CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: retiro por llamamiento a calificar servicios Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por Glenda Lucía Munévar Bohórquez, contra la sentencia proferida el 23 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de su demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Glenda Lucía Munévar Bohórquez cuestionó la legalidad de la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015, mediante la cual, el Ministerio de Defensa Nacional dispuso su retiro del servicio activo de la Policía Nacional por llamamiento a calificar servicios. Sostuvo, en resumen, que dicha decisión es irregular, ya que fue expedida con desconocimiento del debido proceso, falsa motivación y desvío de poder, por: (a) haberse adoptado sin permitirle conocer ni controvertir el contenido de las actas de las juntas asesoras que no aprobaron su ascenso en 2010, (b) apoyarse en jurisprudencia descontextualizada, (c) desconocer su trayectoria profesional, calificaciones superiores y desempeño institucional, y (d) obedeció a motivaciones ajenas a las necesidades del servicio.

La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que, en el caso concreto, se cumplieron los requisitos legales para la procedencia del retiro por llamamiento a calificar servicios, esto es, el tiempo de servicio que habilita el acceso a la asignación de retiro y el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa.

El Tribunal estimó además, que el acto administrativo de retiro por llamamiento a calificar servicios no requiere motivación, y que la demandante no acreditó ninguno de los vicios alegados. El Consejo de Estado confirma la sentencia de primera instancia, porque en efecto, en esta oportunidad se cumplieron los requisitos objetivos previstos en el artículo 57 del Decreto Ley 1791 de 2000 y en la Ley 857 de 2003 para determinar el llamamiento a calificar servicios, esto es, el tiempo mínimo de servicio que habilita el acceso a la asignación de retiro y el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Glenda Lucía Munévar Bohórquez presentó demanda1 de nulidad y restablecimiento del derecho de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se expresan. 2.1.1. Pretensiones 2. Solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015, expedida por el ministro de Defensa Nacional, «por la cual se retira del servicio activo a una Oficial de la Policía Nacional» por la causal de llamamiento a calificar servicios. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: (a) ordenar su reintegro al servicio activo, sin solución de continuidad, con la antigüedad y precedencia que tenía al momento del retiro; (b) condenar a la entidad demandada a pagarle de manera indexada los haberes salariales, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el 7 de julio de 2015, y (c) indicar que las sumas que se liquiden a su favor, le sean canceladas a título indemnizatorio, de manera que no se afecte la asignación de retiro que le fue reconocida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, CASUR. 2.1.2.

Hechos 4. Glenda Lucía Munévar Bohórquez, mayor (r) de la Policía Nacional, es profesional en comunicación social y periodismo; con 20 años de servicio en la Dirección General de la Policía Nacional; en los departamentos de policía de Valle del Cauca, Cundinamarca y Antioquia; en la Dirección Nacional de Escuelas de Policía, y en el Ministerio de Defensa. 5.

El 27 de agosto de 2010, la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional acordaron por unanimidad no recomendar a la oficial para el concurso previo al Curso de Academia Superior de Policía, el cual es prerrequisito para el ascenso al grado de teniente coronel. Esta determinación fue comunicada a la demandante a través de oficio S- 0227-DITAH del mismo 27 de agosto de 2010. 6.

El 31 de agosto de 2010, Glenda Lucía Munévar Bohórquez presentó reclamación contra la anterior determinación, la cual, fue resuelta desfavorablemente mediante oficio S-7437-DITAH-JEFAT del 19 de octubre del mismo año. 7. Durante su permanencia en el grado de mayor, fue clasificada en «rango superior», ya que obtuvo calificaciones favorables, en los términos señalados en el Decreto 1800 de 2000. 1 La cual obra a ff. 364 a 405 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01 remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3 8. Casi 5 años después, el 31 de marzo de 2015, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, según el Acta 006-APROP-GRURE-3.22, emitió concepto favorable para su retiro del servicio por llamamiento a calificar servicios, debido a que desde 2010 no había ascendido en el escalafón, lo cual afectaba la estructura piramidal de la institución. 9.

Con fundamento en dicho concepto, el ministro de Defensa Nacional expidió la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015, notificada el 7 de julio de 2015, mediante la cual la oficial fue retirada del servicio activo. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 10. Glenda Lucía Munévar Bohórquez citó como normas violadas las siguientes: artículos 2, 6, 13, 29, 47, 53, 83, 216, 218 y 220 de la Constitución Política; artículo 44 del CPACA; artículos 20, 21, 22, 28 y 29 del Decreto 1791 de 2000; el Decreto 1800 de 2000 y la Ley 857 de 2003. 11.

En el concepto de violación expuso que el acto demandado fue expedido con falta de competencia, porque el ministro de Defensa no podía actuar como «Gobierno Nacional» para efectos del retiro. Agregó que la delegación contenida en el Decreto 1338 de 2015 no subsana la ausencia de competencia en el momento de la expedición del acto. 12.

Por otra parte señaló, que como en el Acta 006-APROP-GRURE-3.22 del 31 de marzo de 2015, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional expuso que su retiro por llamamiento a calificar servicios se debió a que en 2010 no había ascendido, y ello afectaba la estructura piramidal de la institución, es necesario examinar el proceso que se desarrolló en 2010, en el que la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional acordaron por unanimidad no recomendarla para el concurso previo al Curso de Academia Superior de Policía, prerrequisito para el ascenso al grado de teniente. 13.

Con base en la consideración expuesta, señaló que el acto de retiro demandado no puede examinarse de forma aislada, sino que debe estudiarse de manera concatenada con las actas de 27 de agosto de 2010, a través de las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso.

De manera tal, que en su criterio, las decisiones que las referidas juntas adoptaron en 2010 de no emitir concepto favorable para su ascenso, y la decisión de retiro por llamamiento a calificar servicios, comprenden un acto administrativo complejo. 14. En ese sentido, la demandante alegó que su retiro por llamamiento a calificar servicios es ilegal porque, al basarse en el hecho de que en el 2010 no fue recomendada para ser ascendida, es necesario considerar que dicho concepto desfavorable del 2010, debió estar precedido por la recomendación de la Junta de Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 4 Evaluación y Clasificación, en los términos del artículo 22 del Decreto 1791 de 2000, requisito que, a su juicio, no se cumplió. 15.

De igual manera expresó, que se vulneró su derecho al debido proceso, porque no se le permitió intervenir en las reuniones de la Junta de Evaluación y Clasificación, de la Junta de Generales y de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, por lo que no pudo conocer los fundamentos fácticos o valoraciones internas que llevaron a dichos órganos a no emitir concepto favorable para dar inicio al proceso de ascenso en 2010, circunstancia que luego, en 2015, fue alegada en su contra para recomendar su retiro por llamamiento a calificar servicios. 16.

Expresó que el acto demandado incurrió en «falsa motivación», dado que se soporta en citas jurisprudenciales que, según sostiene, son «inexactas», «descontextualizadas» o aplicadas a supuestos fácticos distintos, lo cual habría llevado a conclusiones jurídicas erradas acerca de su situación profesional. 17. Finalmente alegó que se configuró «desviación de poder», pues la administración desconoció que su trayectoria profesional, calificaciones superiores y evaluaciones satisfactorias no justificaban su retiro, lo que —a su juicio— evidencia que la decisión no respondió a necesidades del servicio sino a finalidades distintas. 2.2.

Trámite dado a la demanda 18. La demanda inicialmente pretendía, además de la nulidad del acto de retiro por llamamiento a calificar servicios –Resolución 5458 del 1 de julio de 2015–, la nulidad de las actas de 27 de agosto de 2010, a través de las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso. 19.

Una vez presentada, la demanda fue repartida al Juzgado 27 Administrativo de Medellín, despacho que a través de auto del 28 de junio de 2016, ordena remitirla al Tribunal Administrativo de Antioquia por competencia. 20. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto del 1 de septiembre de 2016, dispuso inadmitir la demanda para que se precisaran cuáles eran los actos administrativos cuestionados. 21.

El 12 de septiembre de 2016 Glenda Lucía Munévar Bohórquez presentó memorial para corregir la demanda, en el que reiteró que los actos acusados eran: la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015 –por medio de la cual fue llamada a calificar servicios–, y las actas de 27 de agosto de 2010, a través de la cual la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso.

Ello bajo la consideración de que se trata de un acto complejo. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 5 22. Por medio de auto del 26 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió no acoger la tesis según la cual, el acto de retiro de 2015 integra un acto administrativo complejo con las actas de 2010, a través de las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso, pues se trata de dos decisiones diferentes.

En ese sentido, el a quo dispuso: (a) rechazar las pretensiones orientadas a obtener la nulidad de dichas actas, y (b) admitir la demanda únicamente respecto de la pretensión de anular la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015, expedida por el ministro de Defensa Nacional, «por la cual se retira del servicio activo a una Oficial de la Policía Nacional». 2.3.

Contestación de la demanda 23. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual invocó la presunción de legalidad del acto, y señaló que en el caso concreto no se acreditó ninguna causal que permitiera su anulación2. 24. Indicó que el acto acusado goza de presunción de legalidad, conforme al artículo 88 del CPACA. 25.

Señaló que el proceso de ascenso y selección para los cursos reglamentarios es una potestad estrictamente discrecional de la administración, ejercida a través de los órganos competentes, y que «no genera por sí mismo fuero de estabilidad ni derecho adquirido alguno» para los oficiales que cumplen requisitos. 26. Manifestó que, conforme al artículo 22 del Decreto 1791 de 2000, la Junta de Evaluación y Clasificación tiene competencia para analizar la trayectoria profesional y recomendar los nombres de los oficiales que pueden asistir a los cursos de capacitación para ascenso.

En este caso, la decisión de no recomendar a la demandante para desarrollar el curso de ascenso en 2010, se enmarcó dentro de esa facultad. 27. Expuso que la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa actuaron dentro de sus competencias, y que sus decisiones constituyen actos de trámite o preparatorios que no requieren notificación individual y que no vulneran el debido proceso. 28.

Sostuvo que el retiro por llamamiento a calificar servicios es una medida discrecional prevista en los artículos 1 y 3 de la Ley 857 de 2003, que solo exige dos requisitos: (a) cumplir el tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro; y (b) contar con concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa. 2 Ff. 529 a 540 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 6 29. Afirmó que en el caso concreto, la demandante contaba con más de 15 años de servicio y que existió concepto previo favorable de la referida Junta, por lo cual la autoridad administrativa actuó dentro de la legalidad. 30.

Indicó que este tipo de retiro no requiere motivación expresa, pues su soporte legal se encuentra en el artículo 57 del Decreto 1791 de 2000 y en la Ley 857 de 2003, por lo que, no es dable exigir motivación adicional, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 31. Manifestó que la hoja de vida de la actora, sus felicitaciones o sus evaluaciones superiores no restringen la facultad discrecional ni generan estabilidad, pues «el buen desempeño corresponde al cumplimiento ordinario del deber y no confiere derechos de permanencia o ascenso». 32.

Señaló que no se acreditó falsa motivación, toda vez que la actora no demostró la inexistencia de los hechos que sustentan el retiro, ni móviles distintos a los autorizados por la ley. Indicó que «la simple mención de desacuerdos con las decisiones internas de la institución no constituye prueba de dicho vicio». 33. Explicó que no hubo desviación de poder, pues la demandante no aportó prueba alguna que acreditara que la finalidad del acto fue distinta a la renovación institucional y a las necesidades del servicio, finalidades expresamente reconocidas por la jurisprudencia constitucional como fundamento del llamamiento a calificar servicios. 34.

Finalmente, señaló que la demandante no sufrió desprotección económica, ya que al momento del retiro cumplía los requisitos para acceder a la asignación de retiro reconocida por CASUR, por lo que no procede alegar perjuicios derivados de una supuesta pérdida de ingresos. 35. Propuso las excepciones de «falta de requisito de procedibilidad con relación a las pretensiones de la demanda», «presunción de legalidad», «inexistencia de vicios de nulidad» y «genérica o innominada». 2.4.

Sentencia de primera instancia 36. El Tribunal Administrativo de Antioquia3, mediante sentencia del 23 de junio de 20214, resolvió negar las pretensiones de la demanda, y condenó en costas. 37. En resumen, el tribunal argumentó que el retiro por llamamiento a calificar servicios constituye una facultad discrecional de la administración, conforme a lo previsto en Decreto 1791 de 2000 y en la Ley 857 de 2003.

En consecuencia, señaló que la decisión solo exige el cumplimiento de dos requisitos objetivos: (a) que el oficial haya completado el tiempo mínimo de servicios que permite acceder a la asignación de 3 En Sala integrada por los magistrados Rafael Darío Restrepo (ponente), Jairo Jiménez Aristizábal y Liliana Patricia Navarro Giraldo. 4 Samai Tribunales, índice 47, archivo pdf «7_SENTENCIA(.PDF) NroActua 47».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 7 retiro; y (b) que exista concepto previo favorable de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional. 38. Sostuvo que dicho retiro no requiere motivación adicional, en atención al precedente de la Corte Constitucional —especialmente las sentencias SU-091 de 2016 y SU-217 de 2016—, así como a la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que ha reiterado que exigir motivación particular desconocería la naturaleza discrecional de esta figura. 39.

Descartó la alegada falsa motivación, al considerar que la cita de jurisprudencia contenida en el acto administrativo5 no afecta su validez, y que la demandante no acreditó que los hechos sustentados por la administración fueran inexistentes o inexactos. 40. Desestimó la supuesta desviación de poder, indicando que la actora no probó que la finalidad del acto fuera distinta a las previstas por la ley —renovación institucional y necesidades del servicio—, y que el buen desempeño o las calificaciones superiores no generan derecho a permanecer en el cargo ni a ascensos automáticos. 41.

Por último, concluyó que el ministro de Defensa sí tenía con competencia para expedir el acto demandado, en virtud de la delegación autorizada por el ordenamiento jurídico. 2.5. Recurso de apelación 42. Glenda Lucía Munévar Bohórquez interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia6. 43. Insistió en que el acto de retiro demandado, proferido en 2015, no puede examinarse de manera aislada, sino que debe tenerse en cuenta el nexo causal con las actas de 27 de agosto de 2010, a través de las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso.

Por lo tanto, reitera que las decisiones que las referidas juntas adoptaron en 2010 de no emitir concepto favorable para su ascenso, y la decisión de retiro de 2015, por llamamiento a calificar servicios, comprenden un acto administrativo complejo. 44. En ese orden de ideas, recalcó que se vulneró su derecho al debido proceso, porque en 2010 no se le permitió intervenir en las reuniones de la Junta de Evaluación y Clasificación, de la Junta de Generales y de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa 5 En el acto demandado se citaron entre otras, las siguientes sentencias: C-072 de 1996, C-445 de 2011, C-676 de 2001, T-265 de 2013, C-892 de 2003 de la Corte Constitucional; 0357-2012 de 20 de marzo de 2013, de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; 2013-01431-00 del 6 de septiembre de 2013 y 2014- 001056-00 del 28 de julio de 2014 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; 2014-00458- 00(AT) del 20 de agosto de 2014 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; 2014-00586-00(AT) del 31 de julio de 2014 de la Sección Primera del Consejo de Estado; 2014-00458-01 del 22 de enero de 2015 de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 6 Samai Tribunales, índice 49, archivo pdf «9_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_APELACIONJSENTENCIA(.PDF) NroActua 49».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 8 Nacional, por lo que no pudo conocer los fundamentos fácticos o valoraciones internas que llevaron a dichos órganos a no emitir concepto favorable para dar inicio al proceso de ascenso en 2010, lo que con posterioridad derivó en que la Junta Asesora del Ministerio de Defensa recomendara su retiro por llamamiento a calificar servicios en 2015. 45.

Alegó que el Tribunal omitió analizar la falta de motivación real del acto de retiro, pues: (a) la administración citó jurisprudencia «descontextualizada», y (b) no estudió los soportes fácticos ni documentales del concepto previo emitido por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, en el acta 006-APROP-GRURE-3.22 del 31 de marzo de 2015, en el que indicó que la oficial tenía «conceptos desfavorables», afirmación que —según indicó— no está probada. 46.

Sostuvo que el fallo de primera instancia se sustenta en la sentencia SU-091 de 2016 de la Corte Constitucional, la cual no puede ser aplicable al caso concreto porque: (a) al no exigir que la administración garantice el derecho de los uniformados a conocer las razones objetivas que dieron lugar a la recomendación de retiro, contraría el postulado del debido proceso, (b) desconoce el principio del mérito porque conlleva ignorar la trayectoria profesional, y (c) es contradictoria con las siguientes sentencias de la Corte Constitucional que aluden al deber de motivar los actos administrativos de retiro: «SU-917 del 16 de Noviembre de 2010, SU-250 de 1998, T-683 de 1998, T-800 de 1998, T-884 de 2002, T-610 de 2003, T-752 de 2003, T-1011 de 2003, T-597 de 2004, T-951 de 2004, T-1206 de 2004, T-1240 de 2004, T-031 de 2005, T-054 de 2005, T-123 de 2005, T-132 de 2005, T-161 de 2005, T-222 de 2005, T-267 de 2005, T-374 de 2005, T-392 de 2005, T-454 de 2005, T-648 de 2005, T-660 de 2005, T-696 de 2005, T-752 de 2005, T-804 de 2005, T-1059 de 2005, T-1117 de 2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1248 de 2005, T- 1258 de 2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005, T-024 de 2006, T-070 de 2006, T-081 de 2006, T-156 de 2006, T-170 de 2006, T-222 de 2006, T-254 de 2006, T-257 de 2006, T-432 de 2006, T-519 de 2006, T- 634 de 2006, T-653 de 2006, T-873 de 2006, T-974 de 2006, T-1023 de 2006, T-064 de 2007, T-132 de 2007, T-245 de 2007, T-384 de 2007, T-410 de 2007, T-451 de 2007, T-464 de 2007, T-729 de 2007, T-793 de 2007, T-838 de 2007, T-857 de 2007, T-887 de 2007, T-1092 de 2007, T-007 de 2008, T-010 de 2008, T-157 de 2008, T-270 de 2008, T-308 de 2008, T-341 de 2008, T-356 de 2008, T-437 de 2008, T-580 de 2008, T-891 de 2008, T-1022 de 2008, T- 1112 de 2008, T-1256 de 2008, T- 011 de 2009, T-023 de 2009, T-048 de 2009, T-087 de 2009, T-104 de 2009, T-108 de 2009, T-109 de 2009, T-186 de 2009, T-188 de 2009, T-205 de 2009, T-251 de 2009, T-269 de 2009 y T- 736 de 2009, fallos referenciados por la H. Corte Constitucional en la Pagina 80 de la Sentencia SU-053 del 16 de Febrero de 2015;

SU-179 de 2015 y SU-288 de 2015». [sic]. 47. Finalmente, reiteró la existencia de desviación de poder, al considerar que la decisión no respondió a necesidades institucionales sino a razones ajenas a la finalidad legal del llamamiento a calificar servicios. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 9 2.6.

Intervenciones en segunda instancia 48. Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 2.7. Concepto del Ministerio Público 49. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 50. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 51. Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 05458 del 1 de julio de 2015, mediante la cual Glenda Lucía Munévar Bohórquez fue retirada del servicio activo de la Policía Nacional por la causal de «llamamiento a calificar servicios», se ajustó a las exigencias legales y jurisprudenciales que gobiernan esta figura, esto es: a) ¿se acreditaron los requisitos previstos en el Decreto 1791 de 2000 y en la Ley 857 de 2003 —tiempo mínimo de servicio y concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa—?; b) ¿la administración estaba obligada a exponer una motivación expresa adicional a la prevista en la ley para justificar el retiro, teniendo en cuenta que la demandante alega que en esta oportunidad, el acto de retiro lo constituye un acto complejo, cuyo análisis también involucra la determinación adoptada en 2010 por la entidad de no recomendar su ascenso?; y c) ¿en la expedición del acto acusado se presentó «falsa motivación» y «desviación de poder», en los términos del artículo 137 del CPACA y del precedente jurisprudencial aplicable? 3.3 El marco normativo aplicable al retiro por llamamiento a calificar servicios 52.

El retiro del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional se encuentra regulado principalmente en el Decreto Ley 1791 de 2000 y en la Ley 857 de 2003, disposiciones que introducen la figura del «llamamiento a calificar servicios» como una modalidad de desvinculación basada en razones institucionales y de servicio. 53.

En efecto, el artículo 55 del Decreto Ley 1791 de 2000, modificado por el artículo 2 de la Ley 857 de 2003, establece como causal de retiro el llamamiento a calificar Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 10 servicios.

Por su parte, el artículo 57 del citado decreto dispone que el personal de oficiales, suboficiales y agentes «solo podrá ser retirado por llamamiento a calificar servicios después de haber cumplido 15 años de servicio». 54. Por su parte, la Ley 857 de 2003, en su artículo 1, prevé que el retiro de los oficiales debe someterse al «concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional», salvo en los casos de oficiales generales o cuando concurran otras causales específicas.

Asimismo, el artículo 3 de dicha ley reitera que el retiro por llamamiento a calificar servicios «solo procederá cuando se cumplan los requisitos para hacerse acreedor a la asignación de retiro». 55. Conforme a estas disposiciones, el llamamiento a calificar servicios exige el cumplimiento de dos requisitos objetivos: (a) contar con el tiempo mínimo de servicio que da lugar a la asignación de retiro; y (b) contar con el concepto previo de la Junta Asesora tratándose de oficiales. 56.

El alcance de la facultad del Gobierno Nacional y del Ministerio de Defensa para retirar a los miembros de la Fuerza Pública por «llamamiento a calificar servicios» ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por parte del Consejo de Estado7 y de la Corte Constitucional8, dando lugar a lineamientos que delimitan, dentro del marco constitucional y legal, el ejercicio de esta atribución. Dicha facultad se fundamenta en la naturaleza constitucional de la Fuerza Pública como garante de la integridad, la convivencia y la seguridad de la Nación, y ha sido entendida como un instrumento institucional que permite el relevo dentro de la línea jerárquica de los cuerpos armados, facilitando el ascenso y la promoción de su personal, lo que corresponde a la manera ordinaria de culminar la carrera oficial dentro de estas instituciones. 57.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado las características principales de esta figura. Por ejemplo, la sentencia C-072 de 1996, que en su momento analizó las normas vigentes sobre las formas de retiro en la Policía Nacional señaló que el llamamiento a calificar servicios, a diferencia del retiro por voluntad de la Dirección Nacional, se caracteriza por los siguientes elementos, a saber: (a) no consagra el retiro forzoso ni permanente del oficial por el simple hecho de cumplir cierto número de años en la institución, toda vez que esta figura implica el ejercicio de una facultad discrecional que, aunque conduce al cese de las funciones del oficial, no significa una sanción, despido o exclusión deshonrosa;

(b) es un valioso instrumento institucional de relevo dentro de la línea jerárquica de la Fuerza Pública que busca permitir el ascenso y la promoción continua, lo cual no es otra cosa que la normal renovación del personal en los cuerpos armados y la manera corriente de culminar una carrera en la misma; y (c) el llamamiento hace parte de las atribuciones inherentes al ejercicio del poder de mando y conducción, en la medida en que las autoridades militares y policiales deben disponer de los poderes para sustituir eficazmente, en la medida de las necesidades y conveniencias, los mandos superiores y medios de la institución, con base en apreciaciones y evaluaciones de naturaleza institucional. 7 Un buen resumen sobre la jurisprudencia contenciosa sobre la materia se puede ver en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2016, expediente 11001-03-15-000-2016-00385- 00(AC). 8 Corte Constitucional.

Sentencia SU-091 de 2016. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 11 58. La sentencia SU-091 de 20169, reiterada en las sentencias SU-2017 de 216 y SU- 237 de 2019, que revisó 4 tutelas presentadas por el Ministerio de Defensa y por oficiales retirados de la Fuerza Pública contra decisiones que los jueces administrativos tomaron en procesos de nulidad y restablecimiento de derechos contra actos administrativos de retiro por voluntad del Gobierno o por llamamiento a calificar servicios, unificó los criterios de motivación, control de legalidad y discrecionalidad de los retiros en las Fuerzas Militares y la Policía. 59.

Con respecto al tiempo mínimo señalado por la ley para que se pueda aplicar la figura de llamamiento a calificar servicios, la Corte Constitucional advirtió en la referida sentencia SU-091 de 2016, que este requisito constituye una garantía para el servidor público en cuanto asegura que una vez sea desvinculado de la institución, como mínimo, tenga derecho al pago de un porcentaje de las partidas computables pertinentes equivalentes a una pensión de jubilación, así como a continuar con sus derechos a la seguridad social, bienestar y recreación. 60.

La Corte reiteró, que esta causal constituye una facultad legítima para permitir la renovación del personal uniformado, razón por la cual no puede ser ejercida con otra finalidad, por ejemplo, pretender que sea una sanción encubierta para soslayar los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso o cualquier otro. En ese sentido, la sentencia advirtió que: «Es importante llamar la atención que si no se puede llevar a cabo el retiro por calificación de servicios, se originaría el ascenso automático de todos los miembros de las fuerzas armadas hasta sus máximas posiciones, lo cual es imposible no sólo por la estructura jerarquizada y piramidal a que se ha hecho referencia, sino desde el punto de vista de la disponibilidad presupuestal y de la planta de personal que se establece frente a estos organismos en la Constitución Política de Colombia»10. 61.

De la misma manera, la sentencia señaló que no se le puede otorgar el mismo tratamiento al llamamiento a calificar servicios y al retiro por voluntad del Gobierno o de la Dirección General, toda vez que sus finalidades y efectos son diferentes. De esta manera, frente a la motivación de los dos tipos de actos advirtió que: «En cuanto la exigencia de “motivación” frente a ambas figuras, en el caso del llamamiento a calificar servicios está contenida en el acto de forma extra textual, pues la misma está dada expresamente por la ley y para que proceda es necesario que se configuren dos requisitos a saber: (i) tener un tiempo mínimo de servicios y (ii) ser acreedor de la asignación de retiro.

En lo concerniente al retiro por voluntad del Gobierno o de la Dirección General (…) dichos actos deben tener un estándar mínimo de motivación, toda vez que “tal poder facultativo debe estar inspirado en los principios de la sana crítica, atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación, entre otros, y respetar la Constitución y la ley.

De lo contrario, la discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia atacada»11. 62. Asimismo, en esa oportunidad la Corte Constitucional confirmó que la finalidad del llamamiento a calificar servicios no es otra que la renovación de los cuerpos armados 9 Ibídem. 10 Ibídem. 11 Ibídem.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 12 y se convierte en un mecanismo que garantiza la dinámica de la carrera militar o policial al ser una herramienta de relevo que consolida el mejoramiento y excelencia institucional al permitir el ascenso de los más sobresalientes.

Por eso, el precedente constitucional fijado es explícito al indicar que: «Al exigir una motivación expresa al retiro por llamamiento a calificar servicios se desnaturaliza la figura, puesto que al no llevarse a cabo el mismo, se originaría automáticamente el ascenso de todos los miembros hasta sus máximas posiciones, lo cual es imposible no sólo por la estructura jerarquizada y piramidal de las instituciones de la Fuerza Pública, sino desde el punto de vista presupuestal y de la planta de personal»12. 63.

No obstante lo anterior, el precedente fijado por la Corte Constitucional, tal como también lo ha hecho el Consejo de Estado13, no desconoce que los actos de llamamiento están sujetos a un eventual control judicial. De esta manera, la Corte manifestó que los jueces administrativos en estos casos, no solo deben verificar que se cumplan con los requisitos de tiempo y recomendación de la junta, que deben quedar expresamente consignados en la resolución de retiro, sino también deben evitar que el instrumento sea utilizado como una herramienta de persecución por razones de diseminación o abuso de poder (como quiera que se busca evitar que la misma sea utilizada para desconocer los derechos fundamentales de los oficiales).

Así, la sentencia de unificación que constituye un precedente vinculante para efectos de la presente providencia, señaló que: «En ese sentido, la precisión de esta sentencia va encaminada a establecer que, si bien no es exigible a la Fuerza Pública una motivación expresa del acto, pues ella está claramente contenida en la Ley, lo cierto es que tampoco es aceptable que el llamamiento a calificar servicios pueda ser utilizado como una herramienta de persecución por razones de discriminación o abuso de poder (…) Para evitar estas prácticas, quien considere haber sido víctima de un uso fraudulento de la figura de llamamiento a calificar servicios, podrá presentar los recursos pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y tendrá a su carga la demostración probatoria del uso de la herramienta para propósitos discriminatorios o fraudulentos.

De esta manera, no le corresponderá a la Fuerza Pública la carga probatoria sobre la motivación del acto de llamamiento a calificar servicios, que se presume responde a la exigencia legal, pero en todo caso, deberá responder a los alegatos que sobre uso fraudulento se presenten»14. 64. En conclusión, la sentencia SU-091 de 2016 unificó una regla jurisprudencial que determinó que los actos de llamamiento a calificar servicios, si bien están sometidos a la eventualidad de un control judicial posterior como todos los actos administrativos, no requieren de una motivación más allá de la extratextual contemplada en las normas sobre la materia.

Así, no se le impone una carga excesiva a la administración, se promueve la necesaria renovación de los cuadros de mando en la Fuerza Pública y se observan todas las garantías procesales y sustanciales de los oficiales que son objeto de esta medida que, a diferencia del retiro por voluntad de la Dirección General o del Gobierno, no es una sanción sino una manera decorosa de culminar la carrera militar o policial. 12 Ibídem. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente 25000-23-42-000-2016-00931-01 (5780-2022), sentencia del 6 de febrero de 2025. 14 Corte Constitucional.

Sentencia SU-091 de 2016. Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 13 3.4. Requisitos objetivos para la procedencia del retiro 65. De acuerdo con el marco normativo vigente, el retiro por «llamamiento a calificar servicios» exige el cumplimiento estricto de dos requisitos objetivos, cuya verificación condiciona la legalidad del acto administrativo: a. Tiempo mínimo de servicio para acceder a la asignación de retiro: El artículo 57 del Decreto Ley 1791 de 2000 establece que el personal de oficiales, suboficiales y agentes «solo podrá ser retirado por llamamiento a calificar servicios después de haber cumplido quince (15) años de servicio».

Ello implica que el retiro únicamente procede cuando el uniformado ha consolidado el derecho a la asignación de retiro. b. Concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional: Conforme al artículo 1 de la Ley 857 de 2003, el retiro del personal de oficiales requiere someterse al «concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional», excepto en las hipótesis expresamente excluidas por la norma.

Dicho concepto constituye un presupuesto habilitante para la expedición del acto definitivo. 66. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Junta Asesora cumple un papel técnico–institucional, consistente en evaluar la situación administrativa del oficial y constatar que: (a) ha consolidado los requisitos para acceder a la asignación de retiro, y (b) se encuentra dentro de los supuestos que permiten su desvinculación por esta causal15. 67.

La Corte Constitucional, en la sentencia SU-091 de 2016, precisó que: «(…) la recomendación de la Junta Asesora constituye una actuación previa que integra el procedimiento administrativo, pero que no exige una motivación sustantiva distinta a la verificación de los requisitos legales, ni confiere al uniformado un derecho a controvertir su contenido en sede administrativa». 68.

De igual manera, en la sentencia SU-217 de 2016 se reiteró que la Junta Asesora no está obligada a exponer razones adicionales al cumplimiento del tiempo de servicio y demás requisitos legales, puesto que la motivación del retiro se encuentra «extratextualmente prevista en la ley». 69. La Sección Segunda también ha señalado que la aprobación de las actas que se elaboran con ocasión de las sesiones de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional no condicionan la validez de las decisiones adoptadas en desarrollo de la citada Junta dado que, las consideraciones de los comandantes de las distintas fuerzas en relación con su personal son de inmediato cumplimiento.

En este punto, debe precisarse que, la aprobación posterior de las actas de la Junta Asesora constituye una formalidad, lo que se explica en el hecho de que sólo hasta que culmine la sesión de la Junta es posible confeccionar el acta, esto es, el documento físico el 15 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2013, emitida en el expediente 05001-23-31- 000-2001-03004-01(0357-12).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 14 cual se suscribe por quienes intervinieron en su expedición una vez concurran al desarrollo de una nueva junta16. 3.5. De la falsa motivación 70. El artículo 137 del CPACA estableció como causal de nulidad de los actos administrativos, entre otras, la falsa motivación, vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los fundamentos de hecho y de derecho que se tienen en cuenta para su expedición17.

Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de la administración. 71. La Corte Constitucional la ha definido como «la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad».18 En ese orden, lo actos administrativos al expedirse deben cumplir ciertos presupuestos entre los que se encuentran los siguientes: (a) tener su origen en hechos veraces que los soporten y;

(b) estar sustentados en normas constitucionales, legales o reglamentarias, según sea el caso. 72. La falsa motivación, entonces, ocurre cuando no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que quedaron consignados en la decisión.19 En otros términos, esta causal de nulidad tiene su origen en la falta de veracidad de las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad20.

Jurisprudencialmente se afirma que esta se configura cuando concurren los siguientes elementos21: «Además también se puede afirmar que los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son: i) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; ii) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y iii) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado». 73.

Así las cosas, que para la configuración de este vicio es preciso que se cumplan los presupuestos enunciados. De otro lado, quien alega la existencia de esta causal de 16 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2013, emitida en el expediente 05001-23-31- 000-2001-03004-01(0357-12). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 110010325000201600089 00 (0461-2016), auto del 19 de julio de 2018. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-250 de 1998. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Procesos acumulados con los siguientes radicados: 11001-03-25-000- 2016-00019-00 (0034- 2016), 11001-03-25-000-2016-00025-00 (0052-2016) 11001-03-25-000-2016-00048-00 (0156-2016) 11001-03-25-000-2016-00064-00 (0271-2016) 11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016) 11001- 03-25-000-2016-00047-00 (0155-2016) 11001-03-25-000-2016-00026-00 (0053-2016) 11001-03-24-000-2016- 00002-01 (0310-2016), sentencia del 23 de marzo de 2017. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de junio de 2012, expediente: 2006-00348. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente 54001-23-31-000-2009-00182-01(3555-14), sentencia del 8 de septiembre de 2017.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 15 nulidad tiene la carga probatoria de demostrarla, en tanto que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad (artículo 88 CPACA)22. 74. En lo que se refiere al acto administrativo de llamamiento a calificar servicios, según se expuso, no tiene que ser motivado por la administración, dado que su motivación la contiene la ley y consiste en la acreditación de que el militar retirado cumple los requisitos para acceder a la asignación de retiro y, cuando es procedente, que existe concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, lo cual es aplicable para los oficiales, por así ordenarlo el artículo 1 de la Ley 857 2003 que modificó el Decreto 1791 de 2000. 75.

Bajo este supuesto, cuando se alegue que no es cierto que se cumplieron los requisitos señalados en el Decreto 1791 de 2000, modificado por la Ley 857 de 2003 para la procedencia del llamamiento a calificar servicios, pese a que en el acto se indicó ello, o en el evento en que se citan otros motivos distintos a aquellos, es viable el estudio de la causal de nulidad de falsa motivación. Lo contrario, significaría dejar sin defensa a quien pretende desvirtuar la legalidad del acto por estas razones y, por ende, se vulneraría su debido proceso. 3.6.

De la desviación de poder 76. Uno de los elementos del acto administrativo es el elemento teleológico que hace referencia a los fines que se persiguen con su expedición, en tanto que el propósito de aquel no lo fija la administración, sino el constituyente y el legislador, quienes lo entienden emitido para cumplir los fines previstos en el artículo 2 constitucional y 1 del CPACA, esto es, el buen servicio público, la buena marcha de la administración y el interés general23. 77.

Atendiendo estos postulados, se deduce que el vicio de «desviación de poder» ocurre cuando la intención del empleado público, al expedir el acto, se aleja del interés general y del contenido de las normas que autorizan proferirlo.24 De este modo, se afecta el elemento teleológico del acto administrativo, ya que su propósito siempre ha de ser el previsto por el ordenamiento jurídico: el interés general.

En ese sentido, la doctrina25 ha señalado que «[h]ay desviación de poder cuando la administración utiliza una facultad otorgada por la ley, persiguiendo un fin distinto de aquél que se pretendía obtener cuando aquella atribuyó la competencia al órgano o funcionario público».26 22 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 1999, expediente 3.443.

En la providencia se indicó «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». 23 Ibidem 24 «El vicio de la desviación de poder en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia».

Sentencia C- 452 de 1998. 25 Younes Moreno, Diego, Curso de derecho Administrativo. 26 El tratadista italiano Guido Zanobini alude además, como móviles característicos de la desviación de poder, los siguientes «Móvil personal: cuando el agente profiere el acto con un propósito egoísta, bien de carácter privado (una venganza) o bien de carácter político (favorecer o eliminar un candidato en una elección, etc.). - Cuando el acto se profiere con el propósito de perjudicar a un tercero y favorecer a otro. - Cuando se pretende favorecer un interés general, pero diferente el perseguido por la ley en que se fundamenta el acto».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 16 78. En consecuencia, para que pueda hablarse de la configuración de este vicio es necesario que se demuestre que su propósito no era el buen servicio público.

En efecto «su declaración precisa acreditar tanto (i) la competencia del ente que expide el acto, como (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, y en especial (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto»27. 79.

Para ello, la carga de probar la desviación de poder es de la parte que la alega, por lo que le incumbe acreditar que la voluntad de la administración se desvió a fines distintos a los que la norma preveía. Así lo precisó esta corporación al señalar que «la definición de la existencia de un vicio de poder pasa por llegar al convencimiento de la voluntariedad o intencionalidad de la administración en la expedición del acto administrativo, cuestión que, por el hecho de revestir un alto nivel de complejidad en el mayor de los casos, no exime ni aligera la carga que tiene el interesado consistente en acreditar suficientemente su configuración»28. 3.7.

Estudio del caso concreto 3.7.1. Hechos probados 80. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente la Sala establece lo siguiente: 80.1. Oficio S-0227-DITAH del 27 de agosto de 2010, que comunicó a la demandante que no fue recomendada para concurso previo al Curso de Academia Superior de Policía29. 80.2. Petición presentada por Glenda Lucía Munévar Bohórquez para su nombre fuese reconsiderado para integrar el curso ASPOL 1130. 80.3.

Oficio S-7437-DITAH-JEFAT del 19 de octubre de 2010, que resolvió negativamente la reclamación presentada por la actora31. 27 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 3 de diciembre de 2018, radicado 11001-03-24-000-2013- 00328-00. // En otra providencia se señaló «La desviación de poder supone el ejercicio de unas atribuciones válidamente conferidas, pero en forma desviada, incardinada al logro de fines que son diferentes de aquellos para cuya realización esas atribuciones fueron concebidas.

Entraña, entonces, una traición al interés general que justifica la atribución de competencias»: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, radicado 66001-23-31-000- 2003-00588-02(44009), sentencia del 28 de junio de 2019. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, expediente 25000-23-42-000-2020-00294-01 (4106-2023), sentencia del 20 de febrero de 2025. // También se puede ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 15 de febrero de 2018, expediente: 1615-16.

En la sentencia se citó otra providencia que indicaba «demostrar la causal de desviación de poder implica llevar al juzgador a la convicción plena de que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma» El texto corresponde la sentencia del 23 de febrero de 2011;

Sección Segunda, Subsección B; radicado 17001 23 31 000 2003 01412 02(0734-10). 29 Ff. 427 a 436 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 30 Ff. 450 a 451 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 31 Ff. 452 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 17 80.4. Acta 006-APROP-GRURE-3.22 del 31 de marzo de 2015, mediante la cual la Junta Asesora del Ministerio de Defensa emitió concepto previo favorable para su retiro por llamamiento a calificar servicios32. 80.5.

Resolución 05458 del 1 de julio de 2015, «por la cual se retira del servicio activo a una Oficial de la Policía Nacional»33, en la que se lee: «( ) Se sometió a consideración de los integrantes de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, el retiro por la causal de llamamiento a calificar servicios de la señora Mayor GLENDA LUCÍA MUNÉVAR BOHÓRQUEZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.964.518, que fue dada de alta en el grado de Teniente el cinco (05) de Noviembre de 1996 y actualmente se encuentra prestando su servicio en el Departamento de Policía Antioquia, y que una vez consultado el Sistema de Información para la Administración del Talento Humano SIATH de la Policía Nacional, tiene un tiempo de servicio de 19 años, 02 meses y 09 días, tiempo que la hace acreedora a una asignación mensual de retiro, de conformidad a lo dispuesto en el artículo primero del decreto 1157 del 24 de junio de 2014, que establece que el personal de Oficiales, de la Policía Nacional, escalafonados con anterioridad al 31 de diciembre de 2004, tendrán derecho cuando sean retirados del servicio activo después de quince (15) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas computables que trata el articulo 23 del Decreto 4433 de 2004, por los primeros quince (15) años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más, por cada año que exceda de los quince (15), hasta el ochenta y cinco por ciento (85%), incrementado en un dos por ciento (2%) por cada año adicional después de los veinticuatro (24) años de servicio, sin que el total sobrepase el noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables.

Sobre el particular resulta necesario resaltar que a la señora Mayor GLENDA LUCÍA MUNÉVAR BOHÓRQUEZ, en el año 2010 le fue evaluada su trayectoria profesional de conformidad con lo regulado en el artículo 22 del Decreto -Ley 1791 de 2000 y en sesión celebrada el veintisiete (27) de agosto de 2010, la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, mediante Acta No. 012 de la misma fecha, consideró no recomendar al Gobierno Nacional a la señora Oficial en mención, para el llamamiento al curso de capacitación para ascenso “ACADEMIA SUPERIOR DE POLICÍA”.

Con fundamento en lo expuesto, se colige que la señora Oficial al no haber superado la Evaluación de la Trayectoria Policial y en consecuencia tener conceptos desfavorables para su promoción al grado inmediatamente superior, no le es posible continuar ascendiendo en la escala policial y en consecuencia el permanecer en actividad, desnaturaliza la estructura y posición piramidal de la Policía Nacional, así mismo altera la jerarquía, antigüedad y el ejercicio del mando, pilares fundamentales de la Institución, tal y como se desprende del contenido de los artículos 2, 4, 5 y 28 del Decreto Ley 1791 de 2000, más aún si se tiene en cuenta que estas características se encuentran íntimamente ligadas al cumplimiento de las ordenes que imparten en el desarrollo de su función por cuanto la antigüedad se tiene en cuenta a partir del último ascenso.

En el caso particular de la señora Mayor GLENDA LUCÍA MUNÉVAR BOHÓRQUEZ, vale la pena indicar que esta, dada su trayectoria profesional, ha ocupado cargos en los cuales ejecutó tareas de liderazgo, supervisión, control y direccionamiento del personal bajo sus órdenes en el cumplimiento de las Políticas Institucionales y Directrices Gubernamentales, puesto que tales circunstancias conllevan a que ostentándose una 32 Ff. 427 a 436 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 33 Ff. 441 a 447 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 18 posición de garante propia del “ejercicio del mando”, se atribuya un rol preponderante el oficial dentro de la institución, el cual se verá afectado por la imposibilidad de ascenso.

Aunado a lo anterior, al no poder proseguir ascendiendo en su carrera profesional y de continuar en la Institución, se desconoce el Lineamiento General de Política Institucional denominado Direccionamiento en el Ejercicio del Mando, el Cual es un baluarte fundamental de la disciplina de la Policía Nacional; lo anterior teniendo en cuenta que la uniformada no podrá imponer al personal con menos tiempo de servicio en la institución pero con mayor grado, medios preventivos para encausar la disciplina generando con esto como se ha indicado en líneas precedentes, alteración en el normal desarrollo de la finalidad y los conceptos fundamentales bajo los cuales ha sido prevista y encauzada la jerarquía. Así las cosas, al no poder trascender la carrera de la señora Oficial por existir una imposibilidad de tracto normativo para integrar un escalafón complementario de conformidad con lo regulado en el artículo 4 del Decreto Ley 1791 de 2000, resulta ser el retiro por llamamiento a calificar servicios una herramienta útil en la administración para la renovación de la estructura piramidal de la Policía Nacional que garantizará la posibilidad de ascenso dentro de líneas jerárquicas en la Oficialidad, permitiendo que el personal que ya cumple con los requisitos para acceder a la asignación de retiro, de paso a una nueva generación de Oficiales que continúen el legado de servicio a la comunidad y el cumplimiento de la misión institucional encomendada en el artículo 218 superior.

En el mismo sentido, resulta pertinente mencionar que el escalafón de cargos organiza al personal que integra la Policía Nacional en orden de grado y antigüedad, estableciéndose así una de las características de la Institución como lo es la jerarquía, pues a través de ésta se regulan pautas para efectos de mando régimen disciplinario y su ubicación laboral en las unidades de la entidad; al respecto cabe resaltar que la sentencia C-445/11 indica es palmario que entre los cargos superiores y más bajos de una escala jerárquica hay distinciones que justifican precisamente esta estructura piramidal; razones de índole académico, profesional y de experiencia en el campo motivan esta diferenciación. Al respecto, a manera de ilustración, se sostuvo en sentencia C-676 de 2001, reiterada en este sentido en la sentencia C-892 de 2003, que existe una clara y directa relación entre el nivel de preparación de los miembros de la Fuerza Pública y el grado que ostentan en el escalafón correspondiente.

Esta evidente correspondencia da cuenta de que los Oficiales de la Policía o de las Fuerzas Militares no se encuentran en igualdad de condiciones a los soldados, agentes y Suboficiales de una y otra fuerza. Antes bien, el hecho de ocupar ese lugar en la jerarquía castrense, denota -como se dijo- un nivel de preparación superior que le otorga ciertos derechos de mando y decisión, los cuales no podrían ser desconocidos sin atentar, en tal caso, contra el principio de igualdad Constitucional.

Por otra parte, el cumplimiento de las funciones y tareas asignadas, así como la existencia de reconocimientos, condecoraciones y felicitaciones, corresponde al deber ser de todo policía, por ello dichas situaciones no se constituyen en fuero de estabilidad. Lo anterior teniendo en cuenta que la carrera policial es dinámica, exigente y establece sus propias limitaciones, por cuanto no todos los Subtenientes que egresan de la Escuela de Cadetes, pueden llegar al grado de Generales de la República, ni todos los Patrulleros pueden llegar a Comisarios, puesto que por organización, funcionalidad y por ejercicio del mando, las plazas para cada rango se van reduciendo desde los grados inferiores hasta los grados superiores.

Concomitante con lo expuesto, el espíritu de la estructura piramidal lleva implícita la necesidad de un relevo en la línea jerárquica de cuya virtud se pone término al desempeño de unos oficiales para permitir el ascenso de otros. Sobre el particular las Altas cortes han considerado que el no llamamiento a curso de unos señores oficiales es una dinámica normal dentro de las entidades que conforman la fuerza pública, toda vez que las vacantes para Tenientes Coroneles son limitadas como quiera que esto se Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 19 encuentra directamente relacionado con la disponibilidad que anualmente asigna el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el decreto de planta global.

En virtud de lo anterior, se concluye que el retiro por Llamamiento a Calificar Servicios, no constituye sanción alguna, más bien es una forma de culminación normal y no deshonrosa de la carrera policial, por las razones ya expuestas. Es por lo anterior que por votación unánime de los integrantes de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, se considera viable recomendar el retiro por Llamamiento a Calificar Servicios de la señora Mayor GLENDA LUCÍA MUNÉVAR BOHÓRQUEZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.964.518.

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1157 de 2014, los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional en servicio activo escalafonados con anterioridad al 31 de diciembre de 2004, cuando sean retirados del servicio activo después de quince (15) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, tendrán derecho a partir de la fecha en que se terminen los tres (3) meses de alta a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro.

Que teniendo en cuenta la recomendación de retiro del servicio activo de la Policía Nacional, efectuada por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional transcrita anteriormente, es necesario retirar a la Oficial antes mencionada». [sic]. 80.6. Hoja de vida de Glenda Lucía Munévar Bohórquez y evaluaciones de desempeño, clasificaciones y reconocimientos obtenidos por la oficial34. 3.7.2.

Análisis sustancial de la Sala 81. Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará, en primer lugar, el examen relativo al cumplimiento de los requisitos objetivos exigidos por la normatividad vigente para la procedencia del retiro por llamamiento a calificar servicios, esto es, la consolidación del tiempo mínimo de servicio que habilita el acceso a la asignación de retiro y la existencia del concepto previo emitido por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la Policía Nacional.

En segundo término, la Sala verificará si el acto administrativo acusado debía contener una motivación expresa adicional a la prevista en la ley, a la luz del precedente constitucional y contencioso–administrativo aplicable. Finalmente, se examinarán los cargos formulados por la parte actora relativos a la presunta «falsa motivación» y «desviación de poder», a efectos de determinar si la decisión de retiro se ajustó a los fines constitucionales de la institución y a los parámetros previstos en el artículo 36 del CPACA. 82.

Obra en el expediente que la demandante acumuló más de 15 años de servicio, requisito exigido por el artículo 57 del Decreto 1791 de 2000 para acceder a la asignación de retiro, y ella misma reconoció en la demanda que ya tiene reconocida dicha prestación. Igualmente, el Ministerio de Defensa allegó el Acta 006-APROP- GRURE-3.22 del 31 de marzo de 2015, mediante el cual, la Junta Asesora del Ministerio 34 Ff. 553 a 556 del expediente físico 05001-23-33-000-2016-01472-01, remitido a esta corporación por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 20 de Defensa emitió concepto previo favorable para el retiro, en cumplimiento del artículo 1 de la Ley 857 de 2003. 83. En consecuencia, en el caso concreto, la Sala constata que ambos requisitos objetivos exigidos por la ley se encuentran debidamente acreditados, habilitando el ejercicio de la facultad discrecional por parte de la autoridad demandada. 84.

De acuerdo con el precedente fijado en las sentencias SU-091 de 2016 y SU-217 de 2016, los actos de retiro por llamamiento a calificar servicios no requieren motivación adicional, pues la justificación de la medida se encuentra «extratextualmente prevista» en la finalidad institucional de renovación y reorganización del servicio. 85.

En este sentido, la ausencia de una motivación específica sobre la trayectoria, calificaciones o desempeño de la actora no constituye irregularidad, ni desvirtúa la legalidad del acto, dado que la normativa aplicable solo exige la verificación de los requisitos objetivos ya mencionados. 86. En todo caso, la Sala encuentra que la lectura de la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015, por la cual el Ministerio de Defensa retiró a la demandante por llamamiento a calificar servicios, muestra que la decisión de retiro se sustentó en la recomendación de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, contenida en el Acta 006-APROP-GRURE- 3.22 del 31 de marzo de 2015, según la cual, el retiro obedeció a que la oficial no logró ascender en el año 2011, lo cual «desnaturaliza la estructura y posición piramidal de la Policía Nacional, así mismo altera la jerarquía, antigüedad y el ejercicio del mando, pilares fundamentales de la Institución». 87.

Para la Sala esta motivación concuerda con los fines de la figura del llamamiento a calificar servicios descritos en la sentencia SU-091 de 2016 de la Corte Constitucional, en la que se argumentó que «constituye […]una de las formas normales de terminación de la carrera activa, y a su vez, bajo el entendido de que corresponde a la necesidad de las Fuerzas Militares de mantener una estructura piramidal en la que solo unas pocas excepciones van a lograr llegar a los escaños más altos de la pirámide jerárquica.

Esta herramienta permite, con el mayor respeto a los derechos de los oficiales y suboficiales - pues solo opera cuando se han cumplido los requisitos para la asignación de retiro, - y dentro de la dignidad propia de la milicia – pues se mantiene el rango y los honores – que la institución disponga de una herramienta que le permita pasar a la reserva activa a los miembros de la institución, sin tener que buscar motivaciones distintas a la recomendación de la Junta Asesora que corresponda». 88.

La Sala recuerda que en criterio de la Corte Constitucional, exigir una motivación expresa al retiro por llamamiento a calificar servicios, «desnaturaliza la figura, puesto que al no llevarse a cabo el mismo, se originaría automáticamente el ascenso de todos los miembros hasta sus máximas posiciones, lo cual es imposible no sólo por la estructura jerarquizada y piramidal de las instituciones de la Fuerza Pública, sino desde el punto de vista presupuestal y de la planta de personal».

En ese sentido, la Corte Constitucional aclaró que el retiro por llamamiento a calificar servicios tiene como Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 21 finalidad la renovación de personal, busca garantizar la dinámica de la carrera de los uniformados y se constituye como una herramienta de relevo y permeabilización en pro del mejoramiento y excelencia institucional.

Igualmente, que el retiro por llamamiento a calificar servicios no es absoluto y, en consecuencia, quien es retirado de la Institución puede volver a ser reincorporado35. 89. En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta que la estructura jerárquica de la fuerza pública es piramidal, es decir, que en la medida en que se asciende se restringe progresivamente el número de cupos, por tanto, no todos los oficiales que tengan una buena hoja de vida pueden llegar a los más altos rangos o niveles36. 90.

La Sala anota en este punto, que la demandante ha insistido a lo largo del presente proceso judicial, que el acto de retiro de 2015 demandado, no puede examinarse de manera aislada, sino que debe estudiarse de forma concatenada con las actas de 27 de agosto de 2010, a través de las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso.

De manera tal, que en su criterio, las decisiones que las referidas juntas adoptaron en 2010 de no emitir concepto favorable para su ascenso, y la decisión de retiro por llamamiento a calificar servicios, adoptada en 2015, comprenden un acto administrativo complejo. 91. Sobre el particular la Subsección señala en primer lugar, que esa hipótesis hermenéutica fue excluida en la primera instancia al momento de la admisión de la demanda, sin que la parte demandante hubiese recurrido y apelado el auto del 26 de enero de 2017, por el que el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió no acoger la tesis de que el acto de retiro de 2015 integra un acto administrativo complejo con las actas de 2010, por medio de las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que iniciase el proceso o trámite de ascenso, pues, se trata de dos decisiones diferentes (véase el acápite 2.2 de esta providencia). 92.

Pero además de ello, la Sala relieva que se trata de actos administrativos que disponen sobre trámites, procedimientos y situaciones administrativas diferentes en lo conceptual, en lo jurídico y en lo temporal. En efecto, a través de las actas de 27 de agosto de 2010, la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que la accionante iniciase el proceso o trámite de ascenso, el cual estaba regulado en ese momento en el Decreto 1800 de 2000, y en el artículo 21 del Decreto 1791 de 2000; mientras que por medio del acto administrativo demandado –Resolución 5458 del 1 de julio de 2015–, el Ministerio de Defensa Nacional dispuso el retiro de la accionante por llamamiento a calificar servicios, que es una causal objetiva de retiro establecida en los artículos 2 y 3 de la Ley 857 de 2003. 35 Corte Constitucional, SU-091 de 2016. 36 En el mismo sentido se pronunció la Subsección A de esta Sección en sentencia del 12 de octubre de 2017, proferida en el expediente 25000-23-25-000-2010-01134-01(0866-14).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 22 93. Por consiguiente, la Sala entiende que no estamos en presencia de un acto administrativo complejo, que esté integrado por el acto de retiro por llamamiento a calificar servicio, emitido en 2015, y las actas de 27 de agosto de 2010, mediante las cuales la Junta de Evaluación y Clasificación, la Junta de Generales y la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional no emitieron concepto favorable para que Glenda Lucía Munévar Bohórquez iniciase el proceso o trámite de ascenso. 94.

La parte actora sostiene además, que el acto de retiro demandado contiene una motivación insuficiente y sustentada en jurisprudencia «descontextualizada». Sin embargo, la Sala reitera que para el caso del retiro por llamamiento a calificar servicios, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado de manera pacífica y uniforme, que tratándose de una facultad discrecional cuyo fundamento se encuentra en la ley, la ausencia de motivación específica no configura falsa motivación. 95.

Además, la demandante no aportó prueba que demuestre la inexistencia de los hechos en que se soporta la decisión, ni que permita inferir que el acto se fundó en supuestos errados o contrarios a la realidad. 96. La accionante alude a las sentencias SU-053 de 2015 y SU-288 de 2015, así como las sentencias que son citadas en los pies de páginas de estas, a saber: SU-917 de 2010, SU-250 de 1998, T-683 de 1998, T-800 de 1998, T-884 de 2002, T-610 de 2003, T-752 de 2003, T-1011 de 2003, T-597 de 2004, T-951 de 2004, T-1206 de 2004, T- 1240 de 2004, T-031 de 2005, T-054 de 2005, T-123 de 2005, T-132 de 2005, T-161 de 2005, T-222 de 2005, T-267 de 2005, T-374 de 2005, T-392 de 2005, T-454 de 2005, T-648 de 2005, T-660 de 2005, T-696 de 2005, T-752 de 2005, T-804 de 2005, T-1059 de 2005, T-1117 de 2005, T-1159 de 2005, T-1162 de 2005, T-1248 de 2005, T- 1258 de 2005, T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-1323 de 2005, T-024 de 2006, T-070 de 2006, T-081 de 2006, T-156 de 2006, T-170 de 2006, T-222 de 2006, T-254 de 2006, T-257 de 2006, T-432 de 2006, T-519 de 2006, T-634 de 2006, T-653 de 2006, T-873 de 2006, T-974 de 2006, T-1023 de 2006, T-064 de 2007, T-132 de 2007, T-245 de 2007, T-384 de 2007, T-410 de 2007, T-451 de 2007, T-464 de 2007, T-729 de 2007, T-793 de 2007, T-838 de 2007, T-857 de 2007, T-887 de 2007, T-1092 de 2007, T-007 de 2008, T-010 de 2008, T-157 de 2008, T-270 de 2008, T-308 de 2008, T-341 de 2008, T-356 de 2008, T-437 de 2008, T-580 de 2008, T-891 de 2008, T-1022 de 2008, T-1112 de 2008, T-1256 de 2008, T-011 de 2009, T-023 de 2009, T-048 de 2009, T-087 de 2009, T-104 de 2009, T-108 de 2009, T-109 de 2009, T-186 de 2009, T-188 de 2009, T-205 de 2009, T-251 de 2009, T-269 de 2009 y T-736 de 2009, al parecer, con el propósito de señalar que para el caso concreto el precedente fijado en la sentencia SU-096 de 2016 no es aplicable al caso concreto porque es contrario al postulado del debido proceso y al deber de motivación de los actos de retiro, y desconoce el principio del mérito porque conlleva ignorar la trayectoria profesional. 97.

Esta Sala constata que se trata de referencias jurisprudenciales generales que no guardan relación jurídica ni fáctica con la controversia planteada por la actora en el proceso contencioso, alusivas a materias disímiles, tal como se resumen a continuación: Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 23 SENTENCIA TEMA SU-053 de 2015 Motivación de los actos administrativos de servidores públicos que ocupan cargos en provisionalidad y límites a la facultad discrecional del Gobierno y de la Policía Nacional para retirar miembros del servicio activo SU-288 de 2015 Motivación de los actos administrativos de servidores públicos que ocupan cargos en provisionalidad y límites a la facultad discrecional del Gobierno y de la Policía Nacional para retirar miembros del servicio activo SU-917 de 2010 Casos en que demandantes desempeñaban cargos de carrera en provisionalidad en diferentes entidades públicas, y fueron desvinculados de sus empleos sin motivación del acto de retiro SU_250 de 1998 Retiro del servicio de notaria, sin motivación T-683 de 1998 Retiro del servicio de notario, sin motivación T-800 de 1998 Estabilidad laboral de empleados nombrados en provisionalidad en empleos de carrera T-884 de 2002 Estabilidad laboral de empleados nombrados en provisionalidad en empleos de carrera T-610 de 2003 Estabilidad laboral de empleados nombrados en provisionalidad en empleos de carrera T-752 de 2003 Motivación de insubsistencia de empleado provisional T-1011 de 2003 Remoción de empleado provisional.

Improcedencia de la AT por inexistencia de perjuicio irremediable T-597 de 2004 Motivación insubsistencia cargo de carrera de empleado en provisionalidad T-951 de 2004 Motivación del acto de desvinculación de empleado provisional T-1206 de 2004 Motivación del acto de desvinculación de empleado provisional T-1240 de 2004 Motivación del acto de desvinculación de empleado provisional T-031 de 2005 Motivación del acto de desvinculación de empleado provisional T-054 de 2005 Desvinculación de madre cabeza de familia de un empleo de carrera que ocupaba en provisionalidad, por terminación del encargo T-123 de 2005 Entidad debe motivar el acto administrativo de desvinculación T-132 de 2005 Motivación del acto de insubsistencia de empleado provisional T-161 de 2005 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-222 de 2005 Vulneración del debido proceso por no motivación de acto de retiro del servicio T-267 de 2005 Vulneración del debido proceso administrativo por no motivación de acto de retiro del servicio T-374 de 2005 Vulneración del debido proceso administrativo por no motivación de acto de retiro del servicio T-392 de 2005 Vulneración del debido proceso administrativo por no motivación de acto de retiro del servicio T-454 de 2005 Falta de motivación del acto de retiro del servicio vulnera el debido proceso administrativo T-648 de 2005 Vulneración del debido proceso por no motivarse el acto de insubsistencia de empleada en cargo de carrera T-660 de 2005 vulneración del derecho al debido proceso y a la defensa debido a la desvinculación de una empleada que ocupaba un cargo de carrera en provisionalidad, ya que el acto de insubsistencia no fue debidamente motivad T-696 de 2005 Vulneración del debido proceso por no motivarse el acto de insubsistencia de empleada en cargo de carrera T-752 de 2005 Vulneración del debido proceso por no motivarse el acto de insubsistencia de empleada en cargo de carrera T-804 de 2005 Vulneración del debido proceso por no motivarse el acto de insubsistencia de empleada en cargo de carrera T-1059 de 2005 Debe motivarse el acto de desvinculación de un empelado provisional T-1117 de 2005 Obligación de motivar la desvinculación de funcionario que ejerce cargo de carrera administrativa en provisionalidad.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 24 T-1159 de 2005 En caso de nombramiento por concurso público no es necesaria la motivación del acto administrativo de desvinculación T-1162 de 2005 Fiscal delegada cuyo cargo fue declarado insubsistente sin que fuera debidamente motivado T-1248 de 2005 Motivación del acto administrativo de desvinculación de empleada provisional madre cabeza de familia T-1258 de 2005 Desvinculación de madre cabeza de familia en cargo de carrera en provisionalidad. vulneración por falta de motivación T-1310 de 2005 Vulneración del debido proceso por declaración de insubsistencia de cargo de carrera en provisionalidad en la Fiscalía sin motivación del acto administrativo T-1316 de 2005 Vulneración del debido proceso por declaración de insubsistencia de cargo de carrera en provisionalidad en la Fiscalía sin motivación del acto administrativo T-1323 de 2005 Acto administrativo de desvinculación de empleados de carrera.

Motivación. T-024 de 2006 Derecho a la estabilidad laboral. Cargos en provisionalidad / Nombramiento en provisionalidad en cargo de carrera administrativa. Motivación del acto administrativo de desvinculación T-070 de 2006 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-081 de 2006 Acto administrativo de desvinculación de empleados de carrera.

Motivación / Derecho a la estabilidad laboral. Cargos en provisionalidad. / Nombramiento en provisionalidad en cargo de carrera administrativa. Motivación del acto administrativo de desvinculación T-156 de 2006 Investigadora criminalística cuyo cargo fue declarado insubsistente sin que fuera debidamente motivado T-170 de 2006 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-222 de 2006 Vulneración por no motivar insubsistencia de empleada en provisionalidad ocupando cargo de carrera T-254 de 2006 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-257 de 2006 Necesidad de motivación de acto administrativo de desvinculación persiste hasta el momento en que se realice el concurso público T-432 de 2006 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-519 de 2006 Falta de inmediatez es indicio de inexistencia de perjuicio irremediable T-634 de 2006 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-653 de 2006 Necesidad de motivación del acto de desvinculación de empleado provisional T-873 de 2006 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-974 de 2006 Motivación acto administrativo de desvinculación de empleado nombrado en provisionalidad en cargo de carrera T-1023 de 2006 Carrera penitenciaria. causal de retiro por inconveniencia del servicio T-064 de 2007 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-132 de 2007 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-245 de 2007 Mujer embarazada que fue separada de un cargo de la Rama Judicial el cual estaba desempeñando en provisionalidad T-384 de 2007 Motivación insubsistencia cargo de carrera de empleado en provisionalidad T-410 de 2007 Vulneración del debido proceso por declaración de insubsistencia de cargo de carrera en provisionalidad en la Fiscalía sin motivación del acto administrativo T-451 de 2007 Requisitos para retiro del servicio en empleo de carrera Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 25 T-464 de 2007 Vulneración por declaración de insubsistencia de cargo de carrera en provisionalidad en la Fiscalía sin motivación del acto administrativo T-729 de 2007 Acción de tutela. carencia actual de objeto por cuanto el actor dejó caducar el término para acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho T-793 de 2007 Empleados de libre nombramiento y remoción. acto de desvinculación no requiere motivación T-838 de 2007 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-857 de 2007 Deber de motivar la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-887 de 2007 El acto por medio del cual se desvincula a una persona de un cargo de carrera para el cual fue nombrado en provisionalidad debe ser motivado.

Reiteración de jurisprudencia. T-1092 de 2007 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-007 de 2008 Vulneración del debido proceso por cuanto la Universidad no motivó el acto de desvinculación del servicio del accionante T-010 de 2008 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa cuando son consecuencia de procesos de reestructuración T-157 de 2008 Empleado nombrado en provisionalidad en cargo de carrera administrativa en FGN.

Necesidad de motivación del acto de desvinculación T-270 de 2008 Servidor judicial. Condiciones objetivas para el traslado con base en el mérito T-308 de 2008 Vulneración al debido proceso por haberse declarado insubsistente al actor sin motivar el acto administrativo estando en provisionalidad en un cargo de carrera T-341 de 2008 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-356 de 2008 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-437 de 2008 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-580 de 2008 Desconocimiento del procedente constitucional en materia de motivación de los actos administrativos de desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.

T-891 de 2008 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-1022 de 2008 Desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa debe ser motivada T-1112 de 2008 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-1256 de 2008 Improcedencia por no cumplimiento de las condiciones de la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela porque en el acto de declaratoria de insubsistencia existe remisión al acta mediante la cual se adoptó la decisión T-011 de 2009 Acción de tutela.

Procede para que se motive el acto administrativo de desvinculación T-023 de 2009 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-048 de 2009 Acción de tutela. Procedencia en caso de funcionarios de carrera administrativa nombrados en provisionalidad separados del cargo mediante acto sin motivación T-087 de 2009 Línea jurisprudencial sobre la motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-104 de 2009 Línea jurisprudencial respecto a la procedencia para solicitar motivación del acto de desvinculación del cargo Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 26 T-108 de 2009 Acción de tutela transitoria por insubsistencia de madre cabeza de familia sin motivación del acto administrativo-reintegro al cargo T-109 de 2009 Desconocimiento del precedente en materia de motivación del acto de desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera T-186 de 2009 Procedencia por desconocimiento del precedente judicial en materia de necesidad de motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado en provisionalidad en cargos de carrera T-188 de 2009 Declaración de insubsistencia de empleado del das-caso en que el demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho T-205 de 2009 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce cargo de carrera administrativa T-251 de 2009 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-269 de 2009 Motivación de la desvinculación de funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa T-736 de 2009 Desvinculación de funcionario que ha ocupado en provisionalidad un cargo de carrera, debe realizarse mediante acto motivado 98.

En esa medida, no es cierto que el fallo de primera instancia hubiese desconocido las referidas providencias de la Corte Constitucional. 99. En cuanto a la desviación de poder, en el expediente no existe evidencia que permita concluir que la recomendación de la Junta Asesora o la decisión del ministro de Defensa respondieron a motivos ajenos a los fines constitucionales del servicio.

En esa medida, la Sala considera que en esta oportunidad, ante la ausencia de pruebas que apoyen los reparos de la parte demandante, la existencia del tiempo de servicio requerido y del concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defesna impide inferir propósito diferente al que la ley contempla. 100. Lo anterior porque la desviación de poder debe tener un definido respaldo probatorio que lleve al juzgador a la certeza incontrovertible de que los motivos que la administración tuvo para expedir el acto enjuiciado son ajenos a los que la ley señala para tal efecto. 101.

En este punto, la Sala anota que el buen desempeño del cargo no se traduce en una estabilidad laboral absoluta que limite las competencias legales de la Fuerza Pública para acudir a dicha figura de retiro. De manera tal que las circunstancias de buenas calificaciones en el ejercicio del cargo, que según la actora debieron pesar en su permanencia en la entidad, como lo ha sostenido en reiteradas ocasiones esta corporación, no generan por sí solas, fuero de estabilidad en el empleo37.

La idoneidad para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones no otorgan por sí solos a su titular prerrogativa de permanencia en el mismo, pues lo normal es el cumplimiento de los deberes por parte del funcionario. 102. De las pruebas documentales obrantes en el expediente, no se encuentra probado que la expedición del acto administrativo demando hubiese obedecido a 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de marzo de 20120, expediente 05001-23- 31-000-2002-00428-01 (0871-11).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 27 razones diferentes a las del mejoramiento del servicio, de tal suerte, que la falta de elementos probatorios para demostrar los supuestos intereses personales a los que obedeció el retiro del servicio activo del demandante nos remite a dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, que indica que incumbe a las partes probar «el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen», y que sólo las afirmaciones hechas por el demandante, no son prueba suficiente, ya que se hace necesario evidenciar los fines adversos alegados. 103.

Al verificarse que la demandante cumplía los requisitos para el retiro por llamamiento a calificar servicios; que el acto administrativo no debía contener motivación adicional; que el concepto previo fue emitido conforme a la ley; y que no se acreditaron los vicios de falsa motivación o desviación de poder, la Sala concluye que la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015 se ajustó al ordenamiento jurídico. 3.8.

Conclusión 104. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el retiro de Glenda Lucía Munévar Bohórquez por la causal de llamamiento a calificar servicios se ajustó a las exigencias previstas en el Decreto Ley 1791 de 2000 y la Ley 857 de 2003, por cuanto se acreditó que la oficial contaba con el tiempo mínimo de servicio requerido para acceder a la asignación de retiro y que el Ministerio de Defensa obtuvo el concepto previo de la Junta Asesora, presupuesto habilitante para la expedición del acto. 105.

En tal virtud, se tiene que la administración no estaba obligada a incorporar una motivación adicional o particularizada sobre la trayectoria o desempeño de la actora, en la medida en que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la justificación de esta modalidad de retiro se encuentra «extratextualmente prevista» en la finalidad institucional de reorganización y renovación del servicio. 106.

De igual manera, no se acreditó la configuración de los vicios de «falsa motivación» o «desviación de poder», pues no obra en el expediente prueba que permita inferir que la decisión obedeció a hechos inexistentes, erróneos o ajenos a los fines previstos por la ley. Por el contrario, el cumplimiento de los requisitos objetivos demuestra que la autoridad ejerció legítimamente la facultad discrecional atribuida por el ordenamiento. 107.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, al encontrarse ajustado a derecho el acto administrativo contenido en la Resolución 5458 del 1 de julio de 2015, mediante la cual se dispuso el retiro de la demandante por la causal de llamamiento a calificar servicios. 3.9. Costas 108. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario38 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no 38 La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de Radicación: 05001-23-33-000-2016-01472-01 (2911-2021) Demandante: Glenda Lucía Munévar Bohórquez Demandadas: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 28 presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.

Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas. Además, se revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar parcialmente la sentencia del 23 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.

Segundo: Revocar la condena en costas impuesta en la primera instancia. No condenar en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

(iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).