11001031500020240148100 — Consejo de Estado

Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: ASTRID JULIANA LÓPEZ GUTIÉRREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial – contra fallo de tutela.

Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, por la señora Astrid Juliana López Gutiérrez contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de marzo de 2024, la parte actora interpuso acción de tutela contra Consejo de Estado, Sección Primera y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso de administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Que se tenga por subsanada la solicitud de conciliación extrajudicial con radicado n° E – 2023 – 222003 (Fecha rad: 13/04/2023).

SEGUNDO: Que se admita la solicitud de conciliación extrajudicial con radicado n° E – 2023 – 222003 (Fecha rad: 13/04/2023), presentada por ASTRID JULIANA LÓPEZ GUTIÉRREZ contra NACION – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL.

TERCERO: Que se señale fecha y hora para la celebración de la audiencia de conciliación.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, que se permita el acceso a la administración de justicia, representado esto, en que se lleve a cabo la audiencia de conciliación, lo cual es un requisito de procedibilidad para entrar a la jurisdicción contenciosa administrativa.» 2. Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 12 de abril de 2023, la señora Astrid Juliana López Gutiérrez presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación. El 26 de abril de 2023, la Procuraduría Cincuenta Judicial II para Asuntos Administrativos profirió el Auto No. 83 en el que requirió a la solicitante para que ajustara la solicitud de acuerdo con lo previsto en el artículo 101 de la Ley 2220 de 2022, específicamente, los fundamentos jurídicos de la solicitud y la fórmula de conciliación extrajudicial.

El 5 de mayo de 2023, la actora radicó escrito de subsanación de la solicitud de conciliación. El 8 de mayo de 2023, la Procuraduría dictó el Auto No. 083ª por medio del cual entendió por desistida y tuvo por no presentada la solicitud de conciliación, porque la convocante no cumplió con lo ordenado, pues no desarrolló el concepto de vulneración del derecho subjetivo que se reclamaba.

El 12 de mayo de 2023, la actora presentó recurso de reposición, en el que advirtió que el artículo 52 de la Ley 2220 de 2020 no establece que dentro de las formalidades de la solicitud de conciliación se debe hacer referencia a los fundamentos jurídicos de la solicitud. Sin embargo, procedió a exponerlos. El 15 de mayo de 2023, la Procuraduría dictó el Auto No. 083B en el que resolvió no reponer el auto objeto de recurso, pues la norma aplicable y que fundamentó la decisión es el artículo 101 de la Ley 2220 de 2020 y no el artículo 52 de la misma norma.

Además, advirtió que el recurso de reposición no era la instancia para subsanar la solicitud de conciliación. El 18 de mayo de 2023, la actora interpuso acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación, en la que alegó que las referidas decisiones estaban viciadas de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues, en el recurso de reposición se efectuó análisis de los fundamentos de derecho que apoyaban la solicitud de conciliación extrajudicial.

Avocó conocimiento de la acción de tutela el Juzgado Quinto de Familia de Bogotá, quien dictó sentencia el 2 de junio de 2023. Esa decisión fue apelada por la actora. El 12 de julio de 2023, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de todo lo actuado, inclusive del auto admisorio, y, con fundamento en el Decreto 333 de 2021, remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, quien dictó sentencia de primera instancia el 31 de julio de 2023, que, declaró improcedente las pretensiones del amparo por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Señaló que a la fecha en que la Procuraduría inadmitió la solicitud de conciliación, la demandante se encontraba facultada para presentar nuevamente dicha petición con el lleno de los requisitos legales.

No obstante, no agotó dicho medio y, por el contrario, acudió directamente a la acción de tutela, de igual forma, advirtió que, a pesar de que a la fecha de interposición de la tutela el término previsto en el artículo 96 de la Ley 2220 de 2022 se encontraba vigente, en el curso de la acción de tutela el mismo venció. De ahí que, el mecanismo constitucional no suspende los términos del trámite establecido Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la Ley 2220 de 2022, no era posible que el juez de tutela retrotrajera dicha actuación. Esa decisión fue impugnada por la parte actora con fundamento en que: i) con el recurso de reposición interpuesto el 12 de mayo de 2023 ante la Procuraduría General de la Nación, cumplió con lo solicitado por la Procuradora 50 Judicial II para Asuntos Administrativos y lo previsto en la Ley 2220 de 2022; ii) la Procuradora no revisó los folios 3 a 8 del recurso, donde se abordaron los requerimientos de la subsanación; iii) la decisión de tener por desistida la solicitud de conciliación le impidió acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, al interpretarse que el requisito de procedibilidad no fue agotado; iv) al momento de la declaración de desistimiento y tener por no presentada la solicitud de conciliación -15 de mayo de 2023-, ya había vencido el plazo legal para radicar una nueva solicitud de conciliación. Por lo anterior, alegó que la entidad demandada desconoció el principio de informalidad que rige las solicitudes de conciliación extrajudicial, según lo establecido en la Ley 2220 de 2022.

El 28 de septiembre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones del amparo. Sobre el particular, indicó que estaba demostrado que la actora no subsanó en debida forma la solicitud de conciliación extrajudicial, porque el escrito allegado para tal fin el 5 de mayo de 2023, carecía de los argumentos jurídicos que sustentaran la vulneración a los derechos subjetivos de la parte actora.

Aunado a lo anterior, expresó que, ante la decisión de la Procuraduría de tener por no presentada la solicitud, la accionante contó con la posibilidad de presentar nuevamente la solicitud de conciliación con el lleno de los requisitos legales. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora consideró que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, defecto fáctico y defecto sustantivo al priorizar normas procesales sobre principios constitucionales, en lo que respecta al cumplimiento de los requisitos previstos en la norma para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y la Sección Primera del Consejo de Estado interpretaron de forma incorrecta la Ley 2220 de 2020, pues no tuvieron en cuenta que para el 15 de mayo de 2023 había vencido el término para presentar nuevamente la solicitud de conciliación. Expresó que la presente acción de tutela cumple los requisitos previstos para su procedencia según lo dispuesto en la SU-627 de 2015, pues no se estaba en presencia del fenómeno de cosa juzgada y se demostró que la decisión de tutela fue producto de una situación de fraude [fraus omnia corrumpit], pues existió inducción al error por parte de la Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos frente a las autoridades judiciales demandadas al señalar que la subsanación de la conciliación fue presentada extemporáneamente y que no existe otro mecanismo para resolver dicha situación. 4.

Trámite previo El 3 de abril de 2024, el despacho del ponente inadmitió la acción de tutela y requirió a la accionante para que precisara de forma concreta las pretensiones de la demanda. Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante auto de 17 de abril de 2024, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, a los consejeros que conforman la Sección Primera del Consejo de Estado y a los magistrados de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Adicionalmente, a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos-, como terceros interesados y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y la Sección Primera del Consejo de Estado pidieron que se declare improcedente la acción de tutela contra tutela, porque no se cumplen los requisitos de procedencia previstos en la jurisprudencia constitucional, pues no se encuentra acreditada la configuración de cosa juzgada fraudulenta, sino que lo pretendido por la accionante es controvertir los fundamentos expuestos en las decisiones de tutela. 6.

Intervención de los terceros con interés La Procuraduría General de la Nación pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela con fundamento en los siguientes argumentos: Resaltó que la presente acción de tutela repite las pretensiones de la solicitud de amparo que se cuestiona, pero en el presente caso controvierte las decisiones de tutela proferidas por las autoridades judiciales accionadas, las que se encuentran ejecutoriadas y cobijadas por los efectos de la cosa juzgada, lo que implica que no deberían ser objeto de nueva revisión mediante otra acción de tutela.

Señaló que, en todo caso, la solicitud de conciliación presentada por la actora no cumplió con los previstos en el artículo 101 de la Ley 2220 de 2022, que exige que se mencione los fundamentos jurídicos que sustentan la vulneración de derechos subjetivos. De modo que la falta de diligencia de la apoderada de la actora no puede ser corregida mediante tutela.

La Procuradora 50 Judicial II Administrativa de Bogotá rindió informe en el que sostuvo que la solicitud inicial de conciliación presentada no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 101 de la Ley 2220 de 2022, específicamente, en lo que se refiere a la fundamentación jurídica de la vulneración de un derecho subjetivo. De ahí que, a causa del incumplimiento profirió auto inadmisorio, en el que se solicitó subsanación y, por la omisión a cumplir con lo ordenado, profirió auto en el que declaró el desistimiento y la declaración de no presentada de la solicitud de conciliación. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Procedencia de la acción de tutela contra fallos de tutela y actuaciones del proceso de tutela. De conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional 1, la acción de tutela es improcedente para estudiar providencias que, igualmente, se profieran dentro de trámites de tutela, pues ello constituye un requisito general que debe superarse.

Sin embargo, la Corte Constitucional ha admitido de manera excepcionalísima, casos en los que es procedente la acción de tutela cuando las pretensiones están encaminadas a la protección al debido proceso2. En sentencia SU – 627 de 2015, la Corte Constitucional unificó la jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anterior o posterior a la sentencia. Esto es, fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, según tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto;

(ii) cuando se dirige contra una decisión anterior al fallo y (iii) cuando se efectúa en contra de una decisión posterior3. Asimismo, estableció que, por regla general, la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela. No obstante, cuando el fallo es proferido por un juez o tribunal diferente a esta Corporación, se ha admitido de forma excepcional su procedencia, cuando (i) exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, (ii) cumpla con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales;

(iii) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (iv) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude [Fraus omnia corrumpit] y, (v) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. Tal como se lee de la motivación de la referida providencia: «4.5.3.

Con posterioridad a la sentencia de tutela también pueden presentarse actuaciones. Una de las hipótesis posibles, como ya se vio es la de que el juez niegue la impugnación del fallo de tutela, que acaece después del fallo de primera instancia, pero antes de que pueda darse el de segunda. (…) 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 1 La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU-1219 de 2001 y se reiteró, entre otras, en las Sentencias T- 021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002;

T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T- 528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T- 237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T- 208 de 2013. 2 Sentencia T – 162 de 1997. 3 Reiterada en sentencia T-322 de 2019. Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.6.1.

Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.» (Negrita y subraya fuera del texto) Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia T-286 de 2018, reiteró la sentencia de unificación 627 de 2015, en particular, se refirió un caso en que la vulneración alegada se predicó en un trámite posterior al fallo de tutela4, en el que recordó que «4.6.3.2.

Por su parte, en sentencia T-322 de 20195, desplegó el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra otra acción de tutela frente a una decisión anterior al fallo, en la que se precisó que para que se estructure la cosa juzgada fraudulenta también es necesario, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, que: (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude [Fraus omnia corrumpit] y, (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4 En ese caso, el allí accionante censuró el auto por medio del cual la autoridad accionada negó la impugnación, esto es, la actuación posterior al fallo de tutela, análisis el cual, la sala procedió a verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5 M.P.: José Fernando Reyes Cuartas.

Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa decisión, la Corte resaltó que «la jurisprudencia de este Tribunal permite identificar una línea de interpretación, según la cual, quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección, debe cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar (i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y (ii) que la sentencia cuestionada no puede ser admitida debido a que resulta evidentemente incorrecta, implicando además -en principio- una afectación grave del patrimonio público.».

Por lo anterior, señaló que no serían de recibo «razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional». Por otro lado, en sentencia T-023 de 2023, la Corte Constitucional preciso que para estudiar las acciones de tutela en contra de sentencias de tutela en las que se alega la existencia de cosa juzgada fraudulenta, para que el amparo proceda en estos casos, debe acreditarse el cumplimiento de dos tipos de requisitos: (i) los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 6 y, (ii) los requisitos específicos de procedencia excepcional en los casos de fraude.

En punto a los requisitos generales, estableció que se deben satisfacer los requisitos de: a) relevancia constitucional, cuyo propósito de es preservar la competencia y “la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional”; b) inmediatez, que, exige que la acción de tutela sea presentada en un “término razonable” respecto de la ocurrencia de los hechos que dieron lugar a la presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales; c) identificación razonable de los hechos, que, tiene como propósito que el actor evidencie con suficiencia y claridad los fundamentos de la transgresión de los derechos fundamentales; d) tener efecto decisivo de la irregularidad procesal, porque, los yerros alegados deben tener una “magnitud” significativa, afectar los derechos fundamentales del accionante y haber incidido efectivamente en la providencia que se cuestiona; e) subsidiariedad, implica que la tutela solo procede si los recursos y mecanismos “propios existentes en sede del proceso de tutela” fueron agotados y, sin embargo, no permitieron corregir los yerros, en estos eventos, existen principalmente dos mecanismos para controlar las sentencias de tutela: los recursos e incidentes propios del proceso de tutela y el trámite de selección y eventual revisión a cargo de la Corte Constitucional.

Específicamente, sobre el requisito general de subsidiariedad la Corporación explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en principio son improcedentes las acciones de tutela en contra de una decisión de tutela antes de que el trámite de selección y eventual revisión se haya surtido. Esta regla de improcedencia, sin embargo, no es absoluta.

En casos excepcionales, la acción de tutela contra decisiones de tutela puede ser procedente si, a pesar de que la parte accionante no participó en el trámite de selección o este no se ha surtido, las pruebas practicadas en sede de revisión evidencian prima facie la existencia de una situación de fraude que se habría materializado en los fallos de tutela de instancia. Los requisitos específicos de procedencia excepcional en los casos de fraude fueron enlistados, en los siguientes términos: 6 Al respecto, precisó “La acreditación de estos requisitos es una condición para adelantar el estudio de fondo.

Por lo tanto, su incumplimiento conduce a la improcedencia de la acción de tutela.”. Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «La acción de tutela procede excepcionalmente contra decisiones de tutela cuando exista fraude, siempre que se cumplan tres requisitos: (i) La acción de tutela presentada no debe compartir identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada.

(ii) Deben existir pruebas o indicios que demuestran de manera “clara y suficiente” que la decisión de tutela fue producto de una situación de fraude. (iii) El accionante no cuenta con otro mecanismo legal para revertir la situación de fraude. La acreditación de estos requisitos es una condición necesaria para emitir una orden de amparo y declarar la existencia de cosa juzgada fraudulenta.

Por esta razón, si estos requisitos no se constatan, el amparo debe ser negado». La cosa juzgada fraudulenta como causal especial de procedencia de la tutela contra sentencias de tutela, fue desarrollada por la Corporación, a partir de los siguientes parámetros: «(…)77. La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones judiciales el carácter de “inmutables, vinculantes y definitivas”.

El principal efecto de la cosa juzgada constitucional es la imposibilidad de que un juez de tutela pueda reabrir y volver a conocer de fondo sobre una controversia que ya fue resuelta en un fallo de tutela anterior. Los fallos de tutela hacen tránsito a cosa juzgada una vez la Corte Constitucional decide no seleccionarlos, o en caso de que sean seleccionados, después de proferido el fallo de revisión. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el respeto de los efectos de cosa juzgada de los fallos de tutela tiene como finalidad proteger el principio de seguridad jurídica, la coherencia del sistema jurídico, así como garantizar la protección célere, urgente y definitiva de los derechos fundamentales. 78.

El respeto de la cosa juzgada constitucional implica que, por regla general, la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela. Esta regla, sin embargo, no es absoluta. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la tutela contra sentencias de tutela de instancia que no fueron seleccionadas y cobraron ejecutoria es procedente cuando “se configura el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta” lo que ocurre cuando se constata que las decisiones cuestionadas son producto de una situación de fraude.

Lo anterior, debido a que la salvaguarda de los principios de seguridad jurídica, celeridad del trámite de tutela y cosa juzgada, no justifican la consolidación de una “situación injusta contraria al derecho”. En virtud del principio fraus omnia corrumpit -el fraude lo corrompe todo-, estos principios deben ceder en aquellos eventos en los que sea necesario revertir o detener situaciones ilícitas.

(…) 80. El fraude en las actuaciones procesales se presenta en aquellos eventos en los que las partes o el juez usan el “proceso con fines ilegales o dolosos” y con ello afectan los derechos de terceros y atentan “contra el bien social de la administración de justicia”. La Corte Constitucional ha precisado que “el fraude puede ser cometido, por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto”.

Así mismo, ha indicado, que el fraude puede presentarse durante el proceso de tutela o puede materializarse directamente en las sentencias de instancia. Existe fraude en los fallos de tutela cuando (i) estos se profieren “con fines ilegales ligados a una intención dolosa”; (ii) la providencia es resultado “de un negocio fraudulento [efectuado] a través de medios procesales, que implican un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad” o (iii) el juez de tutela adopta una decisión “derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial”.

En estos casos, el fallo de tutela debe ser revertido en el entendido de que la Constitución no permite la consolidación de situaciones “espurias” o “dolosas”, bajo el argumento de “la obediencia ciega a las situaciones juzgadas”. 81. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el estándar de prueba requerido para demostrar una situación de fraude es particularmente exigente.

El interesado en revertir fallos de tutela tiene el deber de aportar medios de pruebas que demuestren con un alto grado de certeza, es decir, de manera “clara”, “cierta”, “suficiente” y “coherente” que las decisiones cuestionadas son fraudulentas. El fraude puede probarse por medio de prueba directa o prueba indiciaria. La prueba directa es aquella en la cual “el hecho que se quiere probar surge directa y espontáneamente, sin mediación alguna ni necesidad de raciocinio, del medio o fuente de prueba”.

Así, es prueba directa del fraude en los fallos de tutela la existencia de sentencia penal o sanción disciplinaria ejecutoriada contra el funcionario judicial que profirió la decisión objeto de controversia o en contra de las personas involucradas en el fraude. (…)». Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico Lo primero que conviene decir es que, en el presente caso, la acción de tutela de la referencia se ejerce contra un fallo de igual naturaleza, respecto del que se invoca una situación de fraude [fraus omnia corrumpit].

De la lectura de los fundamentos de la acción de tutela, es posible evidenciar que la actuación frente a la cual la señora López Gutiérrez alega la vulneración de sus derechos fundamentales es frente a la sentencia de tutela que puso fin al proceso de tutela con radicado número 25000-23-15-000-2023-00467-01. Al efecto, alega, de un lado, (i) que existió fraude derivado del error al que indujo por parte de la Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos frente a las autoridades judiciales demandadas al señalar que la subsanación de la conciliación fue presentada extemporáneamente y, del otro, (ii) que incurrió en los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y sustantivo al priorizar normas procesales sobre principios constitucionales, en lo que respecta al cumplimiento de los requisitos previstos en la norma para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial.

En ese sentido, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial expuesto en líneas anteriores, para la procedencia del mecanismo contra acciones de la misma naturaleza, corresponde establecer si la solicitud de amparo satisface los requisitos generales. En caso afirmativo, se entrará a analizar si en la sentencia de tutela, proferida el 28 de septiembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera, se configuraron los requisitos específicos de procedencia excepcional en los casos de fraude.

Caso concreto Como se anticipó, cuando la tutela es dirigida contra el fallo dictado en otra solicitud de amparo, en la sentencia SU-627 de 2015 la Corte Constitucional dispuso que, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude [Fraus omnia corrumpit]; y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación». Requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales En primer lugar, la Sala encuentra que en el asunto la Corte Constitucional dispuso excluir del trámite de revisión eventual la acción de tutela con radicado núm. 2023- 00467-00/01 interpuesta por la señora Astrid Juliana López Gutiérrez contra la Procuraduría General de la Nación. Tal como se evidencia en la siguiente captura de pantalla, tomada de la página web de la Corte Constitucional: Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, la sentencia de tutela cuestionada ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección. En segundo lugar, de acuerdo la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado y como lo ha reiterado esta Sección, el requisito general de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones, para lo cual ha establecido que para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse algunos presupuestos7.

Justamente, descendiendo en el estudio de los requisitos generales, la Sala considera que el presente asunto no cumple con el de relevancia constitucional, porque la parte actora a partir de argumentos dirigidos a señalar que se configuran los defectos procedimental, fáctico y sustantivo, terminar por reiterar los argumentos que fueron expuestos en el escrito inicial y en la impugnación presentadas en la acción de tutela con radicado número 2023-00467-00/01.

A saber: (i) la indebida interpretación del artículo 101 de la Ley 2220 de 2020 y, (ii) el presunto desconocimiento del hecho, según el cual, se subsanó la solicitud de conciliación en los términos requeridos por la Procuraduría General de la Nación en el recurso de reposición presentado el 12 de mayo de 2023, contra el auto que tuvo como desistida y no presentada la solicitud de conciliación. En la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 31 de julio de 2023, proferida por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la acción de tutela aquí cuestionada la parte actora expuso como argumento de inconformidad que: «el recurso de reposición presentado el 12 de mayo de 2023 sí cumplió con 7 Esto son: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos f undamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo requerido por la Procuradora 50 Judicial II para Asuntos Administrativos, (…) pero por un error [hizo] una referencia superficial del artículo 52 de la ley 2220 de 2022.

Esta confusión es la enunciación comparativa con el decreto 1716 de 2009, pero (…) si se cumplió de manera sustancial con lo requerido por la procuradora (…) la agente del Ministerio Público no observó los folios 3 a 8 del recurso de reposición, sino que se concentró en la referencia equivocada sobre el artículo 52 de la Ley 2220 de 2022, que se encontraba al inicio del documento (…) de conformidad con lo preceptuado en la Ley 2220 de 2022, en tanto que la subsanación allegada sí cumplía con lo solicitado y únicamente se omitió citar el artículo correcto, por lo que se incurrió en un exceso de ritual manifiesto».

Aspectos que fueron resueltos por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el fallo de tutela del 28 de septiembre de 2023, en los siguientes términos: «(…) 27. Visto lo anterior, la Sala observa que la actora no subsanó en debida forma la solicitud de conciliación extrajudicial núm. E-2023-222003 porque el escrito allegado el 5 de mayo de 2023 adolece de los argumentos jurídicos que sustentan la vulneración a los derechos subjetivos de la parte actora. 28.

Asimismo, vale la pena recordar que conforme al artículo 101 de la Ley 2220 de 2022 la solicitud de conciliación en materia contenciosa administrativa debe contener «[…] 4. Fundamentos jurídicos de la solicitud. 5. Pretensiones que el convocante formularía en una eventual demanda y la fórmula de conciliación extrajudicial que propone, expresado con precisión y claridad […]», de manera que no es posible aplicar el artículo 52 de la Ley 2220 de 2023, que establece que no era aplicable al caso en concreto, ya que este regula el contenido de la solicitud de conciliación extrajudicial en asuntos regidos por el derecho privado. 29.

Por lo anterior, para la Sala es procedente que, por no haberse corregido correctamente la solicitud de conciliación extrajudicial en los términos señalados por la Procuraduría General de la Nación, se hubiera tenido por desistida y no presentada, en razón a que lo ordenado en el auto núm. 83 de 26 de abril de 2023 se hizo de acuerdo con el artículo 102 de la Ley 2220 de 2022.

(…) 31. Por ello, la Sala no puede pasar por alto que la accionante contó con la posibilidad de presentar nuevamente la solicitud de conciliación con el lleno de los requisitos legales, razón por la que su negligencia no puede ser subsanada a través del presente mecanismo constitucional. (…)». De modo que, lo pretendido por la parte actora es hacer uso de la presente solicitud de amparo, como una instancia adicional para insistir en exactamente la misma controversia, de manera que la presente acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos expuestos en otro trámite de tutela y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez constitucional en esa ocasión. Ahora bien, en lo que concierne a la actuación fraudulenta, la Sala advierte que tampoco cumple con el requisito general de relevancia constitucional, porque, a pesar de que la actora alega que existió inducción al error por parte de la Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos frente a las autoridades judiciales demandadas al señalar que la subsanación de la conciliación fue presentada extemporáneamente y que no existe otro mecanismo para resolver dicha situación. Ese argumento constituye una reiteración de los mismos argumentos en que basó los defectos acá invocados y, por lo tanto, los argumentos expuestos en el marco de la Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela con radicado número: 25000-23-15-000-2023-00467-01, que, como se vio, no satisfacen el requisito general de relevancia constitucional.

Aunado a lo anterior, se resalta que en la presente solicitud de amparo y en la acción de tutela con radicado 2023-00467-00/01 las pretensiones8 de amparo son idénticas y se centran en cuestionar la legalidad de las decisiones proferidas por la procuraduría. Por lo expuesto, se concluye que en el caso analizado no se reúnen las condiciones de procedibilidad de la tutela contra el fallo dictado en otro trámite de solicitud de amparo porque la situación debatida no cumple con el requisito de relevancia constitucional, regla de procedencia dispuesta por la Corte Constitucional.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela propuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Astrid Juliana López Gutiérrez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.

En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 8 En ambos casos las pretensiones fueron: «PRIMERO: Que se tenga por subsanada la solicitud de conciliación extrajudicial con radicado n° E – 2023 – 222003 (Fecha rad: 13/04/2023).

TERCERO: Que se señale fecha para la celebración de audiencia de conciliación.» (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Radicado 11001-03-15-000-2024-01481-00 Demandante: Astrid Juliana López Gutiérrez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx