CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 58369 Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058-01 Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER (sucedido por la Agencia Nacional de Tierras-ANT) Proceso: Nulidad y restablecimiento del derecho CONSEJO DE ESTADO-Competencia para conocer de asuntos agrarios.
LEY 1152 DE 2007-Efectos de la sentencia que declaró la inexequibilidad. BALDÍOS-Régimen constitucional y legal. BALDÍOS-Atributos jurídicos de los terrenos. BALDÍOS-El reconocimiento de derechos del ocupante sólo se consolida con el acto de adjudicación. BALDÍOS-El ocupante tiene una mera expectativa sobre el bien. LEY 160 DE 1994-Tránsito legislativo frente al régimen legal anterior.
LEY 160 DE 1994-Su aplicación abarca las situaciones jurídicas de baldíos que no se consolidaron durante la vigencia del régimen legal anterior. MERA EXPECTATIVA- Diferencias con las expectativas legítimas y los derechos adquiridos. ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS-Los requisitos se definen conforme a la norma vigente al momento de la decisión. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 16 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que anuló los actos administrativos acusados, expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en adelante INCODER.
I.SÍNTESIS DEL CASO Luis Hernando Lenis Rengifo formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el INCODER y pidió la anulación de las Resoluciones No. 0085 del 18 de junio de 2009 y 00132 del 6 de agosto del mismo año, que negaron la adjudicación del terreno baldío denominado San Martín, ubicado en la vereda Guacarí del municipio de López de Micay, departamento del Cauca.
Como restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada la adjudicación del inmueble y se disponga la inscripción del título ante la oficina de registro de instrumentos públicos competente. Sostuvo que los actos acusados incurrieron en los vicios de infracción de las normas superiores en que debieron fundarse y falsa motivación, en la medida en que omitieron aplicar el régimen de transición previsto por el decreto reglamentario de la Ley 160 de 1994.
II.
ANTECEDENTES Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 La demanda El 23 de febrero de 20101, Luis Hernando Lenis Rengifo, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el INCODER, para que se hicieran las siguientes declaraciones (transcripción literal, incluidos posibles errores):
PRIMERO: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos emanados de la DIRECCIÓN TERRITORIAL CAUCA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-INCODER: A) Resolución No. 0085 de 18 de junio de 2009, por la cual se negó al demandante, LUIS HERNANDO LENIS RENGIFO, la adjudicación de un terreno baldío denominado SAN MARTÍN, ubicado en la Vereda Guacarí, jurisdicción del municipio de Micay, departamento del Cauca.
B) Resolución No. 0132 de 6 de agosto de 2009, negativa del recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Judicial Ambiental y Agrario del Cauca en contra de la resolución antes mencionada.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, declarar que el demandante, LUIS HERNANDO LENIS RENGIFO tiene derecho a la adjudicación del dominio sobre el predio baldío denominado SAN MARTÍN, cuya ubicación, extensión superficiaria y linderos se consignan en los hechos de esta demanda.
TERCERO: Ordenar, como consecuencia de la anterior pretensión si ella fuere estimatoria, la inscripción de su sentencia en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente para que sirva al actor como título de dominio del inmueble. Hechos Como fundamento fáctico, en síntesis, se narró: Luis Hernando Lenis Rengifo es ocupante del predio denominado San Martín, ubicado en la vereda Guacarí del municipio de López de Micay, departamento del Cauca, con extensión superficiaria de 313 hectáreas y 3933 metros cuadrados, identificado por los siguientes linderos (se transcriben, incluidos posibles errores): Se tomó como punto de partida No. 46 de coordenadas planas X= 830.010 m.Ny Y= 940.256 m.E, ubicado sobre la Quebrada Guacaricito, sitio donde concurren las colindancias de la entre (sic) comunidad negra de Manglares del río Micay y el globo a deslindar.
Norte: Del punto No. 45 se sigue por la quebrada Guacaricito hasta el punto No. 47 de coordenadas planas X= 830.522 m.N y Y = 941.786 m.E, en una distancia de 1622 metros y en colindancia con la comunidad negra de Manglares del río Micay. Oriente: Del punto No. 47 se continúa en línea recta hasta el punto No. 48 de coordenadas planas X= 829.227 m.N y Y = 942.193 m.E, en distancia de 1357 metros y en colindancia con la comunidad negra de Manglares. 1 Cfr. Fl. 34, c. 4.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 Del punto 48, se sigue aguas abajo por la quebrada Guacaria hasta el punto No. 49 en distancia de 759 metros y en colindancia con la comunidad negra de Manglares del río Micay.
Del punto No. 49 se continúa en línea recta hasta encontrar el brazo Candelaria del Río Micay, sitio donde se ubica el punto No. 50 de coordenadas planas X= 827.414 m.N y Y = 941.363 m.E, en una distancia de 1586 metros. Sur: Del punto No. 50 se continúa por el brazo Candelaria del río Micay; en distancia de 1672 metros hasta encontrar el punto No. 51 de coordenadas planas X = 828.713 m.N y Y = 940.713 m.E y en colindación (sic) con el río en mención. Occidente: Del punto No. 52 se avanza aguas arriba por la quebrada Jacobo hasta el punto No. 52 (árbol de nato mocho) de coordenadas planas X = 829.075 m.N y Y = 940.865 m.E; en distancia de 524 metros y en colindación (sic) con la comunidad negra de Manglares del río Micay.
Del punto No. 52 se sigue con un azimut de 31235´59.2 hasta el punto 46; en distancia de 1116 metros y en colindancia con la comunidad negra de Manglares del río Micay, en donde encierra nuevamente en el punto de partida. El área del predio Aserrío San Martín es de 313 Has. 3933 metros cuadrados. Según el demandante, la ocupación del predio se ha extendido, por lo menos, durante cuarenta años.
Ha ejercido actos de explotación económica con el aprovechamiento del bosque natural, a través del aserrío, que para el año de 1964 se encontraba en el delta del río Micay y posteriormente se trasladó a la sede actual, es decir, la quebrada Jacobo, vereda de Guacarí. Esas actividades forestales llegaron a generar empleos para unas 180 familias de la región. El predio San Martín había integrado un terreno –de dominio privado– denominado Comunidad San Juan de Micay, de extensión superficiaria aproximada de ciento veinte mil hectáreas, que comprendía los municipios de López de Micay, Tambo y Patía (departamento del Cauca), cuya propiedad estuvo en cabeza, entre otros, de Cecilia Chaux viuda de Arboleda, Luz Nohemí Arboleda Chaux, Ana Cecilia Arboleda Chaux, Ricardo León Arboleda Chaux.
El inmueble Comunidad San Juan de Micay fue objeto de un procedimiento administrativo de extinción del dominio privado, que adelantó el entonces Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y concluyó con la Resolución No. 00527 del 13 febrero de 1967 –extintiva del dominio–. Por ello, ese terreno ingresó al patrimonio del INCORA–Fondo Nacional Agrario.
El 10 de octubre de 1989, el demandante radicó solicitud de titulación del predio San Martín ante el INCORA, sede de Guapi (Cauca). Con ocasión del trámite de esta petición, se publicó la existencia del trámite administrativo, conforme lo certificó la Gerencia y la Secretaría Jurídica de la Regional Valle del Cauca del INCODER, el 24 de agosto de 1992.
De modo que, para entonces, estaban pendientes las etapas de medición e inspección ocular del inmueble. No obstante, según el demandante, el expediente se destruyó y debió reconstruirse para continuar el Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 trámite de la adjudicación. Por otra parte, el Consejo Comunitario Manglares del Río Micay solicitó al INCORA la titulación colectiva –como propiedad de la comunidad afrodescendiente– de un gran globo de terreno baldío, que comprendía parte del predio objeto de la extinción de dominio del año 1967 y que, incluso, abarcaba el área del inmueble San Martín. Dada esta circunstancia, el demandante formuló incidente de oposición a la titulación colectiva y, para ese efecto, alegó la ocupación económica del predio desde antes de la vigencia de la Ley 70 de 1993.
Por Resolución No. 0275 del 1 de febrero de 2006, se excluyó de la titulación colectiva el área del Aserrío San Martín, esto es, la extensión superficiaria de 313 hectáreas y 3933 mts2. No obstante, la entidad demandada, mediante la Resolución No. 085 del 18 de junio de 2009, negó la solicitud del demandante para la adjudicación del predio.
Contra esta decisión el afectado interpuso recurso de reposición, que se rechazó por auto del 21 de julio de 2009. A su vez, el procurador 7 judicial, ambiental y agrario del Cauca recurrió en reposición la Resolución No. 085 de 2009. La entidad demandada negó la impugnación, mediante la Resolución No. 0132 del 6 de agosto de 2009. En relación con el fundamento jurídico –las normas violadas y el concepto de violación–, el demandante adujo que los actos acusados son nulos, porque contravienen las normas superiores en que debieron fundarse y están falsamente motivados, porque: (a) Infringieron los mandatos del régimen de transición previsto en el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994, en materia de titulación de baldíos y, con ello, dejaron de aplicar a la situación del peticionario las normas pertinentes, esto es, el artículo 10 de la Ley 30 de 1988 y el artículo 6 del Decreto 2275 de 1988.
Asimismo, los actos acusados trasgredieron los artículos 65, 66 y 112 de la Ley 160 de 1994; el artículo 73, inciso primero, del Decreto 01 de 1984 (CCA), que regula la revocación directa de actos administrativos de carácter particular y los artículos 58 y 83 de la Constitución Política. (b) El inmueble San Martin quedó con la condición de baldío desde la ejecutoria de la Resolución No. 0527 de 13 de febrero de 1967, expedida por el INCORA, pues con esa decisión se determinó la extinción del derecho de dominio privado sobre el predio de mayor extensión denominado Comunidad San Juan De Micay, que incluía Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 el terreno en discusión. De ahí que la autoridad demandada, conforme al artículo 26 de la Ley 135 de 1961, vigente para la época de los hechos, estaba facultada para adjudicar a los colonos presentes en el predio (ocupantes que no reconocen dominio) las porciones que les correspondan, de acuerdo con las normas sobre baldíos vigentes a la fecha de su establecimiento.
Respecto de la situación del demandante, es claro que la entidad demandada reconoció su derecho de «ocupación» y explotación del baldío San Martín, al excluir del procedimiento de titulación colectiva, en favor del Consejo Comunitario Manglares del Río Micay, la extensión de tierra correspondiente a 313 hectáreas y 3933 mts2, decisión contenida en la Resolución No. 0275 del 1 de febrero de 2006.
La condición de bien baldío del terreno en controversia no es original, sino que derivó de la decisión administrativa de extinción del dominio privado por ausencia de explotación económica –la Resolución No. 527 de 1967–, pero la ocupación del inmueble y su explotación se remonta al año 1964 y la solicitud de titulación del baldío se presentó en octubre de 1989.
Por ello, la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios no eran aplicables para la definición de la situación del predio, en la medida en que esa normativa entró en vigor el 5 de agosto de 1994. De hecho, el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994 precisó el régimen de transición legislativo para los trámites de adjudicación de baldíos y el desconocimiento de esa disposición reglamentaria trajo consigo la aplicación retroactiva de la nueva ley agraria.
(c) De acuerdo con el «tenor literal» del artículo 60 del Decreto 2664 de 1994, los procedimientos de titulación de baldíos o de recuperación de los indebidamente ocupados, iniciados antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, las situaciones jurídicas definidas o consumadas bajo la vigencia de la ley anterior, lo mismo que los efectos producidos por tales actuaciones –antes de que entrara a regir la nueva ley–, quedaron regulados por la Ley 135 de 1961, los Decretos 1265 de 1977 y 2275 de 1988, junto con las modificaciones introducidas con la Ley 30 de 1988.
Asimismo, conforme al artículo 10 de la Ley 30 de 1988, modificatorio del artículo 29 de la Ley 135 de 1961, la adjudicación de terrenos baldíos en favor de personas naturales se autorizaba hasta el límite de 450 hectáreas, siempre que se hubiera ocupado de manera previa con explotación económica. De ahí que, si la explotación del predio por el peticionario se dio desde 1964 y la extensión de aquel era inferior al límite legal, procedía la adjudicación. No obstante, la entidad demandada aplicó Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 la Ley 160 de 1994 al trámite administrativo y, con base en el artículo 56, negó la solicitud, a pesar de que dicho precepto condicionada la adjudicación al reglamento que expidiera el INCODER, lo cual sólo sucedió hasta el Acuerdo No. 037 de 7 de diciembre de 2005, acto este que regló la adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares.
(d) El demandante actuó de buena fe y con observación de las normas vigentes que el concedieron el derecho a la adjudicación del predio San Martín, al haber ejercido la ocupación y explotación económica. Por el contrario, la entidad demandada obró de manera «negligente», pues se tomó veinte años para decidir la petición de titulación. Contestación de la demanda Por memorial del 7 de septiembre de 20102, el INCODER se opuso a las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que el demandante no agotó en debida forma la vía gubernativa, pues presentó extemporáneamente el recurso de reposición contra la Resolución No.0085 de 2009. De allí que esa decisión quedó en firme. Precisó que las normas invocadas por el demandante como definitorias de la situación jurídica del predio, esto es, el artículo 10 de la Ley 30 de 1988 – modificatorio de la Ley 135 de 1961– y el artículo 6 del Decreto 2275 de 1988 no gobernaban el asunto, por cuanto el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994 prescribe que el régimen anterior, que autorizaba la adjudicación de un bien baldío hasta por 450 hectáreas, sólo aplicaba para aquellos asuntos consolidados y definidos antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994.
Dado que, en esta controversia, al momento del vigor de la nueva ley, no había finalizado el procedimiento administrativo –pues únicamente se habían completado algunas etapas–, la asignación de tierras estaba sujeta a los límites establecidos en el artículo 56 de la Ley 160 de 1994 y la Resolución No. 041 de 1996, es decir, entre 42 y 57 hectáreas, conforme al sistema de Unidades Agrícolas Familiares.
Según la demandada, no se configuró la alegada violación de los artículos 65, 66 y 112 de la Ley 160 de 1994, pues la ocupación de tierras baldías es una situación de hecho, por ello, la titulación que de estas haga el Estado corresponde al régimen jurídico vigente cuando se adopta la decisión administrativa, circunstancia que 2 Cfr. Fl. 95-107, c. 4.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 excluye la supuesta aplicación retroactiva de la ley nueva. Por oposición, haber definido la asignación del predio San Miguel, con base en las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1998, habría significado la aplicación ultraactiva de normas derogadas, proceder este sí contrario a derecho, pues la ocupación de tierras, por sí sola, no genera derechos sobre estas que se consolidan por el trascurso del tiempo, sino que es necesario un título jurídico que así lo reconozca.
En ese orden de ideas, tampoco se presentó la trasgresión de los artículos 58 y 83 constitucionales, porque no existe un derecho adquirido en vigencia del régimen legal anterior que deba protegerse. La situación del interesado, en relación con el predio en discusión, sólo consistía en una «mera expectativa», cuya definición corresponde a la autoridad administrativa competente, en los términos del régimen legal vigente.
Tampoco es cierto que la Resolución No. 0275 de 2006, que culminó el procedimiento de titulación colectiva en favor del Consejo Comunitario Manglares del Río Micay, hubiera reconocido derecho alguno al demandante sobre el predio San Martín. En realidad, tal decisión sólo excluyó un área de dicha asignación de tierras, en la medida en que existía una situación originada por la ocupación de la última extensión de tierra.
La entidad demandada formuló las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva», porque el demandante no tenía derecho alguno amparado en una norma jurídica, presupuesto de procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con el artículo 85 CCA. Asimismo, la falta de configuración de las causales de nulidad de los actos administrativos, porque las decisiones cuestionadas se ajustan al ordenamiento.
Concluyó que no es posible adjudicar el área como lo solicita el demandante (…), puesto que no hay forma de individualizar la parte a que tendría derecho el ocupante si éste no la delimita y que aun cuando cumple con los requisitos para que se la adjudique la U.A.F. en la zona, el Instituto no puede suplir la voluntad del beneficiario, individualizando, delimitando y adjudicando el área establecida por la ley en contra de la voluntad del ocupante.
Sentencia de primera instancia Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 Por providencia del 16 de julio de 20153, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró la nulidad de las Resoluciones No. 0085 del 18 de junio y 0132 del 6 de agosto de 2009.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada expedir el acto de adjudicación del baldío San Martín, en extensión de 313 hectáreas y 3933 m2, conforme al régimen definido en las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988. Negó las demás pretensiones de la demanda. El Tribunal estimó que la normativa aplicable a esta controversia es la prevista en el régimen anterior a la Ley 160 de 1994, porque el demandante, como persona natural, al momento de la solicitud de adjudicación del baldío, demostró a la entidad demandada la ocupación del terreno y la explotación económica del predio, requisitos sustanciales necesarios en esa época para la titulación. Asimismo, el interesado estaba incurso en los presupuestos del régimen de transición frente a la nueva ley, de acuerdo con el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994.
Consideró que las pruebas dieron cuenta que el demandante tenía la condición de ocupante del predio San Martín, cuya extensión corresponde a 313 hectáreas y 3933 m2, que el predio se encuentra ubicado en la vereda Guacarí del municipio de López de Micay, en el departamento del Cauca, con el respectivo levantamiento topográfico. También que más de dos tercios de la extensión de tierra tenían explotación económica, porque se había constatado la presencia de herramientas y utensilios para el aprovechamiento forestal.
En sustento de su conclusión, el Tribunal indicó que: [L]a situación jurídica definida o consumada de que habla el primer inciso del art. 60 del Decreto 2664 de 1.994, se refiere a aquellos casos en los cuales ya están integrados los elementos de la hipótesis normativa, restando solamente su reconocimiento por la Administración; por estar ya reunidos tales elementos se genera el derecho a su reconocimiento.
En este caso el acto administrativo no es creador del derecho, ni puede serlo, es simplemente un acto declarativo de su existencia, no constitutivo del mismo. Mutatis mutandi, sería el caso del trabajador o del empleado que ha integrado la totalidad de los elementos para solicitar y obtener una pensión: tiene el tiempo de trabajo, el número de cotizaciones, o aportes, la edad prevista en la ley, pero no tiene el acto administrativo que le reconoce ese derecho.
No podría en este caso una nueva ley desconocerle esa situación jurídica ya consumada (…). Recurso de apelación 3 Cfr. Fl. 207-231, c. pal. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 La entidad demandada presentó recurso de apelación mediante escrito radicado el 11 de agosto de 20154, con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Insistió en que el interesado no recurrió oportunamente, en sede de la vía gubernativa, la Resolución No. 0085 de 2009, pues la impugnación que presentó fue extemporánea, por ello, dicho acto quedó en firme. Sobre los motivos de inconformidad contra la decisión del Tribunal, reiteró las razones de la contestación de la demanda y resaltó que, conforme al artículo 60 del Decreto 2664 de 1994 –régimen de transición–, se deben aplicar las disposiciones de la Ley 160 de 1994 y su reglamento a las situaciones jurídicas que se iniciaron bajo el imperio de la ley anterior, pero que aún están en curso o no tienen definición administrativa cuando dicha ley entró a regir –tal como sucedió en esta controversia–.
De modo que sólo cobijan los mandatos de las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988, junto con sus respectivos reglamentos, a aquellas situaciones sobre baldíos cuya situación jurídica quedó definida o consumada al tiempo de la vigencia de esos preceptos, mediante el respectivo acto administrativo. Sostuvo que (se transcribe con posibles errores): [D]ebe señalarse que no es la fecha desde la cual se inició la ocupación de un baldío, el hecho que determina cuál es la norma aplicable al momento de proferir la resolución final con la cual se decide el procedimiento de adjudicación, sino que es la fecha en que la administración toma la decisión sobre el procedimiento, a través de la expedición de un acto administrativo (resolución), el hecho que determina cuál es la norma o las normas aplicables al asunto que se decide, que no pueden ser otras que las vigentes en esa fecha, en razón de la temporalidad de la norma, a menos que se trate de situaciones a las que expresamente deba aplicarse la ultraactividad de la ley, como pretende el actor, de manera equivocada cuando señala que las normas aplicables al caso que nos ocupa debía ser el artículo 10 de la Ley 30 de 1988 y el artículo 6 del Decreto 2275 de 1988.
Si la teoría fuese cierta, en cuanto fuese el tiempo de ocupación de un baldío el hecho que determine la norma a aplicar para que la administración adopte su decisión sobre la solicitud de adjudicación de un predio, hoy las distintas resoluciones que el INCODER profiera al culminar estos procedimientos –dada la antigüedad con que algunos campesinos vienen ocupando predios baldíos– tendría que basarse no solo en la Ley 30 de 1988, sino a (sic) algunas anteriores a esa como la 135 de 1961, primera de 1968, cuarta de 1974 y otras, lo que constituiría un absoluto desacierto jurídico y desdiría del atributo de generalidad que comportan las leyes (sic) (…).
Trámite de segunda instancia 4 Cfr. Fl. 233 a 245, c. pal. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 El 30 de agosto de 20165, previo a declarar fallida la audiencia de conciliación [conforme al artículo 70 de la Ley 1395 de 2010] por falta de acuerdo entre las partes, el Tribunal Administrativo del Cauca concedió el recurso de apelación. Por auto del 13 de febrero de 2017, se admitió el recurso de apelación contra la sentencia del 16 de julio de 20156.
El 19 de julio de 2017 se reconoció a la Agencia Nacional de Tierras–ANT como sucesora procesal del INCODER y se le requirió para que designara un apoderado7. El 28 de junio de 2019, se reconoció personería a la representante judicial de la sucesora procesal8. En la misma fecha se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión9.
La parte demandante alegó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, porque la inusual tardanza de la entidad para resolver la solicitud de adjudicación llevó a que se produjera un tránsito legislativo que, en todo caso, quedó salvaguardado por el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994, de modo que la situación quedó cobijada por las normas vigentes al tiempo de la petición de titulación10.
La ANT pidió que se revocará la sentencia apelada, porque al momento de la expedición de los actos acusados no existía una situación consolidada o definida, en relación con el predio San Martín. Recalcó que, conforme al artículo 65 de la Ley 160 de 1994, la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables sólo se adquiere mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a través del Instituto Colombiano de Reforma Agraria o quien haga sus veces, por ende, la definición de la titulación tenía que hacerse conforme a la nueva ley, que restringe la extensión de los predios a la extensión definida para las Unidades Agrícolas Familiares, esto es, entre 42 a 57 hectáreas, por ello, los actos acusados están ajustados a las normas superiores y están motivados conforme al derecho aplicable11.
El agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación conceptuó en contra de las pretensiones de la demanda y del sentido del fallo de primera instancia. Sostuvo que los actos acusados se ajustan a los mandatos de la Ley 160 de 1994, norma vigente al tiempo de la resolución administrativa que negó la adjudicación del baldío. Explicó que la ocupación de tales bienes no genera derechos a lo largo del tiempo, como sucede con aquellos inmuebles particulares frente a los que se 5 Cfr. Fl. 323-324, c. pal. 6 Cfr. Fl. 336, c. pal. 7 Cfr. Fl. 338, c. pal. 8 Cfr. Fl. 372, c. pal. 9 Cfr. Fl. 373, c. pal. 10 Cfr. Fl. 345-378, c. pal. 11 Cfr. Fl. 379-384, c. pal.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 configura el fenómeno jurídico de la prescripción adquisitiva, dado que los baldíos tienen carácter imprescriptible por ser propiedad de la Nación. Explicó que la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado es pacífica y consistente, al señalar que la ocupación de baldíos no genera un derecho y que el reconocimiento de la propiedad sólo se da en favor del ocupante, cuando la entidad competente verifica el cumplimiento de los requisitos vigentes al tiempo de la expedición de la respectiva resolución administrativa.
Resaltó que el régimen de transición previsto en el reglamento de la Ley 160 de 1994 no tiene el alcance dado por el Tribunal, en la medida en que sólo abarca las situaciones definidas y consolidadas en vigencia de las leyes anteriores, es decir, aquellas respecto de las cuales ya existía un acto de adjudicación12. El 4 de febrero de 2025 se interrumpió el proceso, de conformidad con el artículo 168 CPC, dado el conocimiento sobre el fallecimiento del apoderado de la parte demandante y, en consecuencia, se requirió a esta para que designara un nuevo apoderado13.
Cumplido ese trámite, se reanudó la actuación y el expediente regresó al Despacho para proveer14. III. CONSIDERACIONES I. Régimen procesal del litigio 1. Según lo dispuesto en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012, «seguirán rigiéndose y culminarán» por las normas procesales contenidas en el «régimen jurídico anterior», es decir, al Código Contencioso Administrativo (CCA), el Código de Procedimiento Civil (CPC) y demás normas aplicables.
Dado que, en el presente asunto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el 23 de febrero de 201015, es aplicable el señalado régimen jurídico, que abarca todas las actuaciones hasta su culminación, lo que incluye los 12 Cfr. Fl. 385-408, cp. pal. 13 Cfr. SAMAI, índice 52. 14 Cfr. SAMAI, índice 62. 15 Cfr. Fl. 34, c. 4.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 trámites posteriores a la sentencia –adición, aclaración del fallo e incidentes–16. II. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. El artículo 82 del CCA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas, incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
También, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. En la medida en que el demandado es el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural–INCODER17 (hoy Agencia Nacional de Tierras-ANT18), esta jurisdicción es competente para resolver el litigio. 3. En este punto, resulta importante poner de presente que la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 29 de enero de 201019, hizo precisiones en relación con la acción procedente y la autoridad competente para conocer de los casos en los que se demandan algunos actos administrativos proferidos por la autoridad agraria –INCODER–, entre otros, aquellos que niegan la adjudicación de un baldío. En ese sentido se consideró que: 16 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 1 de julio de 2020, expediente 61155 [fundamento jurídico 1]; sentencia 20 de mayo de 2022, expediente 64181 [fundamento jurídico 1]; auto de 18 de agosto de 2023, expediente 69761 [fundamento jurídico 1], C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Criterio reiterado recientemente por la Subsección C, auto del 24 de julio de 2024, expediente 59915 [fundamento jurídico 9]. 17 Conviene destacar que, durante el desarrollo del proceso, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2365 de 2015, por el cual se suprimió el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, se ordenó su liquidación y se dictaron otras disposiciones, la cual fue modificada por el Decreto 1850 de 2016.
Lo anterior con fundamento en la Ley 1753 de 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, en particular el capítulo III Transformación del Campo, en el que se dispuso la necesidad de contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial, de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y oportunidades de desarrollo entre regiones rurales, se le otorgaron -artículo 107- facultades extraordinarias al Presidente de la República para: a) Crear una entidad u organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica, responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo”, así como para “b) Crear una entidad u organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica responsable de gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar programas con impacto regional, lo que condujo la expedición de los Decretos-Ley 2363 y 2364 de 2015, con los que se crearon la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia Nacional de Desarrollo Rural, respectivamente.
Sobre la sucesión procesal del INCODER, se consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 17 de octubre de 2023, expediente 69979, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Entidad creada mediante el Decreto–Ley 2363 de 2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015, que en su artículo 3 dispuso que la Agencia Nacional de Tierras-ANT tiene por objeto ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre esta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la nación. 19 Expediente 37152, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 Al realizar un nuevo análisis de las disposiciones contenidas en la Ley Agraria y en el Decreto que la reglamenta, se advierte que a lo largo de las mismas (sic) se prevé la existencia de diversos procedimientos administrativos a través de cuyas regulaciones se señalan los actos administrativos con los cuales están llamados a finalizar, así como se consagran los recursos que en cada caso pueden interponerse en la vía gubernativa al tiempo que se identifican las acciones a (sic) ejercer por parte del interesado contra las correspondientes decisiones de la Administración, sin que haya lugar a efectuar una interpretación extensiva de tales disposiciones legales y reglamentarias.
Así, contra el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento sobre recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, se establece el recurso de reposición dentro de los 5 días siguientes a la notificación del acto y se define la procedencia de la acción de revisión en única instancia ante el Consejo de Estado, cuyo término de caducidad es de 15 días, plazo que ha de contabilizarse a partir de la ejecutoria del respectivo acto.
Por otra parte, las mismas disposiciones legales y reglamentarias se ocupan de regular, de manera diferente e independiente, el procedimiento administrativo encaminado a revocar de manera directa la adjudicación de un baldío, trámite respecto del cual la regulación especial contenida en la Ley 1152 de 2007 y en el Decreto Reglamentario 230 de 2008, aplicables al presente caso, no determinaron expresamente la procedencia de una acción específica contra los respectivos actos administrativos de revocatoria.
Entonces no es posible asimilar el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento de recuperación de baldíos –impugnable a través del recurso de reposición y de la acción de revisión– con aquél a través del cual se decide la revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación. En aras de garantizar el acceso a la Administración de Justicia y ante el silencio de la Ley Agraria y de su decreto reglamentario respecto de los mecanismos de defensa y de impugnación procedentes contra el acto de revocatoria directa de bienes baldíos, debe aplicarse la regla general prevista en el Código Contencioso Administrativo pues de mantener la tesis que en esta oportunidad se pretende variar, se estaría creando jurisprudencialmente una situación que resulta desfavorable y restrictiva para el directamente perjudicado con tal decisión, puesto que los términos legales para ejercer la acción se reducirían a 15 días si la procedente fuere la acción de revisión en lugar de mantener el plazo de 4 meses, legalmente consagrado como regla general para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como se alteraría también la competencia para conocer del asunto en tanto al Consejo de Estado le corresponde conocer privativamente y en única instancia de la acción de revisión mientras que a los Tribunales Administrativos les ha sido asignada la competencia para asumir, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los casos en los cuales la cuantía del asunto supere el monto equivalente a 300 SMMLV. 4.
En el mismo sentido, en providencia del 3 de marzo de 2010, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en concordancia con el criterio jurisprudencial citado [providencia del 29 de enero de 2010], determinó que: (…) el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, toda vez que el acto que revoca de manera directa la adjudicación de un baldío no inicia ni culmina las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos previstas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Si bien el numeral 2º del artículo citado, le asigna competencia a esta Corporación para conocer en única instancia, de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía, en este caso, el acto administrativo por medio del cual se revocó de manera directa la adjudicación de un terreno baldío sí tiene cuantía, la cual está determinada por el valor del bien inmueble inicialmente adjudicado.
(…) Por lo anterior y de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del C.C.A., se ordenará la remisión del proceso al Tribunal Administrativo del Meta, por ser esta la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto. 5. Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, el Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual tiene competencia para decidir los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía –artículo 134E del CCA–, pues el valor de la pretensión material mayor20 supera los 300 SMLMV exigidos por el artículo 132.3 del CCA, esto es, $154’500.00021. 6. Con esa perspectiva, la Subsección C de la Sección Tercera conoce del asunto, dadas las reglas de reparto establecidas en el Acuerdo 80 de 2019, artículo 13 – Sección Tercera–, las cuales indican que conocerá, entre otros asuntos, de: «Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero», es decir, «nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros».
Cuestión previa 7. Para la Sala resulta importante destacar que la Ley 1152 de 200722, por la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER y se dictaron otras disposiciones, estuvo vigente durante el desarrollo del procedimiento administrativo que llevó a la expedición de los actos acusados, es decir, las Resoluciones No. 0085 del 18 de junio y 0132 del 6 de agosto de 2009 [que negó la adjudicación del predio denominado «San Martín» y que negó una reposición respectivamente]. 8.
En el trámite del proceso judicial, la Corte Constitucional, en sentencia C-175 de 20 La cual corresponde a la suma de $300’000.000. 21 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2010, $515.000, por 300. 22 Publicada en el Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007 Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 200923, declaró inexequible dicha ley, por no haberse adelantado en debida forma al trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes24; no obstante, esta determinación produjo efectos hacia el futuro, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia–, tal como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de esa misma Corporación25: Ante esa situación, se debe recordar la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamental.
Esto es así en cuanto una declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional. 9.
De modo que, por efecto de la inexequibilidad, recobraron vigencia las disposiciones que derogó dicha ley [1152 de 2007] –artículo 178–, entre las que se encuentra la Ley 160 de 1994, norma aplicable en materia agraria. Acción procedente 10. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal idónea, como lo prevé el artículo 85 del CCA, para que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica pueda pedir que se declare la anulación del acto administrativo y se le restablezca en su derecho. 11.
En el presente asunto, se solicita declarar la nulidad de: i) la Resolución No. 0085 del 18 de junio de 2009, que negó al demandante la petición de adjudicación del terreno baldío San Martín y ii) la Resolución 0132 del 6 de agosto de 2009, que negó el recurso de reposición interpuesto por el procurador 7 judicial, ambiental y 23 Sentencia del 18 de marzo de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 24 En la sentencia se señaló: Conclusión // 38.
La Ley 1152 de 2007 configura una regulación integral y sistemática sobre el desarrollo rural y el uso y aprovechamiento de la propiedad agraria, régimen jurídico que debió someterse al trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, en razón de la especial connotación que el territorio tiene para estos pueblos, al igual que por la existencia de disposiciones particulares y concretas en el EDR que los afectan directamente.
(…) 40. Debido a la pretermisión del requisito de consulta previa, la norma acusada deviene inexequible en su integridad. Ello debido a que, en razón de constituir, por expreso mandato del Legislador, un régimen general y sistemático en materia de uso y aprovechamiento de los territorios rurales, (i) no resulta viable diferenciar entre las normas que afectan directamente a las comunidades y aquellas que no tienen ese efecto, amén de la posibilidad que en casos concretos cualquier disposición del EDR contraiga esa afectación; y (ii) la exclusión, en virtud de su inexequibilidad, de las normas que hagan referencia nominal a los pueblos indígenas y tribales, generaría un régimen discriminatorio en contra de los mismos, puesto que contribuiría a un déficit de protección jurídica, contrario a los derechos que la Constitución reconoce a dichas minorías étnicas. 25 Corte Constitucional.
Sentencia C-501 de 2001 [fundamento jurídico V. B], M.P. Jaime Córdova Triviño y Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 agrario del Cauca. 12.
Como primer aspecto, es importante señalar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del CCA, son actos definitivos los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado entre los actos administrativos definitivos y los de trámite, así: «los primeros son declaraciones unilaterales, que pueden ser generales o particulares, con efectos jurídicos directos y en ejercicio de la función administrativa, lo que quiere decir que crean, modifican o extinguen una situación jurídica; mientras que los segundos sencillamente no alteran derechos y deberes, pues, por no ser conclusivos, se restringen a impulsar el trámite en sede administrativa»26.
Por lo anterior, únicamente las decisiones de la autoridad administrativa producto de la conclusión de un procedimiento [junto con los que deciden los recursos procedentes], o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control.
Con todo, no se debe dejar de mencionar que en materia agraria el legislador previó el control jurisdiccional de algunos actos que, por regla general, no tienen el carácter de definitivos o que hacen imposible continuar con la actuación, como son las decisiones que inician las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, contra las que procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado, en única instancia -numeral 8 del artículo 128 del CCA-, ninguno de los cuales se enmarca en el escenario de la litis planteada27. 13.
En esa medida, para la Sala, es evidente que los actos acusados tienen el carácter de definitivos, en cuanto, por un lado, se concluyó el procedimiento para negar la solicitud de «titulación del terreno baldío San Martín ubicado en la vereda Guacarí, corregimiento Noanamito, jurisdicción del municipio de López de Micay, departamento del Cauca28 [Resolución 0085] y, por otro lado, se resolvió el recurso 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de octubre de 2024, expediente 54485 [fundamento 3], C.P. Nicolás Yepes Corrales. 27 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 29 de enero de 2010, expediente 37152 [fundamento jurídico 2]. 28 Cfr. Fl. 2-6, c. 4.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 de reposición interpuesto por el procurador 7 judicial, ambiental y agrario del Cauca, en el sentido de negarlo [Resolución 0132]29. 14. Ahora bien, la parte demandada, tanto al contestar la demanda, como al presentar el recurso de apelación contra la sentencia del 16 de julio de 2015, sostuvo que el demandante no agotó en debida forma vía gubernativa, pues en relación con la Resolución No. 0085 de 2009 no interpuso el recurso de reposición en tiempo.
Ello, por cuanto la decisión se notificó el 25 de junio de 2009 y la impugnación se interpuso hasta el 21 de julio de 2009, es decir, por fuera del término establecido en el artículo 51 CCA, motivo por el cual se rechazó. Con todo, se pone de presente que, de acuerdo con el referido artículo 51, solamente el recurso de apelación, en los casos en que sea procedente, es indispensable para agotar la vía gubernativa.
Dado que el procedimiento de adjudicación de baldíos únicamente tiene previsto el recurso de reposición contra el acto que accede o deniega la titulación30, es claro que no se configuró la falta de agotamiento de la vía gubernativa como requisito para acceder a la jurisdicción, en los términos del artículo 135 CCA. En ese orden de ideas, el medio de control adecuado contra los actos acusados es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA.
Caducidad de la acción 15. El artículo 136 del CCA prevé el plazo en el que se debe ejercer el derecho de acción y desde cuándo comienza a correr dicho término, so pena de que una vez fenecido no se pueda formular el medio de control, dada la naturaleza del fenómeno jurídico de la caducidad31, tal como lo ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Sección32, dicha figura procesal, (…) se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los 29 Cfr. Fl. 8-10, c. 4. 30 Cfr. Artículo 25 del Decreto 2664 de 1994: (…) Contra esta providencia procede únicamente y por la vía gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación (…). 31 El artículo 6 del CPC establece: Observancia de Normas Procesales.
Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley (se destaca). 32 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2017, expediente 39435 [fundamento jurídico 1.4].
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico. Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho33 (énfasis fuera del texto).
En consonancia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la caducidad de la acción o medio de control: (…) ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico.
La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente34. 16. En lo que respecta a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del CCA prevé que la demanda deberá presentarse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, según el caso. 17.
En la presente controversia, el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición, esto es, la Resolución No. 0132 del 6 de agosto de 2009 se notificó personalmente al interesado el 21 de agosto del mismo año35. La solicitud de conciliación, como requisito de procedibilidad, se presentó el 28 de septiembre de 2009 y el 15 de febrero de 2010 se celebró la respectiva audiencia de conciliación, sin que se llegara a acuerdo alguno, según da cuenta la Constancia No. 045 de 2010, expedida por la Procuraduría 40 Judicial II para asuntos administrativos ante el Tribunal Administrativo del Cauca36.
Como la demanda se formuló el 23 de febrero de 2010, esta fue oportuna37. Legitimación en la causa 18. La legitimación en la causa en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto en el artículo 85 CCA, se reservó a toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, previsto por una 33 Original de cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.
Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014. 34 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009 [fundamento jurídico 4]. En igual sentido se puede consultar la sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3], al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 136 del CCA. 35 Cfr. Fl.10, c. 4. 36 Cfr. Fl. 15-16, c. 4. 37 Cfr. Fl. 34, c. 4.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 norma jurídica, con ocasión de la expedición de un acto administrativo particular, de modo que podrá pedir que se declare su nulidad y se restablezca el derecho. Así las cosas, en este asunto la legitimidad está dada: Por activa 19.
El señor Luis Hernando Lenis Rengifo está legitimado en la causa por activa, porque inició el procedimiento de adjudicación del predio San Martín, petición que se negó mediante los actos acusados. Por Pasiva 20. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural–INCODER, sucedido por la Agencia Nacional de Tierras, está legitimado en la causa por pasiva, dada su calidad de autoridad que expidió los actos administrativos acusados –Resoluciones No. 0085 del 18 de junio de 2009 y 0132 del 6 de agosto de 2009–.
III. Caso concreto Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados incurrieron en las causales de nulidad de infracción de las normas superiores en que debieron fundarse y falsa motivación jurídica, al haber desconocido el régimen de tránsito legislativo entre, por un lado, las Leyes 135 de 1961 modificada por la Ley 30 de 1998 y, por otro lado, la Ley 160 de 1994. 21.
El concepto de la violación se relató en los antecedentes de esta providencia y se puede sintetizar en una única proposición –dado que la cuestión radica en determinar el régimen legal aplicable al momento de la expedición de los actos acusados–, esto es, a la solicitud de adjudicación del predio San Martín se debió aplicar las disposiciones de la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 30 de 1988, por cuanto autorizaban la adjudicación de un bien baldío a quien lo ocupara y explotara económicamente, hasta una extensión de 450 hectáreas.
En ese orden de ideas, conforme al régimen de transición previsto en el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994, reglamentario de la Ley 160 de 1994, en este asunto, según la parte demandante, no procedía la aplicación de las limitaciones sustanciales de la Ley Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 160 de 1994, en cuanto restringieron la extensión de adjudicación de baldíos a Unidades Agrícolas Familiares, entre 42 y 57 hectáreas.
Dadas estas premisas, que entrañan una discusión en cuanto al derecho aplicable a los actos acusados, la Sala procederá al estudio del caso concreto. Régimen legal aplicable para la decisión sobre la adjudicación del baldío San Martín 22. Tienen el carácter de bienes baldíos, los terrenos ubicados dentro del territorio nacional que carecen de otro dueño38, por lo que aun desde la Constitución Nacional de 1886, se estableció la propiedad del Estado sobre estos, al prescribirse que: Artículo 202.- Pertenecen a la República de Colombia. 1.
Los bienes, rentas, fincas, valores, derechos y acciones que pertenecían a la Unión Colombiana en 15 de abril de 1886; 2. Los baldíos, minas y salinas que pertenecían a los Estados, cuyo dominio recobra la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros por dichos Estados, o a favor de éstos por la Nación a título de indemnización; 3.
Las minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas que existan en el territorio nacional, sin perjuicio de los derechos que por leyes anteriores hayan adquirido los descubridores y explotadores sobre algunas de ellas. De acuerdo con los artículos 674 y 675 del Código Civil, los baldíos son bienes públicos de la Nación ubicados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, dado que las autoridades los conservan para transferir su propiedad a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley –siempre y cuando estas se mantengan–, con apoyo en el postulado según el cual constituye un fin del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, para mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina39.
Precisamente dicho postulado se concreta en los artículos 63 y 64 de la actual Constitución Política, que disponen el carácter imprescriptible, inalienable e inembargable de los bienes de la Nación; al tiempo que ordenan la promoción del acceso progresivo a la propiedad de la tierra, por parte del campesinado y de los trabajadores agrarios. 23.
Con esa perspectiva, de tiempo atrás, se tiene determinada una regulación de carácter especial a la apropiación de tierras baldías, como se advierte desde los artículos 60 y 61 de la Ley 110 de 1912, en cuanto dispusieron: 38 Cfr. Ley 110 de 1912, artículo 44: Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el Artículo 56. 39 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-536 de 1997.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 21 Artículo 60: Los terrenos baldíos no son enajenables a título de venta. Artículo 61: El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción (énfasis fuera del texto).
Con ese mismo derrotero, el numeral 4 del artículo 407 CPC, vigente para la época de los hechos, prevé: La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. De modo que, de manera consistente y reiterada, el ordenamiento jurídico colombiano, en las normas que se han expedido sobre la materia, tiene determinado un criterio diferenciador entre los bienes comunes [particulares] y los bienes estatales, en la medida en que estos últimos no son enajenables y están revestidos del atributo de la imprescriptibilidad.
Por ello, tanto en el régimen constitucional anterior a 1991, como en el vigente, los elementos que definen la esencia de los bienes baldíos no han variado, ni siquiera a raíz de los diferentes cambios legislativos sobre la materia. Así lo ha puesto de presente la jurisprudencia constitucional40: El juez debe llevar a cabo una interpretación armónica de las diferentes normas existentes en torno a tan específico asunto, tales como los artículos 1 de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción iuris tantum [admite prueba en contrario] en relación con la naturaleza de bien baldío ( ) la legislación agraria posterior ha reivindicado la imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores del campo (énfasis fuera del texto).
Conforme a ese criterio jurisprudencial, que tiene de fondo la distinción entre un bien privado y uno baldío, es claro que, para dirimir una controversia sobre la titulación de un terreno estatal en favor de un particular, se debe tener en cuenta que la aplicación y el alcance de las normas sobre baldíos no puede ser producto de una lectura aislada de un determinado precepto, verbigracia la norma reglamentaria que dispone una transición legislativa, sino que tiene que obedecer a una interpretación armónica e íntegra del ordenamiento (artículo 30 CC).
Por ello, de manera reiterada, la jurisprudencia ha puesto de presente la diferenciación entre la figura de la posesión [que opera sobre los bienes particulares] y la ocupación [que opera sobre los bienes de la Nación]. Esta separación entre una y otra figura no surgió con 40 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-549 de 2016. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 22 ocasión de la expedición de la Ley 160 de 199441, sino que ha persistido en el ordenamiento jurídico anterior y actual.
En efecto: En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de 1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación. ( ) Así las cosas, el yerro advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión Judicial recaía sobre un terreno que carecía de un propietario registrado, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un bien baldío, tal y como lo presumen el Código Fiscal y la Ley 160 de 1994.
De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente42 (énfasis fuera del texto). Así las cosas, la diferenciación entre ocupante y poseedor y las consecuencias que de ello se desprenden es anterior al régimen de la Ley 160 de 1994.
De hecho, desde el artículo 12 de la Ley 200 de 1936 se estableció tal distinción con el propósito de hacer viable la prescripción adquisitiva de un predio particular, que se tenía por baldío: Artículo 12. Establécese una prescripción adquisitiva del dominio en favor de quien, creyendo de buena fe que se trata de tierras baldías, posea en los términos del artículo 1o. de esta Ley, durante cinco (5) años continuos, terrenos de propiedad privada no explotados por su dueño en la época de la ocupación, ni comprendidos dentro de las reservas de la explotación, de acuerdo con lo dispuesto en el mismo artículo.
Así es claro que el legislador, al establecer el artículo citado, autorizó una posibilidad para la prescripción adquisitiva [sobre un predio particular] cuando, a pesar de creerse de buena fe que se trata de un bien baldío, en realidad, corresponde a un terreno privado. Consecuentemente, la norma en cita ratifica que para el ordenamiento jurídico –incluso anterior a la Ley 160 de 1994–, la situación de hecho frente a un baldío, originada en la ocupación, no otorga al ocupante derecho adquisitivo alguno sobre el predio.
Por demás, conforme al recuento normativo y jurisprudencial hecho, surge la incontestable conclusión que para el régimen constitucional anterior al año 1991 y, por ende, la normativa previa a la Ley 160 de 1994, y para el régimen constitucional y legal vigente, los baldíos, por esencia, gozan del atributivo absoluto de la imprescriptibilidad. 41 Promulgada el 5 de agosto de 1994. 42 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-549 de 2016.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 23 Esta conclusión tiene soporte en la autoridad de la cosa juzgada constitucional, conforme al artículo 243 superior. En efecto, la sentencia C-530 de 1996 de la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad del numeral 4 del artículo 407 CPC, determinó la sujeción de esa previsión al ordenamiento, porque: No se quebranta la igualdad, porque quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular.
En la medida en que se impide que los particulares se apropien de los bienes fiscales, se asegura o garantiza la capacidad fiscal para atender las necesidades de la comunidad. No hay acción para que se declare que se ha ganado por prescripción el dominio de un bien que la ley declara imprescriptible, porque no hay derecho (énfasis por fuera del texto)43. 24.
Aún más, revestida de la misma autoridad de la cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional, en sentencia C-595 de 1995, precisó que las tierras baldías sólo se pueden adquirir cuando la autoridad competente adjudique el inmueble al beneficiario44, mandato jurídico que excluye la posibilidad de que se consolide un derecho sobre un baldío por el simple transcurso del tiempo.
De ahí que la imprescriptibilidad de tales bienes no se erigió con la entrada en vigor de la Ley 160 de 1994, sino que es anterior, por ello, la mera ocupación de un terreno baldío no genera derecho alguno. Por el contrario, es indispensable un reconocimiento de la respectiva autoridad45. La interpretación histórica y sistemática de las normas sobre baldíos (artículo 30 CC), así como la jurisprudencia constitucional, llevan a establecer una clara distinción entre las figuras de la posesión y la ocupación para adquirir bienes privados y para ser beneficiario de la adjudicación de bienes baldíos.
Por un lado, los predios de dominio particular son susceptibles de consolidar derechos por el simple transcurrir del tiempo, reputándose el interesado por esta mera situación jurídica como dueño y siendo viable el proceso declarativo. Por otro lado, respecto de los ocupantes o colonos de baldíos no es posible la figura de la prescripción 43 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-530 de 1996 [fundamento jurídico cuarto]. 44 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-595 de 1995 que determinó la exequibilidad de los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso segundo del artículo 65 y el inciso segundo del artículo 69 de la Ley 160 de 1994. 45Cfr. Esta conclusión también tiene sustento en decisiones de esta Corporación. Confrontar, Consejo de Estado-Sección Tercera, sentencia del 11 de julio de 2013, Rad.
No. 11001-03-26-000-1996-03031- 01(13031), según la cual: «Es la consecución de los objetivos mencionados, lo que permite afirmar que la propiedad rural ha tenido en Colombia un verdadero proceso de “publicación”. Si bien es cierto que algunos de sus elementos siguen soportándose en el derecho civil, también es verdad, que precisamente por la función social y ecológica que le es inherente, en la actualidad no puede observarse desde un prisma exclusivamente individualista.
Por tanto, es una evidencia constatable la mayor intervención del Estado en dos fases perfectamente diferenciadas: 1. En la delimitación que el legislador hace del derecho de propiedad, restringiendo las facultades de sus titulares para posibilitar su ejercicio, y; 2. mediante la creación de estructuras administrativas que se encargan no sólo de asegurar que los objetivos de la llamada “reforma agraria" se cumplan, sino también de cerciorarse que las limitaciones impuestas por la norma legal, para conseguir que el interés individual sea acorde con los intereses colectivos, no sean burladas».
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 24 adquisitiva, por ello, el simple paso del tiempo no genera derecho alguno, dado que fuera de la ocupación, la ley exige otros requisitos, de conformidad con las determinaciones legislativas sobre los terrenos con vocación agraria (artículos 64 y 150.18 C. Pol.). 25.
Con la prescripción adquisitiva de dominio se atiende el postulado de la función social de la propiedad, conforme al artículo 58 constitucional, pero también, en materia agraria, se cumple con dicha función desde otra perspectiva. En efecto, con la posesión46 se obtienen derechos adquiridos o expectativas legítimas, de acuerdo con el plazo señalado en la ley vigente sin que se pueda desconocer por normas posteriores.
Para los ocupantes de baldíos sólo existe una «mera expectativa», hasta tanto tengan la respectiva adjudicación, de conformidad al marco legal vigente. Aquí se establece una diferenciación fundamental entre el derecho común y el régimen de adjudicación y apropiación de las tierras baldías (artículos 64 y 150.18 C. Pol.). La situación de un ocupante de un predio baldío, por sí sola, no tienen el alcance de consolidar una situación jurídica.
Por ello, desde el Decreto–Ley 1250 de 1970, que contiene el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos vigente al momento de los hechos, artículo 2 determinó que se requiere para el registro del respectivo acto de adjudicación, el título [resolución administrativa], pues sólo esta da cuenta del derecho de dominio que allí se reconoce.
Por tanto, únicamente por la vía del acto administrativo de adjudicación se consolida el derecho de dominio particular sobre un predio agrario. Para ahondar en claridad sobre esta materia, el legislador, disipó cualquier duda que pudiera existir, mediante el artículo 57 de la Ley 1579 de 2012, actual Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos, que ordena la «apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos» y para ese efecto dedica un capítulo en dicha normativa. 26.
Por consiguiente, en materia agraria, el derecho al dominio particular sobre un predio baldío sólo se configura con la adjudicación, circunstancia que excluye el título adquisitivo de la prescripción. Así, la adjudicación, que no la ocupación, es la vía jurídica que consolida el derecho individual sobre un bien baldío. Consecuentemente, el acto administrativo de la autoridad agraria (bien sea el INCORA, el INCODER y ahora la ANT), tiene un carácter constitutivo.
Por ello, la autoridad, una vez verifica los requisitos, de conformidad con la normativa vigente 46 Art. 762 C.C. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 25 al momento de la decisión, constituye el derecho bajo una serie de parámetros o condiciones, propias del régimen agrario.
Ello es así, no solo porque los baldíos son imprescriptibles, sino, también, por el interés público que estos tienen, característica que, incluso, permite la revocación directa del acto de adjudicación cuando se presentan ciertos eventos47. 27. Al descender estas consideraciones a la situación del demandante, se advierte que la ocupación del predio San Martín, por sí sola, no generó derecho alguno sobre el inmueble, dado que Luis Hernando Lenis Rengifo no tiene la calidad de poseedor –situación prohibida debido a la naturaleza del bien– y, por tanto, ningún derecho adquirido se desprende de tal ocupación. Se insiste en que, conforme al artículo 2 del Decreto-Ley 1250 de 1970, vigente para la época de los hechos, los actos de adjudicación son objeto de registro, de modo que el título de propiedad lo constituye la resolución de adjudicación. Dado que la situación de ocupación del baldío impedía al demandante tener un título que lo acreditara como propietario, la única vía que tenía para consolidar el derecho de dominio sobre el predio era la adjudicación, por parte de la autoridad administrativa, en la medida en que el predio San Martín es un bien fiscal y no privado48.
La simple ocupación es uno de los requisitos que debe analizar la autoridad administrativa para otorgar derechos sobre un baldío, pero no es el único presupuesto para reconocer el dominio particular, pues ello requiere la constatación de otras situaciones como la extensión del terreno, su ubicación, la propiedad del interesado respecto de otros predios con vocación agrícola, etc. 28.
Ahora bien, el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 prevé que el cómputo del término de prescripción para el poseedor que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra norma que la modifique «podrá ser regida por la primera ó la segunda, á voluntad del prescribiente». Este mandato, que se aplica a los bienes o derechos susceptibles de la prescripción, no se extiende a la definición de la situación de los bienes baldíos, dado su carácter imprescriptible.
Por su parte, el artículo 42 de la misma norma dispone que lo que una ley posterior declara absolutamente imprescriptible no podrá ganarse por tiempo bajo el imperio de ella; aunque 47 Artículo 72 de la Ley 160 de 1994: «(…) Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo (…)». 48 Esta condición del predio no es objeto de controversia. Por demás, así está determinada no solo en los actos acusados, sino en otras decisiones de la autoridad agraria, cfr. Fl. 280, c. 5, 73-75, c. 2.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 26 el prescribiente hubiere principiado á poseerla conforme á una ley anterior que autorizaba la prescripción (sic). Así, en la medida en que los baldíos tienen un régimen especial, pues no es posible su adquisición por vía de la prescripción, y el reconocimiento del derecho de dominio sólo se configura con el acto administrativo que así lo determine, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 prescribe, con claridad absoluta, por una parte, que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Por otra parte, que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, por ello, frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. Este mandato se armoniza con el artículo 101 de la misma normativa, que dispone que todas las adjudicaciones o ventas de tierras que haga la autoridad agraria se efectuarán mediante resolución administrativa, la que, una vez inscrita en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo respectivo, constituirá título suficiente de dominio y prueba de la propiedad.
Por ello, es indiscutible que sólo el acto de adjudicación de un baldío permite predicar respecto de este un derecho por parte del interesado, cualquier situación anterior a la resolución de adjudicación configura una mera expectativa. 29. Según el demandante, su derecho sobre el predio San Martín se consolidó en vigencia de las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988.
Por tanto, el reconocimiento la adjudicación sobre ese terreno, aunque se hubiera dado en vigencia de la Ley 160 de 1994, debió tener como presupuestos sustanciales los previstos en el régimen legal anterior. No obstante, con base en lo hasta aquí razonado, la tesis del demandante carece de sustento jurídico, en la medida en que sólo mediante el acto de adjudicación del baldío se consolida un derecho particular sobre este.
En el mismo sentido, si en gracia de discusión se aceptara la consolidación de algún derecho, al tiempo de la vigencia del régimen anterior a la Ley 160 de 1994, lo cierto es que el artículo 42 de la Ley 153 de 1887 descarta esa posibilidad, toda vez que lo que se considera imprescriptible con una ley posterior no puede ser oponible, así se haya cumplido con el término señalado en el régimen anterior.
Por ello, el ocupante no podría alegar el tiempo de ocupación cumplido con el régimen anterior, ni la explotación económica, para así demandar de la autoridad agraria la Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 27 adjudicación del bien, en los términos previstos por el régimen anterior y no conforme a la normativa vigente al momento de la decisión administrativa.
Por contera, no le asiste razón al demandante cuando afirma que los actos acusados están viciados de nulidad, por haber aplicado de manera retroactiva los artículos 65 y 56 de la Ley 160 de 1994, pues estos definieron el marco sustancial aplicable a la adjudicación del predio, conforme a los requisitos establecidos por el legislador, en el marco del desarrollo de las políticas públicas para la distribución de la tierra agraria.
Se insiste en que la situación del demandante, hasta antes de la definición de la petición de adjudicación, estaba en el escenario de una mera expectativa y no de un derecho consolidado. 30. Los actos acusados debían tener como marco legal aplicable –normas superiores en que debían fundarse o motivación de derecho–, los requisitos señalados en la Ley 160 de 1994.
Así, la adjudicación de la tierra obedecía al marco de la Unidad Agrícola Familiar, con base en la Resolución 041 de 1996, esto es, un parámetro de adjudicación entre 42 a 57 hectáreas. Al tiempo de la expedición de los actos acusados no era jurídicamente posible otorgar una extensión mayor, como sí lo permitía el artículo 29 de la Ley 135 de 1961, modificado por el artículo 10 de la Ley 30 de 1988, que autorizaba la adjudicación de hasta 450 hectáreas.
La demanda afirma que el señor Lenis Rengifo tenía la expectativa legítima49 de la adjudicación de toda la extensión del predio San Martín, es decir, las 313 hectáreas y 3933 m2, porque la solicitud se presentó en vigencia de las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988, junto con sus decretos reglamentarios. En ese sentido, la parte demandante sostiene que se violó el régimen de transición previsto en el artículo 60 del Decreto Reglamentario 2664 de 1994 que, precisamente, dio desarrollo a la Ley 160 de 1994.
Pues bien, la norma reglamentaria invocada dispone que: Tránsito de legislación. En los procedimientos de titulación de baldíos o de recuperación de los indebidamente ocupados, iniciados antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, las situaciones jurídicas definidas o consumadas bajo la vigencia de la ley anterior, lo mismo que los efectos producidos por tales situaciones antes de que entrara a regir la ley nueva, quedan sometidos a la Ley 135 de 1961 y los Decretos 2275 de 1988 y 1265 de 1977, con las modificaciones introducidas hasta la Ley 30 de 1988. 49 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-037 de 17 precisa que esta corresponde a las probabilidades o esperanzas que tiene una persona de adquirir un derecho en el futuro, si no se produce un cambio importante en el ordenamiento jurídico.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 28 Se aplicarán las disposiciones de la Ley 160 de 1994 y las del presente Decreto, a las situaciones jurídicas que se iniciaron bajo el imperio de la ley anterior, pero que aún estaban en curso o no se habían definido cuando aquella entró a regir, lo mismo que a sus efectos (énfasis fuera del texto).
La interpretación armónica y sistemática de este precepto, conforme a lo razonado en esta providencia, permite establecer dos consecuencias: (i) las situaciones jurídicas sobre bienes baldíos consolidadas hasta antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, es decir, aquellas definidas o consumadas por existir una decisión administrativa, se gobiernan por el régimen jurídico anterior y conforme a este conservan sus efectos legales.
(ii) Las situaciones jurídicas sobre baldíos que iniciaron conforme a las previsiones del régimen anterior, pero que no estaban definidas antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, esto es, respecto de las cuales no se había expedido la respectiva decisión administrativa, se gobiernan por la ley nueva. Este entendimiento de la norma de transición parte del supuesto, según el cual, una norma reglamentaria no puede ir más allá de la ley que reglamenta, so pena de infringirla e incurrir en exceso de la potestad reglamentaria.
Por ello, el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994 –reglamentario de la Ley 160 de 1994– no puede entenderse por fuera del mismo marco legal, en cuanto dispone que los ocupantes de tierras baldías sólo consolidan su derecho con el respectivo acto de adjudicación y, mientras este no exista, se encuentran en un escenario de mera expectativa (artículo 65 de la Ley 160 de 1994).
Asimismo, la jurisprudencia constitucional, en materia del tránsito legislativo, ha precisado que este se sujeta a los postulados de razonabilidad, proporcionalidad y confianza legítima50. De modo que el régimen de transición, de cara a un cambio legislativo, está instituido para proteger la creencia de una persona de que la regulación que le otorga un derecho seguirá vigente dentro del ordenamiento jurídico.
Con esa perspectiva, la sentencia C-663 de 2007 definió el régimen de transición como: «( ) una probabilidad cierta de consolidación futura del correspondiente derecho, si se mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada». Ahora bien, la misma jurisprudencia constitucional, en sentencia C-038 de 2004, delimitó la noción de mera expectativa, en contraposición a una expectativa legítima. 50 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-789 de 2002.
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 29 Así, se explicó que: Esto significa que, como esta Corte lo ha indicado reiteradamente, la ley no puede desconocer situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio puede modificar regulaciones abstractas, aunque estas impliquen erosionar las probabilidades o esperanzas que alguna persona tenía de obtener algún día un derecho, si la normatividad modificada hubiera permanecido inalterada51.
( ) Así mismo, aclaró que las expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora del legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social.52 La Corte Constitucional en sentencia C-242 de 2009 también señaló: Las meras expectativas consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad.
En las meras expectativas, resulta probable que los presupuestos lleguen a consolidarse en el futuro. En el mismo sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de febrero de 2019, estimó:53 ( ) Es claro que el principio de irretroactividad está íntimamente ligado con el concepto de derechos adquiridos, esto es, aquellas situaciones individuales o subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley y que, por consiguiente, han creado en favor de sus titulares un derecho o situaciones jurídicas consolidadas que deben ser respetadas y de ahí que una ley posterior no puede afectar lo que se ha obtenido bajo la vigencia de otra ley expedida con anterioridad.
Así, entonces, los derechos adquiridos se diferencian de las meras expectativas, en tanto éstas simplemente son esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir —en el futuro— un derecho; de manera que, al no haberse consolidado como tal —como un derecho-, la mera expectativa puede ser objeto de modificaciones, alteraciones o cambios, según el caso. 31.
En cuanto a la libertad configurativa del legislador, en demandas impetradas por reparación directa por el hecho de legislador por los cambios normativos que alteran las expectativas, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 31 de agosto de 2015, estimó:54 ( ) El legislador, como ha quedado puesto en evidencia, tenía la competencia, en uso de su potestad de configuración legislativa, de modificar retroactivamente una mera expectativa de prórroga de los contratos de concesión de espacios públicos de televisión, ( ) ( ) Si bien el ordenamiento ampara tanto las expectativas legítimas, creadas con ocasión de los procesos de contratación iniciados por las entidades estatales, 51 Cfr. entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-789 de 2002, C-781 de 2003, C-663 de 2007, C-556 de 2009. 52 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-540 de 2008. 53 Cfr., Consejo de Estado-Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2019, rad. 11001-03- 26-000-2015-00163-00(55827). 54 Cfr. Consejo de Estado-Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, Rad. 25000-23- 26-000-1999-00007-01(22637).
Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 30 como su régimen jurídico, el legislador ante una mera expectativa tiene libremente la facultad de configuración legal para derogar las prórrogas ilimitadas del uso de bienes y prestación de servicios reservados al Estado, por parte de concesionarios, fundado en la necesidad de democratizar el uso del espacio electromagnético - como lo advirtió la Corte Constitucional y las motivaciones del legislador- máxime cuando existía un número limitado de frecuencias y un sistema que privilegiaba únicamente a quienes ya habían tenido la posibilidad de explotarlo.
La Sala advierte que cuando se produzcan verdaderas expectativas legítimas o derechos adquiridos en el marco de una relación contractual, al legislador le asiste siempre el deber de protegerlas y reparar el daño causado por su afectación, lo que no ocurre frente a las meras expectativas. no protegidas jurídicamente. (…) No puede perderse de vista que una ley es retroactiva cuando afecta hechos, derechos o situaciones jurídicas consolidados, razón por la que irretroactividad de la ley no se predica frente a las meras expectativas.
Si los efectos que el legislador le imprimió a la ley desde su promulgación afectan derechos adquiridos o expectativas legítimas, esto es, aquellas situaciones con características de validez y eficacia, perfeccionadas o en proceso de perfección bajo el imperio de un marco legal anterior, el Estado está llamado a responder, contrario sensu, si la ley declarada exequible cercena meras expectativas o posibilidades. es decir, situaciones inciertas e intangibles, no se pueden, en consecuencia, llamar al Estado-legislador a responder por eventuales daños (énfasis fuera del texto). 32.
En este punto, la Sala se aparta de la consideración del Tribunal para justificar su entendimiento sobre el régimen de transición previsto en el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994, al asemejarlo a ciertas situaciones de tránsito legislativo, en materia de seguridad social y régimen laboral. En efecto, existe jurisprudencia abundante que precisa la necesidad de observar un régimen de transición por las expectativas legítimas que tienen los trabajadores55.
No obstante, las consideraciones referidas a la protección de derechos prestacionales o laborales no se pueden trasladar, sin más razón que su simple invocación, a otros regímenes como el que gobierna los baldíos que, por su naturaleza y protección constitucional, tienen una regulación diferente. En el mismo sentido, la Sala advierte que algunas decisiones de esta Corporación –adoptadas por una subsección diferente– han prohijado el mismo criterio de la sentencia apelada, en punto del entendimiento del régimen de transición contenido en el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994.
No obstante, tales decisiones no configuran un criterio unificado que deba seguirse y tampoco reparan en las razones constitucionales y legales que aquí se exponen, para efectos de dar alcance al tránsito legislativo que supuso la derogatoria de las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988 por la Ley 160 de 199456. 55 Ver, entre otras, sentencias de la Corte Constitucional C-418/14, C-754/04, C-177/05, C-789/02, C-540/08, T-798/12.
C-228/11 T-662/11.” 56 Cfr. Consejo de Estado-Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de junio de 2016, Rad. 37824 y sentencia del 8 de julio de 2016, Rad. 35928. Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 31 Aún más, el criterio expuesto en esta providencia es consistente con una decisión reciente a la Sala, esto es, la sentencia del 14 de julio de 2025, Rad. 66891, puso de presente que en materia de explotación minera, bienes estos que también se reputan propiedad de la Nación, la definición de derechos particulares sobre estos sólo se consolida con la respectiva decisión administrativa que así lo disponga. 33.
Por demás, la Ley 160 de 1994 no dispuso alguna particularidad en cuanto a un régimen de transición sobre los requisitos para el otorgamiento de la titulación agraria. Tampoco defirió tal regulación al reglamento. Así se sigue del artículo 112 que prescribe: La presente Ley rige a partir de su promulgación. Consecuentemente, las situaciones que aún no estaban consolidadas mediante una decisión administrativa necesariamente deben regirse por esta normatividad.
En ese orden de ideas, conforme a la interpretación sistemática de la norma y coherente con jerarquía del ordenamiento, no es posible hacer alusión a un régimen de transición en cuanto al cumplimiento de requisitos para la adjudicación de baldíos. De ahí que el artículo 60 de del Decreto 2664 de 1994 debe ser interpretado y aplicado conforme a su legalidad y tenor literal, en cuanto dispone que las situaciones originadas en el régimen anterior, pero frente a las cuales no se ha adoptado una decisión administrativa, se deben regir por la Ley 160 de 1994.
De modo que la transición legislativa sólo ampara a los baldíos adjudicados antes de entrar a regir la Ley 160 de 1994, pero no a aquellos que, aunque satisfechos los presupuestos para su adjudicación, esta no se hizo al tiempo de la vigencia de las leyes anteriores. Por ello, para los baldíos efectivamente adjudicados bajo el amparo de la Ley 135 de 1961 se seguirán respetando los derechos adquiridos57, aplicando los procedimientos administrativos y registrales que dieren lugar conforme a la normatividad anterior.
Es en ese entendido que la Ley 160 de 1994 no puede aplicarse retroactivamente y, por tanto, el artículo 60 del Decreto 2664 de 1994 dispone claramente que las situaciones no consolidadas simple y llanamente entrarían a regirse por la Ley 160 de 1994. El alcance del régimen de transición allí establecido no ampara las meras expectativas de la ocupación de un baldío. Por el contrario, cierto es que el 57 ARTÍCULO 39 Ley 135 de 1887.
Los actos 6 contratos válidamente celebrados bajo el imperio de una ley podrán probarse bajo el imperio de otra, por los medios que aquella establecía para su justificación (…). Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 32 legislador estaba facultado para modificar el ordenamiento y por tal razón no hizo distinción en cuanto a ocupantes con mayor o menor tiempo en el baldío, en cuanto a las condiciones de los sujetos, si se trataba de amparar sólo a los que presentaron solicitud o a los que estaban próximos a presentarla (artículo 150.18 C. Pol.).
En el mismo orden de ideas, si la ley nueva, al establecer los parámetros o criterios definidos para adjudicar un baldío, no excluyó aquellos terrenos que tenían unos requisitos cercanos o lejanos, para permitir aplicar la ley derogada con efectos ultraactivos, de ello se sigue que el ánimo del legislador no fue generar disposiciones de transición a las meras expectativas.
Por todo lo anterior, aunque se tiene que la solicitud de adjudicación se presentó en 1989, cuando estaba vigente la Ley 135 de 1961 y sus modificaciones, el reconocimiento del derecho debía hacerse conforme al marco de la Ley 160 de 1994, que estaba en vigor al momento de la adopción de los actos acusados. De manera consecuente, no se configuraron los vicios alegados respecto de los actos acusados, por infracción de las normas en que debieron fundarse y falsa motivación jurídica.
Por ello, la Sala encuentra prosperidad en los argumentos del recurso de apelación contra la sentencia del 16 de julio de 2015 y se dispondrá su revocatoria y la negación de las pretensiones de la demanda. Costas 34. En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 16 de julio de 2015, por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa Radicación: 19001-23-31-000-2010-00058- 01 (58369) Demandante: Luis Hernando Lenis Rengifo Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 33 de la presente providencia. En consecuencia:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: SIN CONDENA en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE58 NICOLÁS YEPES CORRALES MAR/VF 58 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.