Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2017-01128-01 (1518-2023) Demandante: Inés Naranjo Grisales Demandado: Departamento del Valle del Cauca Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.
Acuerdo de reestructuración de pasivos. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Inés Naranjo Grisales por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad del oficio núm. 239871 del 22 de noviembre de 20162, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías definitivas. 3.
Y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías descrita en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2016, ii) las costas y agencias en derecho y iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos indicados por el CPACA. Hechos 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 1 Folio 1 al 9 del expediente físico. 2Notificado el 25 de enero de 2017, conforme se señaló en la demanda.
Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. El 3 de abril de 2013 la señora Inés Naranjo Grisales peticionó ante el departamento del Valle del Cauca el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
Prestación que fue cancelada el 30 de diciembre de 2015 con destino a su cuenta de ahorros, sin haber surtido la notificación del acto administrativo que las reconoció. 6. La beneficiaria solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contenida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 el 2 de julio de 2015, petición que fue resuelta de manera negativa por medio del oficio núm. 239871 del 22 de noviembre de 2016.
Fundamentos de derecho y concepto de violación 7. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 6, 13, 29, 25 y 125, 138 de CPACA3, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006 y Decretos 3148 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. 8. Al desarrollar el concepto de la violación se expuso que la entidad demandada desconoció los términos perentorios descritos en la normativa invocada y le dio un trato desigual en comparación con otros funcionarios en las mismas condiciones, a los cuales sí les canceló la sanción moratoria. 9.
La celebración de un acuerdo de reestructuración de pasivos no puede implicar el desconocimiento de los derechos del trabajador, so pena de incurrir en un abuso de poder al someterlo a la voluntad unilateral e indiscriminada del empleador. Contestación de la demanda 10. El departamento del Valle del Cauca4 al contestar la demanda se pronunció sobre los hechos y se opuso a cada una de las pretensiones.
Para ello expuso que el pago de la sanción moratoria no procede de manera automática, pues debe mediar providencia judicial. 11. El asunto debe ser dirimido por la jurisdicción ordinaria laboral a través del proceso ejecutivo y no por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Y de ser competente esta jurisdicción los argumentos planteados en la demanda tienen que demostrarse en el proceso.
Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 29 de noviembre de 20195 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. Decisión que fundamentó en los siguientes términos: 3 El demandante refiere erróneamente al CCA. 4 Folio 52 al 61 del expediente físico. 5 Folios 168 y179 del expediente digital.
Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. Las obligaciones de orden laboral adeudadas por el departamento se consagraron en el acuerdo de reestructuración de pasivos y se deben pagar conforme al IPC desde la fecha de la causación hasta el momento del pago.
Y respecto de ellas no se dispuso reconocer intereses, indexaciones moratorias o sanciones. 14. A su vez, la entidad demandada le brindó a la actora las garantías señaladas en la Ley 550 de 1999 para la inclusión de la acreencia pretendida. 15. A través de la Resolución núm. 7356 del 22 de septiembre de 2015, expedida en ejecución del acuerdo, la entidad resolvió reconocer y pagar las cesantías definitivas, acto contra el cual no se interpuso recurso alguno. Recurso de apelación 16.
El apoderado de la señora Inés Naranjo Grisales interpuso recurso de apelación6 en contra de la decisión y solicitó sea revocada. Para ello expuso que: 17. Conforme se indicó en la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016 el acuerdo de reestructuración de pasivos debe someterse a las pautas contenidas en las disposiciones legales con el fin de evitar que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral e indiscriminada del empresario deudor. 18.
El no pago de la sanción moratoria por no haberse contemplado en el acuerdo genera un abuso de poder del empleador y la vulneración del derecho a la igualdad de la demandante, además de desconocer el principio pro homine. 19. La cláusula 15 del aludido acuerdo sí incluyó el pago de sanciones moratorias por cancelación tardía de las cesantías con el 70% del valor a través de la vía administrativa.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 20. Mediante auto del 12 de diciembre de 20237 se admitió el recurso de apelación. 21. Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente del Ministerio Publico guardaron silencio. 22. Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: 6 Folios 187 al 192 del expediente digital. 7 SAMAI. 76001233300020170112801.
Actuación: “Auto que admite recurso de apelación”. Índice 00004. Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES Competencia 23. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 24.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo el demandante presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos de este. Problema jurídico 25.
Le corresponde a la Subsección determinar si hay lugar a reconocer y pagar la sanción moratoria por cancelación tardía de las cesantías, a pesar de haberse consignado en el acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito por la entidad demandada que no se cancelarían intereses, indexaciones moratorias o sanciones como se consideró en la sentencia de primera instancia. 26.
A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos, la Sala abordará los siguientes temas: I) Acuerdo de restructuración de pasivos (Ley 550 de 1999) II) Hechos probados y III) Caso concreto. Acuerdo de restructuración de pasivos (Ley 550 de 1999). 27. La Ley 550 de 199913 definió los acuerdos de reestructuración de pasivos como convenciones que se celebran entre una o varias “empresas” con la finalidad de corregir deficiencias en su capacidad para desarrollar sus operaciones y afrontar obligaciones pecuniarias, de manera que los sujetos intervinientes puedan recuperarse dentro de los plazos y condiciones acordadas; asegurando la continuidad en la prestación del servicio y garantizar el cumplimiento de la función social de la entidad.14 28.
Esta Sección en sentencia de unificación del 25 de agosto de 20169, respecto del acuerdo de reestructuración de pasivos precisó las siguientes características: «(i) No puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. (ii) Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016. Radicación núm. 08001- 23-31-000-2011-0062-01, C.p. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999).
(iii) Las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se atienden y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas. (iv) La intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.» 29.
De suerte que, está vedado al empresario deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a la renuncia de los derechos causados. 30. Así las cosas, la celebración de un acuerdo de reestructuración de pasivos no es razón suficiente para denegar la sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías.10 Hechos probados 31.
Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes: 32. El 2 de abril de 2013 la señora Inés Naranjo Grisales peticionó sus cesantías definitivas11. Prestación que fue reportada por la Secretaría de Educación Departamental en el inventario de acreencias del acuerdo de reestructuración de pasivos suscrito el 20 de mayo de 201312. 33.
Mediante la Resolución núm. 7356 del 22 de septiembre de 201513, el departamento del Valle del Cauca reconoció y ordenó el pago de la prestación. Suma que fue puesta a disposición el 30 de diciembre de 201514. 34. El 2 de julio de 2015 la beneficiaria solicitó ante el departamento del Valle del Cauca el pago de la sanción moratoria por retardo en la cancelación de las cesantías, petición que fue resuelta de manera negativa a través del oficio núm. 239871 del 22 de noviembre de 2016 notificado el 25 de enero de 201715. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 4 de octubre de 2018.
Radicación núm. 08001-23-33-000- 2013-00517-01(1960-15). C.p. Cesar Palomino Cortes. Posición similar ha sostenido esta Sección cuanto a la sanción moratoria por retardo en la consignación de las cesantías. Ver: Sentencia del 23 de agosto de 2018, Radicación núm. 08001-23-33-000-2014-01131-01(4512-16). Cp. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Conforme se indicó en la Resolución núm. 7356 del 22 de septiembre de 2015 que reconoció las cesantías definitivas y el informe de requerimiento en Sistema de Atención al Ciudadano - SAC.
Visibles en folios 11 y 12 del expediente físico. 12 Conforme se indicó en la Resolución núm. 7356 del 22 de septiembre de 2015. 13 Dentro del marco de acuerdo de reestructuración de pasivos. Visible en folio 12 del expediente físico. 14 Extracto de cuenta de la actora en el banco Davivienda. Visible en folio 16 del expediente físico. 15 Folios 32 al 34 del expediente físico.
Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto 35. Expone el apelante que, contrario a lo decidido por el tribunal, hay lugar a reconocer la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías definitivas, pues la existencia de un acuerdo de reestructuración de pasivos no es justificación para el desconocimiento de su derecho ni implica que los acreedores queden sometidos a la voluntad unilateral e indiscriminada del deudor. 36.
Advierte la Sala que le asiste razón al apelante, en cuanto a que la celebración de un acuerdo de reestructuración de pasivos no impide el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, pues dicha acreencia no pudo haber sido incluida en el inventario de créditos, pues la causación del derecho pretendido tuvo lugar en fecha posterior a la suscripción del convenio el 20 de mayo de 2013.
Por lo que, la deudora podía perseguir el pago sin sujetarse a las reglas concursales. 37. En consecuencia, le corresponde a la Sala analizar si hay lugar a la sanción moratoria pretendida. 38. Visto el recuento de hechos probados, resulta evidente que en el sub examine, se está en presencia de la hipótesis de acto escrito extemporáneo16.
Así: 39. Comoquiera que la disposición de los dineros solo ocurrió hasta el 30 de diciembre de 2015, encuentra la Sala acreditada la causación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías desde el 17 de julio de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2015, lapso equivalente a 896 días de retardo. 16 Prevista en sentencia de unificación CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018.
HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición La petición de cesantías fue presentada el 2 de abril de 2013.
La Resolución núm 7356, que las reconoció se expidió el 22 de septiembre de 2015. (Acto Extemporáneo) No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 23 de abril de 2013. Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 8 de mayo de 2013. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 9 de mayo de 2013 y vencieron el 16 de julio de 2013.
Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 17 de julio de 2013. Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. En cuanto a la asignación básica para la liquidación de la sanción, será la correspondiente a la fecha en que finalizó la relación laboral de la demandante, por ser el momento a partir del cual se hizo exigible el reconocimiento de las cesantías definitivas, esto es, la devengada en el año 201317. 41.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia del 29 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, declarará la nulidad del acto administrativo impugnado y condenará al departamento del Valle del Cauca al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retraso, desde el 17 de julio de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2015.
Dicha liquidación se efectuará con base en la asignación básica devengada por la actora al momento su retiro del servicio en el año 2013, conforme a las razones expuestas anteriormente. 42. Las sumas deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (30 de diciembre de 2015), por ser este el día en que se dejó a disposición el pago hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. 43.
Se precisa que la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías se hizo exigible el 17 de julio de 2013, a partir de dicha fecha el actor contaba con tres años para su reclamación18, término que fue interrumpido en virtud de su solicitud en sede administrativa el 2 de julio de 2015, y dado que la demanda fue presentada de manera oportuna en el año 2017, no se encuentra configurada la prescripción extintiva de la penalidad. 44.
Por otra parte, conviene precisar que, si bien el apelante arguye que en la cláusula 15 del acuerdo se consagró el pago de sanciones moratorias por cancelación tardía de las cesantías con el 70% del valor a través de la vía administrativa, tal afirmación no se encuentra acreditada en el proceso, puesto que no obra en el plenario acuerdo de reestructuración de pasivos, y en todo caso, para la fecha en que se hizo exigible la sanción moratoria – el 17 de julio de 2013 - ya se había realizado el inventario de acreencias sometidas a dicho proceso, el cual, según el acto de reconocimiento de cesantías, se suscribió el 20 de mayo de 2013. 45.
Finalmente, no se condenará en costas en primera instancia a la parte demandada, pues, en virtud del artículo 47 de la Ley 2080 de 202119, para aplicar la sanción se debe analizar si las partes actuaron con carencia de fundamentación jurídica. En ese 17 Resolución núm. 0226 del 30 de enero de 2013 por la cual se acepta la renuncia al cargo de auxiliar administrativo, efectiva a partir de 1 de febrero de 2013.
Visible en folio 106 del expediente físico. 18 Término de prescripción aplicable a la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, conforme se indicó en la sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. 19 Véase que en las sentencias del 28 de noviembre de 2024 radicado interno (3697-2021) y (3983-2024), entre otras, se llegó a la conclusión de que con la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se debe analizar la conducta de las partes en el proceso.
Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, revisados los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, no se advierte dicha circunstancia. Condena en costas 46. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas, lo anterior en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si la parte vencida obró con carencia de fundamento legal. 47.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar las actuaciones surtidas por la entidad demandada, no se advierte esa situación. Por el contrario, en sus intervenciones se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte demandada. 48.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia del 29 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó a las pretensiones de la demanda, según las motivaciones expuestas en la parte considerativa.
Y en su lugar:
SEGUNDO. Declarar la nulidad del acto administrativo 239871 del 22 de noviembre de 2016, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías definitivas a la señora Inés Naranjo Grisales.
TERCERO. A título de restablecimiento del derecho, condenar al departamento del Valle del Cauca al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retraso, desde el 17 de julio de 2013 hasta el 29 de diciembre de 2015. Dicha liquidación se efectuará con base en la asignación básica devengada por la actora al momento de su retiro del servicio en el año 2013, conforme a las razones expuestas anteriormente.
Las sumas deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (30 de diciembre de 2015), por ser este el día en que se dejó a disposición el pago hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. Radicado: 76001-23-33-000-2017-01128-01 Demandante: Inés Naranjo Grisales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. Sin condena en costas en ambas instancias conforme a lo expuesto en esta providencia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.