CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales —IDEAM— Demandados: Carlos Rufino Costa Posada y otros Referencia: Medio de control de repetición TEMAS: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – resulta procedente para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial de los agentes estatales que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan provocado una sentencia condenatoria contra el Estado y, con ello, un reconocimiento indemnizatorio.
Presupuestos de procedencia bajo la Ley 678 de 2001. PROCESO DE ÚNICA INSTANCIA – el Consejo de Estado debe conocer en única instancia la demanda de repetición que el Estado ejerza, entre otros, contra el representante legal de entidades del orden nacional. Cuando son varios los funcionarios demandados, el competente será el juez que conocería el proceso en contra del servidor público de mayor jerarquía. CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – el término para presentar la demanda de repetición es de dos años contados desde el pago de la condena o desde el vencimiento del plazo para pagar la obligación. En caso de que el pago se haga en cuotas, el término se debe contar desde el último pago, siempre que aquel se materialice dentro del término legal para el pago de la condena.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – no están legitimados en la causa por pasiva quienes no participan en los hechos que originan el daño sufrido por la entidad estatal. SUPUESTOS DE HECHO QUE DAN LUGAR A PRESUMIR LA CULPA GRAVE O EL DOLO – la entidad demandante tiene la carga de acreditar los hechos base de la presunción de la que pretenda valerse para estructurar la responsabilidad patrimonial del agente estatal.
ALCANCE DEL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 6 DE LA LEY 678 DE 2001 - la materialización del supuesto de hecho allí contemplado se concreta en el desconocimiento manifiesto e inexcusable del ordenamiento jurídico superior. RESPONSABILIDAD DE LOS AGENTES ESTATALES – Ausencia de culpa grave o dolo - la ambigüedad normativa sobre la aplicación de la Ley 797 de 2003 frente al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sumada a la inexistencia de pruebas suficientes, impide atribuir a los funcionarios culpa grave o dolo, dado que su actuación se fundó en una interpretación plausible del derecho vigente.
No puede configurarse desconocimiento inexcusable ni responsabilidad personal cuando la decisión obedeció a un criterio razonable y no a una conducta arbitraria o contraria a derecho. CONDENA EN COSTAS - de conformidad con los artículos 361, 365 y 366 del CGP y el artículo 188 del CPACA, se condena en costas al IDEAM por haber resultado vencido, ordenando su liquidación conforme al Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del CSJ y fijando agencias en derecho.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales — en adelante, IDEAM— en contra de Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera, Juan Crisóstomo Lara Franco y Marcial Hernando Ibarra Morillo, con el propósito de que se declare su responsabilidad patrimonial por haber dado lugar, con su conducta gravemente culposa, al pago de un reconocimiento indemnizatorio proveniente de una sentencia condenatoria proferida en su contra.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 2 I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia proferida el 17 de febrero de 2012, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio declaró la nulidad del acto administrativo proferido por el IDEAM, que dispuso el retiro del servicio del señor José Norbey García Tangarife; en consecuencia, ordenó su reintegro y condenó a la entidad al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.
Como el IDEAM fue condenado en el mencionado proceso, promovió demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de los señores Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera, Juan Crisóstomo Lara Franco y Marcial Hernando Ibarra Morillo, para que sean declarados responsables, a título de culpa grave, del pago efectuado en cumplimiento de la condena impuesta.
Lo anterior, al considerar que en su calidad de servidores públicos y con su actuar gravemente culposo dieron lugar a la condena impuesta, pues incurrieron en una inexcusable omisión en el cumplimiento de sus funciones al no advertir que, con la expedición del acto administrativo anulado, se vulneraba el derecho que le asistía al funcionario retirado a mejorar el promedio de su pensión de jubilación hasta el momento en que alcanzara la edad de retiro forzoso.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 7 de mayo de 20151, el IDEAM, por conducto de su apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición contra Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera, Juan Crisóstomo Lara Franco y Marcial Hernando Ibarra Morillo, con las siguientes pretensiones (se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores): “PRIMERA: que se declare patrimonialmente responsables a los señores CARLOS RUFINO COSTA POSADA, JUAN CARLOS MORILLO HERRERA, JUAN CRISÓSTOMO LARA FRANCO Y HERNANDO IBARRA MORILLO, por los daños antijurídicos imputables, causados por la culpa grave en su actuar con ocasión de la condena proferida por el Juzgado Quinto administrativo del Circuito de Villavicencio en contra del IDEAM, de reintegro y permanencia en el cargo del exfuncionario JOSÉ NORBEY GARCÍA TANGARIFE.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a los señores CARLOS RUFINO COSTA POSADA, JUAN CARLOS MORILLO HERRERA, JUAN CRISÓSTOMO LARA FRANCO Y HERNANDO IBARRA MORILLO, en su calidad de demandados, al pago de DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES MIL NOVECIENTOS SETENTA PESOS MONEDALEGAL COLOMBIANA ($283.433.970.00) dinero éste que fue cancelado por la entidad que represento, INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES -IDEAM-, al señor JOSÉ NORBEY GARCÍA TANGARIFE al FONDO NACIONAL DEL HORRO [sic] y a través de la 1 Fls 2 a 13, C. 1.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 3 planilla integrada de liquidación de aportes “MI PLANILLA” los correspondientes a seguridad social y parafiscales, de conformidad con la Certificación de fecha 26 de septiembre de 2014, expedida por la Dra. Mónica Yolanda Alayon Madero, Coordinadora del Grupo de Tesorería del IDEAM.
TERCERA: Que se condene a los señores CARLOS RUFINO COSTA POSADA, JUAN CARLOS MORILLO HERRERA, JUAN CRISÓSTOMO LARA FRANCO Y HERNANDO IBARRA MORILLO ya identificados, al pago de los intereses moratorios y corrientes, causados desde el momento en que el INSTITUTO DE HIDRÓLOGA [sic], METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES -IDEAM- canceló la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES MIL NOVECIENTOS SETENTA PESOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA ($283.433.970.00) al Sr. JOSÉ NORBEY GARCÍA TANGARIFE, esto es desde el día 3 de febrero de 2014, como última fecha de pago realizada por la entidad, según certificación y relación (pago segundad social y parafiscales “Mi Planilla”) expedida por la Coordinadora del Grupo do [sic] Tesorería del IDEAM.
CUARTA: Que como consecuencia de lo anterior, se condene igualmente a las costas y agencias en derecho del presente proceso.” 1.2. En su demanda, la parte accionante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 1.2.1. El 24 de agosto de 1970 José Norbey García Tangarife se vinculó al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT, entidad en la que trabajó hasta el 26 de febrero de 1995.
El 1 de marzo siguiente se vinculó al Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras HIMAT —reemplazado en sus funciones hidrológicas y meteorológicas por el IDEAM con ocasión de la expedición de la Ley 99 de 1993—, en el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 09, del programa de operación de redes en el área operativa 03 Meta – Vichada – Guaviare. 1.2.2.
Mediante oficio del 18 de julio de 2003, José Norbey García Tangarife solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, por haber cumplido los requisitos establecidos en el régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993, el cual le era aplicable al estar amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 ejusdem.
La Caja Nacional de Previsión Social accedió a la solicitud impetrada por el señor García Tangarife y, en dicho sentido, reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a su favor en cuantía de $655.967,17, efectiva a partir del 14 de marzo de 2003, siempre que demostrara su retiro definitivo del servicio. 1.2.3. Por medio de Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004, el IDEAM ordenó retirar del servicio al señor García Tangarife a partir del 1 de noviembre de 2004, por cuenta del reconocimiento de su pensión de vejez.
De acuerdo con lo expuesto en la demanda, esta decisión estuvo precedida de una comunicación enviada al IDEAM por la Caja Nacional de Previsión Social, en la que informó que se encontraba a la espera del acto de retiro de varios de sus funcionarios cuya Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 4 efectividad debía darse a partir del 1 de noviembre de 2004, figurando entre ellos el señor García Tangarife 1.2.4.
Inconforme con su retiro definitivo del servicio, José Norbey García Tangarife presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra el IDEAM, con el objeto de que se anulara la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004 y se restablecieran los derechos que estimó vulnerados con ocasión de la expedición del acto que lo retiró del servicio.
El proceso correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, que en sentencia del 17 de febrero de 2012 declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, en consecuencia, ordenó el reintegro al servicio del señor García Tangarife y el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.
De acuerdo con lo expuesto en la providencia que dio fin al proceso, el señor García Tangarife tenía derecho a permanecer en el servicio hasta la edad de retiro forzoso, con el objeto de mejorar su promedio de pensión por virtud de lo establecido en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, por lo que el IDEAM no podía retirarlo por el solo hecho de que se hubiere reconocido en su favor la pensión de vejez. 1.2.5.
La sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio no fue apelada, motivo por el cual quedó ejecutoriada el 12 de marzo de 2012. El IDEAM ordenó su pago por medio de la Resolución No. 2504 del 4 de octubre de 2012, la cual fue modificada en varias ocasiones. Seguidamente, “mediante órdenes de pago 489090112 de 22 de octubre de 2012 y 489104612 de 29 de octubre de 2012, se dispuso el respectivo pago de la condena, lo que ocurrió el 22 de octubre de 2012 y el 29 de octubre de 2012, así como los pagos de seguridad social, último pago realizado el 3 de febrero de 2014, conforme a certificación de fecha 26 de septiembre de 2014, expedida por la Dra. MÓNICA YOLANDA AYALON MADERO, Coordinadora Grupo de Tesorería del IDEAM”. 1.2.6.
Teniendo en consideración que el IDEAM afirma haber pagado una indemnización por la condena impuesta en su contra, presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de los señores Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera, Juan Crisóstomo Lara Franco y Marcial Hernando Ibarra Morillo, pues considera que fueron los servidores públicos que con su actuar gravemente culposo dieron lugar a la condena proferida en su contra, al incurrir en una inexcusable omisión en el ejercicio de las funciones a su cargo, por no advertir que, con la expedición del acto administrativo anulado, se vulneraba el derecho que le asistía al señor García Tangarife de mejorar el promedio de su pensión de jubilación hasta el momento en que cumpliera la edad de retiro forzoso. 1.2.6.1.
En el caso de Carlos Rufino Costa Posada, en su momento director general del IDEAM, la entidad reprochó su conducta al haber proferido el acto administrativo que retiró del servicio al señor Garcia Tangarife, punto en el cual refirió que “[…] sino [sic] hubiese suscrito el acto administrativo demandado no se había [sic] producido el daño causado a la entidad […]”. 1.2.6.2.
En lo que respecta a Juan Carlos Morillo Herrera, técnico administrativo del Grupo de Recursos Humanos del IDEAM en aquel entonces, la entidad cuestionó su conducta al haber elaborado el acto administrativo anulado, aspecto en el cual agregó Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 5 que “[…] sino […] hubiese elaborado el acto administrativo demandado no se había […] producido el daño causado a la entidad […]”. 1.2.6.3.
En cuanto al demandado Juan Crisóstomo Lara Franco, a la sazón profesional especializado de la Oficina Asesora Jurídica del IDEAM, la entidad censuró su conducta porque no advirtió el error que implicaba retirar del servicio al señor García Tangarife, pese a haber estado a cargo de la revisión del acto administrativo, precisando al mismo tiempo que si “[…] con su revisión hubiese advertido el error que con el acto administrativo […] se produjo, no se habría causado daño a la entidad […]”. 1.2.6.4.
Frente a Marcial Hernando Ibarra Morillo, en su momento asesor del Grupo de Recursos Humanos del IDEAM, la entidad cuestionó su conducta porque permitió la elaboración del acto administrativo que retiró del servicio al señor García Tangarife, pese a tener a su cargo, entre otras funciones, la de vigilar la correcta elaboración de resoluciones de nombramiento, retiros y, en general, lo relativo a los actos sobre distintas situaciones administrativas del personal de la entidad. 2.
Trámite relevante en punto a la admisión de la demanda y su notificación 2.1. La demanda de repetición promovida por el IDEAM fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en auto del 21 de mayo de 20152 declaró su falta de competencia para conocer el asunto. En criterio del Tribunal, el competente para dirimir la controversia era el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio al haber proferido la sentencia condenatoria contra el IDEAM — factor de conexidad previsto en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001—, motivo por el cual dispuso la remisión del expediente para su conocimiento, luego de confirmar que la cuantía del proceso de repetición no excedía el límite que restringía su competencia. 2.2.
Por medio de auto del 18 de junio de 20153, el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio inadmitió la demanda, al verificar que no venía acompañada de las copias y anexos necesarios para su traslado al extremo pasivo y al Ministerio Público. Mediante oficio radicado el 14 de julio de 20154, el apoderado de la entidad demandante presentó los documentos requeridos, por lo que el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio admitió la demanda a través de providencia del 16 de julio de 20155 y dispuso su notificación personal a los demandados y al Ministerio Público. 2.3.
La demanda fue notificada personalmente a los señores (i) Juan Carlos Morillo Herrera6, quien la contestó oportunamente el 5 de abril siguiente7, (ii) Marcial Hernando Ibarra Morillo8, quien la contestó dentro del término legal el 9 de febrero de 2 Fl 56, C. 1. 3 Fl 63, C. 1. 4 Fl 64, C. 1. 5 Fl 66, C. 1. 6 Fl 76, C. 1. 7 Fls. 100 a 105, C. 1. 8 Fl 78, C. 1.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 6 20169 y (iii) Carlos Rufino Costa Posada10, quien no la contestó. En el caso del señor Juan Crisóstomo Lara Franco, la empresa de correspondencia a cargo del envío de la citación para su notificación personal informó que el documento no pudo ser entregado, en tanto el destinatario no residía en la dirección proporcionada para el efecto.
De este modo, el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio dispuso su emplazamiento mediante auto del 21 de abril de 201611. 2.4. En el expediente está demostrado que, mediante oficio radicado el 8 de junio de 201612, el apoderado del IDEAM solicitó al Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio declarar la falta de competencia para conocer el asunto, porque, en los términos del numeral 13 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —en adelante, CPACA—, el Consejo de Estado era el competente para conocer en única instancia de las demandas de repetición que se promovieran en contra de los representantes legales de las entidades del orden nacional, como lo era el IDEAM.
De este modo, como en este caso se demandó en repetición a Carlos Rufino Costa Posada, en su momento director general del IDEAM, consideró que era el Consejo de Estado quien debía decidir la controversia en un proceso de única instancia. 2.5. Con auto del 30 de junio de 201613, el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio accedió a la solicitud impetrada por el apoderado de la parte accionante y declaró su falta de competencia para conocer el asunto.
Expuso que el proceso debía ser conocido por el Consejo de Estado, en tanto en el extremo pasivo figuraba como demandado Carlos Rufino Costa Posada, quien fungió como director general del IDEAM en el momento de los hechos, esto es, como representante legal de un establecimiento público del orden nacional al tiempo en que se profirió el acto administrativo anulado.
En estos términos, de acuerdo con lo prescrito en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA, concluyó que carecía de competencia para conocer el asunto por la calidad de uno de los demandados, por lo que ordenó que el expediente fuera remitido al Consejo de Estado. 2.6. Por medio de auto del 23 de agosto de 201614, el Consejo de Estado avocó el conocimiento del asunto al considerar que era competente de acuerdo con lo establecido en el citado numeral 13 del artículo 149 del CPACA, a propósito de lo cual agregó que todo lo actuado por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio conservaba validez.
De esta forma, como quiera que la demanda de repetición fue promovida dentro del término legal, dispuso continuar con el trámite del proceso judicial. 2.7. En providencia del 15 de noviembre de 201615, esta Corporación advirtió que el auto admisorio de la demanda no había podido ser notificado en debida forma a los demandados Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco.
Por lo 9 Fls 86 a 92, C. 1. 10 Fl 107, C. 1. 11 Fl 109, C. 1. 12 Fls 110 a 111, C. 1. 13 Fls 115 a 117, C. 1. 14 Fls. 121 a 125, C. 1. 15 Fl 127, C. 1. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 7 anterior, dispuso su emplazamiento a través de un medio de comunicación escrito de amplia circulación nacional, punto en el cual precisó que la parte demandante tenía la carga de retirar el edicto emplazatorio y de gestionar lo concerniente al Registro Nacional de Personas Emplazados. 2.8.
Mediante oficio del 12 de enero de 201716, el apoderado del IDEAM dio cuenta del cumplimiento de lo ordenado en el proveído del 15 de noviembre de 2016. En tal sentido, allegó al expediente prueba de la publicación de los edictos emplazatorios en el diario El Tiempo, al igual que prueba de la publicación efectuada en el Registro Nacional de Personas Emplazadas.
Pese a lo anterior, no fue posible lograr la comparecencia al proceso de los señores Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, razón por la cual esta Corporación designó a la abogada María Virginia Peñaloza Sierra como su curadora ad litem, quien aceptó la designación el 27 de junio de 201817. 2.9. Por medio de escrito del 16 de septiembre de 201918, el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, quien asumió la dirección del despacho que conocía el proceso de la referencia, manifestó encontrarse impedido para decidir la controversia.
El impedimento fue declarado fundado por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en auto del 4 de diciembre de 202019, por lo que este despacho, en su momento a cargo del Magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, avocó conocimiento del proceso. 2.10. En proveído del 23 de enero de 202320 el despacho dispuso la notificación personal del auto admisorio de la demanda a la abogada María Virginia Peñaloza Sierra como curadora ad litem de los señores Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, así como también al Ministerio Público.
Aun cuando se reconoció que el Ministerio Público ya había sido notificado del auto admisorio de la demanda, se estimó pertinente efectuar nuevamente dicha diligencia en la medida en que “[…] el expediente fue remitido a esta Corporación y el delegado varía según la autoridad judicial que conoce el proceso […]”. 2.11. En el proceso está acreditado que la abogada María Virginia Peñaloza Sierra, actuando como curadora ad litem de los señores Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, contestó la demanda21 dentro del término legal dispuesto para el efecto. 3.
Contestación de la demanda 3.1. Marcial Hernando Ibarra Morillo se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que no participó en la expedición del acto administrativo que retiró del servicio al señor José Norbey García Tangarife. Al efecto, explicó que ya se había desvinculado del IDEAM para el momento en que la entidad expidió el acto 16 Fls 131 a 141, C. 1. 17 Fl 229, C. 1. 18 Fl 243, C. 1. 19 Fls 247 a 248, C. 1. 20 Índice 77 de SAMAI. 21 Índice 81 de SAMAI.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 8 administrativo en cuestión —22 de septiembre de 2004—, por lo que afirmó que no tuvo participación alguna en los hechos que dieron origen al proceso de la referencia. En los anteriores términos, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto la condena impuesta contra el IDEAM no fue propiciada por una conducta suya, ni mucho menos por una conducta que pudiera ser calificada como dolosa o gravemente culposa.
Al mismo tiempo, propuso las excepciones de (i) caducidad de la acción, en la medida en que “[…] la entidad dejó vencer los dos años que tenía para accionar, contados a partir del pago de la condena, hecho que sucedió, según la demanda el 29 de octubre de 2012, y acorde con el término de caducidad el mismo venció el 29 de octubre de 2014 y la acción se presentó el 7 de mayo de 2015, esto por fuera del término legal de caducidad […]”; y (ii) falta de autenticidad de los documentos base de la acción, la cual sustentó en el hecho de que las pruebas que brindaban sustento jurídico a la demanda del IDEAM fueron allegadas al proceso en copia simple, pese a que estas copias no tenían la virtualidad jurídica de ser evaluadas por no tener valor probatorio alguno. 3.2.
Juan Carlos Morillo Herrera se opuso a las pretensiones de la demanda en tanto afirma que actuó en cumplimiento de sus deberes funcionales, así como también que su conducta estuvo apegada a la ley. Al punto, explicó que la decisión de retirar del servicio al señor García Tangarife hizo parte de una serie de medidas adoptadas en desarrollo del programa de renovación de la Administración Pública al amparo de lo previsto en la Ley 790 de 2002, a propósito de lo cual resaltó que esta ley contemplaba la posibilidad de que en desarrollo del referido programa resultaran suprimidos algunos cargos de la carrera administrativa en los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva.
Precisó que aun cuando el ordenamiento jurídico protegía a algunos empleados públicos, como aquellos que estaban próximos a pensionarse, lo cierto era que dicha protección no era aplicable al señor García Tangarife, en la medida en que ya se le había reconocido en su favor el derecho a la pensión de vejez mediante acto administrativo, sobre lo cual agregó que era evidente que “[…] era un deseo del empleado disfrutar su pensión pues fue él quien la solicitó […]”. 3.3.
Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, quienes actuaron a través de su curadora ad litem, aceptaron como ciertos los hechos formulados por el IDEAM en el libelo introductorio y, frente a las pretensiones, manifestaron atenerse a lo que resultara probado en el proceso. 4. Adecuación del trámite para proferir sentencia anticipada 4.1.
Mediante providencia del 1 de agosto de 202322, el despacho advirtió que se encontraban reunidos los presupuestos para dictar sentencia anticipada, en la medida en que al proceso “[…] se allegaron pruebas documentales, no e[ra] necesario practicar pruebas y no exist[ían] situaciones que acarre[aran] posibles nulidades o excepciones que debi[eran] ser resueltas […]”.
Por consiguiente, el despacho dispuso no realizar audiencia inicial y, para dar trámite al proceso, adoptó las siguientes medidas: 22 Índice 90 de SAMAI. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 9 4.1.1. Estableció que el objeto del litigio consistía en “[…] determinar si la conducta de Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera, Juan Crisóstomo Lara Franco y Marcial Hernando Ibarra Morillo, cuando se encontraban vinculados a la entidad demandante, es gravemente culposa y, en consecuencia, los demandados deben reembolsar el pago de la condena judicial que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio le impuso al IDEAM, en la sentencia del diecisiete (17) de febrero de dos mil doce (2012), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Radicado No. 50001-23-31-000-2005-30032-00”. 4.1.2.
Decretó las pruebas documentales aportadas por el IDEAM y por Marcial Hernando Ibarra Portilla. En este particular aclaró que Juan Carlos Morillo Herrera, Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco no allegaron pruebas documentales con sus escritos de contestación de la demanda. En el caso del señor Morillo Herrera, el despacho advirtió que este solicitó decretar como pruebas varias leyes, decretos y sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; sin embargo, explicó aquellas no constituían medios de prueba, por lo que no serían tenidos en cuenta como tal dentro del proceso. 4.1.3.
Negó por inconducente el interrogatorio de parte solicitado por el IDEAM, en tanto la declaración que rindieran los demandados no era idónea para acreditar los hechos y fundamentos de la demanda, es decir, no tenía eficacia para demostrar la culpa grave que la entidad les endilgó en el libelo introductorio. 4.1.4. Por último, con el objeto de garantizar el derecho de los sujetos procesales de acceder al expediente, concedió un término de 5 días para que indicaran si les faltaba alguno de los documentos necesarios para presentar en su debido momento el escrito de alegatos de conclusión. 5.
Alegatos de conclusión 5.1. Por medio de auto del 14 de noviembre de 202323, el despacho corrió traslado para alegar de conclusión por el término de 10 días. Asimismo, dispuso que en el mismo término el Ministerio Público podría rendir concepto. 5.1.1. El IDEAM y los demandados guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 5.1.2.
El Ministerio Público rindió concepto24 en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso lo siguiente: 5.1.2.1. En el expediente está acreditado que (i) Juan Carlos Morillo Herrera fue el servidor público que elaboró el acto administrativo que dio lugar a la condena proferida en contra del IDEAM, en su condición de auxiliar técnico administrativo del Grupo de Recursos Humanos de la entidad;
(ii) Juan Crisóstomo Lara Franco lo revisó en su condición de profesional especializado de la Oficina Asesora Jurídica del IDEAM; y (iii) Carlos Rufino Costa Posada lo suscribió en su condición de director general del 23 Índice 95 de SAMAI. 24 Índice 101 de SAMAI. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 10 IDEAM.
En lo que respecta al demandado Marcial Hernando Ibarra Morillo, está probado que se encontraba desvinculado del IDEAM en el momento en que se profirió el acto administrativo, por lo que consideró que estaba llamada a prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que propuso con la contestación de la demanda. 5.1.2.2.
Para el Ministerio Público, las pruebas que obran en el expediente también demuestran que el IDEAM efectuó el pago de la condena impuesta en su contra por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio, con ocasión de la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004 por medio de la cual la entidad demandante retiró del servicio a José Norbey García Tangarife.
En efecto, resaltó que al proceso fueron allegados los actos administrativos por medio de los cuales el IDEAM ordenó el pago de la sentencia condenatoria, así como también las certificaciones de pago expedidas por la coordinadora del Grupo de Tesorería del IDEAM, las cuales, por demás, no fueron refutadas por los demandados, por lo que el Ministerio Público las tuvo como prueba suficiente del pago de la obligación. 5.1.2.3.
Con todo, concluyó que el IDEAM no demostró que los servidores públicos demandados hubieren incurrido en una conducta gravemente culposa que diera lugar a la condena impuesta en su contra, porque para la época en que se expidió el acto administrativo “[…] se tenía por sentado que las entidades públicas sí podían hacer uso de la facultad discrecional de retirar a los funcionarios que tuvieran reconocido su derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando estuvieran incluidos en nómina, de acuerdo con el requisito adicional que había establecido la Corte Constitucional, lo que en el sub examine se cumplía plenamente a partir del 01 de noviembre de 1998, según lo contemplado en la referida Resolución de retiro y la comunicación efectuada mediante oficio de 24 de septiembre de 1998 por parte del IDEAM a CAJANAL”.
III. CONSIDERACIONES De entrada la Sala advierte que se otorgará valor probatorio a las copias simples allegadas al proceso por los sujetos procesales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del Código General del Proceso —en adelante, CGP—, según el cual “Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia […] Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella.
El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente”. Al respecto, vale la pena indicar que las pruebas documentales allegadas al proceso en copias simples permanecieron a la vista de los sujetos procesales para que se pronunciaran sobre veracidad, sin que esta oportunidad fuera aprovechada para cuestionarlas o tacharlas de falso.
Tampoco existe alguna disposición normativa que haga exigible allegar al proceso copias auténticas o determinada copia en particular. En estos términos, contario a lo alegado por el demandado Ibarra Morillo, Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 11 las pruebas documentales aportadas en copia simple serán objeto de valoración probatoria, de acuerdo con los criterios establecidos en la materia en el CPACA y en el CGP25.
Aclarado lo anterior, la Sala precisa que, para resolver el asunto puesto a su consideración, abordará los siguientes puntos: (1) régimen jurídico especial aplicable al proceso de repetición, (2) presupuestos procesales, (3) objeto de la controversia y problema jurídico, (4) caso concreto, y (5) costas. 1. Régimen jurídico especial aplicable al proceso de repetición El inciso 2 del artículo 90 de la Constitución Política26 estableció el régimen de responsabilidad patrimonial de los agentes estatales, el cual fue desarrollado de manera integral por la Ley 678 de 2001.
En este particular conviene anotar que la Ley 678 de 2001 reguló aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, al reglar tanto lo relativo a su objeto, noción, finalidades y los supuestos que dan lugar a presumir la culpa grave y dolo del agente estatal; como lo atinente al proceso mismo y, en particular, lo relacionado con la jurisdicción y competencia para conocer estos asuntos, la legitimación para iniciar esta acción, su desistimiento, la caducidad, la oportunidad de conciliación judicial y extrajudicial, la cuantificación de la condena y la determinación de su ejecución, entre otros.
En estos términos, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen en sus aspectos sustanciales y formales de acuerdo con sus previsiones legales27. La Sala advierte que el régimen jurídico especial conforme con el cual se analizará el caso concreto es el previsto en la Ley 678 de 2001, sin la modificación introducida en varios de sus aspectos por la Ley 2195 de 2022, como quiera que los hechos que dieron origen a la sentencia condenatoria proferida en contra del IDEAM ocurrieron en septiembre de 2004 —con ocasión de la expedición de la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004 que retiró del servicio al señor José Norbey García Tangarife—.
En el anterior orden, los presupuestos procesales y sustanciales del medio de control de repetición serán abordados desde la óptica de lo regulado en la Ley 678 de 2001, bajo la advertencia de que algunas de sus previsiones fueron derogadas tácitamente por el CPACA —v.gr. la caducidad del medio de control—, por lo que en estos particulares aspectos se aplicarán las disposiciones vigentes para el estudio del caso concreto. 2.
Presupuestos procesales 25 Por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 2012, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el CPACA, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 de la mencionada normatividad. Asimismo, son aplicables las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 26 La Constitución de 1991 en su artículo 90 elevó a rango constitucional la acción de repetición, al disponer que “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre de 2013, exp. 27006.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 12 2.1. Jurisdicción y competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 728 de la Ley 678 de 200129, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer los procesos de repetición promovidos por entidades estatales cuando resulten condenadas al pago de perjuicios causados como consecuencia de una actuación dolosa o gravemente culposa de servidores, ex servidores públicos o particulares que desempeñen funciones públicas, con el fin de obtener el reembolso o reintegro de los dineros pagados.
En estas condiciones, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer el presente asunto, en la medida en que el objeto del litigio gira en torno a la responsabilidad patrimonial de unos ex agentes estatales cuya conducta, en criterio del IDEAM, dio lugar al pago de una sentencia condenatoria proferida en su contra.
Por su parte, el Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de acuerdo con lo previsto en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA30, según el cual esta Corporación debe conocer en única instancia la demanda de repetición que el Estado ejerza, entre otros, contra el representante legal de entidades del orden nacional. Al efecto, viene bien recordar que (i) el IDEAM fue creado como un establecimiento público del orden nacional, según se desprende de lo establecido en el artículo 1731 de la Ley 99 de 1993; y (ii) el IDEAM demandó a Carlos Rufino Costa Posada, quien expidió el acto administrativo que dio lugar a la condena impuesta en su condición de director general y, por tanto, representante legal de la entidad. 28 “ARTÍCULO 7o.
JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. […]”. 29 Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. 30 El artículo 149 del CPACA, sin la modificación contenida en el artículo 25 de la Ley 2080 de 2021, establecía lo siguiente: “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: ( ) 13.
De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional”. 31“ARTÍCULO 17.
Del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM. Créase el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, el cual se organizará como un establecimiento público de carácter nacional adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, encargado del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio. […]”.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 13 Ahora bien, la Sala advierte que en este caso el IDEAM también demandó a Juan Carlos Morillo Herrera, Juan Crisóstomo Lara Franco y Marcial Hernando Ibarra Morillo, quienes no han fungido como directores de la entidad y, en dicho sentido, no la han representado legalmente, lo que en criterio de esta Subsección en nada afecta la competencia para conocer el asunto en única instancia. En este punto no debe perderse de vista que, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2°32 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición promovida contra varios funcionarios debe ser resuelta por el juez que conocería el proceso en contra del servidor público de mayor jerarquía. De ahí que sea el Consejo de Estado el llamado a conocer la demanda formulada por el IDEAM, en tanto es el juez competente para conocer la acción de repetición formulada contra Carlos Rufino Costa Posada, esto es, el funcionario que en su momento tuvo mayor jerarquía entre los demandados33. 2.2.
Medio de control procedente De acuerdo con lo establecido en el artículo 14234 del CPACA, el medio de control de repetición resulta procedente para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial de los agentes estatales que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan provocado una sentencia condenatoria contra el Estado y, con ello, un reconocimiento indemnizatorio.
En estos términos, el medio de control ejercido resulta procedente en este caso, en la medida en que el IDEAM reclama la responsabilidad patrimonial de varios de sus ex servidores públicos, quienes —según lo indica la parte accionante—, con su conducta gravemente culposa, provocaron una sentencia condenatoria en su contra y, con ello, dieron lugar a un reconocimiento indemnizatorio en favor del señor José Norbey García Tangarife. 2.3.
Ejercicio oportuno del medio de control 2.3.1. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde 32 “ARTÍCULO 7o. JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. […]
PARÁGRAFO 2 o. Si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será competente el juez que conocería del proceso en contra del de mayor jerarquía”. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de julio de 2021, exp. 50424. Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 7 de diciembre de 2021, exp. 67003. 34 “ARTÍCULO 142.
REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 14 el momento en que empiecen a regir. Al mismo tiempo, esta norma plantea varias excepciones a la regla general de aplicación inmediata de las leyes procesales, punto en el cual establece que los términos que hubieren empezado a correr se regirán por las leyes vigentes en dicho momento.
Entonces, como en el caso objeto de estudio el término de caducidad empezó a correr el 13 de septiembre de 2013 —como se precisará más adelante—, la norma aplicable para el estudio de caducidad es el literal L35 del numeral 2 del artículo 164 del CPACA36, que derogó tácitamente el primer inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el cual reguló en su momento lo relativo a la caducidad para ejercer la acción de repetición. De conformidad con el referido literal L del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad para ejercer el medio de control de repetición es de 2 años contados a partir del día siguiente a la fecha del pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con el que cuenta la administración para el pago de la condena.
Sobre la forma en que debe aplicarse esta disposición normativa, la jurisprudencia37 de esta Corporación ha precisado que la contabilización del término de caducidad a partir de los supuestos antes planteados depende de lo que ocurra primero, de manera que resultará procedente acudir al momento del pago de la condena o conciliación siempre que aquel se materialice antes del vencimiento del término dispuesto para el efecto, mientras que será necesario acudir al vencimiento del término legal para el pago de la condena cuando éste no se reporte dentro de dicho periodo de tiempo. 2.3.2.
La jurisprudencia38 de esta Corporación también ha aclarado que el plazo para el pago de la condena —al que se debe acudir para efectos del cómputo del término de caducidad— depende del estatuto procesal en cuya vigencia se hubiere tramitado el proceso judicial en el que se profirió la sentencia condenatoria contra el Estado. De allí que deba tenerse en cuenta el plazo de 18 meses previsto en el artículo 17739 del Código Contencioso Administrativo (CCA) en aquellos casos en los que la sentencia condenatoria hubiere sido proferida en el marco de un proceso 35 “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código. […]”. 36 El CPACA empezó a regir desde el 2 de julio de 2012. 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 5 de abril de 2017, exp. 58762.
Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de marzo de 2023, exp. 56201. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 5 de abril de 2017, exp. 58762. Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de junio de 2025, exp. 49154. 39 “ARTICULO 177. EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PUBLICAS.
Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. […] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.
Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. […]”. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 15 regido por dicho estatuto procesal, al paso que el plazo de 10 meses establecido en el artículo 19240 del CPACA en aquellos asuntos en los que la sentencia condenatoria se hubiere proferido en el trámite de un proceso sometido a esta codificación. 2.3.3.
En este punto viene bien agregar que el legislador estableció reglas especiales para computar el término de caducidad del medio de control de repetición, en función de la modalidad que hubiere sido escogida por la entidad estatal para efectuar el pago de la condena impuesta en su contra. En tal sentido, el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 —antes de su modificación por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022— establece que “[…] Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas”.
Con todo, debe indicarse que la citada disposición normativa fue declarada exequible en la sentencia C-349 de 2001, bajo el entendido de que “[…] la expresión “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago”, contenida en el segundo inciso del artículo 11 atacado solo es constitucional si se somete al mismo condicionamiento establecido por la Sentencia C-832 de 2001 para la expresión “contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad pública” es decir que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
De este modo, está visto que, aunque la entidad estatal condenada opte por pagar la indemnización a su cargo en cuotas, el término para formular la acción de repetición no podrá supeditarse a la voluntad de la administración en la medida en que en todo caso estará atado a un hito objetivo, como lo es el vencimiento del plazo dispuesto en la ley para el pago de las sentencias condenatorias.
Lo anterior quiere significar que aun cuando la entidad estatal elija pagar la condena en cuotas y termine de hacerlo luego del vencimiento del plazo dispuesto para el efecto, ello no comportará una ampliación del término de caducidad para presentar la demanda, pues en estos casos deberá efectuarse la contabilización del término preclusivo desde el vencimiento del plazo establecido en la ley para el pago de la condena41. 40 “ARTÍCULO 192.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada. […]”. 41 Sobre el particular esta Corporación ha definido que “La circunstancia de que el pago de la condena se haya realizado <<en cuotas>> no amplía el término de caducidad para presentar la demanda en la medida en que este debe contarse i) desde el vencimiento del plazo para pagar, Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 16 2.3.4.
En el caso concreto está probado que la sentencia condenatoria fue proferida en el marco de un proceso judicial que se tramitó en vigencia del CCA, por lo que el término para que el IDEAM pagara la condena impuesta en su contra era el establecido en el artículo 177 ejusdem, esto es, un plazo de 18 meses contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia judicial.
De igual modo, de acuerdo con lo informado por el Juzgado Quinto Administrativo de Villavicencio en oficio del 13 de marzo de 201242, la sentencia condenatoria cobró ejecutoria el 12 de marzo de 2012, de tal modo que el IDEAM disponía hasta el 13 de septiembre de 2013 para el pago de la obligación contenida en la providencia judicial.
Ahora bien, en el proceso está demostrado que el IDEAM pagó la condena impuesta en su contra en cuotas43 y que el último pago fue realizado 3 de febrero de 2014, es decir, más de 4 meses después de haberse vencido el término de 18 meses antes indicado. En estas condiciones, a la vista de lo expuesto anteriormente, la Sala advierte que el término de caducidad en el caso concreto debe computarse desde el 13 de septiembre de 2013, esto es, desde el momento en que venció el término legal para el pago de la condena, por lo que el plazo de 2 años para ejercer el medio de control de repetición vencía el 14 de septiembre de 2015, y no el 29 de octubre de 2014 como equivocadamente lo sostuvo el demandado Marcial Hernando Ibarra Morillo.
Así las cosas, la Sala concluye que la demanda presentada el 7 de mayo de 2015 fue oportuna, esto es, dentro de los dos años que otorga el literal L del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, por lo que se declarará no probada la excepción de caducidad de la acción formulada por el demandado Ibarra Morillo. 2.4. Legitimación en la causa La jurisprudencia de la Corporación ha sostenido de tiempo atrás que la legitimación en la causa —legitimatio ad causam— “(…) se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.
Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista”44. contado a partir de la ejecutoria de la sentencia (como ocurrió en este caso) o, ii) desde el pago total de la condena, lo que ocurra primero, pero nunca podrá empezar a contarse más allá del vencimiento del plazo legal que tienen las entidades públicas para pagar”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 4 de junio de 2019, exp. 63822. 42 Fl 31, C. 1. 43 Fls 18 a 21, C. 1. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 16.271. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 17 La legitimación en la causa —entendida como la correspondencia entre quien ejerce la acción y el titular del derecho sustancial que se alega vulnerado— constituye un presupuesto esencial para la validez de la relación jurídico-procesal45.
Desde la perspectiva activa, la legitimación en la causa exige que quien formula la demanda ostente la titularidad del interés jurídico sustancial cuya protección se pretende, esto es, que exista una conexión directa, actual y jurídicamente relevante entre el demandante y el objeto de la controversia. No basta, por tanto, con un interés meramente fáctico, abstracto o general en la legalidad o validez del acto o hecho impugnado; se requiere, por el contrario, que el actor acredite una afectación concreta de su esfera jurídica que lo habilite, conforme a la ley sustancial, para promover válidamente la acción. Desde la perspectiva pasiva, la exigencia recae sobre la parte contra quien se dirige la demanda, en el sentido de que debe ser la persona llamada a responder por el derecho o interés sustancial que se somete a juicio.
Esto implica que el sujeto demandado debe estar vinculado de manera sustantiva con la relación jurídica que dio origen al litigio, en calidad de titular de la situación jurídica pasiva debatida. En consecuencia, no es posible estructurar válidamente una relación procesal cuando se demanda a un tercero que no tiene participación o responsabilidad sustancial en el asunto controvertido, pues ello vulneraría el principio de congruencia y afectaría el debido proceso.
Así entendida, la legitimación en la causa —ya sea en su dimensión activa o pasiva— cumple una función estructural dentro del proceso, en la medida en que delimita los sujetos habilitados para intervenir en la contienda judicial con fundamento en la existencia de una relación jurídica material que los vincula con el objeto del litigio.
Su verificación, por tanto, constituye una exigencia ineludible para habilitar la competencia funcional del juez y asegurar que el pronunciamiento que se profiera recaiga sobre una controversia jurídicamente justiciable46. Pues bien, descendiendo al caso concreto la Sala observa que el IDEAM está legitimado en la causa por activa de acuerdo con lo prescrito en el artículo 847 de la 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de septiembre de 2012, exp. 24677. 46 En el marco de la construcción dogmática del proceso, la legitimación en la causa ha sido concebida como un presupuesto esencial para la existencia válida de la relación jurídico-procesal, en tanto representa la correspondencia subjetiva entre los sujetos procesales y los titulares del derecho o de la obligación sustancial que se debate.
Desde esta perspectiva, la doctrina procesal ha resaltado que el juez no puede emitir un pronunciamiento de fondo favorable sin verificar dicha correspondencia, pues no basta con la existencia material del derecho alegado, sino que es necesario constatar quién lo hace valer y contra quién se ejerce. Al respecto, Giussepe Chiovenda lo expone en los siguientes términos: “(…) Con ella se expresa que, para que un juez estime la demanda, no basta con que considere existente el derecho, sino que es necesario que considere que éste corresponde precisamente a aquel que lo hace valer y contra aquel contra quien es hecho valer, o sea, considere la identidad de la persona del demandado con la persona contra quien se dirige la voluntad de la ley”.
(CHIOVENDA, Giussepe. Curso de derecho procesal civil. Ed. Oxford, pág. 68). 47 “ARTÍCULO 8. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 18 Ley 678 de 2001, en la medida en que efectuó el pago de la condena en favor del señor José Arbey García Tangarife, con ocasión de una sentencia proferida en su contra por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio.
Por su parte, los señores Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera y Juan Crisóstomo Lara Franco están legitimados en la causa por pasiva, en tanto, de acuerdo con lo manifestado en la demanda, con su conducta gravemente culposa dieron lugar a la condena impuesta en contra del IDEAM en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por José Arbey García Tangarife, y en el proceso está demostrado que participaron en la expedición del acto administrativo que dio lugar a dicha condena, como se precisará más adelante.
En contraste, la Sala advierte que el señor Marcial Hernando Ibarra Morillo no está legitimado en la causa por pasiva porque, tal y como lo advirtió al contestar la demanda, está acreditado que no intervino en la expedición del acto administrativo que dio lugar a la condena proferida en contra del IDEAM. En efecto, está probado que el señor Ibarra Morillo se vinculó al IDEAM en abril de 1996 como asesor de la Subdirección Administrativa y Financiera – Grupo de Recursos Humanos, pero también que se retiró de la entidad a partir del 1 de febrero de 1998, según se desprende del contenido de la Resolución No. 00013 del 26 de enero de 199848, por medio de la cual el director general del IDEAM aceptó la renuncia que aquel presentó al cargo de asesor.
En estos términos, como el acto administrativo que dio lugar a la condena proferida contra el IDEAM fue proferido en septiembre de 2004, esto es, más de 5 años después de que el demandado Ibarra Morillo se desvinculara de la entidad, es evidente que aquel no está llamado a responder por el derecho o interés sustancial que se somete a juicio, en la medida en que no pudo haber participado de manera alguna en su expedición. De ahí que en la parte resolutiva de esta providencia judicial se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de aquel. 3.
Objeto de la controversia y problema jurídico a resolver En el presente caso el IDEAM alega que realizó un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de la sentencia proferida el 17 de febrero de 2012, por medio de la cual el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio declaró la nulidad del acto administrativo que dispuso el retiro del servicio del señor José Norbey García Tangarife y, en consecuencia, ordenó su reintegro y el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.
En tal sentido, en la demanda presentada en ejercicio del medio de control de repetición en contra de los señores Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera y Juan Crisóstomo Lara Franco49, la entidad afirma que fueron los servidores públicos que jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley. […]”. 48 Fl 83, C. 1. 49 En este particular la Sala recuerda que, aun cuando la demanda también fue presentada contra Marcial Hernando Ibarra Morillo, tal y como fue precisado en el acápite anterior el demandado Ibarra Morillo no tuvo participación en los hechos que se debaten, por lo que carece de legitimación en la Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 19 con su actuar gravemente culposo dieron lugar a la condena proferida en su contra, al incurrir en una inexcusable omisión en el ejercicio de sus funciones, por no advertir que con la expedición del acto administrativo anulado se vulneraba el derecho que le asistía al funcionario retirado, de mejorar el promedio de su pensión de jubilación hasta el momento en que cumpliera la edad de retiro forzoso.
En oposición a lo planteado por la parte accionante, el señor Juan Carlos Morillo Herrera sostiene que la decisión de retirar del servicio al señor José Norbey García Tangarife estuvo justificada, en tanto hizo parte de una serie de medidas adoptadas en desarrollo del programa de renovación de la Administración Pública al amparo de lo previsto en la Ley 790 de 2002.
Al efecto, destacó que el funcionario retirado no era objeto de la protección establecida en la ley para los empleados próximos a pensionarse, en la medida en que ya se había reconocido su derecho de pensión. Por su parte, los demandados Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, quienes actuaron a través de curador ad litem, frente a las pretensiones de la demanda manifestaron atenerse a lo que resultara probado dentro del proceso, luego de aceptar como ciertos los hechos formulados por el IDEAM en el libelo introductorio.
Vistas así las cosas, de cara a los anteriores planteamientos que delimitan los elementos esenciales de la controversia que debe ser resuelta por esta Subsección, corresponde a la Sala determinar si le asiste responsabilidad patrimonial a los demandados Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera y Juan Crisóstomo Lara Franco, por cuenta de la condena impuesta contra el IDEAM con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que dispuso el retiro del servicio del señor José Norbey García Tangarife.
En este orden de ideas, deberá establecerse si se reúnen los requisitos para la prosperidad del medio de control de repetición, por lo que corresponderá a la Sala verificar si, de acuerdo con lo expuesto en la demanda, el IDEAM efectuó el pago de una indemnización con ocasión de una sentencia condenatoria proferida en su contra, como consecuencia de una conducta gravemente culposa de los ex servidores públicos Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera y Juan Crisóstomo Lara Franco. 4.
Caso concreto De conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que debe ser ejercida en contra del servidor o ex servidor público que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar a una sentencia condenatoria en contra del Estado y, con ello, a un reconocimiento de indemnizatorio. causa por pasiva, de tal manera que no hay lugar a emitir pronunciamiento alguno en punto a la responsabilidad patrimonial que le endilga la parte actora.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 20 La jurisprudencia50 de esta Corporación ha fijado los requisitos que deben cumplirse para la prosperidad del medio de control de repetición, a saber: (i) la existencia de una obligación indemnizatoria a cargo del Estado;
(ii) la calidad de servidor o ex servidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas del demandado; (iii) el pago de la obligación reparatoria a cargo del Estado; y (iv) la demostración de una conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal, que hubiere determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo, en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y se encuentra sujeto a la normatividad vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuyo reembolso se adelanta el proceso de repetición51.
Así las cosas, la Sala pasa a verificar si en el caso sometido a su estudio están reunidos los requisitos de los que depende el éxito del medio de control de repetición, a propósito de lo cual advierte que estos presupuestos son de carácter acumulativo, de tal manera que todos deben encontrarse acreditados, por lo que en ausencia de uno de ellos resultará inviable declarar la responsabilidad patrimonial de los demandados y, en esa medida, condenarlos al reintegro de lo que el IDEAM afirma haber pagado con ocasión de la sentencia condenatoria proferida en su contra. 4.1.
La existencia de una obligación reparatoria a cargo del Estado El primer requisito para la prosperidad del medio de control de repetición consiste en la existencia de una obligación indemnizatoria a cargo del Estado, proveniente de una sentencia condenatoria, un acuerdo conciliatorio o cualquier otra forma de terminación de un conflicto, tal y como lo prevé el artículo 2°de la Ley 678 de 2001.
En el caso concreto este primer requisito se encuentra plenamente satisfecho, en la medida en que al expediente fue allegada copia de la sentencia del 17 de febrero de 201252, por medio de la cual el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio (i) declaró la nulidad de la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004, mediante la cual el director general del IDEAM retiró del servicio al señor José Norbey García Tangarife;
(ii) declaró que el señor García Tangarife tenía derecho a permanecer en el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 09, del programa de operación de redes área operativa No. 3 Meta, Vichada, Guaviare, hasta la edad de retiro forzoso; y (iii) ordenó el reintegró del señor García Tangarife, así como también el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que aquel dejó de percibir entre la fecha en que fue retirado del servicio y la fecha en que se produjera su reintegro al cargo, de cuyo monto se descontaría el valor percibido por concepto de pensión de vejez durante el mismo 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de mayo de 2024, exp. 69898.
Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, exp. 60977. 51 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de agosto de 2022, exp. 62238. 52 Fls 31 a 38, C. 1. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 21 lapso de tiempo.
Cabe resaltar que la condena al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir por el señor García Tangarife, fue dispuesta en la sentencia proferida por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de la ilegalidad del acto administrativo proferido por el IDEAM, es decir, constituye la reparación patrimonial del daño antijurídico causado por la desvinculación ilegal efectuada por el IDEAM mediante el acto administrativo declarado nulo, de donde el carácter indemnizatorio de la obligación emanada de la mencionada sentencia no ofrece duda. 4.2.
La calidad de servidor público del demandado El segundo de los requisitos a partir de los cuales se predica el éxito de la acción de repetición está atado a que el Estado pruebe que los demandados tengan la condición de servidores o ex servidores públicos, lo que igualmente está plenamente acreditado en el expediente en la medida en que el IDEAM allegó al proceso sendas constancias emitidas por el coordinador del Grupo de Administración y Desarrollo del Talento Humano que prueban tal circunstancia. En efecto, obran en el expediente: (i) constancia del 8 de abril de 201453 por medio de la cual el coordinador del Grupo de Administración y Desarrollo del Talento Humano del IDEAM afirma que Carlos Rufino Costa Posada fungió como director general de la entidad entre el 5 de enero de 2004 y el 1 de mayo de 2008, por lo que está acreditado que en el momento en que ocurrieron los hechos —septiembre de 2004— aquel tenía la condición de servidor público;
(ii) documento del 8 de abril de 201454 mediante el cual el coordinador del Grupo de Administración y Desarrollo del Talento Humano del IDEAM hace constar que Juan Carlos Morillo Herrera laboró en la entidad entre el 30 de mayo de 1995 y el 12 de febrero de 2012, así como también que en septiembre de 2004 desempeñaba el cargo de técnico administrativo, código 4065, grado 16, de la planta global; y (iii) certificación del 8 de abril de 201455 suscrita por el coordinador del Grupo de Administración y Desarrollo del Talento Humano del IDEAM, en la que consta que Juan Crisóstomo Lara Franco laboró en la entidad entre el 7 de julio de 2004 y el 23 de octubre de 2005, al igual que, en el momento de los hechos, desempeñaba el cargo de profesional especializado, grado 3010, grado 20, de la oficina asesora jurídica de la entidad. 4.3.
El pago de la obligación reparatoria El tercer requisito para que prospere la acción de repetición se contrae al pago de la indemnización impuesta contra la entidad estatal. En este punto la Sala advierte que, tal y como ocurre con los requisitos anteriormente abordados, esta exigencia está debidamente satisfecha, toda vez que el IDEAM allegó al expediente copia de los actos administrativos por medio de los cuales ordenó el pago de la condena 53 Fl 41, C. 1. 54 Fl 46, C. 1. 55 Fl 49, C. 1.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 22 impuesta en su contra, al igual que la constancia emitida por la coordinadora del Grupo de Tesorería de la entidad que demuestra el pago de la obligación, elementos probatorios que constituyen, en conjunto, pruebas idóneas y suficientes para acreditar el pago de la condena.
En lo que respecta a los actos administrativos, la Sala advierte que el IDEAM aportó al proceso las siguientes pruebas documentales: (i) La Resolución No. 2504 del 4 de octubre de 201256 por medio de la cual el director general del IDEAM liquidó la condena impuesta en su contra en la suma de $323.158.249, punto en el cual agregó que, al valor adeudado por concepto de salarios y prestaciones sociales, se debía descontar lo percibido por el señor García Tangarife por concepto de pensión de jubilación durante el tiempo en que estuvo desvinculado de la entidad.
En consecuencia, luego de descontado el valor recibo por concepto de pensión de vejez, el monto reconocido en favor del señor García Tangarife fue fijado en la suma de $215.156.310. (ii) La Resolución No. 2809 del 9 de octubre de 201257 mediante la cual el director general del IDEAM modificó el artículo segundo de la Resolución No. 2504 del 4 de octubre de 2012, en el sentido de ordenar al Grupo de Tesorería de la entidad pagar al Fondo de Pensiones Públicas FOPEP el valor recibido por el señor García Tangarife por concepto de pensión de jubilación. (iii) La Resolución No. 3565 del 28 de diciembre de 201258 a través de la cual el director general del IDEAM modificó la Resolución No. 2504 del 4 de octubre de 2012, en el sentido de adicionar al monto reconocido en favor del señor García Tangarife la suma de $66.088.818, por concepto de intereses moratorios causados por los valores adeudados.
(iv) La Resolución No. 0146 del 31 de enero de 201459 por medio de la cual el secretario general del IDEAM reconoció y ordenó el pago de unos aportes al sistema de seguridad social en pensión, salud, riesgos laborales y parafiscales por una cuantía de $3.536.590, suma de dinero que debía ser consignada directamente en los fondos correspondientes.
(v) La Resolución No. 0157 del 3 de febrero de 201460 a través de la cual el secretario general del IDEAM reconoció en favor del señor García Tangarife la cantidad de $7.300 por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión, riesgos laborales y parafiscales, suma de dinero que igualmente debía ser pagada a los fondos correspondientes.
De otra parte, debe indicarse que la entidad demandante también allegó al proceso constancia del 26 de septiembre de 201461 emitida por la coordinadora del Grupo de Tesorería de la entidad, de conformidad con la cual el IDEAM pagó la suma total 56 Fls 22 a 24, C. 1. 57 Fl 25, C. 1. 58 Fl 26, C. 1. 59 Fls 27 a 28, C. 1. 60 Fl 29, C. 1. 61 Fls 18 a 21, C. 1.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 23 de $283.433.970 por concepto de la condena impuesta en su contra. Sobre el particular vale la pena anotar que, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso final del artículo 142 del CPACA62, la mencionada constancia, apreciada en conjunto con los actos administrativos por medio de los cuales la entidad ordenó el pago, acreditan plenamente el pago de la condena impuesta en su contra, en la medida en que proviene del coordinador del Grupo de Tesorería del IDEAM, al paso que discrimina los pagos efectuados por concepto de salarios, prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social y demás emolumentos que dejó de percibir el empleado afectado con ocasión de su retiro del servicio.
Cabe aquí recordar, tal como en oportunidades anteriores ha precisado esta Corporación, que no existe disposición legal que establezca un medio probatorio específico para acreditar el pago, o que exija que la constancia del pago deba provenir del acreedor, así como tampoco el ordenamiento jurídico dispone que otros medios de prueba, tales como documentos públicos con presunción de autenticidad, no sean suficientes o idóneos para demostrar el requisito que se examina63.
Por el contrario, nuestro ordenamiento jurídico, por regla general, deja en libertad a las partes para acreditar los hechos que pretenden hacer valer a través de los distintos elementos de prueba consagrados en las normas procesales, los que habrán de ser apreciados por el juez en su conjunto y de conformidad con las reglas de la sana crítica. 4.4.
La conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal Como último presupuesto de la acción de repetición, la entidad demandante debe demostrar que, conforme a las normas vigentes para la época de los hechos64, la conducta del agente o ex agente del Estado o del particular investido de funciones públicas, determinante de la obligación reparatoria a cargo de la Administración, fue dolosa o gravemente culposa Al respecto, debe resaltarse que, para que pueda predicarse la responsabilidad del agente, no es suficiente con encontrar establecida la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor público o del particular que ejerza funciones públicas; es necesario que exista una relación de causalidad entre el daño sufrido (sentencia condenatoria, acuerdo conciliatorio o cualquier otra forma de terminación de un conflicto) y la acción u omisión que dio lugar a dicha decisión65.
Ahora bien, en punto al requisito que se analiza, de conformidad con la Ley 678 de 2001, norma vigente al momento de los hechos que originaron la condena, hay lugar 62 “ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. […] Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”. 63 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencias del 5 de mayo de 2020, exp. 45522 y del 17 de julio de 2025, exp. 51996. 64 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de septiembre de 2016, exp.56284. 65 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de agosto de 2018, exp. 55661.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 24 a predicar las presunciones previstas en los artículos 5 y 6 de dicha norma, las cuales, tal como fue precisado por la Corte Constitucional en sentencia C-374 de 2002, pueden ser desvirtuadas por la parte demandada mediante prueba en contrario, pues se trata de presunciones de hecho y no de derecho66.
Es así como, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, con apoyo en pronunciamientos de esta Corporación, ha planteado que en los procesos de repetición que se encuentran regidos por la Ley 678 de 2001 “[…] las entidades demandantes, a efectos de demostrar la responsabilidad del agente estatal, pueden apoyarse en las definiciones y presunciones de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de dicho cuerpo normativo […]”67.
En este caso la entidad demandante precisamente se apoya en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001 —antes de su modificación por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022—, para efectos de estructurar la responsabilidad patrimonial que endilga a los ex servidores públicos que integran el extremo pasivo. En efecto, con respaldo en la definición de culpa grave contenida en el primer inciso artículo 668 ejusdem y en el primero de los supuestos de hecho que permiten presumir la culpa grave del agente estatal69, la entidad alega que los ex servidores públicos demandados desplegaron una conducta gravemente culposa por haber incurrido en una inexcusable omisión en el ejercicio de sus funciones, al omitir que con la expedición del acto administrativo anulado se vulneraba el derecho que le asistía al funcionario retirado de mejorar el promedio de su pensión de jubilación hasta el momento en que cumpliera la edad de retiro forzoso.
En estas condiciones, el análisis que debe abordarse en este particular está limitado a determinar si el IDEAM probó el hecho base de la presunción de culpa grave previsto en el numeral 1 del artículo 6 ejusdem, esto es, el hecho base de la presunción de la cual se valió para imputar responsabilidad a los demandados. En este punto no debe perderse de vista que, tal y como lo ha precisado esta Sección70 con apoyo en el artículo 16671 del CGP, en este tipo de casos la entidad demandante tiene la carga de demostrar el supuesto de hecho de la presunción cuya inferencia quiere aprovechar a su favor, al paso que el demandado la carga desvirtuar el hecho base de la presunción; con lo cual se garantiza su derecho al debido proceso y el equilibrio en el debate probatorio. 66 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 30 de agosto de 2007, exp. 29.223; del 26 de febrero de 2009. exp. 30329; y del 22 de julio de 2009. exp. 25659. 67 Corte Constitucional, sentencia SU 345 de 2020, exp.
(i) T-7616782 y (ii) T-7629189. 68 “ARTÍCULO 6. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. […]” 69 “ARTÍCULO 6. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”. 70 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de mayo de 2024, exp. 69898. Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de febrero de 2011, exp. 34816. 71 “ARTÍCULO 166.
PRESUNCIONES ESTABLECIDAS POR LA LEY. Las presunciones establecidas por la ley serán procedentes siempre que los hechos en que se funden estén debidamente probados. El hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice”. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 25 Sobre este particular vale la pena agregar que la Corte Constitucional ha sido enfática en sostener que el éxito de la acción de repetición está supeditado a la efectiva demostración por parte de la entidad estatal del elemento subjetivo de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales, incluso en aquellos asuntos en los que pretenda valerse de las presunciones establecidas en la Ley 678 de 2001.
En línea con lo anterior, también ha señalado que en este tipo de casos los jueces de lo contencioso administrativo deben ser garantes de que la Administración cumpla con la carga que le asiste y, en tal sentido, “[…] deben asegurar el respeto del derecho al debido proceso de los agentes del Estado que sean sometidos a una causa de repetición, por lo que están en la obligación de evitar que los análisis construidos para enjuiciar la responsabilidad patrimonial del Estado sean simplemente extrapolados al examen de la responsabilidad patrimonial de los agentes de la administración”72.
Ahora bien, en lo que respecta al alcance que le ha sido otorgado al numeral 1 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, se impone recordar que esta Subsección73 ha considerado que, el fundamento de hecho de la presunción de culpa grave consignada en el citado numeral 1 del artículo 6 ejusdem se configura cuando el acto o la conducta del agente estatal desconoce de manera manifiesta e inexcusable la Constitución Política o la ley, o cuando se verifica una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones a su cargo.
En este particular debe destacarse, entonces, que no se trata de una mera violación normativa, sino que ha de evaluarse si el demandado obró o, en su caso, expidió el acto administrativo, sin excusa válida, lo que significa que no cualquier error o actuación que desconozca el ordenamiento jurídico conduce a la declaratoria de responsabilidad del agente estatal.
Desde esta perspectiva, solo las equivocaciones que sean patentes y que no admitan justificación alguna darán lugar a la declaratoria de responsabilidad de los agentes estatales. De ahí que esta Subsección haya planteado que para la efectiva demostración de la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho se debe acreditar “[…](i) que exista la norma en el ordenamiento (ii) la transgresión de la norma y (iii) evaluar si el demando [sic] obró o expidió el acto administrativo (cuando hubiere lugar) sin una excusa válida.
Esto último se puede analizar a partir de un estudio de interpretaciones posibles de la norma, de la posición jurisprudencial vigente al momento del acto o conducta, o, si de la infracción normativa o del comportamiento se permite inferir que el demandado obró con una negligencia grave (inexcusable) en el curso normal de sus funciones (en los términos del código civil)”74.
Aclarado el panorama en punto al elemento subjetivo de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales, la Sala observa que en el caso concreto el IDEAM allegó al proceso copia de la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 72 Corte Constitucional, sentencia SU 345 de 2020, exp. (i) T-7616782 y (ii) T-7629189. 73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de mayo de 2024, exp. 69898. 74 Ibídem.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 26 200475, por medio de la cual retiró del servicio al señor José Norbey García Tangarife a partir del 1 de noviembre de 2004. Una vez analizado su contenido, la Sala advierte que este acto administrativo demuestra las siguientes circunstancias fácticas: (i) El acto fue expedido por Carlos Rufino Costa Posada en su condición de director general del IDEAM, quien tenía entre sus funciones nombrar y remover los empleados de la entidad de acuerdo con las disposiciones de ley 76.
Fue elaborado por Juan Carlos Morillo Herrera en su calidad de técnico administrativo del Grupo de Recursos Humanos de la entidad, quien tenía entre sus funciones colaborar con el desarrollo de las actividades de la dependencia77. Y fue revisado por Juan Crisóstomo Lara Franco en su calidad de profesional especializado de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, quien tenía entre sus funciones revisar y proyectar acuerdos, resoluciones y demás actos administrativos necesarios para el cumplimiento de la ley78.
(ii) El retiro del servicio del señor García Tangarife estuvo motivado en el hecho de que aquel hubiere obtenido el reconocimiento de su derecho de pensión de vejez. Esta determinación, a su vez, tuvo sustento jurídico en lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 200379 que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el cual preveía que la notificación del acto administrativo de reconocimiento de pensión de vejez conllevaba una justa causa para la terminación del contrato de trabajo o de la relación legal o reglamentaria, siempre y cuando también se notificara al empleado su inclusión en nómina de pensionados, de acuerdo con lo establecido en sentencia C-1037 de 2003 que declaró la constitucionalidad condicionada de la disposición normativa citada.
Ahora bien, tal y como fue advertido antes, en el expediente igualmente obra la sentencia del 17 de febrero de 2012 por medio de la cual el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio declaró la nulidad de la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004 expedida por el IDEAM y, en consecuencia, ordenó el reintegró del señor García Tangarife a su cargo y el pago a su favor de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que aquel dejó de percibir entre el momento en que fue retirado del servicio y el momento en que se produjera su reintegro al cargo. 75 Fl 39, C. 1. 76 Fls 42 a 43, C. 1. 77 Fls 44 a 45, C. 1. 78 Fls 47 a 48, C. 1. 79 “ARTÍCULO 9o.
El artículo 33 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 33. Requisitos para obtener la Pensión de Vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: […]
PARÁGRAFO 3 o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Se considera justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, que el trabajador del sector privado o servidor público cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para tener derecho a la pensión. El empleador podrá dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, cuando sea reconocida o notificada la pensión por parte de las administradoras del sistema general de pensiones. […] Lo dispuesto en este artículo rige para todos los trabajadores o servidores públicos afiliados al sistema general de pensiones.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 27 De acuerdo con el contenido de esta prueba documental, la Sala advierte que el señor García Tangarife cuestionó la legalidad del referido acto administrativo en tanto lo consideró violatorio —entre otros— del artículo 150 de la Ley 100 de 199380, el cual le otorgaba el derecho a permanecer en el cargo hasta la edad de retiro forzoso con el objeto de mejorar su quantum pensional.
Por este motivo, el problema jurídico definido por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio consistió en determinar si le asistía derecho al señor García Tangarife de permanecer en el cargo hasta la edad de retiro forzoso de acuerdo con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, o si, por el contrario, resultaba válido su retiro de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
En el anterior orden, para resolver la controversia jurídica puesta a su consideración, el juez abordó el estudio del caso desde la óptica de la interpretación que el Consejo de Estado había imprimido al cambio normativo producido con ocasión de la expedición de la Ley 797 de 2003, punto en el cual se refirió concretamente a lo expuesto en sentencia del 4 de agosto de 2010, por medio de la cual la Sección Segunda de esta Corporación definió que las previsiones establecidas en el artículo 9 ejusdem no resultaban aplicables a quienes se encontraran amparados por el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: “[…] la aplicación de la Ley 797 de 2003 en su artículo 9° parágrafo 3°, en cuanto estipula como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal y reglamentaria el cumplimiento de los requisitos establecidos para tener derecho a la pensión, se supedita al respeto del derecho de transición en el componente que examinamos, pues si el empleado consolidó sus derechos atendiendo la posibilidad de diferir el goce de su pensión y acceder a la reliquidación del monto de pensión prevista en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, es indiscutible que por efecto del derecho a la transición: i) podrá quedarse en el empleo para reajustar su derecho pensional más allá de la fecha en que se le notificó el acto administrativo que reconoce su derecho a la pensión de jubilación, y ii) no podrá ser obligado a retirarse por el solo hecho de haberse expedido a su favor resolución de jubilación si no ha llegado a la edad de retiro forzoso, toda vez que el derecho a la transición y la concreción del derecho pensional a la luz del mismo, le preservan y habilitan la posibilidad de reliquidar el valor de su pensión en los eventos allí determinados”81.
Así entonces, la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo proferido por el IDEAM se fundó en que el señor García Tangarife consolidó su derecho de pensión bajo el amparo del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, el cual le 80 “ARTÍCULO 150. RELIQUIDACIÓN DEL MONTO DE LA PENSIÓN PARA FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS.
Los funcionarios y empleados públicos que hubiesen sido notificados de la resolución de jubilación y que no se hayan retirado del cargo, tendrán derecho a que se les reliquide el ingreso base para calcular la pensión, incluyendo los sueldos devengados con posterioridad a la fecha de notificación de la resolución.
PARÁGRAFO. No podrá obligarse a ningún funcionario o empleado público a retirarse del cargo por el sólo hecho de haberse expedido a su favor la resolución de jubilación, si no ha llegado a la edad de retiro forzoso.” 81 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, exp. 2533-07. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 28 otorgaba el derecho de permanecer en el cargo con el propósito de mejorar su quantum pensional hasta la edad de retiro forzoso, según lo dispuesto en el artículo 150 ejusdem.
En el anterior orden, el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio consideró que “[…] el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, no era aplicable al demandante porque para la entrada en vigencia de esta ley, su situación jurídica pensional ya estaba definida a la luz del régimen de transición, por lo que se debió preservar al actor el derecho a permanecer en el servicio hasta la edad de retiro forzoso, esto es, hasta los 65 años de edad”.
Con todo, esta Subsección no pasa por algo que este no fue el único entendimiento que la Sección Segunda de esta Corporación otorgó al cambio normativo provocado con ocasión de la entrada en vigor de la Ley 797 de 2003. Al efecto, debe indicarse que en sentencia del 6 de agosto de 2009, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, al analizar la legalidad de un acto administrativo mediante el cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN retiró del servicio a una funcionaria con sustento en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003, planteó que los beneficiarios del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 podían ser retirados del servicio con sustento en la causal introducida por la Ley 797 de 2003, teniendo en consideración los siguientes argumentos: “En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, se tiene que su inconformidad se fundamenta en la aplicación de la ley en el tiempo, su irretroactividad y el respeto a los derechos consolidados y establecidos en disposiciones anteriores, es decir, que a funcionarios que, como ella, cumplieron requisitos y obtuvieron el reconocimiento de su pensión durante la vigencia de la Ley 100 de 1993, no se puede aplicar ni legal ni constitucionalmente la causal prevista en el artículo 9° de la Ley 797 de 2003 cuya vigencia comenzó el día 27 de enero de 2003.
De las probanzas allegadas y de las cuales ya se hizo referencia, se establece que la actora se encuentra en la transición prevista por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, régimen que se refiere a los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión, situación que bajo ningún punto de vista se le ha desconocido a la accionante por parte de la entidad para la cual prestó sus servicios.
Así mismo, considera la Sala que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales estaba facultada para tomar la decisión de retirar del servicio a la accionante como efectivamente lo hizo, dado que el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, derogó en forma tácita lo dispuesto previamente en los artículos 150 de la Ley 100 de 1993 y en el 19 de la Ley 344 de 1996, como se desprende del siguiente análisis: […] En segundo término, el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual [n]o podrá obligarse a ningún funcionario o empleado público a retirarse del cargo por el sólo hecho de haberse expedido a su favor la resolución de jubilación, si no ha llegado a la edad de retiro forzoso, resulta también derogado en forma tácita por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003, en cuanto ésta se dirige igualmente a los servidores públicos, y permite al empleador tramitar el reconocimiento de la pensión al cumplirse los requisitos respectivos.
No hay, en consecuencia, excepción alguna en estas reglas Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 29 con respecto a los empleados públicos por el hecho de encontrarse escalafonados en la carrera administrativa. Por lo anterior, la Sala concluye que no se trata, en este caso, de conflicto normativo que deba resolverse con criterio de favorabilidad, conforme a la regla constitucional que rige en materia de relaciones de trabajo en todas sus modalidades, sino de norma posterior, del mismo rango, que deroga tácitamente las anteriores que le son contrarias, conforme a las reglas básicas de vigencia de las leyes en nuestro sistema normativo. […] Adicionalmente, la consolidación del status de pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 797 no implica, como lo sostiene la actora, la no aplicación de tal disposición, puesto que lo que hizo la norma fue crear una nueva causal de terminación del vínculo laboral y no establecer requisitos para acceder a la pensión, caso éste último en el cual, sí hubiera podido invocarse válidamente la existencia de derechos adquiridos al tener reconocida tal prestación por parte de la entidad pagadora de pensiones, que en el caso de autos fue el Seguro Social.
Sin embargo, como el parágrafo 3o del artículo 9º ibídem establece como justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria el cumplimiento de “los requisitos establecidos en este artículo para tener derecho a la pensión”, no constituye ningún impedimento para la aplicación de dicha justa causa el hecho de que al trabajador ya se le hubiera reconocido su pensión de vejez o de jubilación. Tampoco la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de la norma a dicha situación sino que, únicamente se refirió, como ya se ha reiterado, a la inclusión en la respectiva nómina de pensionados”82.
Vistas así las cosas, de cara a los hechos que están debidamente acreditados en el proceso, la Sala pasa a estudiar la conducta de los ex servidores públicos demandados, punto en el cual se observa que la parte accionante sustenta el elemento subjetivo que se predica de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales, en el desconocimiento de las previsiones legales contenidas en la Ley 100 de 1993.
Aun cuando en el libelo genitor hubiere referido que los ex servidores públicos demandados desplegaron una conducta gravemente culposa por haber incurrido en una inexcusable omisión en el ejercicio de sus funciones, lo cierto es que su reproche se concreta en el hecho de que aquellos hubieren omitido que el señor García Tangarife tenía derecho a permanecer en la entidad hasta la edad de retiro forzoso, esto es, en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993; lo que de suyo excluye del debate toda referencia al incumplimiento o cumplimiento imperfecto de las funciones cargo de los demandados.
Desde esta óptica, descendiendo al caso concreto la Sala estima que el IDEAM incumplió la carga probatoria que le asistía de probar que los funcionarios demandados hubieren desconocido de manera inexcusable lo dispuesto en el ordenamiento jurídico superior. Lo anterior, pues aun cuando la Resolución No. 0198 del 22 de septiembre de 2004 omitió lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993 en punto al derecho que tenía el empleado público de mejorar su 82 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2009, exp. 00164-08.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 30 promedio pensional hasta la edad de retiro forzoso, en el ámbito de la responsabilidad personal del agente mal puede desconocerse que ello estuvo justificado en una lectura razonable del cambio normativo introducido con ocasión de la expedición de la Ley 797 de 2003.
De hecho, como se vio antes, esa misma interpretación fue aplicada unos años después por la Sección Segunda de esta Corporación, al plantear que los beneficiarios del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 podían ser retirados del servicio con sustento en la causal de terminación de la relación reglamentaria introducida por la Ley 797 de 2003.
Si bien esta postura jurisprudencial fue rectificada por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, esta circunstancia no desdice el planteamiento sobre el cual descansa la decisión que esta Subsección adopta en punto a la responsabilidad de los demandados. En efecto, una lectura de lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003 permitía considerar, de manera razonable, que lo allí previsto podía sustentar el retiro del servicio del señor José Norbey García Tangarife, motivo por el cual no podría afirmarse que los demandados hubieren incurrido en un desconocimiento injustificado del ordenamiento jurídico superior, lo que excluye toda posibilidad de imputarles el daño sufrido por la entidad demandante.
En este contexto, la Sala considera que la ausencia de prueba sobre la culpa grave de los ex funcionarios demandados no obedeció únicamente a una deficiencia probatoria del IDEAM, sino a la naturaleza misma del debate jurídico suscitado en la época de los hechos. La controversia en torno al alcance de la Ley 797 de 2003 y su relación con el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 generó un escenario de ambigüedad interpretativa que excluye la posibilidad de calificar la actuación de los servidores como manifiestamente contraria al orden jurídico.
El ejercicio de la función pública, en particular en contextos de cambio normativo, no puede evaluarse con criterios de responsabilidad objetiva ni con base en la interpretación posterior de la ley, sino atendiendo a la razonabilidad y diligencia observadas conforme al estado del derecho vigente al momento de la actuación. Así las cosas, no es posible afirmar la existencia de un desconocimiento inexcusable del ordenamiento jurídico cuando la decisión adoptada se sustentó en una interpretación plausible de la norma, posteriormente avalada por la jurisprudencia de esta Corporación. Imputar responsabilidad personal en tales condiciones supondría desconocer el principio de confianza legítima en la actuación de los servidores públicos y desnaturalizar la finalidad del medio de control de repetición, que no busca reprochar el error de criterio razonable, sino el proceder arbitrario o abiertamente contrario a derecho.
En consecuencia, la Sala reafirma que la actuación de los demandados se enmarcó en los límites de la función pública y no configura un supuesto de responsabilidad trasladable al agente. A lo anterior debe agregarse que en el momento en que se adoptó la decisión administrativa esta Corporación no había emitido pronunciamientos judiciales que precisaran la aplicación de lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
Para la Sala, esta es una circunstancia insoslayable, en la medida que la ausencia de precisiones jurisprudenciales sobre la forma en que debía emplearse la norma permitía su aplicación desde las interpretaciones razonables divergentes, Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 31 lo que el presente caso se materializó al haber justificado el retiro del servicio desde un entendimiento que, inclusive, más adelante fue dispensado por la jurisprudencia de esta Corporación. En los términos antes expuestos, la Sala concluye que en el expediente no está demostrado que los agentes estatales que intervinieron en la expedición del acto administrativo anulado hubieren desatendido la ley de manera inexcusable.
A la anterior conclusión arriba esta Subsección, sobre la base de advertir que el examen de responsabilidad de los agentes estatales no puede fundarse en una reconstrucción retrospectiva del derecho, sino en las circunstancias existentes al momento de la actuación administrativa. La ausencia de jurisprudencia interpretativa sobre el alcance del parágrafo 3 del artículo 9 de la Ley 797 de 2003 revela que los funcionarios ejercieron su competencia dentro de un margen de apreciación legítimo, en un contexto de incertidumbre normativa que hacía razonables distintas lecturas del ordenamiento.
De ahí que su conducta no pueda ser calificada como gravemente culposa por desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 100 de 1993, sino como expresión del deber funcional de aplicar la ley conforme a su mejor entendimiento. Este elemento reafirma que el medio de control de repetición no es un mecanismo sancionatorio frente a interpretaciones razonables de la norma, sino una herramienta de control de actuaciones manifiestamente contrarias al derecho de cara a las circunstancias concretas del caso, supuesto que no se configura en el presente caso.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que no obran pruebas en el expediente que permitan concluir que la actuación desplegada por los demandados hubiere comportado el ejercicio de una conducta gravemente culposa, a la luz de la definición general contenida en el artículo 6 de la Ley 678 de 2001. En efecto, al proceso de la referencia no fueron allegadas pruebas diferentes al acto administrativo anulado y a la sentencia condenatoria, por lo que en cualquier caso existe una orfandad probatoria que impide verificar la acreditación del elemento subjetivo del que depende el éxito de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales.
En tal sentido, la Sala echa de menos el expediente del trámite administrativo que finalizó con la expedición del acto administrativo anulado, lo que impide verificar las actuaciones adelantadas por los agentes demandados para efectos de adoptar la decisión que dio por terminado el trámite administrativo. Así las cosas, la Sala concluye que la inexistencia de pruebas suficientes impide acreditar el elemento subjetivo indispensable para configurar la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales.
La ausencia de medios de convicción que permitan reconstruir el procedimiento administrativo y las actuaciones concretas de los ex funcionarios genera una incertidumbre insalvable sobre la acreditación de culpa grave de los demandados, lo que excluye cualquier imputación individual. Este vacío probatorio, sumado al contexto de ambigüedad normativa existente al momento de los hechos, reafirma que los servidores actuaron dentro del ámbito de su competencia y bajo una interpretación razonable de la norma que fundó la decisión. En suma, no está demostrada la configuración de la presunción de culpa grave del numeral 1° del artículo 6 de la Ley 678 de 2001.
Tampoco está demostrado que los Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 32 demandados hayan actuado con culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. Como consecuencia, la Sala dispondrá negar las pretensiones de la demanda de repetición formulada contra los señores Carlos Rufino Costa Posada, Juan Carlos Morillo Herrera y Juan Crisóstomo Lara Franco. 5.
Condena en costas El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su turno, los artículos 36583 y 36684 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión del artículo 188 del CPACA85, establecen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de alzada, siempre que se demuestre en el expediente su causación; y su liquidación se realizará por la secretaría de la Corporación, correspondiéndole a este juzgador la fijación de las agencias en derecho de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Bajo este entendido, la Sala condenará en costas al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales —IDEAM—, dado que resultó vencido dentro del proceso86. Para tal efecto, la Secretaría de la Corporación efectuará la liquidación y tasación de costas, debiendo considerar que, con fundamento en las 83 LEY 1564 DE 2012. “Artículo 365.
En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]. // 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 84 LEY 1564 DE 2012. “Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas”. 85 LEY 1437 DE 20111.
“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. 86 La Sala precisa que en reciente pronunciamiento esta Subsección acogió la postura que avala la condena en costas en los procesos de repetición, al considerar que “[…] el medio de control de repetición constituye “una acción civil de carácter patrimonial”, por el cual el organismo estatal pretende el reembolso de la condena causada por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes, para así garantizar, de forma mediata, “los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y preventivo inherentes a ella”.
Si bien, de esta forma, la acción de repetición persigue indirectamente un interés público, este no es el asunto que se ventila de forma directa en el proceso”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de noviembre de 2024, exp. 56897. Ver también. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de julio de 2025, exp. 71384.
Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 33 tarifas establecidas en el acuerdo No. 1887 expedido el 26 de junio de 2003 por el Consejo Superior de la Judicatura87, se fijan agencias en derecho en un valor equivalente al 5% del monto de las pretensiones formuladas en la demanda, a favor de los demandados Juan Carlos Morillo Herrera y Marcial Hernando Ibarra Morillo, en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y duración de la gestión efectuada por la defensa.
Como las pretensiones se estimaron en $283.433.970, la demandante pagará la suma de $14.171.699, por concepto de agencias en derecho. En lo que respecta a los demandados Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, la Sala recuerda que no fue posible lograr su comparecencia al proceso de la referencia, por lo que estuvieron representados por María Virginia Peñaloza Sierra, quien aceptó la designación en el cargo de curadora ad litem en diligencia celebrada el 27 de junio de 2018.
Sobre este particular vale la pena anotar que, en los términos del numeral 7 del artículo 48 del CGP88, el cargo de curador ad lítem se desempeña de forma gratuita, lo que excluye toda posibilidad de concluir que, respecto de los demandados Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco, se hubieren causado agencias en derecho.
También debe referirse que al no haber comparecido al proceso judicial, los demandados Carlos Rufino Costa Posada y Juan Crisóstomo Lara Franco no incurrieron en expensas, motivo por el cual la condena en costas será proferida, única y exclusivamente, en favor de Juan Carlos Morillo Herrera y Marcial Hernando Ibarra Morillo. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de caducidad de la acción formulada por el señor Marcial Hernando Ibarra Morillo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el señor Marcial Hernando Ibarra Morillo, según lo señalado en la parte considerativa de esta decisión. 87 ACUERDO 1887 NO. 1887, expedido el 26 de junio de 2003. El literal III del artículo 6 establece que, en los procesos contenciosos administrativos de única instancia con cuantía, la tarifa por concepto de agencias en derecho se fijarán en un porcentaje que represente “hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 88 “ARTÍCULO 48.
DESIGNACIÓN. Para la designación de los auxiliares de la justicia se observarán las siguientes reglas: […] 7. La designación del curador ad lítem recaerá en un abogado que ejerza habitualmente la profesión, quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio. El nombramiento es de forzosa aceptación, salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio.
En consecuencia, el designado deberá concurrir inmediatamente a asumir el cargo, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar, para lo cual se compulsarán copias a la autoridad competente. […]”. Radicado: 25000-23-36-000-2015-01068-00 (57605) Demandante: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM 34 TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
CUARTO: CONDENAR al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM a pagar las costas causadas a favor de Juan Carlos Morillo Herrera y Marcial Hernando Ibarra Morillo. Liquidar por Secretaría según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e incluir, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente al 5% del monto de las pretensiones formuladas en la demanda, a favor de los señores Juan Carlos Morillo Herrera y Marcial Hernando Ibarra Morillo.
QUINTO: En firme esta providencia, ARCHIVAR la presente actuación, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada GE2