Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Contrato realidad / Defecto fáctico y desconocimiento de las reglas jurisprudenciales / Se declara la improcedencia frente a unos cargos y se niegan los restantes.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela presentada por Sandra Milena Álvarez Pereañez contra las sentencias del 7 de febrero de 2020 y del 8 de marzo de 2023 proferidas por el Juzgado 24 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la accionante contra el Departamento de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 2 I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 10 de agosto de 2023 Sandra Milena Álvarez Pereañez presentó, mediante apoderado judicial, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso. En su concepto, esos derechos fueron vulnerados por las sentencias proferidas el 7 de febrero de 2020 y el 8 de marzo de 2023 por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Adminsitrativo de Antioquia Sala Sexta Decisión Oral, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-33-33- 024-2018-00060-00/01, adelantado por la accionante contra el Departamento de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): << PRIMERA: respetuosamente solicito se PROTEJAN los derechos fundamentales de la accionante, consagrados en la Constitución Política de Colombia, referidos al DERECHO AL TRABAJO (artículo 25), DEBIDO PROCESO (artículo 29), ESTATUTO DEL TRABAJO (artículo 53), los cuales están siendo vulnerados por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín dentro del proceso radicado número 05001 33 33 024 2018 00060 00, y por el honorable Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral, quienes en Sala No. 44, mediante sentencia del 08 de marzo de 2023, Acta 01, confirmaron parcialmente la sentencia recurrida, dentro del proceso radicado número 05001 33 33 024 2018 00060 01, en el cual se había negado las pretensiones de la demanda.
SEGUNDA: respetuosamente solicito se REVOQUE y se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el honorable Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral, quienes en Sala No. 44, mediante la sentencia del 08 de marzo de 2023. Acta 01, confirmaron parcialmente la sentencia proferida el 07 de febrero de 2020 por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín. TERCERA: consecuente con lo anterior, solicito que también se REVOQUE y se deje sin efectos la sentencia proferida el 07 de febrero de 2020 por el Juzgado Veinticuatro Administrativo Oral del Circuito de Medellín, dentro del proceso radicado número 05001 33 33 024 2018 0006 00, en la cual se había negado las pretensiones de la demanda.
CUARTA: como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se EMITA UNA NUEVA SENTENCIA en la cual se acojan las súplicas de la demanda interpuesta y se condene solidariamente al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, y a Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 3 la INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA PASCUAL BRAVO, al pago de las obligaciones laborales debidas a la señora SANDRA MILENA ÁLVAREZ PEREAÑEZ, que es la parte débil en la presente demanda>>.
B. Hechos 3.- Entre el Departamento de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo se celebraron varios contratos tendientes a prestar el servicio de apoyo a los diferentes tipos de instituciones educativas oficiales de los municipios no certificados por el Departamento de Antioquia. 3.1.- La accionante celebró contratos sucesivos de prestación de servicios como auxiliar administrativa – secretaria con la Institución Universitaria Pascual Bravo, desde el 22 de abril de 2013 hasta el 20 de noviembre de 2015. 3.2.- El 22 de agosto de 2017 la accionante presentó reclamación administrativa ante la Institución Universitaria Pascual Bravo y el Departamento de Antioquia para solicitar el pago de prestaciones sociales y demás prestaciones laborales e invocó la existencia de un contrato realidad. 3.3.- Mediante oficio del 1° de septiembre de 2017 el Departamento de Antioquia negó la solicitud presentada por la accionante e indicó que no existía ningún vínculo de orden laboral o contractual. 3.4.- A su vez, mediante acto administrativo del 7 de septiembre de 2017 la Institución Universitaria Pascual Bravo negó la solicitud presentada por la accionante y señaló que <<no era viable jurídicamente equiparar el contrato estatal con un contrato laboral>>. 3.5.- La accionante presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo, para que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos. 3.6.- Mediante sentencia del 7 de febrero de 2020, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la accionante.
Señaló que si bien se encontraban probados los elementos de prestación personal del servicio y remuneración, no se probó la subordinación, pues no se demostró la sujeción laboral de la accionante a ninguna Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 4 de las autoridades demandadas. 3.7.- El juzgado afirmó que no obraba prueba documental alguna que evidenciara la subordinación, como una solicitud de permiso, un llamado de atención, un memorando o algún otro documento que demostrara que se le impuso la carga de gestionar procedimientos específicos e inevitables o alguna orden ineludible, ni tampoco se demostró que las autoridades demandadas desplegaran sobre la accionante sus poderes correctivos o requerimientos propios de un empleador. 3.8.- El juzgado agregó que la coordinación de actividades entre contratante y contratista implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad recomendada; y que, sin embargo, esto no implica per se, la configuración del elemento de subordinación propia de una relación laboral. 3.9.- La accionante apeló la anterior decisión1.
Mediante sentencia del 8 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral confirmó parcialmente2 la decisión de primera instancia. Respecto del elemento de la subordinación, el tribunal indicó que las pruebas testimoniales y documentales no generaban un grado de convencimiento acerca del mismo, pues no se contaba con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubiesen dado órdenes a la accionante, o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por las demandadas. 3.10.- El tribunal añadió que la accionante intervenía en la programación de los horarios, pues debía presentar una propuesta técnica del tiempo en el que iba a prestar el servicio y un cronograma de trabajo que le permitiera realizar sus labores dentro del horario fijado reglamentariamente por la entidad, teniendo en cuenta que 1 Indicó que el contrato laboral se presume, por lo que lo único que le correspondía era probar la prestación personal del servicio y la remuneración, y que correspondía a las instituciones demandadas desvirtuar la existencia de la subordinación. Agregó que, contrario a lo afirmado por el fallador de primera instancia, con las pruebas allegadas se demostró plenamente la subordinación y dependencia continuada, toda vez que sus servicios fueron prestados de acuerdo a las órdenes de los rectores de las instituciones educativas, donde no tenía autonomía ni independencia para la ejecución de sus labores.
Añadió que tanto en el Departamento de Antioquia como en la Institución Universitaria Pascual Bravo existe el cargo de auxiliar administrativo de carrera administrativa y que <<la institución universitaria actuó de mala fe para lo cual contó con la complicidad del Departamento de Antioquia>>. 2 Revocó la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 5 la prestación del servicio se prestaba en instituciones educativas.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante señala que: 4.1.- Las providencias atacadas incurrieron en desconocimiento del precedente, pues se omitió la aplicación de lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 9 de septiembre de 20213, en la cual se estableció que (i) el <<término estrictamente indispensable>> al que alude el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 debe estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio de forma temporal y sin ánimo de permanencia;
(ii) el periodo de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad. 4.2.- No se presentó solución de continuidad y se trató de un mismo contrato laboral, por lo que las labores contratadas tenían las características de temporalidad y transitoriedad. 4.3.- Igualmente alega la configuración de un defecto fáctico.
Con las pruebas documentales allegadas al proceso y con el interrogatorio de parte rendido por la accionante, se demostraron plenamente los elementos para que se configurara un contrato realidad. 4.4.- Para negar la subordinación debía tenerse en cuenta que durante la relación laboral la accionante cumplió con sus funciones, por lo que <<no tiene por qué haber memorandos, llamados de atención ni investigaciones disciplinarias, y exigir prueba de ello es una prueba inexistente imposible de cumplir>>.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión (accionado) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, pues la accionante pretendía convertir la tutela en una tercera instancia. Agregó que la decisión de confirmar la providencia 3 Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 6 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no contravino la jurisprudencia emitida frente a la materia proferida por el Consejo de Estado. 6.- Seguros Generales Suramericana S.A. (tercero con interés) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en tanto la accionante no acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 7.- La Institución Universitaria Pascual Bravo (tercero con interés) solicitó que se negara el amparo.
Señaló que no es posible que en sede de tutela <<se deshaga lo suscitado en la fase probatoria y en las demás etapas del trámite judicial>>, para que se reconozcan las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por la accionante. 8.- El Departamento de Antioquia (tercero con interés) solicitó que se negara el amparo, en tanto no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante.
Además, indicó que la accionante pretendía, en una tercera instancia, debatir la vulneración del derecho al trabajo, por lo que <<confunde al magistrado ponente>>. 9.- El Juzgado 24 Administrativo de Medellín (accionado) pese a estar debidamente notificado, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala negará la solicitud de amparo frente al desconocimiento de las reglas jurisprudenciales y, por otra parte, acogerá la posición mayoritaria y declarará la improcedencia de la solicitud de amparo porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional frente al defecto fáctico, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y fueron resueltos en el proceso ordinario4. 11.- Además, la Sala centrará su análisis en la sentencia de segunda instancia proferida el 8 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión Oral, por ser la que puso fin a la controversia. 4 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 7 E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales frente al desconocimiento de las reglas jurisprudenciales 12.- Los requisitos generales se cumplen pues: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se alega la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso por la presunta configuración de un desconocimiento de las reglas jurisprudenciales5; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales;
(iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se notificó el 9 de marzo de 2023 y la tutela se presentó el 10 de agosto de 2023, es decir, dentro del término de 6 meses precisado tanto por esta Corporación6 como por la Corte Constitucional7; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. No se incurrió en desconocimiento de las reglas jurisprudenciales, pues el tribunal accionado tuvo en cuenta los criterios fijados frente a la existencia de una relación laboral 13.- La accionante alegó que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda el Consejo de Estado; no obstante, se advierte que dicha providencia sí fue tenida en cuenta en la providencia cuestionada. 13.1.- El tribunal accionado indicó que en la sentencia de unificación se estableció que (i) en los contratos de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista;
(ii) la subordinación constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios; (iii) la determinación del lugar de trabajo y del horario de labores son indicios de la subordinación, entre otros. 13.2.- Así, en aplicación a la mencionada providencia, el tribunal concluyó que la programación de los horarios y la elección del lugar de trabajo se realizaban de 5 De conformidad con la posición mayoritaria de la Sala, tampoco se trata de una reiteración de argumentos que hubiesen sido resueltos dentro del proceso ordinario. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 8 manera coordinada entre la accionante y las autoridades demandadas, en tanto, frente al primero, la accionante debía presentar una propuesta técnica de la distribución del tiempo en el que iba a prestar el servicio y un cronograma de trabajo que le permitiera realizar sus labores dentro del horario que reglamentariamente tuviera la entidad, pues la prestación del servicio se efectuaba en instituciones educativas. 13.3.- A su vez, señaló que, si bien en principio el plan de lugares para la prestación del servicio era propuesto por la Institución Universitaria Pascual Bravo, lo cierto era que dicha situación obedecía a las circunstancias bajo las cuales debía ejecutarse el contrato de prestación de servicios, esto es, en las instituciones educativas comprendidas en su objeto. 13.4.- Cabe agregar que en la providencia que se alega desconocida se estableció que incumbe al demandante demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Sin embargo, del análisis de los medios de prueba el tribunal accionado señaló que no se evidenciaba sometimiento alguno de la accionante a órdenes, cumplimiento de horarios o disposiciones de la entidad demandada en iguales condiciones que los empleados de planta, ni la imposición de metas, objetivos y directrices. 13.5.- Además, si bien la sentencia de unificación establece un término de 30 días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios, lo cierto es que este tiene efectos para establecer el cómputo de la prescripción de los derechos laborales reclamados en caso de que se demostraran los elementos esenciales de la relación laboral, incluida la subordinación. G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional del defecto fáctico, se constata que los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad 14.- Si bien la accionante no especificó las pruebas que considera desconocidas, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada realizó la valoración integral de las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 9 14.1.- De conformidad con la valoración de dichas pruebas, el tribunal accionado señaló que se encontraba acreditado que el Instituto Universitario Pascual Bravo suscribió con la accionante varios contratos de prestación de servicios desde 2013 hasta 2015, cuya duración era por meses y días, en virtud de los cuales la accionante prestó sus servicios de manera personal como auxiliar administrativa.
Agregó que en los contratos se especificó que su duración era temporal y se determinó, en su clausulado, que este no generaba relación laboral ni prestaciones sociales. 14.2.- Por otra parte, expuso que la prueba testimonial y documental no generaba un grado de convencimiento frente el estado de subordinación y dependencia continuada de la accionante, pues no existía evidencia alguna de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los que se le hubiesen dado órdenes o en las que se le informara la obligación de cumplir con un horario laboral impuesto por las demandadas. 14.3.- Adicionalmente, el tribunal accionado señaló que la accionante intervenía en la programación de los horarios, pues debía presentar una propuesta técnica del tiempo en que iba a prestar el servicio y un cronograma de trabajo.
Igualmente afirmó que la accionante participaba en la selección del lugar donde prestaría sus servicios. 14.4.- De conformidad con lo anterior, señaló que se echaban de menos elementos probatorios que permitieran verificar que la accionante hubiese recibido órdenes de algún empleado o contratista del Instituto Universitario Pascual Bravo y que no se observaba sometimiento alguno a órdenes o disposiciones de la entidad demandada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE Radicado: 11001-03-15-000-2023-04286-00 Accionante: Sandra Milena Álvarez Pereañez Se niega el amparo 10 PRIMERO: NIÉGASE al amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Sandra Milena Álvarez Pereañez, en relación con el desconocimiento de las reglas jurisprudenciales.
SEGUNDO: DECLÁRASE la improcedencia de la solicitud de amparo en todo lo demás, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto