artículo 32 numeral tercero de la ley 80 de 1993»21. - Informe de actividades del: 16 de enero a 15 de febrero de 2007; 16 de marzo a 16 de abril de 2007; 16 de abril a 16 de mayo de 2007; 12 de agosto a 12 de septiembre de 2007 y 12 de septiembre a 12 de octubre de 2007, presentados al secretario de Talento Humano por la señora Liliana Patricia Martínez Fernández, donde deja constancia de la implementación y desarrollo del programa de salud ocupacional y bienestar social de la alcaldía del municipio de Soledad22. - Certificados emitidos por el secretario de Talento Humano del municipio de Soledad el 16 de marzo, 16 de abril, 16 de mayo, 12 de octubre y 28 de diciembre de 2007, en los que deja constancia que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández cumplió con las funciones encomendadas como asesora externa de salud ocupacional y bienestar social y asesora externa en el desarrollo de habilidades comunicativas, liderazgo, trabajo en equipo y herramientas metodológicas y didácticas para docentes23. - Oficio de 10 de enero de 2008, mediante el cual el secretario de Talento Humano solicita al alcalde del municipio de Soledad la contratación de un profesional de la salud especialista en Salud Ocupacional24. - Informes del: 16 de febrero a 16 de marzo de 2008; 16 de marzo al 16 de abril de 2008 y 16 de abril a 16 de mayo de 2008 presentados por la señora Liliana Patricia Martínez Fernández, donde deja constancia del cumplimiento de las actividades desarrolladas en el marco del contrato de asesora externa de la secretaría de salud25. 20 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 21 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 22 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 23 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 24 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 25 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 - Certificados emitidos por el secretario de salud del municipio de Soledad el 17 de marzo, 16 de mayo y 16 de agosto de 2008 mediante los cuales deja constancia que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández cumplió con las funciones encomendadas como asesora externa en el desarrollo de las actividades de promoción, prevención en salud ocupacional, vigilancia epidemiológica, en desarrollo de la cultura de la prevención26. - Informes de 15 de abril al 15 de mayo de 2009 presentados al secretario de salud del municipio de Soledad por la señora Liliana Patricia Martínez Fernández, donde deja constancia del cumplimiento de las actividades desarrolladas en el marco del contrato de Desarrollo del proyecto de fomento de programas de estilos de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas27. - Certificados emitidos por el secretario de salud del municipio de Soledad el 16 de abril, 19 de septiembre y 22 de noviembre de 2009, mediante los cuales deja constancia que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández cumplió con las funciones encomendadas como asesora externa desarrollando el proyecto de fomento de programas de estilos de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas en la comunidad de soledad28. - Certificado emitido por el secretario de salud del municipio de Soledad el 25 de febrero de 2010, mediante el cual deja constancia que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández cumplió con las funciones encomendadas como asesora externa desarrollando el proyecto de fomento de programas de estilos de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas en la comunidad del municipio soledad29. - Informe de gestión de 30 de junio de 2012, presentado por Liliana Patricia Martínez Fernández a la jefe de Salud Pública del municipio de Soledad, donde deja constancia del cumplimiento de las actividades desarrolladas como asesora externa brindando apoyo a la gestión de la oficina de Salud Pública de la secretaría de salud de Soledad30. - Circular de 24 de septiembre de 2012 firmado por el secretario de Talento Humano del municipio de Soledad y dirigido a secretarios, jefes, asesores y servidores públicos en general de la administración central de soledad, en el cual se aseveró sobre cumplimiento de horarios y funciones.

Concretamente en dicho documento se estableció lo siguiente: 26 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 27 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 28 asesora externa desarrollando el proyecto de fomento de programas de estilos de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas en la comunidad de soledad 29 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 30 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 «De manera atenta y respetuosa, con carácter urgente, nos dirigimos a ustedes, para reiterarles el compromiso legal que tienen, de vigilar que sus, subalternos cumplan con horarios y funciones, en las oficinas, de la administración central de soledad, sede gran abastos de 07: 45 a 04:00 pm y en el centro histórico de 08 am a 12:00 meridiano y de 02:00 pm a 06: pm, por cuanto al despacho del señor alcalde llegan quejas diarias y reiterativas, en el sentido de que en muchas dependencias, los subalternos llegan de manera tardía a laborar, o en algunos casos las dependencias permanecen por momentos sin atención al público, o se van antes del horario de salida los servidores públicos que laboran en las distintas oficinas.

Por lo anterior, ante la inexistencia de relojes tarjeteros, que controlen cumplimiento los horarios y funciones, se hace necesario que ustedes, asuman el rol de responsabilidad, exigiendo y vigilando horarios y funciones que deben desarrollar los subalternos. El funcionario encargado de control interno disciplinario, en virtud de lo antes señalado, practicará visitas a las distintas dependencias y solicitará a los responsables de cada una de ellas las explicaciones, sobre ausencias, llegadas tardías, salidas antes de horario, etc, de los subalternos, para ser enviadas al señor alcalde.

(…)» - Oficio CI-CAS-023-2015 de 2 de marzo de 2015, mediante la cual el secretario local de salud de Soledad31 emite circular de Observaciones en el cumplimiento del horario laboral. Puntalmente expone lo siguiente: «Reciban un cordial saludo y los mejores deseos de bienestar. Por medio de la presente misiva, me permito REITERAR a todos los Funcionarios que laboran en la Secretaria Local de Salud, que el horario laboral de la misma es de lunes a Viernes de 8:00 am a 4:00 pm en Jornada Continua, y debe ser cumplido como una responsabilidad irrestricta por todos los funcionarios a excepción de los contratistas a quienes les corresponde el cumplimiento de su objeto contractual de forma eficiente sin el cumplimiento del Horario.

Todo esto dando cumplimiento a las disposiciones emanadas por el señor Alcalde Municipal, el Secretario Local de Talento Humano y el Jefe de Oficina de Control Disciplinario Interno». [Negrillas de la Sala]. - Acta de liquidación del contrato de prestación de servicios sin número de 15 de enero de 2009 suscrito entre la señora Liliana Patricia Martínez Fernández y el municipio de Soledad.32 -Contratos de prestación de servicios suscritos entre el municipio de Soledad – Atlántico y la señora Liliana Patricia Martínez Fernández, los cuales se precisan en el expediente de la siguiente manera: 31 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15. 32 Expediente Digital visible en aplicativo SAMAI índice 15.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 No. De Contrato Inicio Fin Objeto contractual Valor 1 Sin número 16 de enero de 2007 15 de mayo de 2007 Prestación de servicios en la implementación y desarrollo del programa de salud ocupacional y bienestar social en el periodo del 16 de enero al 15 de mayo de 2007 $10.000.000 2 Sin número 12 de junio de 2007 27 de diciembre de 2007 Prestación de servicios de asesoría en desarrollo de habilidades de comunicación, liderazgo, asesoría vocacional para estudiantes, trabajo en equipo y herramientas METOD y didácticas para docentes del 12 de junio al 27 de diciembre de 2007 $16.250.000 3 Sin número 16 de enero de 2008 31 de diciembre de 2008 Asesora en desarrollo de las actividades de promoción y prevención en salud ocupacional, vigilancia epidemiológica, en desarrollo de la cultura de la prevención en la comunidad del municipio de Soledad. $55.200.000 4 Sin número 15 de enero de 2009 15 de mayo de 2009 El contratista se compromete para con el municipio a través del presente contrato a prestar sus servicios profesionales en la Secretaría Local de Salud Municipal, específicamente en el Plan de Salud Pública para el desarrollo del proyecto de fomento de programas de estilos de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas y promoción de estilo de vidas. $14.000.000 5 Sin número 18 de mayo de 2009 18 de septiembre de 2009 $14.000.000 6 Sin número 21 de septiembre de 2009 30 de diciembre de 2009 $11.083.000 7 Sin número 15 de enero de 2010 15 de julio de 2010 El contratista prestará sus servicios profesionales en el desarrollo del proyecto de fomento del programa de estilo de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas no transmisibles. $21.000.000 8 Sin número 9 de agosto de 2010 30 de diciembre de 2010 El contratista prestará sus servicios profesionales en el desarrollo del proyecto de fomento del programa de estilo de vida saludables para la prevención de enfermedades crónicas no transmisibles. $16.300.000 9 SG-CD- PSP No. 42/2011 del 3 de marzo de 2011 3 de marzo de 2011 3 de diciembre de 2011 Prestación de servicio profesional de la salud de asesoría en la prevención y control de las enfermedades crónicas no transmisibles en el municipio de soledad. $44.000.000 10 SG-CD- PSP No. 97/2012 del 1 de marzo de 2012 1 de marzo de 2012 1 de mayo de 2012 La prestación de los servicios de apoyo a la gestión en la Oficina de Salud Pública del Municipio de Soledad. $5.600.000 11 SG-CD- PSP No. 117/2012 del 2 de mayo de 2012. 2 de mayo de 2012 2 de septiembre de 2012 $11.200.000 12 SG-CD- PSP No. 137/2012 3 de septiembre de 2012 2 de enero de 2013 Prestación de servicios como asistente jurídico a la cesión de la $11.200.000 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 del 2 de mayo de 2012 secretaria de salud del municipio de soledad 13 SG-CD- PSP No. 016/2013 del 14 de enero de 2013 14 de enero de 2013 30 de abril de 2013 Prestación de servicios como profesional en apoyo a la gestión en la realización de las labores misionales de la secretaría de salud, como asistente en las labores jurídicas para responder con oportunidad y garantismo a las exigencias legales Prestación de servicios como profesional en apoyo a la gestión en la realización de las labores misionales de la secretaría de salud, como asistente en las labores jurídicas para responder con oportunidad y garantismo a las exigencias legales propias de esta dependencia Prestación de servicios como profesional en apoyo a la gestión en la realización de las labores misionales de la secretaría de salud, como asistente en las labores jurídicas para responder con oportunidad y garantismo a las exigencias legales $10.025.806 14 SG-CD- PSP No. 041/2013 del 2 de mayo de 2013. 2 de mayo de 2013 2 de septiembre de 2013 $11.200.000 15 SG-CD- PSP No 068/2013 2 de septiembre de 2013 31 de diciembre de 2013 $11.200.000 16 SG-CD- PSP No. 003/2014 del 20 de enero de 2014 20 de enero de 2014 20 de enero de 2014 $21.000.000 17 SG-CD- PSP Sin Número 1 de septiembre de 2014 30 de noviembre de 2014 $7.500.000 Otro sí SG-CD- PSP Sin Numero 1 de diciembre de 2014 30 de diciembre de 2014 $2.500.000 18 Sin Número 15 de enero de 2015 31 de mayo de 2015 Prestación de los servicios profesionales para la realización de actividades relacionadas con la dirección jurídica operativa, liderando los procesos en materia civil, penal, fiscal, administrativa o laboral de la Secretaría junto a la creación y presentación de informes ante los entes de control.

Así mismo funciones propias de la gestión jurídica contractual enfocada a la verificación de todos los procesos precontractuales, contractuales y post contractuales y en general todas las actividades de direccionamiento del área jurídica para proporcionar el blindaje requerido para esta secretaria de modo tal que sea posible responder con legalidad, oportunidad, certeza y garantismo a las exigencias impuestas por los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia (…). $9.000.000 -En el tránsito de la primera instancia fue recepcionado el testimonio de la señora Herminia Castillo Parra: «Pregunta magistrado: Diga la declarante si conoce a la señora Liliana Patricia Martínez Fernández.

¿En caso afirmativo, diga desde cuándo la conoce y qué relación o vínculo tiene y ha tenido con ella? Contestó: Sí conozco a la señora Liliana Martínez en la alcaldía de Soledad, la conocí ahí laborando, yo era asesora externa del despacho del alcalde, ella era asesora de la Secretaría de Salud de la misma alcaldía y nos conocimos. Nos relacionamos laboralmente desde el 2007 hasta el 2011 que yo me retiré, ella siguió trabajando ahí hasta Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 esa época y bueno, nos vemos en redes, pero no mantenemos amistad, sino así nada más de laboral para esa época.

Pregunta apoderado demandante: Señora Herminia, diga a este despacho por favor o describa las funciones o lo que usted podía percibir que realizaba la señora Liliana Patricia Martínez en la Secretaría de Salud. Contestó: Bueno, en el tiempo en que estuve yo laborando como asesora externa en el despacho del alcalde de Soledad para la vigencia del 2007, la señora Liliana trabajaba en el sector salud, adscrita a la Secretaría de Salud, ella manejaba el plan obligatorio de salud, manejaba todo lo que tenía que ver con la parte social de la Secretaría y pues la veía yo trabajando en ese sector siempre, en salud.

Esa era su tarea. Pregunta: Señora Herminia, ¿en qué horario desempeñaba sus labores la señora Liliana Patricia en la Alcaldía de Soledad? Contestó: Bueno, decir horario no puedo decirlo, si la veía todos los días porque igual yo también iba todos los días. Nosotros teníamos unas actividades ya descritas al despacho directamente, teníamos que estar todos los días ahí. Pregunta: Usted considera, de acuerdo a las funciones que también usted desempeñaba, que las funciones de la señora Liliana Patricia ¿podrían ser desarrolladas de manera transitoria o tenían un carácter de permanencia? Contestó: Bueno, sí se tiene en cuenta que las actividades del sector salud son esenciales en un municipio.

Obviamente que las que cumplía ella sí tenían que ser de un personal permanente, pero como en ese momento no se podía, ella las desarrollaba por contrato, pero obviamente que sí porque la salud es un factor importante en un municipio, porque es un programa que el que desarrollaba ella era social, tenía que ver con la parte social. Pregunta: diga al despacho ¿si usted tiene conocimiento, si ella recibía algún tipo de órdenes o directrices de algún superior? Contestó. Bueno, como dije anteriormente la Secretaría de Salud.

La Secretaría de Salud pues ella dependía del secretario de salud y yo dependía del despacho, o sea, poder decir que hubo una orden escrita o por correo no sabría pero sí ella cumplía con sus tareas y me imagino que eran ordenadas por su superior, pero de certeza no te puedo decir si ella las recibía o no. Pregunta: Señora Herminia, me gustaría que fuera más específica en las funciones que la señora Liliana Patricia realizaba.

Contestó: Bueno, a manera general, vuelvo y digo, los contratos de prestación de servicios están escritos a un determinado despacho. En el caso de ella, ella estaba en la Secretaría de Salud. Ella manejaba la parte del plan obligatorio de salud, todo lo que tiene que ver con esa parte. Esa parte es muy extensa, o sea, decirte que exactamente hizo esto, esto y esto, es muy difícil porque inclusive ni en los contratos se especifica esa obligación, sino es más o menos general y lo establece la ley.

O sea, no te puedo decir en la parte de lo que ordena la ley del plan obligatorio de salud ella que hacía, pero tenía que ver con su profesión y con lo que el superior le dijera a ella en esos momentos. Entonces, tendríamos que limitarnos a los informes de actividades de ella en su contrato, que ahí sí nos diría la verdad. Pregunta apoderada demandada: De casualidad, ¿usted tiene conocimiento de quién era el interventor del contrato en virtud del cual la señora Liliana, pues, prestaba sus servicios al municipio de Soledad? Contestó: Bueno, para la época que yo estuve allá, los contratos tenían un procedimiento y estaban radicados en cabeza de Secretaría General de Oficina Jurídica y depende de dónde uno lo enviara.

En el caso mío, yo estaba en el despacho, mi supervisor era directamente el alcalde. En el caso de la doctora Liliana, el supervisor venía siendo el secretario de Salud de esa época. Pregunta: Señora Herminia, ¿la señora Liliana siempre estuvo vinculada al sector salud? ¿Nunca se desempeñó en alguna otra dependencia de la alcaldía? Que usted tenga conocimiento.

Contestó: Que yo recuerde para Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 el 2007, el 2011 que estuve allá, ella estuvo siempre en salud. Pregunta: usted siempre que iba a la alcaldía la veía en las instalaciones de la misma.

¿Usted tenía algún horario que cumplir? Contestó: Las funciones mías estaban radicadas en cabeza del alcalde y tenía que ir todos los días para atender todas las situaciones que se presentara. Es obvio que no puedo decir que tenía un horario porque allá yo creo que en la alcaldía ni ningún despacho te dice si no es el horario de atención al público.

Pero el horario de uno como asesor es tiempo completo, o sea, sábado, domingo, si lo llaman uno tiene que atender. Esas eran las funciones de nosotros como asesores. Pregunta: ¿Usted tiene conocimiento de que de pronto a la señora Liliana la hayan puesto algún memorando o la hayan llamado la atención por llegar tarde algún día? Contestó: Usted con el informe de las actividades, que de la supervisión le corresponde al superior inmediato de ella que sería el secretario de salud.

O sea, no me consta decir si ella le requirieron o no porque yo estaba en el despacho. Tendría que remitirse a los informes de interventoría si aparece en horario el requerimiento, porque no asistió, porque no vino. Ya ahí tendría que remitirse al expediente de ella». En este orden de ideas, con el material probatorio allegado al plenario se acredita el elemento de la prestación personal del servicio, pues la señora Liliana Patricia Martínez Fernández estuvo vinculada al municipio de Soledad mediante 18 contratos de prestación de servicios durante el período que transcurrió entre el 16 de enero de 2007 y el 31 de mayo del 2015 -con interrupciones-.

La prestación de sus servicios, según se observa de la lectura de los objetos contractuales y de las actividades desplegadas en su ejecución, variaron en el tiempo. De ahí que se advierta que la actora realizó actividades en distintas dependencias del municipio Soledad, tales como en la secretaria de educación, de salud y área de talento humano, concretamente en los siguientes objetos: i) la implementación y desarrollo del programa de salud ocupacional y bienestar social; ii) la asesoría en desarrollo de habilidades de comunicación, liderazgo, asesoría vocacional para estudiantes, trabajo en equipo y herramientas METOD y didácticas para docentes; iii) asesoría en el desarrollo de las actividades de promoción y prevención en salud ocupacional, vigilancia epidemiológica, en desarrollo de la cultura de la prevención en la comunidad del municipio de Soledad; iv) desarrollo del proyecto del fomento del programa de estilo de vida saludable para la prevención de enfermedades crónicas no transmisibles; v) prestación de servicios como asistente jurídico a la cesión de la secretaria de salud de soledad.

De igual modo, se acredita el elemento de la remuneración, concretamente de los valores que como contraprestación recibió la demandante por sus servicios prestado en cada contrato según se advierte del texto de los mismos. En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, esta consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato».

Elemento respecto del cual, la Sala ha afirmado que «implica una superioridad jerárquica en el esquema organizacional de quien se atribuye esta facultad sobre el subordinado», mientras que la coordinación «más que una facultad es una obligación que el estatuto de contratación estatal, por medio de las normas que lo rigen, impone a los entes públicos que desarrollen cualquier tipo de convenio con rubros oficiales, y que deben realizar para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual.

Dicha obligación incluye facultades de carácter administrativo, que implican regularizar algunas funciones, el definir horarios en la prestación del servicio contratado e incluso el suministro de algunos elementos, que identifiquen al contratista con la comunidad; empero, coordinar de ningún modo lleva implícita la superioridad jerárquica contenida de la subordinación»33.

En el caso concreto, se tiene que la parte actora presentó recurso de apelación al considerar que, contrario a lo expuesto por el tribunal de instancia, con las pruebas que obran en el expediente sí se acredita el elemento de la subordinación. Ante ello, es menester establecer indicios que, analizados en conjunto con el acervo probatorio permitan determinar la existencia de subordinación en la ejecución de las actividades llevadas a cabo por la señora Martínez Fernández cuando desarrolló funciones como contratista al servicio del municipio de Soledad – Atlántico.

Para ello, se tendrán en cuenta los criterios expuestos por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021 en la que precisó como indicios los siguientes: “i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2021, expediente:3536-2018, magistrado ponente: William Hernández Gómez.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.” Así pues, siguiendo los criterios previamente expuestos, se procederá a determinar la existencia de la subordinación en el presente asunto a partir de los siguientes ítems: i) Lugar de trabajo: Del análisis en conjunto del acervo probatorio y bajo la sana crítica, se puede deducir que la demandante ejecutó las actividades contractuales en las dependencias de la alcaldía del municipio de Soledad – Atlántico. ii) Horario de trabajo: Al respecto, conviene subrayar que, si bien en el expediente se observan documentos en los cuales el secretario de Talento Humano34 y el secretario local de salud del municipio de soledad35 requieren a los funcionarios de la entidad para el cumplimiento de horarios en la prestación de funciones, lo cierto es que dichas pruebas no precisan que tales indicaciones fueran dirigidas puntualmente a la demandante.

En efecto, el secretario de talento humano mediante circular de 24 de septiembre de 2012 dirigida a los secretarios, jefes, asesores y servidores públicos en general de la administración central de Soledad, expresó la necesidad del cumplimiento de horario de los funcionarios de la entidad, dada las quejas por la 34 Circular de 24 de septiembre de 2012. 35 Oficio CI-CAS-023-2015 de 2 de marzo de 2015 Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 presentación tardía de subalternos en el desarrollo de funciones y la ausencia de personal para la atención al público.

Sin embargo, de la lectura de tal prueba no se observa que tuviera como receptora directa a la demandante por el no cumplimiento de su parte a posibles imposiciones horarias de sus supervisores o que se enviaba igualmente a los contratistas del ente territorial. Por lo que, se repite, no es dable concluir que dicha circular la inmiscuía y en consecuencia no puede ser valorada como indicio de cumplimiento de horario en el caso concreto.

Asimismo, el secretario local de salud de Soledad expidió el Oficio CI-CAS-023- 2015 el 2 de marzo de 2015, por el cual reitera a todos los funcionarios que laboran en dicha dependencia el horario a cumplir de lunes a viernes. Sin embargo, a reglón seguido, se precisa en dicha misiva que el cumplimiento de horario debe ser seguido de manera irrestricta por los funcionarios a excepción de los contratistas, pues a estos les corresponde únicamente el cumplimiento del objeto contractual de manera eficiente, pero sin cumplir un horario.

Por tanto, aunque la actora para el período en que el secretario de salud expidió el oficio en mención se encontraba adscrita a la entidad, lo cierto es que, por ser contratista, expresamente se dispuso en ese documento que su única obligación con el municipio era el cumplimiento eficiente del objeto del contrato sin que mediara alguna imposición horaria.

Por otro lado, con el testimonio rendido dentro del proceso tampoco puede advertirse la existencia de algún indicio con el que se advierta el cumplimiento de horario por la actora; pues al ser interrogada la deponente sobre si la señora Martínez Fernández cumplía un horario, únicamente se limitó a informar que la veía todos los días en la entidad, afirmación que no cuenta con la suficiencia para deducir lógicamente los indicadores en los que la demandante pudo prestar sus servicios.

Por lo anterior, se concluye que, contrario a lo indicado en el recurso de apelación, de las pruebas obrantes en el expediente, no se logra demostrar la existencia de un cumplimiento de horario por parte de la señora Liliana Patricia Martínez Fernández. En efecto, ninguna de las pruebas documentales permite concluir la existencia de una imposición de horarios fijos, a partir de planillas de ingresos, salidas o memorandos; o en donde se especifique de manera taxativa que las funciones a ejecutadas por la actora debían ceñirse al cumplimiento de un tiempo determinado dentro o fuera de las instalaciones del municipio.

Al tiempo que el testimonio rendido en el proceso no contó con la suficiencia y precisión para concluir la imposición de márgenes temporales en la ejecución de sus funciones. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Es de recordar que, de acuerdo con la sentencia de unificación previamente referenciada de 9 de septiembre de 2021, este indicio constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de subordinación. En ese sentido, «lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual».

En esos términos, la Sala no observa a partir del material probatorio que la entidad demandada hubiese ejercido sobre la señora Liliana Patricia Martínez Fernández órdenes, llamados de atención o cualquier otra expresión subordinante, que permitan concluir su inserción dentro del círculo organizativo y disciplinario de la entidad a partir de influencias decisivas en la forma de realizar su trabajo.

Así entonces, aunque en el recurso de alzada se afirmó que con las pruebas del caso se lograba acreditar elementos de subordinación, lo cierto es que, para la Sala, lo que se observa de ellas es el cumplimiento de la demandante de los objetos contractuales guiados por el principio de coordinación que existe en la figura del contrato de prestación de servicios.

En efecto, de las pruebas documentales del expediente no permiten avizorar la existencia de órdenes, memorandos, imposición de labores en cuanto al tiempo, modo y lugar por parte de la entidad sobre la señora Martínez Fernández a partir de los cuales se logre advertir su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario del municipio de Soledad.

Por el contrario, de las documentales se evidencian únicamente rendición de informes de actividades ejecutadas por la actora y certificados parciales del cumplimiento del objeto contractual firmados por los supervisores directos de los contratos. Elementos que, en modo alguno, pueden considerarse como indicios de acciones subordinantes por parte de la entidad.

Pues, la redención de informes resultan ser actividades que devienen de la coordinación inherente que debe existir en la ejecución del objeto contratado. Con todo, es menester rememorar en este punto que, de acuerdo con la jurisprudencia emanada por esta Corporación, no toda relación de servicios en los que medien actividades de cumplimiento de deberes por parte del contratista implica necesariamente la existencia de subordinación. Pues entre las partes del contrato de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación de actividades, donde el contratista, aunque autónomo en el desarrollo de sus funciones, es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, tal y como ocurre en el presente caso, sin que ello transmute la coordinación existente en subordinación36.

De la misma manera, no puede constatarse el cumplimiento de órdenes o elementos que conlleven a concluir la inserción de la demandante en el círculo rector de la entidad territorial con el dicho de la demandante. En concreto, es de 36 Sentencia de 14 de julio de 2022; Sección Segunda, radicado 2016-04522-01; C.P. William Hernández Gómez.

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 destacar que al ser interrogada la deponente sobre su conocimiento de órdenes o directrices que haya recibido la señora Martínez Fernández proveniente de algún superior en la entidad, esta contestó que no tenía conocimiento directo de ello, pues en el tiempo en que estuvo vinculada al municipio de Soledad prestó sus servicios en una dependencia distinta a donde ejercía funciones la demandante.

Por lo cual, es de concluir que la testigo no contó con conocimiento directo y permanente del desarrollo de las actividades de la actora. En consecuencia, sus dichos no son pertinentes y útiles para acreditar la existencia de algún indicio de sujeción devenido de la entidad contratante sobre la señora Martínez Fernández al momento de ejecutar sus funciones.

Así pues, debe sumarse a lo anterior que, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». En ese sentido, era la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona y el municipio de Soledad a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso.

Al respecto, esta Subsección de tiempo atrás ha considerado que «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»37.

En conclusión, en el caso concreto, luego de analizar cada uno de los indicios que esta Corporación ha precisado como determinantes para considerar la existencia del elemento de subordinación en los contratos de prestación de servicios suscritos por las entidades del Estado con personas naturales, se concluye que la señora Liliana Patricia Martínez Fernández no demostró, con las pruebas obrantes en el expediente, que las actividades que se le fueron encomendadas por el municipio de Soledad en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios suscritos fueron ejecutadas bajo subordinación. Es decir, dentro del plenario no reposan constancias que evidencien que la entidad demandada hubiese insertado a la actora dentro de su círculo rector, a través de la imposición de horarios, reglamentos, cantidad de trabajo o acciones disciplinarias.

Por lo que no es posible, se repite, establecer la existencia de una relación encubierta entre las partes. 37 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 iv) Las actividades o tareas a desarrollar corresponden a las que tienen asignadas los servidores de planta.

La sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 aclaró que el hecho que la prestación de las labores por las que se demanda al Estado sean ejercidas en idénticas calidades y funciones por empleados de planta de la entidad, es un indicativo de la existencia de relación laboral encubierta, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de una relación laboral.

Pues bien, en el recurso de alzada, la parte actora sustenta que las labores que desempeñó eran necesarias al funcionamiento de la entidad demandada. No obstante, debe decirse que, la demandante al suscribir los contratos de prestación de servicios con el municipio de Soledad, ejecutó funciones en distintas dependencias, tales como las secretarías de educación, salud y talento humano. De ahí que el cumplimiento de los objetos contractuales varió en el tiempo de acuerdo a la dependencia con la cual contrataba.

En ese sentido, no es dable concluir, tal y como se pretende con el recurso, que las funciones ejecutadas por la señora Liliana Patricia Martínez eran permanentes a la entidad pues, se repite, sus actividades como contratista variaron en el tiempo y contaban con finalidades distintas, como se puede advertir tanto de los objetos de los contratos suscritos como de los informes de actividades realizadas.

Ahora bien, no pasa por alto la Sala que la suscripción de los contratos se extendió por un lapso considerable de ocho años, lo cual a primera vista puede ser un indicio de permanencia y necesidad de prestación de los servicios de la demandante en la entidad territorial. No obstante, se itera que los objetos contractuales realizados por la actora variaron en el tiempo, por lo que, no puede predicarse la permanencia en el empleo, pues ejecutó diversas actividades en dependencias distintas del municipio demandado; siendo en una oportunidad asesora de desarrollo de habilidades comunicativas, liderazgo, trabajo en equipo y herramientas metodológicas y didácticas para docentes; en otra como asesora externa de salud ocupacional y bienestar social y, en última instancia, como asistente jurídico a la cesión de la secretaria de salud.

De tal manera que esa variación en los objetos contractuales denota que la contratación se originó en diversas necesidades del servicio, que se presentaban en diferentes épocas, lo cual no permite afirmar la existencia del elemento de la subordinación. Razón por la cual, al no constituirse todos los elementos de la relación laboral, no puede concluirse, tal y como pretende la apelante, que se tenga como único elemento de juicio para acreditar la existencia de la relación encubierta la temporalidad en sus funciones.

Por tales razones, se desestimarán los argumentos expuestos en el recurso de apelación y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, el mismo fue sustentado con razones jurídicas que propagaban por la defensa de sus intereses. Por tal motivo, no se condenará en costas. Por último, se aceptará la renuncia de poder de la abogada Rosa Carolina Hernández Rolón,como apoderada de la parte demandada municipio de Soledad Atlántico, según se advierte en memorial visible en índice 17 de aplicativo SAMAI.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico Sala de Decisión Oral – Sección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda incoada por la señora Liliana Patricia Martínez Fernández en contra del municipio de Soledad – Atlántico.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en segunda instancia.

TERCERO: ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la abogada Rosa Carolina Hernández Rolón como apoderada del municipio de Soledad Atlántico.

CUARTO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de Radicado: 08001-23-33-000-2017-00257-01 (0921-2022) Demandante: Liliana Patricia Martínez Fernández w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado