CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado: 170012333000201600982 01 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: LIX MARIO CARMONA TRUJILLO Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reclamación de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales, no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional; por “razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar al señor Lix Mario Carmona Trujillo, indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $74´328.945, entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014 (…)”; y, negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones El señor Lix Mario Carmona Trujillo, a través de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SEM – UAF – 2063 del 18 de julio de 2016, expedido por el Secretario de Educación 2 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro de Manizales, a través del cual negó el pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío de la homologación y nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales y/o la Nación, Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, esto es, desde el 1 de enero de 2003 al año 2011, y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, el mes de mayo de 2014.

De la misma forma, solicitó el pago de los intereses moratorios a los que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de 30 días, por tanto, una vez ocurrió dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.

De la misma forma, peticionó se ordene liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. También requirió que el fallo se cumpla en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; se ordene el pago de los intereses moratorios; y que se condene en costas a la entidad demandada.

Como declaración y condena subsidiaria, indicó que, si de acuerdo con la situación fáctica se considera que lo que se configuró fue el silencio administrativo negativo, se declare, en consecuencia, la nulidad del acto ficto generado por la falta de respuesta de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales de la petición elevada el 24 de julio de 2015, por medio de la cual, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación. 3 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro 1.2.

Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 54 - 64), en síntesis, son los siguientes: El señor Lix Mario Carmona Trujillo prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, en calidad de personal administrativo. Afirmó que, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, el Ministerio de Educación certificó al municipio de Manizales para la administración del servicio educativo; por lo tanto, este último, a través del Decreto 011 del 20 de enero de 2004, transfirió el personal administrativo que estaba vinculado con el departamento de Caldas a la planta central de la administración municipal, sin tener en cuenta que en la mayoría de los casos el personal de carácter municipal contaba con un nivel salarial superior al del personal administrativo del orden departamental.

Relató que como el personal administrativo transferido a las entidades territoriales no fue homologado y nivelado salarialmente, el Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, dispuso se debía realizar la correspondiente nivelación salarial; por consiguiente, el municipio de Manizales, mediante el Decreto 038 de 2008, homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación (modificado por el Decreto 0388 de 2012).

Expuso que, mediante la Resolución 467 del 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación, a través de la Secretaría de Educación de Manizales, le reconoció y ordenó el pago del valor del retroactivo causado por la homologación y nivelación salarial, desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011. Manifestó que, de conformidad con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Manizales, se reconocieron los valores adeudados por la homologación de los años 2003 a 2011, pero el pago solo se realizó hasta el mes de mayo de 2014, por ello, se causó la obligación de cancelarle los intereses moratorios. 4 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Indicó que el 24 de julio de 2015 solicitó a la Secretaría de Educación municipal el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío de la nivelación salarial; pero, mediante Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, se le negó lo solicitado.

Señaló que la Secretaría de Educación Municipal, mediante el Oficio SE – UAF – 3067 del 4 de diciembre de 2015, en respuesta al derecho de petición radicado SAC 10035, negó el reconocimiento y pago de los intereses solicitados, y se refirió a la comunicación 2015 – EE – 137289 del 24 de noviembre de 2015, mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional emite concepto donde manifiesta no resultar razonable el pago de intereses moratorios “toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales” Aclaró que el retroactivo reconocido fue por la suma de $97.326.652, de los que $82.719.434 corresponden al valor neto sin indexación, sobre el cual debe calcularse los intereses moratorios. 1.3.

Normas violadas En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política, artículo 1608 numerales 1° y 2° del Código Civil, artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995 de la Corte Constitucional. 2. Contestación de la demanda 2.1.

El municipio de Manizales Mediante memorial visible a folios 81 a 96 del expediente, el municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el municipio de Manizales, como entidad territorial certificada por el Ministerio de Educación Nacional para administrar la prestación del servicio 5 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro educativo en su jurisdicción, no es la responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados por el demandante.

Aseveró que la obligación originada de la homologación y nivelación salarial del demandante es una obligación de tracto único y no de tracto sucesivo; y, por tanto, no se causan los intereses de mora señalados en los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. Señaló que no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios a los que se refieren dichos artículos, sobre las sumas reconocidas como ajustes a la homologación y nivelación salarial efectuada por el Municipio de Manizales y el Ministerio de Educación Nacional en el año 2008, como tampoco le corresponde al ente territorial certificada por el MEN para administrar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción, efectuar el reconocimiento y pago de dichos intereses.

Propuso las excepciones que denominó: inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios, falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad, prescripción e inepta demanda. 2.2. Nación, Ministerio de Educación Nacional La Nación, Ministerio de Educación Nacional mediante escrito visible a folios 109 a 127 del expediente, manifestó que las pretensiones de la parte actora resultan infundadas teniendo en cuenta que no es el titular de las obligaciones pretendidas por vía de restablecimiento del derecho, adicionalmente alegó que no fue quien emitió los actos administrativos demandados, ni los recursos con los que se cubren las obligaciones prestacionales de los docentes, no provienen del presupuestos de la Nación, Ministerio de Educación Nacional.

Señaló que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. 6 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Luego, en el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas.

Y a través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005 se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud de la demanda. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 14 de junio de 2019 (ff. 176 – 186 reverso), declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales, declaró no probadas la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Ministerio de Educación Nacional.

Sin embargo, reconoció “Por Razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar al señor Lix Mario Carmona Trujillo Jesús, indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $74.328.945, entre el 1° de enero de 2012 y el 30 de abril de 2014 (…)”; y negó las demás pretensiones de la demanda.

Luego de realizar un análisis normativo del proceso de homologación y nivelación salarial para los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales, consideró que el proceso de nivelación salarial tuvo fundamento en la necesidad legal de incorporar el empleo de la parte demandante, que era de orden nacional, a la planta de cargos del 7 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro municipio, y ante la diferencia salarial y prestacional entre ellos, debía reconocerse los mayores valores resultantes de la homologación actualizados al momento del pago, sin que tuviera la connotación de pago tardío de una obligación. Y en relación con el reconocimiento de los intereses moratorios, encontró que no son acumulables con la indexación, en cuanto que inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital y obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora.

Señaló que el pago de intereses moratorios dentro de una relación laboral legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social, puesto que no tiene las características de salario, atendiendo la naturaleza indemnizatoria. Mencionó que revisadas las normas que regulan el sistema prestacional, se observa que no regulan de manera expresa y concreta, el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una homologación y nivelación salarial, motivo por el cual, el demandante no tiene derecho al reconocimiento pretendido.

Señaló que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial, por lo que resulta improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre los valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos. Refirió que “por razones de equidad y justicia, los valores adeudados a los trabajadores deben ser indexados si se pagan en fecha posterior a la ejecutoria de los actos administrativos, con el objeto de actualizarlos a valor presente al momento del pago.” Consideró que no hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de intereses moratorios por concepto de pago tardío de la homologación y nivelación salarial.

Sin embargo, como la Resolución 467 del 11 de abril de 2014, le reconoció al demandante un valor por indexación por el período comprendido entre 2003 a 2011, hasta el pago efectivo (1 de mayo de 2014), existe un lapso que no fue indexado, motivo por el cual, sostuvo que amerita reconocer la respectiva 8 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro actualización, haciendo uso de la facultad extra petita y por razones de equidad y justicia. 4.

Fundamento del recurso de apelación El apoderado de la parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, por medio del cual se niegan las pretensiones de la demanda, y como consecuencia de ello, se accedan, con los siguientes razonamientos1: Alegó que “pese a que el derecho a la homologación y nivelación salarial es una actividad que debía adelantarse previo a la incorporación del personal a la planta de la entidad territorial receptora; lo cierto es que la misma fue tramitada de forma posterior y cancelada catorce (14) años después de su causación, de manera que, el derecho al pago del salario justado a derecho, NO se supeditó a la expedición de la Resolución No. 467 DE ABRIL 11 DE 2014, pues claramente anterior a ésta, existían otros pronunciamientos por parte de la administración que permitan hacer exigible su derecho laboral.” Señaló que no puede afirmarse que el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial no tuviera connotación del pago tardío de una obligación, pues está probado que, si se causó con la certificación de la entidad territorial y su subsecuente incorporación en el año 1997, no es lógico decir que, si un emolumento acusado desde esta época es cancelado en el año 2014, el mismo no tenga la connotación de pago tardío. Afirmó que es procedente solicitar el reconocimiento y pago de los intereses de mora, desde el momento en que surgió el derecho a percibir el salario homologado, esto es, desde la incorporación del personal a la planta de cargos y no a partir de la fecha en la cual se expide el acto administrativo que ordena o autoriza el pago del retroactivo.

Sostuvo que, las demandadas debían reconocer sobre las sumas liquidadas, no la indexación sino los intereses de mora, en cuanto no se trata del cumplimiento 1 Folios 189 a 203 reverso del expediente. 9 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro de un fallo judicial, sino por haber incurrido en mora en el pago oportuno de las obligaciones salariales y prestacionales Manifestó que no es posible que ahora el operado judicial exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial, cuando la ley no ha regulado la materia; sin bien no hay norma que contenga el pago de retroactivos por este concepto, también lo es que, por esta sola razón, el trabajador no tenga derecho a reclamar el pago cumplido y completo en condiciones de igualdad y equidad.

Afirmó que con el presente proceso se pretende que se declare que el demandante tiene derecho al pago de los intereses moratorios sobre el retroactivo por homologación por resultar estos más favorables que la indexación ya cancelada. No se hace con la intención de que se paguen sobre la misma obligación, indexación e intereses moratorios por los mismos espacios de tiempo o que se paguen intereses sobre la indexación, como lo consideró el a quo.

Por su parte, la Nación, Ministerio de Educación Nacional presentó recurso de apelación2 en el que solicitó revocar la sentencia a través de la cual se condenó al pago de una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, y como consecuencia, exonerarla del pago de la indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte de la administración. Sostuvo que los “mayores costos por proceso de homologación no se generaron, ya que tal procedimiento (descentralización y homologación) se realizó a entera satisfacción como se puede vislumbrar del acervo probatorio, si se generó un costo que, señala el a quo, es una indexación monetaria por el retardo por parte del municipio de Manizales en el pago del retroactivo ya reconocido, dicho costo excesivo no es atribuible a mi mandataria (sic) pues no estaba en manos de ella realizar el pago como su en la del ente territorial, quien era la encargada de realizar el desembolso y fue quien 2 Folios 204 a 214 del expediente 10 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro demoró en la cancelación del retroactivo e indexación ya avalados por el Ministerio de Educación Nacional, generando así una pérdida del valor adquisitivo del dinero.” En relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva sostuvo que quien suscribió los actos administrativos demandados fue la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, y el Ministerio de Educación Nacional no es el titular de la obligación que se demanda, al no tener injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en los trámites administrativos para el reconocimiento y pago de obligaciones. 5.

Alegatos de conclusión Mediante escrito allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible en el índice 16, el apoderado de la parte demandante allegó alegatos de conclusión en el curso de la segunda instancia, en el cual reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, a efectos de que se accedan a las pretensiones de la demanda.

Alegó que “la incorporación del personal administrativo de las entidades territoriales se dio en el momento de su certificación, y en el caso del municipio de Manizales dicha situación administrativa se presenta en el año 2002, por lo cual, el manejo de dicho personal inicia en dicha anualidad, momento en el cual dichos funcionarios venía con un código y grado totalmente diferente al establecido en la entidad territorial receptora lo cual generó un desequilibrio laboral entre funcionarios dentro del mismos rango, lo cual produce una desigualdad laboral que va en contra vía de lo establecido en el ordenamiento jurídico (…)” conforme lo estableció el Consejo de Estado mediante concepto No. 1607 del 9 de diciembre de 2004.

Manifestó que en el año 2003 el personal administrativo fue trasferido de una planta de personal a otra (departamento a municipio), y fue hasta el año 2014 cuando recibió el pago del retroactivo adeudado por homologación y nivelación salarial; lo que demuestra la mora en el pago oportuno de las acreencias laborales, situación imputable exclusivamente a la administración. Mencionó que procede el pago de los intereses moratorios, y deben liquidarse 11 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro sobre el capital neto sin incluir la indexación y descontando la misma, en el entendido que, “al no solicitarse el pago de intereses puros, si no corrientes, estos satisfacen tanto el componente sancionatorio o indemnizatorio, como el inflacionario, necesario para cubrir perfectamente la devaluación de la moneda y resarcir los perjuicios económicos causados.” Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional descorrió el traslado para alegar conclusión, en el índice 17 adjuntado a SAMAI, en el cual manifestó que los valores reconocidos al demandante a través de la Resolución 467 del 11 de abril de 2014, por retroactivo por homologación salarial, fueron pagados en el mes de mayo de ese mismo año, por lo que no había transcurrido más de un mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiario, motivo por el cual es inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio del interesado, y por ende, no hay lugar a reconocer suma alguna inclusive por razones de justicia y equidad como se hizo en primera instancia. Refirió que el titular del acto administrativo es una persona jurídica totalmente diferente al Ministerio de Educación Nacional, por lo que una eventual condena equivaldría a sancionarla por actos que no le pueden ser legalmente imputados a la misma.

El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado mediante concepto 113 IUS PGN E – 2021 – 312192, mediante escrito visible en el índice 18, solicitó revocar los ordinales tercero y sexto de la parte resolutiva de la sentencia. Señaló que ni la jurisprudencia ni el ordenamiento jurídico autorizan el derecho a reclamar intereses moratorios por pago de una homologación y nivelación salarial, motivo por el cual no le asiste el derecho al reconocimiento reclamado, conforme a lo decidido en casos similares por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual no es del caso ordenar su pago en sede judicial.

Consideró que “no es viable adoptar posturas extra y ultra petita en materia laboral, en atención a la naturaleza de la justicia rogada que se predica de esta jurisdicción especializada. Por tanto, comoquiera que con ello se vulnera el principio de 12 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro congruencia, resulta claro que la condena impuesta en este sentido debe revocarse.” II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. En el presente caso, ambas partes presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos de los recursos de apelación presentados por las partes, procede revocar o modificar la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de reconocimiento y pago de intereses moratorios, pero que de forma extra petita reconoció la indexación de unas sumas de dinero a favor del demandante.

Para el efecto, se determinará si: (i) El demandante tiene derecho al pago de intereses moratorios sobre el valor que le canceló la Secretaría de Educación de Manizales por la homologación y nivelación salarial del cargo del señor Lix Mario Carmona Trujillo en calidad de personal administrativo, realizado en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.

(ii) Y si procede la decisión extra petita del Tribunal consistente en reconocer la indexación de unas sumas de dinero a favor del demandante, que no fueron solicitadas en la demanda. 2.3. Análisis de la Sala 13 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro 2.3.1.

Homologación del personal administrativo y proceso de descentralización del servicio educativo. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 7 de diciembre de 20043, reseñó el proceso de descentralización del sector educativo, dispuesto en las Leyes 60 de 19934 y 715 de 20015, en virtud del cual las entidades territoriales (departamentos y municipios) debieron recibir el personal administrativo vinculado previamente con la Nación, mediante un proceso de homologación de los cargos, funciones y salarios, que sirvió de base para su incorporación a las plantas territoriales de personal.

En el marco de dicha explicación, la Sala de Consulta expuso que la Ley 43 de 19756 nacionalizó la educación primaria que antes era prestada por los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias, resaltando que, en consecuencia, los gastos de la prestación del servicio educativo serían a cargo de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993, con fundamento en los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, que implementó la descentralización del servicio educativo, y por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregaría a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.

En el numeral 1 del artículo 2 ibidem se dispuso que correspondería a los municipios administrar los recursos cedidos por la Nación para la prestación del servicio de educación, y en su inciso 5 que, en virtud de la incorporación, las plantas de personal serían departamentales, administradas en los términos del 3 Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega del mismo a las entidades territoriales. 4 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 5 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 6 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.” 14 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro artículo 6, según el cual sus escalas salariales serían las de orden departamental, distrital o municipal: “ARTICULO 6o.

Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte.

Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute. El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.

El valor actuarial del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deberán trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y será financiado con sus propios recursos. El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto- ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen.

Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. Las funciones de dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en concordancia con el parágrafo 1o del artículo 19 de la ley 10 de 1990, y se les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.

(…)”. El personal administrativo del sector educativo que laboraba para la Nación, también debió trasladarse a los entes territoriales, mediante un proceso de incorporación que para materializarse exigía “de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, etc. previstos en la planta de la Nación con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los 15 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial.

Cabe recordar que según el decreto 2400 de 1968 - art. 48 - 7, la incorporación operaba por reorganización de dependencias o el traslado de funciones de una entidad a otra o por la supresión de cargos de carrera y, conforme a la ley 443 de 19988, también por la supresión del empleo de carrera o por fusión o supresión de entidades o traslado de una entidad a otra o modificación de planta” 9.

Cabe destacar que la homologación e incorporación de los cargos de quienes venían del nivel nacional requirió de la nivelación de salarios cuando no existían cargos iguales, y el reajuste de la estructura de las entidades territoriales para prestar el servicio educativo, para lo cual debieron tener en cuenta la clasificación, funciones, grado de responsabilidad y requisitos para el ejercicio de los empleos, para así fijar la remuneración. A su turno, la Ley 715 de 200110 estableció las competencias tanto de la Nación como de las entidades territoriales, en materia de educación11, y a la primera de ellas se le asignó, entre otras, la de distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones, destinados a la cobertura de ese servicio.

En dicha norma se estableció el procedimiento que se debía seguir a efecto de incorporar las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, a las entidades territoriales, así: “Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de 7 Modificado y derogado en lo pertinente, art. 87 ley 443/98. 8 Derogada por la ley 909/04. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega de este a las entidades territoriales. 10 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros 11 Establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 715 de 2001. 16 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

(…) Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas.

La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo.

A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos fueron renovados en el año 2001, por el municipio o el departamento, indistintamente, serán vinculados de manera provisional durante el año lectivo de 2002.

Mientras ello ocurre, deberán, los departamentos y municipios, renovarles los contratos a más tardar el 1° de febrero de 2002. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que demuestren que estuvieron vinculados por órdenes de prestación de servicios por los departamentos o municipios, dentro de los dos meses antes y el 1° de noviembre de 2000, demostrando solución de continuidad durante ese período, y que cumplan los requisitos del cargo, serán vinculados de manera provisional durante el año 2002.

Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados en departamentos y municipios por órdenes de prestación de servicios, y que cumplan los requisitos para el ejercicio del respectivo cargo, y cuyos contratos no fueron renovados en el 2001, serán vinculados durante el año 2002 de manera provisional, previa identificación y verificación de requisitos, salvo que sus contratos hayan sido suprimidos como resultado del proceso de reorganización del sector educativo o de la entidad territorial. 17 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro (…)”.

Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijas las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencia según su situación fiscal.

La incorporación conllevaba, por un lado, que las entidades territoriales debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no solo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, la cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación12.

Y en relación con el personal administrativo, sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el salario en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, para lo cual esa diferencia debía asumirla ésta última, en tal razón se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el Gobierno. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, sí el proceso se cumplió conforme a derecho y existía disponibilidad, debía asumirlos el Sistema 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 18 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro General de Participaciones, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Sí el respectivo departamento o municipio homologó y e incorporó al personal administrando sin atender lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, respondería con sus recursos propios.

De conformidad con lo precedente, se concluye que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.13 Luego, el Ministerio de Educación Nacional profirió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, con destino a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, con el propósito de absolver las inquietudes formuladas con relación a la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo y de la consecuente nivelación salarial que se podía generar en las respectivas entidades territoriales y, para ello, fijó las directrices a tener en cuenta para llevar a cabo ese proceso.

En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, la referida directiva estableció, que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral.

También determinó que la homologación e incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que, si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden 13 Ver sentencia que sobre el tema profirió esta Corporación de fecha 13 de agosto de 2020, con ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, dentro del expediente con radicación No. 17001-23-33-000-2016-00276-01(3866-19), demandante: Olga Clemencia Cortés Zapata 19 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios.

Y, en torno a la deuda, definió lo siguiente: “Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación, realizado de conformidad con lo previsto en el numeral A.1 de la presente Directiva, y los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.

En los casos de reconocimiento de deudas por decisiones de homologación que no hayan seguido estrictamente los criterios legales, las entidades territoriales, con la debida diligencia, acudirán al ejercicio de las acciones judiciales y administrativas procedentes en aras de proteger los intereses del Estado (Nación, Departamento, Distrito o Municipio), de lo cual informarán a este Ministerio en la misma oportunidad a la que se refiere el inciso anterior.” 2.3.2.

De los intereses moratorios El interés legal es aquél que se tasa en virtud de la ley, a falta de estipulación concreta de las partes involucradas. El artículo 1617 del Código Civil señala frente al tema lo siguiente: “Artículo 1617. Indemnización por mora en obligaciones de dinero. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. (…)” Por otra parte, el interés corriente bancario es la tasa efectiva anual de referencia que en promedio cobran las entidades financieras sobre los nuevos créditos y que fue regulado por el Código de Comercio en los siguientes términos: 20 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro “Artículo 884.

Límite de intereses y sanción por exceso. Modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1999.Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.

Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria”. De ahí que los intereses moratorios son los que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora y que cesan solo en el momento de pagar la obligación contraída. Los mismos serán fijados por las partes, pero en caso contrario, el artículo 884 ibidem precisó: “(…) sí las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente (…)”.

Este tipo de intereses que se paga para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.14 Así mismo la Ley 1437 de 2011 reguló, lo referente a los pagos derivados del cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas; destacando que: “Artículo 192.

Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. (…) Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código. 14 Sentencia C-604-2012. 21 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro (…) Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud” (…) Artículo 195.

Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria.

No obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.

(…)” En consecuencia, los intereses moratorios deben estar consagrados en una disposición que los autorice expresamente y que faculte su cobro para los casos de pagos de retroactivos por homologación de cargos y nivelación salarial, o estar incluidos en el documento que reconoce el derecho, dado su carácter sancionatorio. 2.4.

Caso concreto La controversia gira en torno a determinar si el señor Lix Mario Carmona Trujillo tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativa adscrito al sector educativo del municipio de Manizales.

A través de la sentencia objeto de censura, el a quo negó las pretensiones de la demanda en relación con el reconocimiento de los intereses moratorios, sin embargo, reconoció de oficio y por razones de equidad y justicia un período que no había sido indexado, ordenando la actualización respectiva. 22 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro De las pruebas obrantes en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos: La Secretaria de Hacienda del municipio de Manizales a través de la Resolución 467 del 11 de abril de 201415, ordenó el reconocimiento y pago a favor del señor Carmona Trujillo, por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del período comprendido a partir del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011, y en su parte resolutiva se observa, además, un pago por: «Indexación = $14.607.218», en los siguientes términos: “(…) Que en atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, elaboró y presentó ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente Ajuste a la Homologación y nivelación salarial antes definida, con base en la modificación presentada por el Departamento de Caldas, mediante Decreto; de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.

Que mediante Decreto No. 0388 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el decreto No. 083 de 2008, por medio del cual se Homologan y se Nivelan salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones y se dictan otras disposiciones. Que el Ministerio de Educación Nacional mediante el oficio No. 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, aprobó la modificación al estudio técnico de Ajuste a la Homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales.

Que la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación de Manizales realizó la liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, por el período comprendido a partir del 01 de Enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011 que arrojó un valor bruto de (…) (…) 15 Folio 18 a 20. 23 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Que por lo expuesto, es procedente ordenar el pago de los valores adeudados a personal administrativo de las Instituciones Educativas, por concepto de Ajuste a la Homologación y Nivelación salarial.” Obra a folio 21 del expediente, certificación expedida por la Profesional Universitaria del Área de Recursos Humanos de la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales en la cual consta que los valores reconocidos por concepto de retroactivo de ajuste a la homologación y nivelación salarial reconocidos al demandante a través de la Resolución 467 del 11 de abril de 2014, se pagaron en el mes de mayo de 2014, a través de la Fiduciaria BBVA.

El 24 de julio de 201516 el demandante por intermedio de apoderado formuló petición ante la Secretaría de Educación de Manizales, con miras a que se reconocieran a su favor los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación y nivelación salarial, desde cuando el derecho se hizo exigible hasta cuando se produjo el pago efectivo.

La Secretaría de Educación de Manizales a través del Oficio SEM – UAF – 2063 del 18 de julio de 2016 (f. 12), dio respuesta a la solicitud presentada, en los siguientes términos: “Es importante señalar que el Ministerio de Educación en unos de los apartes en el oficio anexo manifiesta “En el caso que nos ocupa, el cual corresponde al pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado fundamentada en el concepto No. 1607 de 9 de diciembre de 2004 de Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un procedimiento legal establecido para determinar el monto a reconocer y para establecer las fuentes de financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que justifique el pago de los perjuicios traducidos en intereses moratorios”.

Es importante señalar (sic) que el Ministerio de Educación en oficio 2015- EE-133345 del 17 de noviembre de 2015, ha sido reiterativo en señalar que “…para ejecutar los procesos aprobados, la entidad territorial expidió en su 16 Folios 22 a 24. 24 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro momento, el Decreto general de homologación de cargos, el de incorporación individual y la respectiva posesión sin solución de continuidad, así mismo a momento de ejecutar el pago del retroactivo se expidieron los actos administrativos con los cuales se notificó a los beneficiarios el monto de sus liquidaciones.

Contra los actos administrativos antes mencionados, procedían dentro de los términos legales los recursos de ley, por lo que si estos no fueron debidamente presentados dentro del término legal o se renunció expresamente a ellos, se entiende que se encuentran ejecutoriados y su contenido resulta incontrovertible y se daba por terminado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo financiado con recursos del SGP en sede administrativa, razón por la cual el Ministerio no revisará, ni validará modificaciones adicionales al estudio aprobado.” Precisado lo anterior, la Sala advierte que en el sub lite no se discute que el demandante, en virtud del proceso de descentralización de la educación, fue incorporado como empleado de la planta administrativa de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, y que mediante la Resolución 467 del 11 de abril de 2014, le fueron reconocidas y pagadas unas sumas de dinero por concepto de retroactivo del proceso de nivelación y homologación, que se causaron de los años 2003 a 2011, y que fueron debidamente indexadas.

Sin embargo, lo reclamado por el demandante es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque transcurrieron más de diez años para que recibiera un salario justo. Sobre el particular se reitera que, con la expedición de la Ley 60 de 1993 se implementó la descentralización del servicio educativo, y, por ende, se desmontó la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975, ordenándose que la Nación entregara a los departamentos y municipios los bienes, el personal y los establecimientos educativos.

Incorporación regulada por los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, que “dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con la Constitución Política y disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación”. Ahora bien, con la expedición del Decreto 0338 del 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales modificó el Decreto 083 de 2008 por medio del cual se homologó y niveló los cargos administrativo de la Secretaría de Educación, 25 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro financiados con recursos del Sistema General de Participaciones; en consonancia con el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado17, el cual precisó que “el legislador y el ejecutivo previeron parámetros para la transferencia del personal administrativo del servicio educativo del orden nacional a las entidades territoriales, debiéndose buscar en primer término la equivalencia dentro de la homologación”.

También analizó lo relativo al proceso de homologación aludido y se resolvieron las inquietudes planteadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los siguientes términos: “(…) 1. Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación. 2.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2001, que modificó el artículo 357 de la Constitución, el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1º de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la ley 60 de 1993.

Si así no se hizo y los mayores costos por los conceptos mencionados provienen de homologaciones realizadas conforme a la normatividad aplicable para la adopción de las plantas, la Nación debe asumirlos; de lo contrario, serán de cargo de los departamentos. 3. En el evento de existir mayores costos con ocasión del proceso de homologación en virtud de los dispuesto en la ley 715 de 2001, si el proceso se cumplió conforme a derecho y existe disponibilidad, debe asumirlos el SGP; si no existe disponibilidad, serán de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, responderá con sus recursos propios.” (resaltado fuera de texto) La Sala advierte que, para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial, que dio lugar al pago del retroactivo correspondiente a los 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, actor: Ministerio de Educación Nacional, referencia: Costos de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Entrega de este a las entidades territoriales. 26 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro años 2003 a 2011, se surtieron diferentes gestiones por parte de la administración, a saber18: El Ministerio de Educación Nacional a través de la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, puntualizó un procedimiento y estableció unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda, en los siguientes términos: “EFECTOS RETROACTIVOS DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN Para determinar la deuda por concepto de retroactividad de la homologación y nivelación salarial, es preciso que la entidad elabore un listado de las reclamaciones recibidas, indicando en cada caso, la fecha de presentación de esta.

Con base en este listado, debe proceder a determinar el monto de las deudas respectivas. Solo se reconocerá el reconocimiento de la retroactividad de aquellos derechos que no hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículo 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969y 151 del Código Procesal Laboral, conforme a las cuales las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo del titular del derecho o prestación debidamente determinado, recibido por el empleador, interrumpe la prescripción por un lapso igual.”.

Con fundamento en lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales, materializaron la homologación y nivelación salarial, lo cual requirió de varios ajustes, en atención a las reclamaciones efectuadas por los funcionarios administrativos, entre las cuales se encuentran: i) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva 10 del 30 de junio de 2005, producto del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la cual se estableció el procedimiento para hacer efectiva la homologación de cargos. ii) Atendiendo la directiva aludida, mediante el Decreto 083 de 2008 modificado por el Decreto 0388 de 2012, el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. 18 Ver consideraciones Resolución 467 del 11 de abril de 2014 (ff. 18 -20) 27 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro iii) El municipio de Manizales presentó, ante el Ministerio de Educación Nacional, un estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial, el cual fue aprobado mediante Oficio 2012EE50479 del 28 de agosto de 2012. iv) Para pagar las sumas resultantes del retroactivo del ajuste a la homologación y nivelación salarial, se expidió certificado de disponibilidad presupuestal en abril y diciembre de 2013. v) La Secretaría de Educación del municipio de Manizales expidió la Resolución 467 del 11 de abril de 2014 (f. 18), con el propósito de liquidar y pagar al demandante las sumas correspondientes al ajuste de la homologación y nivelación salarial, con inclusión de la correspondiente indexación. vi) Finalmente, el pago se produjo en mayo de 2014, a través de la Fiduciaria BBVA19.

De lo anterior se colige que el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a ser parte de la Secretaría de Educación del municipio de Manizales, tuvo ocurrencia en el año 2008, con ocasión del Decreto 083. Ahora bien, acreditado está, que producto del estudio técnico presentado por el municipio de Manizales se produjo un ajuste a la homologación y nivelación salarial inicial, y ello se materializó a través del Decreto 388 del 12 de octubre de 2012, previa la aprobación por parte del Ministerio de Educación. Finalmente, el pago que se originó como resultado del ajuste a la homologación y nivelación salarial aludida, se dispuso, a favor del demandante, mediante la Resolución 440 del 11 de abril de 2014 (ff. 18 - 19), en la cual no solo se ordenó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial producto del ajuste al proceso de homologación y nivelación salarial, sino que también se ordenó la indexación de los valores correspondientes y el pago se produjo en mayo de 201420.

Se advierte que en el expediente no obra el Decreto 083 de 2008, por el cual se produjo la homologación y nivelación salarial, a efectos de determinar si se 19 Folio 21. 20 Según certificación visible en folio 21. 28 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro reconocieron intereses moratorios o si se indexó la suma ordenada por concepto de tal procedimiento o si se abstuvo de realizar tales reconocimientos, carga procesal que correspondía a la parte demandante, en aplicación de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 16721 del Código General del Proceso22.

Conforme con lo anterior, la controversia gira entorno a determinar si procedía el reconocimiento de los intereses moratorios respecto de las sumas reconocidas por concepto de ajuste de homologación y nivelación salarial, en favor del demandante mediante la Resolución 467 del 11 de abril de 2014. Advierte la Sala, que la petición del demandante se funda en que el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial realizado desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011, se ordenó mediante la Resolución 467 del 11 de abril de 2014; sin embargo, la realidad es otro, pues en dicho acto se orden el ajuste de la homologación, en donde también se reconoció lo correspondiente a la indexación, en donde el demandante no se vio afectado por la pérdida del valor adquisitivo de tales diferencias.

Aunado a lo anterior, se observa que entre la fecha de expedición de la Resolución 467 del 11 de abril de 2014 y la fecha en que se materializó el pago de tales diferencias – mayo de 2014-23, no se puede considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso.

Valga aclarar, que siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del demandante, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados por razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del personal 21 Artículo 167.Carga de la prueba.

Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 22 «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 23 Conforme a la certificación que obra en folio 21. 29 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro administrativo del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.

Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017, respecto a los intereses moratorios se indicó que: “(…) es dable mencionar que no es procedente el reconocimiento de éstos, pues se establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, es decir, el 22 de marzo de 2013 y el mes de abril de 2013, no transcurrió ni un mes, observándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, dada la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

(…) En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron. Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo”24.

En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017, se indicó que no es procedente acceder al reconocimiento de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que, por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33- 33-000-2014-00406-01 (2488-15). 30 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”25.

Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento26. Así las cosas, teniendo en cuenta que en el sub examine el pago de la nivelación salarial se efectuó en mayo de 201427, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 467 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 11 de abril de 2014, se evidencia que transcurrió un término razonable, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados; razón para negar el recurso vertical interpuesto por la parte actora.

Por otro lado, esta Subsección observa que el a quo de oficio condenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, a pagar al demandante una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo, desde el 1 de enero de 2012 hasta el 30 de abril de 2014. Frente a este tema el Consejo de Estado al ocuparse de asuntos que guardan simetría con el aquí abordado, ha sostenido que28: “(…) Finalmente, se considera que el a quo condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento de una indexación únicamente sobre el valor pagado a título de retroactivo, frente a lo cual, se establece que teniendo en cuenta que jurisprudencialmente la indexación se tiene como la 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 27 Folio 21 28 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”.

C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 11 de mayo de 2020. Rad.: 170012333000-2016-00649-01(3194-2019) y Rad.: 170012333000-2016-00993-01(5833-2018). 31 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro figura por la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo, que entre la fecha en que adquirió ejecutoria la Resolución 1933- 6 del 22 de marzo de 2013 y el día anterior al pago de la obligación, el cual tuvo lugar en el mes de abril de 2013, esto es, sin cumplirse un mes, por ende, no transcurrió el suficiente tiempo que en consecuencia generara la depreciación de valor reconocido por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal virtud se revocará la providencia enjuiciada en ese sentido.

(…)” Al tenor del precedente jurisprudencial transcrito, la Sala precisa que la indexación es una figura por medio de la cual se actualiza la moneda que ha perdido su valor por el paso del tiempo. Al respecto, nótese que en el presente caso no es aplicable tal instrumento, toda vez que es notorio que entre la fecha de ejecutoria de la Resolución 467 del 11 de abril de 2014 y el pago de la obligación, la cual se produjo en mayo de 201429, no transcurrió suficiente tiempo para que genere la devaluación de la suma reconocida por concepto del retroactivo, por lo que, no había lugar a su reconocimiento y en tal sentido se revocará la providencia acusada en ese aspecto.

En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas en las dos instancias.

II. DECISIÓN En atención a estas consideraciones, esta Subsección revocará el reconocimiento efectuado por el a quo respecto de la indexación de los dineros pagados al demandante por concepto de retroactivo, y confirmará la sentencia del 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en los demás aspectos. 29 Folio 21 del expediente. 32 No. Interno: 5214 – 2019 Demandante: Lix Mario Carmona Trujillo Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional y otro Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- REVOCAR el numeral tercero y quinto de la sentencia del catorce (14) de junio de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- CONFIRMAR en todos los demás aspectos la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Lix Mario Carmona Trujillo contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales – Secretaría de Educación. TERCERO.- Sin condena en costas CUARTO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER