w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: BERTHA LILIA GUTIÉRREZ MARTÍNEZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCION B Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / reconocimiento de pensión gracia / defecto sustantivo y desconocimiento de precedente Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez en contra de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 333 del 2021.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante, actuando por intermedio de apoderado judicial1, invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, con fundamento en los siguientes: 1 Cristian Aníbal Fernández Gutiérrez ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
HECHOS 1.1 La señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez nació el 16 de junio de 1955 y prestó sus servicios como docente territorial de manera interrumpida desde el 15 de marzo de 1976 hasta el 25 de abril de 2000 para un total de 7200 días. 1.2 Por lo anterior, requirió el reconocimiento y pago de la pensión gracia en virtud de lo previsto en las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 en concordancia con el artículo 3.º de la Ley 37 de 1933, solicitud que fue negada, a través de la Resolución n.° PAP 011205 del 30 de agosto de 2010. 1.3 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó el acto administrativo en cita, razón por la que el proceso, por reparto, correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, autoridad judicial que, mediante sentencia del 10 de abril de 2015, resolvió acceder a las súplicas de la demanda y en consecuencia ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.4 La anterior decisión que fue revocada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado mediante la sentencia del 20 de octubre de 2022, al considerar que la accionante no acreditó el requisito de estar vinculada con anterioridad del 31 de diciembre de 1980 como docente del orden territorial o nacionalizado. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La accionante manifiesta que la decisión cuestionada adolece de defecto sustantivo, porque hubo una indebida interpretación de la Ley 114 de 1913, disposición normativa regulada por la Ley 91 de 1989, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 en tanto estableció que los docentes tendrían derecho a la pensión gracia siempre que cumplieran con el requisito de 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, 50 años de edad y haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, sin imponer alguna otra restricción como el asunto bajo estudio.
Asimismo, que desconoció precedente judicial proferido por el Consejo de Estado contenido en las sentencias bajo radicado n.° 25000-023- 25-000-2001-04697-01 (0863-05) y n.° 25000-23-25-000-000-2004- 2727- 02 (0876-08), pues si bien el objeto principal de la beneficencia del Meta no era en su totalidad la prestación del servicio educativo, lo cierto es que sí realizaban actividades que se podían equiparar a la educación que se presta en los demás establecimientos educativos, pues desempeñaban actividades tales como la resocialización con niños y adolescentes que requieren de una educación formal especializada, las cuales hacen parte de la labor docente y se encuentran relacionadas con la enseñanza. 3.
PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS 1a sentencia emitida por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATJVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION B de fecha 20 de octubre del 2022, mediante la cual REVOCA la sentencia 10 de abril del 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda Subsección “B” la cual ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO Administrativo - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION B a proferir sentencia de fondo ordenando al UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE Gestión PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) a reconocer la pensión gracia a favor de la señora BERTHA LILIA ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 GUTIÉRREZ MARTÍNEZ, incluyendo TODOS factores salariales devengados al momento del estatus pensional.
TERCERO: Solicito cordialmente a su distinguida Sala sí es el caso oficiar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda Subsección “B” para que allegue en su integralidad: 25000-23-42-000-2613-02162-01, en dado caso de que el expediente administrativo haya sido devuelto al juzgado de origen.» (Sic a toda la cita) 4. INFORMES Mediante auto del 14 de marzo de 2023, la Sección Segunda, Subsección A admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B como accionado y a la Nación, Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1.
La Unidad Administrativo Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social solicitó rechazar por improcedente el mecanismo constitucional, porque no puede la parte actora pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para intentar revisar las decisiones que fueron adoptadas por el juez de la causa. 4.2.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó se desvincule del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.3. La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, informó que la accionante no cumplió con el requisito de estar vinculada como docente de carácter nacionalizado o territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, teniendo en cuenta que el tiempo laborado entre el 15 de marzo de 1976 y el 19 de mayo de 1981 como instructora de menores del Hogar de Betania, no era ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 computable para cumplir el requisito de la pensión gracia, pues las labores allí desempeñadas no estaban dirigidas a la educación sino a brindar atención integral a niños con limitación visual y auditiva en las áreas de conocimientos básicos, rehabilitación y capacitación, atención médica general y asesoría familiar para la incorporación del niño en la sociedad, ello, dentro del marco de la política de asistencia pública definida por los objetivos de la Beneficencia del Meta.
Por lo expuesto, no advirtió vulneración de derecho fundamental alguno, pues por el contrario, considera que la solicitud de amparo está encaminada a proponer un debate como si se tratara de tercera instancia, pues lo planteado en su petición ya fue considerado, controvertido y juzgado en el escenario que correspondía, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que hace improcedente la tutela. 4.4.
No se rindieron más informes.
5. TRÁMITE PROCESAL Mediante proveído del 27 de abril de 2023, el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 6.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal para conocer el proceso de la referencia, toda vez que conformó la Sala que profirió la sentencia de segunda instancia del 20 de octubre de 2022.
Por lo anterior, a través del auto de 11 de mayo de 2023 se le aceptó el impedimento manifestado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 II. CONSIDERACIONES 1.
Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir la sentencia del 20 de octubre de 2022 por medio de la cual revocó la decisión de primer grado para en su lugar negar las súplicas de la demanda encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia de la accionante, incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento de precedente Previamente a lo anterior, se determinará la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada.
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; iii) el marco conceptual del defecto sustantivo; y iv) el caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328- 01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.
En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Igualmente, se observa que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 desde la fecha en que se profirió la providencia de segunda instancia (20 de octubre de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (9 de marzo de 2023). 2.1.4.
Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de los defectos sustantivos, fáctico y desconocimiento de precedente en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas. 2.2. Del defecto sustantivo De conformidad con la jurisprudencia constitucional4, el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales5, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto erga omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”6. 4 Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. 5 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican.
En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”7.
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente8. 2.3. Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente el trato ante la ley sino también de protección por parte de las autoridades y específicamente en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma9.
En ese sentido, el precedente judicial10 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. 9 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 10 En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho11.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido12. Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”13.
No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales14, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los 11 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 12 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial15. 3.
Caso concreto En el presente asunto, la parte actora reprocha la sentencia del 20 de octubre de 2022 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual revocó la decisión de primer grado que accedió a las súplicas de la demanda para en su lugar negar las pretensiones, al considerar que no acreditó el requisito de estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1989 como docente del orden territorial o nacionalizado.
Sostiene, en síntesis, que en la decisión cuestionada se incurrió en defecto sustantivo, porque hubo indebida interpretación de lo previsto en la Ley 114 de 1913, disposición normativa regulada por la Ley 91 de 1989, en tanto estableció que los docentes tendrían derecho a la pensión gracia siempre que cumplieran con el requisito de 20 de años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, 50 años de edad y haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta sin hacer alguna otra distinción. Asimismo, que desconoció precedente judicial proferido por el Consejo de Estado contenido en las sentencias bajo radicado n.° 25000-023- 25-000-2001-04697-01 (0863-05) y n.° 25000-23-25-000-000-2004- 2727- 02 (0876-08), pues si bien el objeto principal de la beneficencia del Meta no era en su totalidad la prestación del servicio educativo, lo cierto es que si realizaban actividades que se podían equiparar a la educación que se presta en los demás establecimientos educativos, 15 Sentencia T-109 de 2019.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 pues desempeñaban actividades tales como la resocialización con niños y adolescentes que requieren de una educación formal especializada, las cuales hacen parte de la labor docente y se encuentran relacionadas con la enseñanza.
De conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, se observa que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir la providencia del 20 de octubre de 2022, consideró lo siguiente: «(…) 37.1 La Beneficencia del Meta fue creada a través de los Decretos intendenciales No. 192 de 1943 y 431 de 1960, los cuales requerían para su validez la aprobación del Gobierno Nacional, y luego se reorganizó por Ordenanza No. 17 del mismo año. 37.2 Mediante Acuerdo No. 018 de 22 de febrero de 1983 “por medio del cual se deroga el Acuerdo 001 de 18 de febrero de 1976 y se crea y reglamenta el servicio para limitados visuales y auditivos”, dicho servicio funcionaría como una unidad dependiente administrativamente de la Beneficencia, y su objetivo era brindar atención integral a niños con limitación visual y auditiva en las áreas de conocimientos básicos, rehabilitación y capacitación, con atención médica general y asesoría familiar, vinculando a la familia en el proceso de educación para la incorporación del niño en la sociedad, y los usuarios como bien lo señala el acuerdo, eran menores entre 3 y 18 años los cuales estaría sujetos a un programa de escolaridad de 4 años para su ingreso a una escuela regular. 37.3 A través de Acuerdo de No. 022 de 1986 “por el cual se adoptan los estatutos de la beneficencia del Meta”, el cual señaló en su artículo 2º que la Beneficencia del Meta es un establecimiento público de orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Y en su artículo 4° reseño como objetivos “La BENEFICENCIA DEL META tiene como objetivo fundamental la consecución, evaluación, y administración de fondos y orientarlos a la asistencia pública en el Departamento del Meta, de acuerdo con los planes generales del Gobierno Departamental”. 37.4 La demandante fue nombrada a través de Resolución No. 057 de 15 de marzo de 1976, por el Gerente de la Beneficencia del Meta en el cargo de Instructora de menores del Hogar de Betania en la Clase I, Categoría 8, así: (…) 38.
Sobre este último aspecto, que constituye el motivo de discordia entre las partes en esta instancia, debe señalar la Sala que luego de analizar el acto administrativo a través del cual fue nombrada la demandante, se extrae, que no lo fue para prestar sus servicios en el sector de la educación directamente, pues basta ver, que con la creación del servicio a limitados visuales y auditivos de la Beneficencia del Meta el objetivo fue brindar una atención a menores entre los 3 y 18 años. 39.
De esta manera, el tiempo laborado como Instructora de menores del Hogar de Betania, desde el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981, no puede ser tenido en cuenta pues ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 las labores desempeñadas allí, no estaban dirigidas a la educación sino a una atención integral en las áreas de conocimientos básicos, rehabilitación y capacitación, atención médica general y asesoría familiar para la incorporación del niño en la sociedad, dentro del marco de la política de asistencia pública definida dentro de los objetivos de la Beneficencia del Meta como se reseña en los numerales 37.2 y 37.3 anterior. 40.
Pues bien, no hay duda entonces que la accionante laboró como docente territorial en Bogotá D.C., desde el 6 de mayo al 30 de noviembre de 1986; del 25 de marzo al 30 de noviembre de 1987; del 18 de enero al 30 de noviembre de 1988; del 16 de enero al 3 de diciembre de 1989; del 22 de enero al 3 de diciembre de 1990; del 21 de enero al 2 de diciembre de 1991; del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992; y del 8 de febrero de 1993 hasta el 13 de septiembre de 2012, tal como se señaló en el certificado de historia laboral de 13 de septiembre de 2012. 41.
Las referidas condiciones, imponen concluir que la demandante tuvo un vínculo territorial, al igual que el origen de los recursos que financiaron los sueldos de la actora en el segundo periodo, no obstante, son insuficientes para sostener que tiene derecho a la pensión gracia, ya que la prueba del proceso muestra que no cumple con el requisito de estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 42.
Es plausible entender, que el cargo y remuneración de la demandante al interior de la institución descentralizada del orden departamental, estuvieron incorporados a la estructura orgánica de ésta, esto es, la Beneficencia del Meta en donde, por definición la asignación salarial dista de la prevista para los maestros territoriales. 43.
Pues bien, la Sala encuentra total fundamento a los reparos formulados a la sentencia de primer grado de parte de la demandada UGPP en su apelación, en cuanto a que el tiempo de servicios de la actora iniciado como Instructora de menores del Hogar de Betania, desde el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981, no puede ser computable para cumplir el requisito de la pensión gracia, en cuanto al ejercicio de la profesión docente en el sector territorial por 20 años; pues, el expediente deja ver una vinculación para una institución y actividad distinta a la básica primaria y secundaria, que son los que justifican el reconocimiento de tal prestación, que como explicamos existe en el ordenamiento jurídico para compensar la diferencia salarial entre docentes nacionales y territoriales. 44.
Si aceptáramos de manera plana, que la simple dependencia laboral con una entidad del orden territorial cual fuere su orden, y el ejercicio de la docencia son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, sería menoscabar su definición filosófica, según la cual, solo los educadores que tuvieron ingresos inferiores, que históricamente fueron los de primaria que en principio dependían de las entidades territoriales, tenían derecho a ella.
La Corte Constitucional, al revisar la constitucionalidad del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, en la sentencia C-085-02, razonó justo así: (…) 45. En tal virtud, a diferencia de lo considerado por el a quo, en juicio de la Sala, la demandante no tiene derecho a que le sea reconocida una pensión de jubilación gracia, pues ha de reiterarse, que el tiempo certificado en este proceso, no se ajusta a las condiciones exigidas en la ley para el efecto, por lo que la sentencia apelada deberá ser revocada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo expuesto en esta providencia.» Subrayado de la Sala De las transcripciones relacionadas previamente se advierte que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado sustentó la ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 decisión en un análisis normativo y probatorio integral, en consonancia con las pautas jurisprudenciales que ha fijado el Consejo de Estado, lo que le permitió concluir que la señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez no acreditó el requisito de estar vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial y/o nacionalizada, dado que, el tiempo de servicios que prestó la accionante como instructora de menores del Hogar de Betania entre el 15 de marzo de 1976 y el 19 de mayo de 1981, no puede ser computable para cumplir el requisito de la pensión gracia, porque las labores allí desempeñadas, no estaban dirigidas a la educación sino a una atención integral en las áreas de conocimientos básicos, rehabilitación y capacitación, atención médica general y asesoría familiar para la incorporación del niño en la sociedad, dentro del marco de la política de asistencia pública.
Así pues, concluyó que obedeció a una vinculación para una institución y actividad distinta a la de docente de básica primaria y secundaria, que es la que justifica el reconocimiento de pensión gracia, mesada pensional que existe en el ordenamiento jurídico para compensar la diferencia salarial entre docentes nacionales y territoriales.
A dicha conclusión arribó al tener en cuenta las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación sentencia de unificación del 22 de enero de 201516 proferida por la Sección Segunda de esta corporación. Lo anterior permite a la Sala concluir que la posición jurídica asumida por la autoridad judicial accionada no configura ninguno de los defectos invocados, toda vez que, a partir de la valoración integral del material 16 «[…]Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original).
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 probatorio obrante en el proceso, las normas aplicables al asunto y teniendo en cuenta precedente jurisprudencial de esta corporación, consideró que la demandante no acreditó el requisito de estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial y/o nacionalizado, puesto que el nombramiento efectuado entre el 15 de marzo de 1976 al 19 de mayo de 1981 no fue al servicio de la docencia, sino como instructora de menores en el Hogar de Betania, tiempo que no era computable para el reconocimiento pensional.
Es claro entonces que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno. De este modo se insiste que, en principio, la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio de la autoridad judicial de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo porque es el juez natural del asunto, sino también porque este se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.
Así las cosas, estima la Sala que las pretensiones formuladas en esta sede constitucional no tienen vocación de prosperidad, en tanto la hermenéutica adelantada por la autoridad judicial demandada se ajusta plenamente a la Constitución y a la ley, lo que impone negar el amparo constitucional invocado por la accionante, por las consideraciones anteriormente expuestas.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01233-00 Accionante: Bertha Lilia Gutiérrez Martínez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por la señora Bertha Lilia Gutiérrez Martínez en contra de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Impedido JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado