Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00576-01 (1749-2022) Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Demandado: Nación – Rama Legislativa Temas: Caducidad del medio de control Decisión: Resuelve recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra el auto del 30 de agosto de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F”, que declaró la caducidad del medio de control, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Pablo Emilio Mendivelso Valbuena por conducto de apoderado, presentó demanda contra la Nación – Rama Legislativa – Cámara de Representantes, en la cual solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios D.P.4.1.00195-21 y D.P.4.1.00377 del 1° y 24 de marzo de 2021, por medio de los cuales no se accedió a su reintegro.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pretende: i) Reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de superior categoría. ii) Reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el momento de la desvinculación hasta el reintegro. iii) Las cotizaciones al régimen de seguridad social, desde su desvinculación hasta el reintegro.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como hechos que sustentan las pretensiones, se expuso que: El señor Pablo Emilio Mendivelso Valbuena se desempeñó como empleado de la Cámara de Representantes; su último nombramiento se efectuó a través de la Resolución 1452 del 21 de julio de 2014 y fue desvinculado mediante la Resolución 1500 del 19 de julio de 2018.

Al momento de su retiro, se encontraba en situación de prepensionado, dado que había cotizado 1.228 semanas y tenía 63 años; sin embargo, no se realizó una evaluación ponderada y razonable que evitara la afectación de sus derechos fundamentales. El 4 de febrero de 2021 presentó petición ante la entidad demandada, la cual fue contestada en forma negativa mediante el oficio D.P.4.1.00195-21 del 1° de marzo de 2021.

Decisión contra la que interpuso recurso de apelación, el cual fue declarado improcedente, quedando agotada la actuación administrativa. 1.2. Providencia recurrida1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F” en proveído del 30 de agosto de 2021 rechazó de plano la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

Para el a quo2, la parte demandante pretende la nulidad de los oficios D.P.4.1.00195-21 y D.P.4.1.00377 del 1° y 24 de marzo de 2021 respectivamente, proferidos por el jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes, mediante los cuales no se accedió a su reintegro al cargo que venía desempeñando; no obstante, en los hechos de la demanda se indicó que el retiro se produjo a partir de la Resolución 1500 del 19 de julio de 2018.

En ese escenario, la controversia no recae en prestaciones periódicas, de tal suerte que la demanda debió impetrarse dentro del plazo general previsto para la nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, el demandante omitió solicitar la nulidad de la Resolución 1500 del 19 de julio de 2018 y solo dirigió su demanda en contra de unos actos administrativos que no contienen la decisión definitiva de la administración. De conformidad con lo anterior, resultaría inocuo que se concediera el término establecido en el artículo 276 del CPACA (sic) para corregir la demanda e integrar en debida forma el acto demandado, toda vez que este plazo solo se justifica en aquellos casos en que la demanda no reúne los requisitos formales, sin que ello permita revivir términos legales que han expirado. 1 PDF 09 del expediente digital. 2 Se utiliza para identificar al tribunal del que se apela una decisión. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el Tribunal no es viable que el actor reforme la demanda y solicite la nulidad del acto administrativo que debió ser demandado en el presente caso, esto es la Resolución 1500 del 19 de julio de 2018, ya que operó el fenómeno de la caducidad al haber transcurrido más de 3 años desde la desvinculación. 1.3.

Recurso de apelación 3 El apoderado de la parte demandante inconforme con lo decidido por el tribunal interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así: i) El rechazo de la demanda deja en «indeterminabilidad la entraña de lo pedido, su alcance material y sustancial». Desde el momento en que se solicitó a la administración, se informó que la entidad no tuvo en cuenta la condición de pre pensionado y la expectativa legítima de acceder a la prerrogativa pensional.

Lo anterior se avala con las 1.228 semanas cotizadas y 63 años al momento de la desvinculación. ii) Con la petición realizada a la administración, se invocaron normas de carácter constitucional para sustentar la estabilidad laboral reforzada y la pretensión principal -el reconocimiento de los aportes para el Sistema General de Seguridad Social-, que en materia de pensiones no corre la misma suerte que las pretensiones ordinarias, porque no prescriben y no son renunciables; por el contrario, son intangibles y pertenecen al derecho pensional. iii) Al no resolverse efectivamente sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social, se deja el pleito en incertidumbre desde un inicio, desconociendo el principio de tutela judicial efectiva en materia laboral. iv) Se encuentran acreditados los presupuestos que acreditan la condición de prepensionado y la estabilidad laboral reforzada con la correlativa omisión del empleador en el reporte y pago de las cotizaciones que, como consecuencia de la relación de trabajo, se requieren para acceder a la pensión de jubilación. v) La omisión del empleador y la falta de pronunciamiento judicial sobre las pretensiones no consideradas o simplemente rechazadas, a la par con el desconocimiento de las circunstancias fácticas, no pueden traer como consecuencia que el trabajador amparado con el fuero de estabilidad laboral reforzada se vea privado de las prestaciones a las que tendría derecho. vi) Además, omitir el trámite normal del proceso es truncar el pronunciamiento sobre las pretensiones referidas en la demanda y negar los derechos a la tutela judicial efectiva y la seguridad social. 3 PDF 11 del expediente digital.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo preceptuado en el inciso 1° de los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso ordinario de apelación, en segunda instancia. Decisión que compete a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 numeral 2, literal “g” de la mencionada codificación. 2.2.

Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F” que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control. Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: 2.3.

Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y 2.4 Caso concreto. 2.3. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Conforme a la jurisprudencia de las altas cortes4, la caducidad es definida como la institución jurídico procesal que limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional con el fin de obtener pronta y eficaz solución a sus problemas5.

En esta medida, la caducidad apunta a la protección de un interés general. Figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. Como consecuencia de lo anterior, la caducidad implica la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por el legislador para su ejercicio.

Entre los presupuestos procesales para el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra la oportunidad de la demanda, consagrado en el artículo 164 del CPACA, que no es otra cosa que la demanda sea presentada en el término previsto por la norma, so pena de que opere el fenómeno jurídico de la caducidad. 4 Corte Constitucional SU-516 de 2019 y Consejo de Estado radicado: 25000-23-25-000-2004-05678-02 7 de octubre de 2010. 5 Corte Constitucional, Sentencia C – 401 del 26 de mayo de 2010.

MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y tratándose de los actos administrativos, la caducidad dota de seguridad jurídica la actividad de la administración, eliminando la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos en cualquier tiempo.

Por su parte, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 ibidem consagran el término para presentar la demanda, so pena de la ocurrencia de la caducidad, así: «Artículo 164. oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: [ ] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; [ ]» De conformidad con la norma transcrita, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los cuatro meses siguientes al día en que se produzca la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según sea el caso.

Eso significa que una vez se cumple el término para presentar oportunamente la demanda, se cierra la posibilidad de demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, el medio de control de la referencia se puede interponer en cualquier tiempo cuando se trata de actos administrativos que versen sobre prestaciones periódicas6. 2.4.

Caso concreto Acorde con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, el estudio del recurso se circunscribirá a los puntos de reparos presentados por la parte apelante. Para resolver el problema jurídico encuentra la Sala acreditado de las pruebas allegadas, los siguientes hechos: 6 En aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, el término para ejercer acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas es de 5 años a partir del reconocimiento pensional, inclusive sobre las demandas que estén en curso.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) El señor Pablo Emilio Mendivelso Valbuena nació el 26 de junio de 19557, es decir que en la actualidad cuenta con 69 años y conforme al certificado de historia laboral consolidada del 10 marzo de 20208 acreditó para esa fecha 1.228 semanas cotizadas, 657 en el régimen de prima media y 571 en el régimen de ahorro individual con solidaridad.

(ii) Si bien, no se allegaron los actos de nombramiento y retiro del servicio, de los hechos de la demanda -aspecto que no fue objeto de reparo en el recurso-, se observa que el demandante fue nombrado en el cargo de Asistente I de la Unidad de Trabajo legislativo de la Cámara de Representantes mediante Resolución 1452 del 21 de julio de 2014, cargo del que tomó posesión el 23 de julio de 2014.

Y su retiro se produjo el 19 de julio de 2018, en virtud de la Resolución 1500 de ese mismo año. (iii) Posterior a su desvinculación, el demandante solicitó el 4 de febrero de 20219, a la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes, (i) se reconociera su condición de prepensionado al momento de la desvinculación, esto es el 19 de julio de 2018, (ii) el reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de superior categoría, (iii) la no solución de continuidad en el servicio (iv) el pago de los salarios adeudados y las prestaciones sociales a que tiene derecho.

(iv) El jefe de División de Personal de la Cámara de Representantes, mediante oficio D.P.4.1.00195 del 1° de marzo de 202110, negó lo pretendido así: «En primera medida, debe manifestarse que la naturaleza del cargo desempeñado por usted en esta corporación, es un cargo de libre nombramiento y remoción, dado por una vinculación legal y reglamentaria, según lo indicado en la resolución No. 1452 del 23 de julio de 2014 y que de la misma manera se dio por terminado el nombramiento al cargo de Asistente I, por la culminación de periodo constitucional 2014-2018 del honorable representante. […] Su vinculación se hace por postulación del honorable Representante, de acuerdo con lo indicado en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992. […] De lo indicado se puede determinar que 1) las plantas de unidades de trabajo legislativo solo existen con ocasión a la existencia de los congresistas, 2) Hay en el Congreso grupos o plantas de personal de igual número de congresistas de la entidad, 3) Si un congresista pierde su investidura su 7 De conformidad con lo evidenciado en el registro civil de nacimiento visible en ppáginas 22 del PDF 01 del expediente digital. 8 Páginas 15 a 21 del PDF 01 del expediente digital. 9 Páginas 33 a 37 del PDF 01 del expediente digital. 10 Páginas 24 a 27 del PDF 01 del expediente digital.

Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Unidad de Trabajo Legislativo no puede seguir teniendo existencia jurídica y administrativa, puesto que su pago salarial no tiene asidero constitucional y legal.

En consecuencia, bajo el entendido que los empleos de las UTL dependen del periodo constitucional del congresista, no es posible afirmar que los funcionarios con expectativas de pensión pertenecientes a una UTL de un congresista que no fue reelecto gocen de la estabilidad laboral reforzada, toda vez que la terminación de la relación laboral operó por ministerio de la Ley, de suerte, que su desvinculación obedece a una causal objetiva de retiro del servicio, relativa al cumplimiento del periodo fijo del congresista, que solo puede ser alterado por la misma ley11».

(v) Inconforme con lo decidido en el citado oficio, el 17 de marzo de esa misma anualidad12 el demandante interpuso recurso de apelación reiterando las peticiones de la reclamación inicial, el cual fue rechazado por improcedente al considerarse que el oficio impugnado no comporta la calidad de acto administrativo. Además, que la respuesta suministrada en el oficio D.P.4.1.00195 de 2021 no vulnera los derechos del recurrente13.

(vi) El 21 de mayo de 2021 el actor presentó solicitud de conciliación extrajudicial, trámite dentro del cual fue expedida acta del 23 de julio de ese mismo año14, en la que se declaró fallida la diligencia ante la falta de ánimo conciliatorio. Pese a lo anterior, el 29 de julio de 2021 se presentó la demanda15. Del recurso de apelación, se extrae que a juicio del demandante no es posible declarar el fenómeno de la caducidad de los oficios demandados, ante la existencia de la pretensión de reconocimiento de los aportes a la seguridad social en pensión, por su carácter de imprescriptible y a la que tendría derecho producto de su condición de prepensionado al momento del retiro del servicio.

Sin embargo, desde ya advierte la Sala, que no le asiste razón al recurrente, como pasa a explicarse: 1. De la demanda se extrae que lo pretendido, no es otra cosa que, como consecuencia de su condición de pre pensionado, se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando y entre otras, el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.

No obstante, esta Corporación16 ha mantenido un criterio definido frente al acto demandable cuando se trata 11 Transcripción con posibles errores incluidos. 12 Páginas 40 a 46 del PDF 01 del expediente digital. 13 Páginas 28 a 31 del PDF 01 del expediente digital. 14 Páginas 48 a 50 del PDF 01 del expediente digital. 15 Así se observa en el acta individual de reparto obrante en el expediente. 16 Ver entre otras providencias, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 20 de abril de 2021.

Referencias: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Radicación: 05001-23-33-000-2017-02015-01 (0976-2021) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, auto del 9 de septiembre de 2024, radicado 11001-03-25-000-2022-00375-00 (3507-2022). Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del retiro del servicio.

Al considerar que es aquel que termina la relación o el vínculo laboral. 2. Acto que se encuentra sujeto al término de caducidad, por lo que cuando existe inconformidad con relación al retiro, entre otras por las razones manifestadas por el demandante, corresponde acudir a la jurisdicción dentro de los 4 meses siguientes a este, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad.

Cabe recordar, que la caducidad es una figura de orden público irrenunciable que corresponde a la sanción que establece la ley por el no ejercicio oportuno del derecho que le asiste a toda persona de someter su litigio ante la jurisdicción. 3. En ese escenario, tal como lo evidenció el tribunal de primera instancia, el retiro del servicio se produjo el 19 de julio de 201817, por lo que, a partir del día siguiente, el actor contaba con el término de 4 meses para acudir a la jurisdicción y controvertir el acto administrativo que dio por terminado el vínculo.

Decisión que se reitera, constituye un acto administrativo definitivo sujeto al término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA. 4. Así las cosas, correspondía a la parte activa para acceder al reconocimiento entre otras, a los aportes a la seguridad social derivadas del reintegro pretendido, demandar el acto de retiro, por ser este, el cual presuntamente vulneró o desconoció su condición de prepensionado, y no los oficios demandados, en cuanto los mismos responden a una reclamación realizada mucho tiempo después de vencido el término de los 4 meses posteriores al retiro del servicio.

En ese escenario, para la Sala la condición de prepensionado presuntamente desconocida al momento de su retiro, debía alegarse dentro de la oportunidad prevista en la norma antes citada sin que se hubiese acreditado dentro del plenario la imposibilidad de acudir a la jurisdicción en ese término, por lo que no tiene vocación de prosperidad su recurso.

Por lo que, la decisión adoptada por el tribunal de origen no desconoció el principio de la tutela judicial efectiva, toda vez que fue la negligencia del administrado la que dio origen a la caducidad. El derecho de acceso a la administración de justicia conlleva igualmente la obligación correlativa de los administrados de cumplir con los presupuestos procesales previstos en el ordenamiento jurídico para acceder a la jurisdicción. Con fundamento en lo expuesto, hay lugar a confirmar la decisión de primera instancia, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia. 17 Hecho frente al cual no existe controversia, fue reconocido por el demandante en la demanda y en el recurso de apelación. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00576-01 Demandante: Pablo Emilio Mendivelso Valbuena Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 30 de agosto de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F”, mediante el cual se rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.