11001031500020230767000 — Consejo de Estado

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: CARLOS ARTURO GARAY MONTERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Carlos Arturo Garay Montero contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado nro. 11001 33 35 011 2019 00307 00/01.

1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Carlos Arturo Garay Montero, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales al debido proceso por vía de hecho al presentarse el defecto sustantivo y probatorio al proferirse el Auto H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 23 de agosto de 2023, por medio del cual revoca la sentencia proferida en audiencia inicial por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y declara la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad y como consecuencia, también se configura la violación del derecho al acceso a la administración de justicia de la (sic) accionante. 2.

Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, revoque la providencia del 23 de agosto de 2023 y en su lugar, se ordene seguir adelante con la ejecución en los términos del mandamiento de pago librado por el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá D.C. en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PESIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor del señor CARLOS ARTURO GARAY MONTERO por concepto de intereses moratorios derivados de las sentencias que fueron proferidas por la Justicia Administrativa y que se causaron desde la fecha de su ejecutoria (13 de enero de 2009) hasta el 23 de diciembre de 2014, fecha en la cual se dio cumplimiento parcial a los mismos y hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5 del artículo 177 del C.C.A. (Decreto 01 de 1984) […]”. [Mayúsculas del escrito de tutela].

2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que, por sentencia proferida el 28 de mayo de 2008 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, se condenó a la hoy liquidada Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL E.I.C.E.) a reliquidarle y pagarle la pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, y que dicha orden se debía cumplir en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Agregó que la precitada decisión quedó ejecutoriada el 13 de enero de 2009, por lo que el 6 de febrero de 2009 solicitó su cumplimiento. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que mediante el Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 se ordenó la supresión de CAJANAL E.I.C.E. y, en consecuencia, se dio apertura al proceso de liquidación generando como efecto un fuero de atracción, es decir que, mientras estuviera vigente dicho proceso, no se podía iniciar ni continuar ninguna actuación en contra de la entidad.

Indicó que “(…) estando dentro del término legal establecido internamente y de forma obligatoria para los pensionados por parte de la Entidad en liquidación, y con el fin de resolver situaciones internas del proceso liquidatorio, el señor CARLOS ARTURO GARAY MONTERO, mediante derecho de petición radicado el 3 de septiembre de 2009 y mediante formulario único de reclamaciones, radicado el día 23 de septiembre de 2009 bajo el número 13.242 (…) aportó todos los datos y copias documentales, haciéndose parte dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL E.I.C.E. para que fueran cancelados los valores correspondientes por concepto de mesadas atrasadas, indexación e intereses moratorios reconocidos (…)”2.

Manifestó que por medio de la Resolución PAP 037047 del 31 de enero de 2011, CAJANAL E.I.C.E. en liquidación ordenó dar cumplimiento a los fallos judiciales proferidos por la jurisdicción contencioso-administrativa, en el sentido de reliquidar su pensión de jubilación junto con las diferencias que resultaran de las mesadas atrasadas, así como efectuar las operaciones aritméticas a que hubiere lugar, según lo dispuesto en los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Anotó que, en diciembre de 2014, CAJANAL E.I.C.E. en liquidación reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) la novedad de inclusión en nómina de la precitada resolución, cancelando a su favor la suma de $22.000.000 por concepto de pago que, según afirmó, se limitó al pago de diferencias de mesadas atrasadas e indexación. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que en el anterior pago no se incluyó lo correspondiente a los intereses moratorios, conforme lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, los cuales fueron ordenados mediante sentencia judicial y reconocidos por acto administrativo de cumplimiento.

Aseveró que “(…) los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL no corrieron durante el tiempo que transcurrió en su liquidación administrativa, esto es, desde el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, fecha en la cual se extinguió de la vida jurídica en forma definitiva la mencionada entidad, según el Decreto 877 del 30 de abril de 2013; como consecuencia del efecto procesal de fuero de atracción, al no poderse iniciar proceso ejecutivo alguno contra la entidad (…)”3.

Informó que, el 25 de julio de 2019, presentó demanda ejecutiva la cual correspondió al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá que, por auto proferido el 23 de enero de 2020 libró mandamiento de pago en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP por la suma de $37.276.333, por conceptos de intereses entre el 13 de enero de 2009 y el 23 de diciembre de 2014.

Agregó que, mediante sentencia dictada en audiencia del 29 de septiembre de 2021, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución. Señaló que, inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación y que la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 23 de agosto de 2023 la revocó y, en su lugar, declaró la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que “(…) el ad quem incurre en una defecto sustancial y probatorio, al considerar que la acción ejecutiva caducó, argumentando básicamente que: “Las sentencias quedaron ejecutoriadas el 13 de enero de 2009, por lo cual su exigibilidad se extendía hasta el 13 de julio de 2010.

A partir del día siguiente empezaba a contar el término de caducidad de la acción ejecutiva, que para los efectos son 5 años y vencían el 15 de julio de 2015” (…) “En consecuencia, comoquiera que la fecha final de exigibilidad en vía administrativa - 13 de julio de 2010- se dio dentro de la suspensión de términos por el proceso de liquidación (término que no se interrumpe puesto que la entidad continuaba ejerciendo sus funciones y dicha prerrogativa solo se predica de los términos de caducidad y prescripción), el término de caducidad debe atender esa suspensión” (…)”4.

Indicó que “(…) es evidente que la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. en liquidación al cancelar parcialmente en diciembre de 2014 los valores correspondientes a la diferencia de las mesadas atrasadas e indexación de las mismas, y al excluir unilateralmente los intereses moratorio ordenados en el fallo judicial y en el mismo acto administrativo de cumplimiento y ordenar de mala fe su inclusión en la masa liquidatoria, atacó la buena fe del administrado (que se encontraba desde el año 2009 y especialmente desde el año 2011 confiado en que se le cancelaría el total de sus derechos), configuró un pago parcial y desprotegió el pago total del crédito de la causante de la prestación, debido a que se presentó pago parcial de la obligación contenida en el título ejecutivo, proveniente de una sentencia debidamente ejecutoriada (…)”5.

Adujo que “(…) el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales en vigencia del Decreto 01 de 1984, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, que en total serán 5 años más 18 meses, contados a partir de la ejecutoria de la 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 5 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia presentada base de recaudo, por lo cual solicito se tenga en cuenta que el señor Carlos Arturo Garay Montero fue obligado a hacerse parte dentro del proceso liquidatorio de CAJANAL, por lo cual tampoco pudo exigir sus derechos en forma ejecutiva, después se le profirió un acto administrativo que inicialmente sí contenía sus derechos pensionales y después es la misma entidad la que se abstiene de pagar parte de ellos y además alega ante la Justicia que no era la Entidad responsable y que no es dable contabilizarle en su contra términos de exigibilidad para inducir en error, asaltando la buena fe de sus acreedores para participar en un proceso dilatorio en los cuales sus créditos ni siquiera fueron reportados como parte de la masa liquidatoria (…)”6.

Explicó que “(…) la entidad CAJANAL E.I.C.E. inició su proceso liquidatorio desde el día 11 de junio de 2009, en virtud de lo ordenado por el Decreto 2196 de 2009 y, en consecuencia, desde esa fecha, se suspendió el pago de los intereses moratorios de los fallos judiciales mientras durara el proceso liquidatorio, por eso legalmente, sólo fue posible exigirlos a partir del 12 de junio de 2013, cuando se culminó el mismo y se declaró la extinción de la vida y se declaró la sucesión procesal a cargo de la UGPP, tiempo durante el cual en aplicación del principio de igualdad de los acreedores la Entidad estuvo legalmente impedida para efectuar el pago de los intereses por fuera de los procedimiento previsto legalmente y, en consecuencia, sólo hasta el día siguiente de su culminación (11 de junio de 2013) fue posible reclamar nuevamente el pago de tales acreencias y lógicamente el reclamo ante las instancias judiciales o sea la acción ejecutiva que ahora se pretende negar, configurando con ello una vulneración al acceso a la administración de justicia (…)”7.

Resaltó que CAJANAL E.I.C.E., al cancelar únicamente los valores correspondientes a la diferencia de las mesadas atrasadas e indexación de las mismas, desprotegió el pago total de su crédito debido a que realizó 6 Ibidem. 7 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un pago parcial de la obligación contenida en el título ejecutivo proveniente de una sentencia debidamente ejecutoriada.

Solicitó que se revoque la providencia proferida el 23 de agosto de 2023 por la autoridad judicial accionada, comoquiera que, según afirmó, desplegó en forma continua y permanente todas las diligencias administrativas dentro del proceso de liquidación de la entidad y, además, las posibles legalmente, tendientes al pago de sus intereses.

Arguyó que “(…) la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca constituye una vía de hecho y, por lo tanto, se están vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia dando respaldo a un tratamiento injusto de los créditos en de (sic) las deudas del Estado trasladando cargas desproporcionadas en contra de los pensionados, interpretando de manera favorable la actitud de la administración que argumenta procedimientos propios del desorden jurídico provocado por la misma administración dentro del proceso liquidatorio que como en el presente caso hizo caso omiso a la petición del administrado, desacatando la orden judicial, después decide pagar parcialmente la obligación (…) desconociendo los intereses moratorios y ahora con respaldo del ad quem afirmando que la negligencia de la administrada al no reclamar ni hacerse parte dentro del proceso liquidatorio, aunado con la inexistencia normativa sobre la caducidad en el caso específico, hizo que el tiempo transcurrido dentro de la liquidación de la Entidad no interrumpiera de manera alguna la caducidad (…)”8.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 8 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. La tutela fue radicada el 19 de diciembre de 20239 a través de correo electrónico enviado a la Secretaría General de esta Corporación y correspondió por reparto a la Sección Primera que por auto del 12 de enero de 202410 la admitió y dispuso notificar11 a los magistrados que integran la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte accionada, así como vincular12 a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, como terceros interesados en el resultado del proceso.

De igual forma, requirió al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá y/o al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para que allegaran copia digital del expediente identificado con el radicado nro. 11001 33 35 011 2019 00307 00/01 del proceso ejecutivo, el cual fue remitido13. 3.2. El subdirector de defensa judicial pensional y apoderado de la UGPP allegó escrito14 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se niegue el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante al no configurarse vulneración alguna.

Manifestó que la acción de tutela es improcedente porque lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa, quien, al analizar los fundamentos fácticos y jurídicos y la jurisprudencia aplicable al caso, llegó a la conclusión de declarar la 9 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 10 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 11 Esta orden se cumplió el 15 de enero de 2024.

Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 12 Ibídem. 13 Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 14 Visto en los índices 8, 9, 10 y 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad de la acción, lo que hoy es motivo de inconformidad sin argumentación alguna. Indicó que este mecanismo constitucional no puede ser utilizado con un fin exclusivamente económico en búsqueda de que se accedan a las pretensiones de quien acciona, pues ello va en contra de la autonomía de los jueces naturales de la causa, más aún, cuando el litigio ya fue ventilado respetando el principio de doble instancia. Anotó que “(…) en el presente caso no se presenta ninguno de los requisitos generales y menos específicos para que proceda la acción de tutela aduciendo vulneración a sus derechos fundamentales, por cuanto las providencias proferidas se ajustan a las normas reguladoras del caso bajo examen, de lo cual no puede existir duda y menos que sea objeto de algún tipo de defecto (…)”. 3.3.

La magistrada ponente de la providencia cuestionada presentó escrito15 en el que afirmó que “(…) no existe vulneración a los derechos fundamentales del accionante con la decisión tomada bajo el análisis fáctico y jurídico hecho en esa oportunidad (…)”. 3.4. El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá remitió el expediente requerido, pero no rindió informe. 3.5.

El expediente ingresó al despacho para fallo el 29 de enero de 202416.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de 15 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 16 Visto en el índice 24 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 199117 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,18 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201920 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 4.2.1. El señor Carlos Arturo Garay Montero, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor, por las siguientes sumas de dinero22: “[…] 1) Por la suma correspondiente por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá de fecha 28 de mayo de 2008, confirmada por la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección C de fecha 4 de diciembre de 2008, desde la fecha de ejecutoria de la sentencia (13 de enero de 2009) hasta la fecha en que la Entidad demandada incluyó en nómina de pensionados el valor del crédito judicial (23 de diciembre de 2014), de conformidad con lo establecido en el inciso 5º del artículo 177 del C. C. A. (Decreto 01 de 1984). 2) Por la indexación que se genere con base en las sumas anteriores entre el día siguiente a la fecha en que la Entidad demandada incluyó en nómina de pensionados el valor del crédito judicial (24 de diciembre de 2014) hasta la fecha que se apruebe la liquidación del crédito dentro del presente proceso. 3) Se condene en costas a la demandada […]”. 17 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 18 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 19 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 21 Lo que se desprende del proceso ejecutivo identificado con el radicado nro. 11001 33 35 011 2019 00307 00/01.

Visto en el índice 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 22 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.2. Por auto proferido el 23 de enero de 2020, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá dispuso lo siguiente23: “[…]

PRIMERO: Librar mandamiento de pago, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a favor del señor CARLOS ARTUTO GARAY MONTERO, por lo siguiente: Por la suma de TREINTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($37.276.333), por concepto de intereses moratorios derivados de la sentencia judicial proferida, entre los periodos 13 de enero de 2009 al 23 de diciembre de 2014 […]”. [Mayúsculas y negrillas originales de la providencia]. 4.2.3.

Inconforme con la decisión anterior, la UGPP propuso las excepciones de “pago de la obligación”, “prescripción”, “buena fe”, “caducidad de la acción”, “falta de legitimación en la causa”, “grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional”, y “no operancia de intereses moratorios durante el término de la liquidación de CAJANAL EICE”24. 4.2.4.

En sentencia dictada en la audiencia inicial realizada el 29 de septiembre de 2021, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá resolvió lo siguiente25: “[…]

PRIMERO: Negar las excepciones propuestas, por lo expuesto.

SEGUNDO: ORDENAR SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN, en la forma prevista en la parte motiva de este fallo.

TERCERO: ORDENAR que una vez en firme esta decisión, cualquiera de las partes del proceso presente la liquidación del crédito, conforme al art. 446 numeral 1º Código General del Proceso, dentro de los dentro de los diez (10) días siguientes.

CUARTO: No condenar en costas por las razones indicadas en esta providencia.

QUINTO: Negar las pretensiones de la demanda respecto a la indexación conforme a lo expuesto […]”. 23 Ibidem. 24 Ibidem. 25 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [Mayúsculas y negrillas originales de la providencia]. 4.2.5.

En contra de la precitada decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación insistiendo que no adeudaba suma alguna al ejecutante de acuerdo a lo previsto con la caducidad de la acción, pues pasaron más de 9 años para solicitar la ejecución de la sentencia ordinaria26. 4.2.6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 23 de agosto de 2023, al resolver el recurso de apelación, dispuso lo siguiente27: “[…]

PRIMERO: Revocar la sentencia proferida en audiencia inicial por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 29 de septiembre de 2021, dentro del proceso ejecutivo promovido por el señor Carlos Arturo Garay Montero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que negó las excepciones propuestas por la parte ejecutada, y ordenó seguir adelante con la ejecución.

SEGUNDO: Declarar probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. [Mayúsculas y negrillas originales de la providencia]. Lo anterior, bajo las siguientes consideraciones28: “[…] esta Corporación destaca que en pronunciamiento con ponencia del Dr. William Hernández Gómez se recopiló el análisis efectuado por el Consejo de Estado, relacionado con la suspensión de la caducidad para el caso concreto de la liquidada CAJANAL y se analizaron los diversos escenarios posibles que pueden acaecer frente a la reclamación de las acreencias que emanaron durante el proceso liquidatario, determinando que, si bien es posible concluir que respecto de las obligaciones derivadas de una sentencia judicial no se suspende el término de caducidad, al no hacer parte de la masa liquidataria, lo cierto es que resulta necesario aplicar la norma de suspensión de la caducidad a dichos créditos.

Es así como para efectos de la contabilización del fenómeno de la caducidad, los créditos que emanan de sentencias condenatorias son susceptibles de la suspensión de dicho cómputo, de conformidad con 26 Ibidem. 27 Ibidem. 28 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo consagrado en el decreto 254 de 2000 y la ley 550 de 30 de diciembre de 1999, esto es, durante el término que duró el proceso liquidatario de la entidad, aun cuando no hagan parte de su masa de liquidación. En suma, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL, entidad liquidada, se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, fecha esta última a partir de la cual se reanudó el cómputo de los cinco (5) años de caducidad de las acciones ejecutivas contra aquella entidad.

En el caso concreto, la condena se sujetó a las disposiciones del decreto 01 de 1984, el cual establece que el término de exigibilidad de las sentencias dictadas en contra de la Administración es de 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. Las sentencias quedaron ejecutoriadas el 13 de enero de 2009, por lo cual su exigibilidad se extendía hasta el 13 de julio de 2010.

A partir del día siguiente empezaba a contar el término de caducidad de la acción ejecutiva, que para los efectos son 5 años y vencían el 14 de julio de 2015. No obstante, como se dijo, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL, entidad liquidada, se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013.

En consecuencia, comoquiera que la fecha final de exigibilidad en vía administrativa - 13 de julio de 2010- se dio dentro de la suspensión de términos por el proceso de liquidación (término que no se interrumpe puesto que la entidad continuaba ejerciendo sus funciones y dicha prerrogativa solo se predica de los términos de caducidad y prescripción), el término de caducidad debe atender esa suspensión. Así, como la demanda si bien el a quo y la parte ejecutada en su recurso de alzada precisan fue presentada ante la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos el 25 de julio de 2019, fecha que de igual forma consta en el acta de reparto visible a folio 57 del expediente, esta Sala advierte que la parte actora la presentó dentro del expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-31-011-2006-00034-00 el 12 de julio de 2019 fecha última que se mantendrá para verificar si se configuró la caducidad de la acción. Ahora bien, se observa que ya habían transcurrido los 5 años que establece el artículo del 164 del CPACA., como quedó anotado en precedencia, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL, entidad liquidada, se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, es decir que el 11 de junio de 2013 se reanudó el cómputo de los 5 años de caducidad de las acciones ejecutivas contra la entidad liquidada, por lo que la parte actora contaba hasta el día 11 de junio de 2018 para incoar su demanda, sin embargo lo hizo hasta el 12 de julio de 2019, un año y un mes, posteriores al vencimiento del término de caducidad.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, en el presente caso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo que esta excepción propuesta por el apoderado de la entidad ejecutada en su escrito de contestación de la demanda ejecutiva y reiterada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en audiencia inicial el 29 de septiembre de 2021, tiene vocación de prosperidad […]”. [Se destaca].

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional29 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de 29 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”30. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional31.

A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades32: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia33. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la 30 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 31 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 32 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 33 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2.

Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que34 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.

En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial. Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia 34 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.

En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la parte actora cuestiona la sentencia proferida el 23 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual se revocó la dictada el 29 de septiembre de 2021 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá que negó las excepciones propuestas por la parte demandada y ordenó seguir adelante con la ejecución, y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad.

Lo anterior, con el fin de controvertir lo resuelto por la autoridad judicial accionada, ya que el reproche planteado por el accionante consiste en afirmar que “(…) el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales en vigencia del Decreto 01 de 1984, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir, que en total Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co serán 5 años más 18 meses, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia presentada base de recaudo (…)”35.

Como sustento de lo anterior, indicó en el escrito de tutela que “ (…) la entidad CAJANAL E.I.C.E. inició su proceso liquidatorio desde el día 11 de junio de 2009, en virtud de lo ordenado por el Decreto 2196 de 2009 y, en consecuencia, desde esa fecha, se suspendió el pago de los intereses moratorios de los fallos judiciales mientras durara el proceso liquidatorio, por eso legalmente, sólo fue posible exigirlos a partir del 12 de junio de 2013, cuando se culminó el mismo (…) y se declaró la sucesión procesal a cargo de la UGPP, tiempo durante el cual en aplicación del principio de igualdad de los acreedores la Entidad estuvo legalmente impedida para efectuar el pago de los intereses por fuera de los procedimiento previsto legalmente y, en consecuencia, sólo hasta el día siguiente de su culminación (11 de junio de 2013) fue posible reclamar nuevamente el pago de tales acreencias y lógicamente el reclamo ante las instancias judiciales o sea la acción ejecutiva que ahora se pretende negar (…)”36.

Al respecto, la autoridad judicial accionada en el fallo cuestionado explicó lo siguiente37: “[…] los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL, entidad liquidada, se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, fecha esta última a partir de la cual se reanudó el cómputo de los cinco (5) años de caducidad de las acciones ejecutivas contra aquella entidad.

A partir del día siguiente empezaba a contar el término de caducidad de la acción ejecutiva, que para los efectos son 5 años y vencían el 14 de julio de 2015. 35 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00. 36 Ibidem. 37 Visto en los índices 20 y 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07670 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, como se dijo, los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL, entidad liquidada, se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013.

Bajo dicho contexto, la Sala observa que la parte actora está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ejecutivo para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa, respecto a la forma como se debe computar el término de caducidad de la acción ejecutiva teniendo en cuenta la suspensión de los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de CAJANAL durante su proceso liquidatorio, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.

No sobra mencionar que, en la providencia cuestionada en esta instancia constitucional, la autoridad judicial accionada resolvió el recurso de apelación promovido por la entonces entidad ejecutada en contra de la sentencia que le había negado las excepciones propuestas, dentro de las que se encontraba la de la caducidad del proceso ejecutivo.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Arturo Garay Montero, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07670 00 Accionante: Carlos Arturo Garay Montero 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.