CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (E):JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Departamento del Huila y otros.
Tema: Medida cautelar. Reconocimiento cuota parte - competencia Resuelve apelación de auto __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la entidad demandante contra el auto proferido el 19 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados.
I.- Antecedentes 1.1. La demanda y el escrito de medida cautelar 1.1.1. La demanda2 La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) RDP 028987 del 15 de diciembre de 2020 por la que se aceptó una cuota parte pensional y (ii) RDP 013409 del 27 de mayo de 2021 en la que determinó la reliquidación de la cuota parte.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se (i) condenara al Patrimonio Autónomo de Remanentes de Cajanal4 o en su defecto a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y a la Caja Departamental de Previsión del Huila, hoy 1 En adelante UGPP 2 Índice 00015 de las actuaciones registradas por el tribunal en el aplicativo SAMAI. 3 En adelante CPACA. 4 Caja Nacional de Previsión Social. 2 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social departamento del Huila a restituir a la UGPP las sumas pagadas por concepto de cuotas partes pensionales a favor de Ruth Barreiro de Yepes, (ii) actualizara la condena y se aplicaran los ajustes de valor o indexación desde que se causó hasta la ejecutoria de la sentencia, (iii) liquidaran intereses comerciales y moratorios en el evento en que no se efectuara el pago oportuno y (iv) condenara en costas.
Como hechos se narraron los siguientes: Ruth Barreiro de Yepes prestó sus servicios en las siguientes entidades: - Contraloría General de la República: del 14 de julio de 1971 al 31 de enero de 1977 con aportes a Cajanal. - Inurbe: del 1 de febrero de 1977 al 31 de marzo de 1992 con aportes a Cajanal. - Contraloría Departamental de Huila: del 3 de junio de 1992 al 22 de agosto de 1994 con aportes a la Caja Departamental de Previsión Social del Huila.
Mediante Resolución 828 del 8 de agosto de 1994, la Caja Departamental de Previsión Social del Huila reconoció pensión de jubilación a Ruth Barreiro de Yepes en cuantía de $1.480.500 a partir del retiro y la cuota parte pensional a cargo de Cajanal ascendió a $1.135.114 correspondiente a 7457 días. El 22 de agosto de 2019 la Gobernación del Huila consultó la cuota parte pensional por concepto de reliquidación de la pensión de jubilación de Ruth Barreiro de Yepes en cuantía de $8.382.800 correspondiente a 7457 días.
En auto ADP 005953 del 10 de septiembre de 2019 la UGPP objetó la cuota parte, por cuanto no fue aportada la totalidad de los documentos. Con oficio del 31 de octubre de 2019 la Gobernación del Huila consultó la cuota parte pensional por concepto de reliquidación de la pensión de jubilación de Ruth Barreiro de Yepes en cuantía de $8.382.800 correspondiente a 7457 días.
La UGPP de nuevo la objetó mediante auto ADP 007364 del 19 de noviembre de 2019, por las razones antes anunciadas. El 24 de diciembre de 2019, la Gobernación del Huila remitió la documentación relacionada con la cuota parte pensional y, no obstante, la UGPP la objetó, toda vez que no se remitieron los certificados CETIL5 de tiempo de servicio. 5 Certificado Electrónico de Tiempos Laborales. 3 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El 13 de octubre de 2020 se consultó de nuevo la cuota parte pensional por la Gobernación del Huila.
Con Resolución RDP 028987 del 15 de diciembre de 2020, la UGPP aceptó la cuota parte pensional en cuantía de $8.382.800 correspondiente a 7457 días laborados en la Contraloría General de la República y el Inurbe. El anterior acto administrativo fue modificado con la Resolución RDP 013409 del 27 mayo de 2021. El 11 de febrero de 2021, la Gobernación del Huila solicitó el pago de las cuotas pensionales.
Como normas violadas invocó los artículos 1, 2, 6, 48, 121 y 209 de la Constitución Política; y los decretos 4269 de 2011 y 1222 de 2013. En cuanto al concepto de violación sostuvo que la UGPP no tenía la competencia para pronunciarse frente al reconocimiento de la cuota parte pretendida por el Departamento del Huila en tanto es una atribución del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Cajanal o de la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social. 1.1.2.
Solicitud de medida cautelar6 La entidad demandante solicitó que se suspendieran los efectos de las Resoluciones RDP 028987 del 15 de diciembre de 2020 y RDP 013409 del 27 de mayo de 2021, con fundamento en que la UGPP carecía de competencia para el reconocimiento de la cuota parte pensional. Sustentó su posición en: (i) la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 169 de 2008 delimitaron las funciones de la UGPP, (ii) el Decreto 1222 de 2013 constituyó un patrimonio autónomo para la administración de las cuotas partes a cargo o que hayan sido reconocidas a favor de Cajanal, estableció algunas funciones para el Ministerio de Salud y Protección Social y determinó que las cuotas partes derivadas de solicitudes presentadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 no eran de competencia de la UGPP, (iii) el Decreto 4269 de 2011 distribuyó las competencias entre Cajanal y la UGPP, (iv) la Caja Departamental de Previsión Social del Huila en la Resolución 828 de 1994 en la que reconoció la pensión de jubilación de Ruth Barreiro de Yepes aplicó el silencio administrativo positivo y dio por aceptada la cuota parte por Cajanal, toda vez que esa entidad no contestó la consulta realizada el 8 de julio de 1994. 6 Índice 20 SAMAI de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo. 4 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1.2.
Oposición. La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social7, se opuso a que se decretara la medida cautelar con fundamento en que: (i) los procesos judiciales y las reclamaciones en trámite al cierre de la liquidación de Cajanal fueron asignados a la UGPP por el Decreto 2040 de 2011, (ii) con posterioridad se expidió el Decreto 1222 de 2013 en el que se distribuyó la competencia para la administración de cuotas partes que dejó en cabeza de la UGPP las derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, (iii) las cuotas partes ostentan el carácter de actividad misional de la entidad y se encuentran a cargo de la UGPP de conformidad con el Decreto 2040 de 2011 y (iv) del concepto del Consejo de Estado con radicado 11001-03-06-000-2019-00065-00 se determina de manera clara la distribución de competencias respecto de las cuotas partes pensionales.
Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario, FIDUAGRARIA S.A8 manifestó que la medida cautelar solicitada no tiene ninguna relación con esa entidad, por cuanto los contratos de fiducia mercantil que le daban la calidad de vocera y administradora de los patrimonios autónomos de Cajanal fenecieron y, por lo tanto, carece de capacidad jurídica para representar un negocio fiduciario inexistente.
El Departamento del Huila9 guardó silencio. 1.3 Auto que resolvió la medida cautelar10 El 19 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo del Huila negó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, con fundamento en lo siguiente: Los argumentos no son suficientes para justificar la necesidad de la medida cautelar, toda vez que son entidades estatales las que tienen que responder por las cuotas partes pensionales que la UGPP reconoció y pagó, por lo que la efectividad de la sentencia no tendría mayores dificultades diferentes de los ajustes presupuestales que deben hacerse, pues se trata de recursos del mismo Estado.
De otro lado, sostuvo que al hacer la ponderación de intereses resultaría menos gravoso para el interés público negar la medida cautelar que decretarla porque al 7 Índice 27 SAMAI de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo. 8 En adelante FIDUAGRARIA. Índice 33 SAMAI de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo 9 Según constancia secretarial, índice 40 de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo. 10 Índice 46 SAMAI de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo 5 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social final es una obligación entre entes estatales y si se suspendiera el pago de la cuota parte la consecuencia es que Ruth Barreiro de Yepes dejaría de percibir su mesada pensional violándosele los derechos a la seguridad social y mínimo vital, cuando es un derecho adquirido.
Asimismo, revisada la normatividad que estableció la competencia de las entidades, las reclamaciones pensionales radicadas después del 8 de noviembre de 2011 serían asumidas por UGPP y no por Cajanal, por lo que, por ahora, no se observa la falta de competencia de aquella. 1.4. El recurso11 Contra la anterior decisión, la UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio apelación con fundamento en lo siguiente: El derecho adquirido de la pensionada no se desconocería ni se vulnerarían sus derechos fundamentales, pues el tribunal puede ordenar de manera transitoria a que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Cajanal o en su defecto el Ministerio de Salud y Protección Social continúen con el pago de la cuota parte pensional basándose en que la obligación nació con anterioridad al 8 de noviembre de 2011.
La medida está relacionada con el objeto del proceso, toda vez que se solicita la nulidad de los actos administrativos por los cuales la entidad erróneamente aceptó una cuota parte. La UGPP carece de competencia para continuar con el pago de las cuotas partes, por cuanto la Caja Departamental de Previsión Social del Huila dispuso aplicar el silencio administrativo positivo y dio por aceptada la obligación ante la omisión de Cajanal de contestar la consulta y precisamente, por eso demanda sus propios actos.
La obligación nació con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 porque las cuotas partes surgieron en el momento en que se reconoció la prestación y por ello, la competencia era del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Cajanal o del Ministerio de Salud y Protección Social Finalmente, lo que se pretende con la medida cautelar es detener la afectación al patrimonio público y salvaguardar la sostenibilidad del sistema pensional. 11 Índice 48 SAMAI de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo. 6 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1.5.
Trámite impartido al recurso12 El 26 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo del Huila decidió no reponer el auto de 19 de julio de 2022 y concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación. II. Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la entidad demandante contra el auto que negó la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2.
Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿deben suspenderse provisionalmente los efectos de los actos administrativos acusados en los que se aceptó y reliquidó la cuota parte pensional de Ruth Barreiro de Yepes, por cuanto la UGPP carecía de competencia para hacerlo? Para resolver el anterior cuestionamiento, la Sala adoptará la siguiente estructura expositiva: primero, las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo; y segundo, caso concreto, análisis de la Sala. 2.3.
Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
Según el artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en el proceso. 12 Índice 54 SAMAI de las actuaciones registradas por el Tribunal administrativo 7 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El artículo 231 señala los requisitos para decretar las medidas cautelares: para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo establece la siguiente diferenciación: i) si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo, solo debe acreditarse la violación de las normas superiores; ii) si se pretende además de la nulidad, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, estos deberán probarse al menos sumariamente.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» De las normas analizadas13 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: i) de procedencia, generales o comunes, de índole formal, ii) de procedencia, generales o comunes, de índole material, y iii) de procedencia específicos14.
Veamos: 13 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 14 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 8 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal.
En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: i) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos de que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo15; ii) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio16.
Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: i) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia17; y ii) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda18.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. En cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda19 así: a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con éstas o con las pruebas aportadas con la solicitud20; y b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende 15 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 16 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 17 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 18 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 19 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 20 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 9 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios21.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas22- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y d) que de no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios23.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la jurisdicción contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el recurso de apelación, en virtud del cual se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala En el presente caso, el tribunal no accedió a la medida cautelar por las siguientes razones que se pueden agrupar en 2 puntos: (i) no se acreditó la necesidad de la medida cautelar y de la ponderación efectuada de intereses, es menos gravoso para 21 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 22 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 23 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 10 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social el interés público negarla y (ii) del estudio preliminar de la normatividad no se desprende la infracción directa de esta.
Antes de efectuar el análisis es importante precisar que las cuotas partes pensionales han sido definidas por la Corte Constitucional24 como «el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia.», en otras palabras, es uno de los sistemas de financiación de la pensión que consiste en que cada entidad concurre al pago de la prestación económica en la proporción en la que el servidor prestó sus servicios o aportó. En el caso que se examina se trata de una pensión de jubilación reconocida por una entidad territorial, la Caja Departamental de Previsión Social del Huila, hoy Departamento del Huila, en la que concurrió Cajanal por los servicios prestados por Ruth Barreiro de Yepes en entidades del orden nacional.
Ahora bien, esta Corporación25 respecto de los criterios de aplicación de las medidas cautelares ha sostenido: «En cuanto a los criterios de aplicación, ha dicho la Sala que el Juez para la adopción de la medida cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas “[…] que considere necesarias […]”.
No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo “[…] regulado […]” en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]”». 2.4.1 Necesidad de la medida cautelar.
En ese orden, el primer argumentó del tribunal consiste en que la demandante no justificó la necesidad de la medida cautelar, por cuanto lo que se discute es cuál de las entidades del Estado es la que concurre y la consecuencia sería, a lo máximo, unos ajustes presupuestales que se deberían efectuar y de otro lado, sostuvo que al hacer la ponderación de intereses lo menos gravoso es negar la medida, pues se podría ver afectado el derecho adquirido de Ruth Barreiro de Yepes a que se le pague su mesada pensional. 24 Sentencia C 895-2009 25 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 27 de junio de 2018, Radicación 11001-03-24- 000-2017-00075-00 11 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Al respecto la Sala considera que es cierto, como lo sostiene el fallador de primera instancia, que la necesidad de decretar la medida cautelar no se encuentra justificada, por cuanto no se cuestiona la obligación de concurrir en la cuota parte pensional por parte de Cajanal sino cuál es la entidad que asumió dicha obligación ante la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, si es la UGPP, Fiduagraria en calidad de administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Cajanal, o la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social.
Ahora, respecto de las dos entidades, la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social o la UGPP deben financiar su concurrencia con el Presupuesto General de la Nación, pues, en el evento en que se determine que la entidad obligada a concurrir es la UGPP la que debe proceder al pago de esta es el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, de conformidad con el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013, que es26 una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo.
En el caso de Fiduagraria S.A su responsabilidad estaba limitada temporalmente a la vigencia del contrato de fiducia mercantil suscrito con Cajanal que le daba la calidad de vocera y administradora del patrimonio constituido para la administración de las cuotas partes por pagar, específicamente, el contrato 2027 del 7 de junio de 2013, el cual fue liquidado28 el 14 de mayo de 2021, como reposa en el expediente, pero adicionalmente dichas obligaciones eran pagadas también por el FOPEP como se estableció en el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013.
En ese orden de ideas, le asiste razón al tribunal, al efectuar la ponderación de intereses, porque independientemente de la entidad que se determine sea la competente, se afectará el Presupuesto General de la Nación; lo que si no es cierto es que Ruth Barreiro de Yepes se pueda ver afectada, porque en este caso el Departamento del Huila reconoció la pensión y dicho ente tiene el derecho a recobrar las cuotas partes a las entidades concurrentes sin que pueda trasladar la responsabilidad a la pensionada.
Así las cosas, no es cierto, como lo sostiene la demandante que se vea afectada la sostenibilidad del Sistema Pensional, por cuanto la obligación de concurrir de la Nación no se cuestiona, la inquietud es qué entidad representante de aquella es la obligada a contribuir en su financiación. 26 Artículo 130 de la Ley 100 de 1993. 27 Índice 66 SAMAI, folios 79 al 109, de las actuaciones registradas por el Tribunal. 28 Índice 66 SAMAI, folios 110 al 114, de las actuaciones registradas por el Tribunal. 12 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social En conclusión, se evidencia que es menos gravoso para el interés público negar la medida cautelar que decretarla. 2.4.2 Análisis normativo sobre las competencias en el reconocimiento de las cuotas partes pensionales.
La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal fue creada por la Ley 6ª de 194529 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio que tenía por objeto el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. Con posterioridad fue transformada mediante la Ley 490 de 199830 en una empresa industrial y comercial del Estado y en consideración a los problemas de gestión que amenazaban la prestación de la seguridad social en pensiones y generaban contingencias fiscales para la Nación, se dispuso por el gobierno nacional la supresión y liquidación de la entidad mediante el Decreto 2196 del 12 de junio 200931 y a través de la Resolución 4911 de 2013 expedida por Cajanal se declaró la terminación del proceso de liquidación a partir de las «cero horas del día 12 de junio de 2013» fecha en la que cesó sus funciones.
De otro lado, la UGPP se creó a través del artículo 156 de la Ley 1151 de 200732 como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin, dentro de varias funciones, de reconocer los derechos pensionales causados a cargo, entre otras, de las administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional respecto de las cuales se decrete la liquidación. Mediante Decreto 169 de 200833 se determinaron las funciones de la UGPP las cuales fueron modificadas por el Decreto 575 de 2013, específicamente en el artículo 6° numeral 11 se estableció la de «reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y 29 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 30 «Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones» 31 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.
EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.» 32 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010» 33 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 13 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad.» De otra parte, en razón a que se estaba en el proceso liquidatario de Cajanal con el Decreto 4269 de 201134 se distribuyeron las competencias de los procesos misionales entre esa entidad y la UGPP, así: «Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. (…).» A su vez, con el Decreto 1222 de 201335 se consideró necesario establecer la entidad a la que correspondía el cobro y pago de las cuotas partes pensionales de Cajanal en liquidación por lo que se definió lo siguiente: «Artículo 1°.
Cuotas Partes por cobrar y por pagar a cargo de Cajanal EICE en Liquidación. En ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 35 del Decreto- ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación constituirá un Patrimonio Autónomo para la administración de las cuotas partes pensionales que hayan quedado a su cargo o que hayan sido reconocidas a favor de dicha entidad, derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, de acuerdo con el término señalado en el numeral 1 del artículo 1° del Decreto 4269 de 2011; para lo anterior, se entregará al Patrimonio Autónomo la información y documentación requerida y al Ministerio de Salud y Protección Social, copia de dicha información. El pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación, se efectuará a través del Fondo de Pensiones 34 «Por el cual se distribuyen unas competencias» 35 «Por el cual se asignan unas competencias y se dictan unas disposiciones para el cierre del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de previsión Social (Cajanal EICE) en Liquidación» 14 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), en consideración a que el liquidador, mediante Resoluciones números 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 2503 del 7 de febrero de 2013, las excluyó de la masa de liquidación. Los recursos que se recauden con ocasión del cobro de las cuotas partes por cobrar reconocidas a favor de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en liquidación, serán giradas por el Patrimonio Autónomo al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP).
(…).» (Subraya fuera de texto) «Artículo 2°. Cuotas Partes por cobrar y por pagar a Cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). De conformidad con el término previsto en el numeral 1 del artículo 1° del Decreto 4269 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), continuará realizando el reconocimiento y trámite de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar derivadas de solicitudes radicadas en dicha entidad a partir del 8 de noviembre de 2011.
El pago de las cuotas partes pensionales por pagar a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), se efectuará a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP). El recaudo del cobro de las cuotas partes por cobrar a favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) se trasladará al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP)..» (Subraya fuera de texto) De la lectura de las normas citadas es claro que respecto de las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal mientras se encontraba en proceso de liquidación le correspondía constituir un patrimonio autónomo para su administración, siempre y cuando la solicitud se hubiere efectuado antes del 8 de noviembre de 2011.
En el evento en que la cuota parte se derivara de solicitudes presentadas con posterioridad la competente sería la UGPP. No obstante, no se reguló en el decreto qué entidad se subrogaría en el reconocimiento cuando se liquidara Cajanal, como ocurre en el presente caso y, por ello es necesario realizar una interpretación armónica de las disposiciones generales de distribución de competencias.
En el Decreto 2196 de 200936 que dispuso la liquidación de Cajanal modificado por el Decreto 2040 de 2011 señaló los sucesores procesales en el artículo 22: «Artículo 22. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El Liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses siguientes a su posesión, un inventario de todos 36 Articulo modificado por el Decreto 2040 de 2011 15 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca ese Ministerio.
Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad. Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social.
Parágrafo 1°. El archivo de procesos y de reclamaciones terminados y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el Liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto sean entregados a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para fiscales de la Protección Social - UGPP o al Ministerio de la Protección Social, según corresponda, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales inventariados y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término.» (Subraya fuera de texto) En el Decreto Ley 4107 de 201137 se estableció: «ARTÍCULO
64. CONTINUIDAD DE ACTIVIDADES DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. Cajanal EICE en liquidación continuará realizando las actividades de que trata el artículo 3o del Decreto 2196 de 2009 hasta tanto estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a más tardar el 1o de diciembre de 2012.
Para garantizar la continuidad de los procesos que le deben ser transferidos de acuerdo con lo previsto en el artículo 1o del Decreto 2040 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, efectuará especial seguimiento a los contratos de administración u operación suscritos o que suscriba Cajanal EICE para desarrollar las actividades del artículo 3o del Decreto 2196 de 2009.» De lo anterior, se desprende que las obligaciones de Cajanal fueron asumidas por la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, como sucesores procesales de aquella, correspondiéndole al Ministerio los procesos administrativos. 37 «Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el sector Administrativo de Salud y Protección Social.» 16 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Frente a la obligación de reconocimiento de las cuotas partes pensionales la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación ha sostenido de manera reiterada38: «Con fundamento en estos dos contenidos normativos, es decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas parte constituyen una obligación de carácter misional, por lo que tendría que ser asumida por la UGPP.
Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas parte de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas parte constituyen una obligación de naturaleza misional.
Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el mencionado artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se soporta en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas parte, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.
En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fopep.» En conclusión, del análisis preliminar de la normatividad invocada como infringida no se desprende infracción alguna por parte de los actos administrativos acusados, pues, en primer lugar, de acuerdo con la situación fáctica la primera consulta de la cuota parte ante la UGPP fue por la reliquidación que se hiciera de la pensión el 13 agosto de 2019, es decir, con posterioridad al 8 de noviembre de 2011.
El Decreto 1222 de 2013 se refiere al reconocimiento de cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011 no como lo sostiene la entidad demandante de obligaciones surgidas con anterioridad a esa fecha, lo determinante para establecer la competencia no es cuando surgió la obligación de concurrir sino cuando se efectúa la petición, y en el caso examinado, se trata de una reliquidación o sea una nueva solicitud. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión de 28 de febrero de 2023, radicación 11001- 03-06-000-2022-00292-00, Decisión del 24 de julio de 2018, radicación 11001-03- 06-000-2018-00007-00, Decisión del 6 de marzo de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023-00698- 00. 17 Radicado: 41001-23-33-000-2021-00284-01 (0167-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Además, como ya se expuso, de la interpretación preliminar de las disposiciones generales es un proceso de carácter misional que fue asumido por la UGPP.
Así las cosas, en criterio de la Sala, no se encuentra justificada la necesidad de la medida ni del análisis preliminar surge la violación de las normas invocadas por los actos administrativos acusados, por lo tanto, no se cumple con los requisitos de procedencia de la medida cautelar previstos en el artículo 231 del CPACA. De conformidad con todo lo expuesto, se confirmará el auto proferido el 19 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó la solicitud de medida cautelar.
En mérito de lo expuesto, la Subsección
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto proferido el 19 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Huila. Segundo: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero: En firme este auto, por secretaría de la Sección devolver el expediente de la referencia al tribunal de origen. Cuarto: Dejar las anotaciones pertinentes en el aplicativo digital SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA DAP