11001031500020220629300 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Demandados: Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro1 Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ falta del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 3 de SAMAI, Documento denominado “ED_CARATULA(.pdf) NroActua 2”.

Archivo aportado en forma digital. 2 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia I.

ANTECEDENTES La solicitud 1.La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir, el auto de 29 de septiembre 2022, y ii) el Juzgado, al proferir, el auto de 10 de noviembre de 2021, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 250002336000202100250-00, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que presentó demanda contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, pretendiendo lo siguiente: “[…] PRIMERA: Que se declare el cumplimiento total por parte de la Universidad Nacional de Colombia respecto del contrato interadministrativo 229 de 2017 suscrito con la Caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional-CASUR y que tuvo como objeto “INTERVENTORÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, CONTABLE, FINANCIERA Y LEGAL PARA CONTRATAR LA REALIZACIÓN DEL PROYECTO REALIZAR POR MEDIO DE METODOLOGÍA DE MODELADO DE INFORMACIÓN EN 3D EL PROYECTO DE ARQUITECTURA Y REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL DE ACUERDO A LOS REQUISITOS DEL TÍTULO A.10 DEL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIÓN SISMORESISTENTE NSR-10, ESTABLECIENDO Y CUMPLIENDO LOS LINEAMIENTOS DE PRESERVACIÓN PARA EDIFICACIONES DE CONSERVACIÓN ARQUITECTÓNICA DETERMINADAS POR EL IDPC, INCLUYENDO LOS ESTUDIOS TÉCNICOS EXISTENTES DE REDES HIDRÁULICAS, REDES SANITARIAS, REDES ELÉCTRICAS NORMAL Y REGULADA, REDES DE SISTEMA CONTRA INCENDIO, REDES DE ILUMINACIÓN INTERIOR Y EXTERIOR, EL CIRCUITO CERRADO DE TELEVISIÓN, SISTEMA DE APANTALLAMIENTO, SISTEMA DE PUESTA A TIERRA Y SISTEMA DE APROVECHAMIENTO DE AGUA PARA CONSOLIDAR LA CONSULTORIA INTEGRAL DE LOS INMUEBLLES DE PROPIEDAD DE LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL, UBICADOS EN LA CARRERA 7 No. 12B-52 Y 58 DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C.” 3 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia SEGUNDA: Que se decrete la LIQUIDACIÓN JUDICIAL del Contrato 229 de 2017 suscrito con la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional-CASUR, conforme al siguiente Balance Financiero de Ejecución: CONCEPTO VALOR VALOR TOTAL DEL CONTRATO $ 245.470.000 VALOR EJECUTADO $ 245.470.000 VALOR GIRADO $ 245.470.000 VALOR POR PAGAR AL CONTRATISTA $0,00 VALOR POR REINTEGRAR $ 0,00 TERCERA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada […]”. 4.

El Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá profirió auto de 10 de noviembre de 2021, por medio del cual resolvió rechazar la demanda, al haberse configurado la caducidad del medio de control de controversias contractuales. 5. La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto de 29 de septiembre de 2022, resolviendo lo siguiente: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 10 de noviembre de 2021, mediante el cual el Juzgado Treinta y Tres (33) Administrativo de Bogotá rechazó la demanda por caducidad, por las razones expuestas por la Sala en la parte motiva de esta providencia […]”. 6. Consideró que: “[…] Dado que el plazo de ejecución del contrato finalizó el 30 de noviembre de 2018, la liquidación bilateral de éste debió realizarse de mutuo acuerdo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación, esto es, hasta el 30 de marzo de 2019.

Como quiera que dicha liquidación no se efectuó, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses que dispone la norma para la liquidación unilateral, los cuales culminaron el 30 de mayo de 2019. 23. Así las cosas, el término de los dos años para presentar la demanda contractual consagrado en el artículo 164, numeral 2, literal j) inciso v); venció el 1° de junio de 2021, fecha en la cual ya se habían reactivado los términos judiciales de la Rama Judicial por la emergencia sanitaria del Covid19.

No obstante, como la demanda se radicó el 10 de septiembre de 2021, la Sala concluye que su presentación fue extemporánea y en esa medida, deberá rechazarse. 24. Sobre el caso particular, y atendiendo los argumentos expuestos en la apelación, es preciso aclarar que el Decreto Legislativo 564 de 2020 no dispuso una ampliación del término de caducidad, a causa de la suspensión de los términos judiciales desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020.

Por el contrario, estableció la excepción de extender este término por un mes y únicamente cuando el plazo para la configuración de la caducidad fuera inferior a 30 días para el momento en que empezó a regir esa disposición (16 de marzo de 2020). 25. El propósito del decreto legislativo 564 de 2020 se fundamentó en impedir la extensión de los efectos negativos generados por las circunstancias que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

De esta manera, el Decreto Legislativo 564 de 2020 cumple la finalidad descrita en el 4 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Decreto 417 de 2020, que consiste en garantizar el derecho de los usuarios a que se les preste el servicio de administración de justicia, sin interrupción alguna, como lo acogió y expresó en la revisión de constitucionalidad realizada al decreto en mención por la Corte Constitucionalidad (sic) en sentencia C-213 de 2020. 26.

Ahora, se precisa que, si bien los decretos legislativos en mención no estipularon un término límite para la aplicación de los efectos de las disposiciones allí contenidas, no se trató de disposiciones con vigencia extendida más allá de los estados de excepción. 27. Así, lo comprendió y expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-213/20, al realizar el análisis de constitucionalidad del decreto legislativo 564/20, y plasmar que la necesidad de extender los términos de caducidad como la excepción que implica sumarle un mes a partir de la reanudación de los plazos judiciales que dispusiera el Consejo Superior de la Judicatura, era que las partes y autoridades judiciales atendieran el cumplimiento de los actos procesales que no pudieron adelantarse a consecuencia de la obligada suspensión de los términos judiciales durante el tiempo que la pandemia del Covid-19 imposibilitaba su ejecución, y evitar las consecuencias negativas derivadas de ese grave impedimento por la propagación del letal virus, acorde con la finalidad que condujo a la declaratoria de los estados de excepción y durante la emergencia como una medida temporal […]”. […] “[…] Así las cosas, para el caso particular que nos ocupa en esta providencia, no resulta viable determinar que al término de caducidad que se inició desde el 1° de junio de 2019 al 1° de junio de 2021, deben adicionarse el tiempo de suspensión de términos judiciales ocurrido entre el 16 de marzo y 30 de junio de 2020, porque se reitera: i) al momento de iniciar la suspensión de términos judiciales faltaban más de 30 días para que operara la caducidad del medio de control de controversias contractuales impetrado por la Universidad Nacional, luego no encaja en la excepción expuesta en el Decreto 564 de 2020; ii) la suspensión de términos no fue instituida como causal de interrupción de la caducidad y iii) los efectos inmediatos que buscaban garantizar la finalidad del Decreto 564 de 2020, se superaron con la implementación de nuevas tecnologías que aseguraban el acceso efectivo a la administración de justicia, cumpliendo a cabalidad con el principio de temporalidad […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 7. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] Por medio de la presente Acción de Tutela, respetuosamente se solicita:

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia los cuales se encuentran consagrados en nuestra Constitución Política y están expuestos a sufrir un perjuicio irremediable por cuenta de la decisión tomada por el JUZGADO TREINTA Y TRES (33) ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ, confirmada por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que rechazó de plano por caducidad del medio de control, la demanda presentada por la Universidad Nacional de Colombia en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales. 5 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las providencias demandadas y en todo caso DECLARAR la nulidad de lo actuado frente a la admisión de la demanda presentada por la Universidad Nacional de Colombia en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR.

TERCERO: ORDENAR realizar un nuevo estudio de admisibilidad del medio de control instaurado, tomando como fecha de operancia del fenómeno de caducidad el 15 de septiembre de 2021, en atención a la suspensión expresa de términos del Decreto 564 de 15 de abril de 2020 […]”. 8. La actora en su escrito de tutela señaló lo siguiente: “[…] En resumen, los términos fueron suspendidos entre el dieciséis (16) de marzo de 2020 y el treinta (30) de junio de 2020, es decir, que “Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales”, estuvieron suspendidos por tres (3) meses y quince (15) días más. Así pues, aunque un primer vistazo a la Ley 1437 de 2011 sugiriera que el término de caducidad operaba el 30 de mayo de 2021, lo cierto es que al atender lo normado en el Decreto 564 de 2020, debe entenderse que el término de caducidad se vio suspendido, y por ende tácitamente prorrogado, hasta al menos el catorce (14) de septiembre de 2021.

En ese escenario legal, es claro que la demanda presentada el diez (10) de septiembre de 2021, se presentó oportunamente, y por lo mismo, frente a ella, no ha operado la caducidad del medio de control […]”. […] “[…] Tanto la providencia del 10 de noviembre de 2021 emanada del Juzgado 33 Administrativo de Bogotá que rechazó de plano la demanda por la caducidad del medio de control, como la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 29 de septiembre de 2022 que confirmó dicha decisión, resultan a consideración de este accionante, violatorias de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, toda vez que son decisiones que privan a mi representada de alegar ante el juez la protección o restablecimiento de unos derechos que le asisten, sostenidas en un el defecto procesal que es manifiesto y tiene una incidencia directa en la decisión que se acusa por ser vulneradora de sus derechos fundamentales.

Lo anterior, en virtud de que el análisis realizado por los togados, que excluyó la SUSPENSIÓN EXPRESA de términos de prescripción y caducidad del Decreto Legislativo 564 de 2020, no obedeció a la postura que mejor garantizaba el acceso a la administración de justicia y, con ello a la tutela judicial efectiva, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso […]”.

Actuación 9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 14 de diciembre de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 6 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Intervenciones de la demandada 10.

El Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá adujo que: “[…] En ese orden se ha de referir que las decisiones objeto de inconformidad no adolecen de ninguno de los defectos señalados por el accionante por cuanto: En primer lugar, que al momento de llevarse a cabo el estudio de la demanda por parte del Juzgado, se analizaron la totalidad de los elementos que de cara a la jurisprudencia permitieron sustentar al despacho la decisión de no admitirla por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, tal y como puede evidenciarse en la decisión adoptada.

En segundo lugar, el caso fue estudiado manera objetiva, jurídica y fáctica, concluyéndose que no había lugar a la admisión de la demanda. Finalmente, la decisión adoptada por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de sus competencias, lleva a cabo el estudio de la demanda a partir del propio escrito de apelación de la parte actora, donde entra nuevamente a analizar la decisión adoptada en primera instancia y en ese orden, nuevamente el estudio de la misma y con fundamento en lo encontrado y analizado, confirma la decisión adoptada en primera instancia […]”. 11.

La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela. 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 7 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Generalidades de la acción de tutela 13.

La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problema jurídico 14. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 15. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 16. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena4, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 8 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 17. Esta Sección adoptó5 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20056, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 18.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 19.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que encaje en dichos parámetros. 20.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 6 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 9 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia 21. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 22.

La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.

Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 23. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20149, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[11]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 9 Ut supra página 6. [10] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 10 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[13].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [14] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 11 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 24.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado17: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”18 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”19 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Ibidem. 12 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia 25. En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional. 26.Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202220 precisó, en relación con el alcance del requisito general de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal 20 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 13 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».

(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 27. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 14 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 28. Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 29.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 30.Atendiendo a que, la Corte Constitucional22 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida 21 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 22 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 15 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 31. La actora, a través de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, porque, a su juicio, i) el Tribunal, al proferir, el auto de 29 de septiembre 2022, y ii) el Juzgado, al proferir, el auto de 10 de noviembre de 2021, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 250002336000202100250-00, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 32.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 33. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en su respectivo escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 34. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 34.1. Copia del auto de 29 de septiembre de 2022 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia Solución del caso concreto Análisis del posible incumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional 35.Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional.

La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente: “[…] En resumen, los términos fueron suspendidos entre el dieciséis (16) de marzo de 2020 y el treinta (30) de junio de 2020, es decir, que “Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales”, estuvieron suspendidos por tres (3) meses y quince (15) días más. Así pues, aunque un primer vistazo a la Ley 1437 de 2011 sugiriera que el término de caducidad operaba el 30 de mayo de 2021, lo cierto es que al atender lo normado en el Decreto 564 de 2020, debe entenderse que el término de caducidad se vio suspendido, y por ende tácitamente prorrogado, hasta al menos el catorce (14) de septiembre de 2021.

Al respecto, es preciso indicar que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales. 17 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia 37.

Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de controversias contractuales y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 38.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 39.Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la actora no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que la actora no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 40.En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la actora aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo esencial de los derechos fundamentales de la actora con ocasión de la providencia 18 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia de 29 de septiembre de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 41.Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 42.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente legal y económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 43.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.

Conclusiones de la Sala 44. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 19 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-06293-00 Actora: Universidad Nacional de Colombia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.