CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., primero (1) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 15001-23-33-000-2017-00471-01 Nº Interno: 1600-2020 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Clara Edilma Bonilla de Sánchez Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad.

Pensión gracia. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante contra de la sentencia del 22 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. 002626 del 15 de mayo de 2003, UGM 034456 del 22 de febrero de 2012 y RDP 021431 del 9 de mayo de 2013 por medio de las cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez.

A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó se ordene a la demandada: (i) reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas; (ii) reconocer intereses comerciales y moratorios, conforme al artículo 195 del CPACA; (iii) pagar costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: Relató que la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez nació el 3 de mayo de 1951 y prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación de Boyacá, desde el 20 de febrero de 1970 hasta el 25 de septiembre de 2002, con vinculación nacional.

Manifestó que, mediante Resolución núm. 002626 del 15 de mayo de 2003, Cajanal EICE, reconoció a favor de la señora Bonilla de Sánchez una pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 3 de mayo de 2001. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja, mediante sentencia proferida el 31 de mayo de 2010, ordenó a Cajanal EICE reliquidar la pensión gracia reconocida a la señora Bonilla de Sánchez, incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Decisión a la que dio cumplimiento mediante la Resolución núm. UGM 034456 del 22 de febrero de 2012. Indicó que, a través de la Resolución núm. RDP 021431 del 9 de mayo de 2013 la UGPP reliquidó nuevamente la pensión gracia de la accionada con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 1.2 Normas violadas y concepto de violación La Ley 114 de 1912.

La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 91 de 1989. Como concepto de violación adujo que con la expedición de los actos administrativos demandados se incurrió en violación de las normas antes mencionadas, al conceder una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, pues la accionada no acreditó veinte años de servicio docente en el nivel territorial y/o nacionalizado. 2.

Contestación de la demanda La señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues cumplió 50 años de edad, cuenta con más de veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado, inclusive antes del 31 de diciembre de 1980 y desempeñó su labor con honradez y consagración. Expresó que, en primer lugar, fue nombrada en propiedad como docente de departamento de Boyacá, mediante Decreto núm. 070 de 1970, donde laboró hasta el 15 de agosto de 1973, con vinculación territorial.

En segundo lugar, fue nombrada por el gobernador del departamento de Boyacá como docente entre el 18 de agosto de 1977 y el 3 de noviembre de 1979 y luego, entre el 5 de noviembre de 1979 y el 8 de mayo de 1996, con vinculación territorial. En tercer lugar, a partir del año 1996 y hasta la fecha de retiro, laboró como supervisora de inspección escolar, igualmente con vinculación territorial, tiempo que, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, es computable para efectos de pensión gracia de jubilación. Propuso las excepciones que denominó cosa juzgada, improcedencia del medio de control invocado, cobro de lo debido, derecho a la pensión y buena fe. 4.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia proferida el 22 de octubre de 2019, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados (sin condena en costas). Expuso que la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez no acreditó el requisito temporal para acceder a la pensión gracia de jubilación, puesto que laboró como docente de carácter nacional a partir de su vinculación en el Centro Experimental Piloto desde el año 1979.

Explicó que, en primer lugar, la accionada se desempeñó como docente con vinculación territorial y nacionalizada entre el 20 de febrero de 1970 y el 4 de noviembre de 1979, de acuerdo con las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá, acreditando 8 años, 8 meses y 15 días. En segundo lugar, señaló que la accionada fue nombrada mediante Decreto Departamental núm. 1198 de 1979 como profesional universitaria en el Centro Experimental Piloto, en cuyo acto administrativo se indica que dicho nombramiento es del orden nacional, circunstancia que se acompasa con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá. Así entonces, concluyó que la vinculación de la señora Bonilla de Sánchez, a partir de 1979, es de carácter nacional, pues su nombramiento en el Centro Experimental Piloto fue una designación realizada directamente por el Ministerio de Educación Nacional.

En consecuencia, tales tiempos no son computables para efectos de pensión gracia de jubilación. En cuanto a la devolución de las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión gracia, señaló que no procede, en la medida en que la UGPP no desvirtuó la buena fe de la parte accionada. 5. El recurso de apelación 5.1. El apoderado de la parte demandada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. Alegó que cuenta con un derecho adquirido pues acreditó en su momento los requisitos para acceder a una pensión gracia de jubilación. Destacó que laboró como docente en el nivel territorial, dado que los actos administrativos de nombramiento fueron expedidos por el gobernador del departamento de Boyacá. Manifestó que, si bien, tales actos fueron suscritos por un funcionario del Ministerio de Educación Nacional, lo cierto es que ello no convierte su vinculación a nacional.

Agregó que, aunque se desempeñó en el cargo supervisora desde 1996 hasta la fecha de retiro, dicho tiempo es válido para efectos de reconocimiento de pensión gracia, en la medida en que es de carácter docente, de acuerdo con el Decreto 2277 de 1979. 5.2. El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva. Expresó que hubo una actuación dolosa y de mala fe por la parte demandada al recibir dineros públicos, en tanto, conocía que no cumplía con el requisito de 20 años de servicio con vinculación territorial o nacionalizada, de modo que resulta procedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor, en virtud del principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 6.

Alegatos de conclusión 6.1. La UGPP solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia. Manifestó que procede la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia de jubilación, como quiera que en este caso no es posible aducir inocencia o ignorancia de la ley para evitar el restablecimiento de la entidad accionante.

Pidió condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 6.2. La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Destacó que no se acreditó en el proceso que tuviera vinculación nacional e indicó que, aunque laboró desde el 24 de octubre de 1979 en el Centro Experimental Piloto de Boyacá, posteriormente, en virtud de la Ley 60 de 1996, fue incorporada al ente territorial; de modo que tales tiempos son válidos para efectos de pensión gracia de jubilación. 7.

El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada se establecerá si procede revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Para el efecto se analizará, en primer lugar, si la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. En segundo lugar, se estudiará si hay lugar a ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas a la demandada por concepto de mesada pensional. 2.1.

Marco normativo La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Ahora bien, para determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.2. Hechos probados (i) La señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez nació el 3 de mayo de 1951.

(ii) El 16 de mayo de 2001 el coordinador de hojas de vida de la Secretaría de Educación de Boyacá certificó que la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez laboró como docente nacional de forma continua y hasta la última fecha se desempeña como supervisora en dicha entidad territorial, así: (iii) Mediante Resolución núm. 070 del 11 de febrero de 1970 el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez como directora de la R.D. “Los bancos”, en el municipio de Otanche, Boyacá. (iv) A través de la Resolución núm. 808 del 12 de agosto de 1977 el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la accionante como profesora de tiempo completo en el Instituto Integrado Carlos Arturo Torres en el municipio de Santa Rosa de Viterbo.

Obra acta de posesión ante el secretario de educación del ente territorial del 18 de agosto de 1977. (v) Mediante Resolución núm. 1198 del 24 de octubre de 1979 el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez como profesional universitario, código 3020, grado 04, en la planta de personal del Centro Experimental Piloto de Boyacá. En dicho acto se dispuso lo siguiente: “(…) Artículo Segundo. Los funcionarios nombrados por el presente Decreto son de carácter administrativo y del orden nacional, deben afiliarse a la Caja Nacional de Previsión y toman posesión del cargo ante el secretario general de la Gobernación”.

(vi) Mediante Decreto núm. 000493 del 9 de mayo de 1996 el gobernador del departamento de Boyacá incorporó a la accionante al cargo de supervisor docente de la planta de personal directivo docente con cargo al Situado Fiscal, conforme al Acuerdo 119 del 9 de marzo de 1994 expedido por la Junta Administradora del FER de Boyacá que modificó el Acuerdo 066 de 1986, “en el sentido de suprimir seis cargos de profesional universitario, código 3020, grado 04, y crea a cambio seis cargos de directivos docentes a nivel de supervisor”.

(vii) El 16 de octubre de 2018 la profesional especializada de la Secretaría de Educación de Boyacá remitió Oficio en el que certificó que la accionante fue vinculada “mediante Decreto 1198 del 24/10/1979 en el Centro Experimental Piloto, fecha de inicio 05/11/1979 al 01/05/2016 tipo de vinculación nacional”. Actos acusados: - Mediante Resolución núm. 002626 del 15 de mayo de 2003 la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE reconoció a favor de la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez una pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 3 de mayo de 2001, con fundamento en los tiempos de servicio prestados en el departamento de Boyacá hasta el 8 de mayo de 1996, así: “(…) (…)” - En la Resolución núm. UGM 034456 del 22 de febrero de 2012 la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE reliquidó la pensión gracia de jubilación de la accionante con los siguientes factores salariales: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones y sobresueldo, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Tunja. - A través de la Resolución núm. RDP 021431 del 9 de mayo de 2013 la UGPP reliquidó la pensión gracia de jubilación de la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez, de acuerdo con el certificado de factores salariales del 17 de agosto de 2012, con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.3.

Caso concreto La UGPP demanda la nulidad de los actos administrativos, a través de los cuales, reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez, a partir del 3 de mayo de 2001, con los tiempos de servicios docentes laborados hasta el 8 de mayo de 1996, pues según indica, la accionada no cuenta con veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado.

El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados. Concretamente, explicó que la vinculación de la señora Bonilla de Sánchez, desde 1979 en adelante, es de carácter nacional, pues su nombramiento en el Centro Experimental Piloto obedeció a la designación realizada directamente por el Ministerio de Educación Nacional.

De suerte que, no cumple con el requisito de contar con veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado. La parte demandada recurrió dicha decisión, alegando que laboró como docente en el nivel territorial, dado que los actos administrativos de nombramiento fueron expedidos por el gobernador del departamento de Boyacá. Agregó que, aunque se desempeñó en el cargo supervisora desde 1996 hasta la fecha de retiro, dicho tiempo es válido para efectos de reconocimiento de pensión gracia, en la medida en que es de carácter docente.

Por su parte, la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva, solicitando que se ordene la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, como quiera que se desvirtuó la buena fe de la maestra. Descendiendo al caso concreto, la Sala procederá a analizar, en primer término, si la señora Clara Edilma Bonilla de Sánchez acreditó el tiempo requerido para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Pues bien, lo primero que se observa es que la Cajanal EICE en Liquidación, mediante Resolución núm. 002626 del 15 de mayo de 2003, reconoció a favor de la señora Bonilla de Sánchez, una pensión gracia, efectiva a partir del 3 de mayo de 2001, con los siguientes tiempos servidos hasta el 8 de mayo de 1996: Pues bien, observa la Sala que Cajanal EICE tuvo en cuenta para su reconocimiento los tiempos acreditados por la accionada en el Centro Experimental Piloto del departamento de Boyacá – desde el 5 de noviembre de 1979 hasta el 8 de mayo de 1996-, en cuyo acto administrativo de nombramiento se indicó que su vinculación correspondía al orden nacional, hecho que permite deducir que la prestación fue concedida sin el cumplimiento de los requisitos legales, puesto que la norma exige que los 20 años de servicio para acceder a la pensión gracia deben obedecer a vinculaciones en el nivel territorial y/o nacionalizado.

En el asunto particular, resulta imperativo precisar que los Centros Experimentales Piloto fueron creados mediante el Decreto 088 del 22 de enero de 1976, a través los cuales se reestructuró el sistema educativo y se reoganizó el Ministerio de Educación Nacional. En el artículo 18 ibídem, se dispuso la creación de por los menos un centro experimental en cada uno de los entes territoriales, los cuales en todo caso, dependen del Gobierno Nacional para la ejecución descentralizada de sus programas, tendientes al mejoramiento de la educación, en los siguientes términos: “Artículo 18.

En cada uno de los Departamentos, Intendencias y Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, funcionará, dependiente de la Dirección General de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, Currículo y Medios Educativos, como mínimo un Centro Experimental Piloto para la ejecución descentralizada de los programas y el mejor cumplimiento de las funciones propias de dicha Dirección General”.

Por su parte, el Decreto 25 del 3 de enero de 1986, que modificó el artículo 3 del Decreto 2762 de 1980, precisó que el Ministerio de Educación Nacional sería el encargado de dirigir el Sistema Nacional de Capacitación del Magisterio, conformado por los centros experimentales piloto y las secretarías de educación, responsables de organizar, coordinar, autorizar, supervisar y aprobar los cursos de capacitación a nivel regional, bajo la sujeción de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos de esa cartera, labor siempre coordinada con dichas dependencias territoriales.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 24 del 11 de febrero de 1988, se reestructuró nuevamente el Ministerio de Educación Nacional y los centros experimentales piloto pasaron a ser dependientes de la División de Investigación, Prueba Curricular y Coordinación de Centros Experimentales Piloto (CEP). Ahora bien, esta Subsección, en la sentencia de 6 de mayo de 2021 en un caso similar al que se estudia en esta ocasión, señaló lo siguiente: “Cabe precisar que desde su creación los centros experimentales piloto dependieron de la dirección general de capacitación y perfeccionamiento docente, currículo y medios educativos del Ministerio de Educación Nacional.

Advertido todo lo anterior, en lo atañedero a la naturaleza de la vinculación de la demandante a la docencia oficial, se tiene que, contrario a lo concluido por el a quo, no es procedente legitimar para efectos de la pensión gracia el tiempo laborado en el Centro Experimental Piloto de San José de Cúcuta (Norte de Santander) desde el 17 de octubre de 1979 hasta el 15 de agosto de 1984, en atención a que no se trata de una vinculación nacionalizada o territorial, debido a que su nombramiento (con Decreto 870 de 27 de septiembre de 1979) depende directamente del Ministerio de Educación Nacional, tal como se desprende de la mencionada normativa; por ende, dicha designación reviste el carácter de nacional.

En ese sentido, lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, al determinar: En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.” Así entonces, es preciso señalar que el tiempo laborado en el Centro Experimental Piloto del departamento de Boyacá, como profesional universitaria, código 3020, grado 04 no es computable para efectos de pensión gracia, en la medida en que, como se dijo, dicha designación dependía directamente del Ministerio de Educación Nacional y, en consecuencia, su tipo de vinculación era nacional, hecho que se corroboró en el mismo acto administrativo de nombramiento, en el que de forma expresa se indicó que este era en el orden nacional y de carácter administrativo.

Ahora bien, mediante Decreto núm. 000493 del 9 de mayo de 1996 el gobernador del departamento de Boyacá incorporó a la accionante al cargo de supervisor docente de la planta de personal directivo docente con cargo al Situado Fiscal, conforme al Acuerdo 119 del 9 de marzo de 1994 expedido por la Junta Administradora del FER de Boyacá, que modificó el Acuerdo 066 de 1986, “en el sentido de suprimir seis cargos de profesional universitario, código 3020, grado 04, y crea a cambio seis cargos de directivos docentes a nivel de supervisor”.

De lo anterior, la Sala encuentra necesario enfatizar que, si bien dicho acto administrativo indica que se trata de una incorporación, lo cierto es que realmente entraña un nombramiento nuevo, toda vez que el cargo de carácter administrativo que ostentaba la señora Bonilla de Sánchez fue suprimido y, por ello se creó un nuevo cargo de supervisor docente en la planta del departamento, en el que finalmente fue nombrada, hasta la fecha de su retiro, el 01 de mayo de 2016, según se indicó en la certificación expedida por el ente territorial en el Oficio del 16 de octubre de 2018.

No se pasa por alto que los tiempos de servicio prestados a partir de 9 de mayo de 1996, serían computables para efectos de la pensión gracia de jubilación, en virtud del Decreto 2277 de 14 de septiembre de 1979, que en su artículo 32 dispuso que tienen carácter docente las funciones de “supervisor o inspector de educación”, cumpliéndose con el requisito temporal exigido en la Ley, pero con posterioridad a los tiempos tenidos en cuenta en los actos demandados; por tanto, se considera que se podrá solicitar nuevamente el reconocimiento de la prestación, siempre que se acrediten la totalidad de los exigencias previstas en las normas aplicables, algunas de los cuales no fueron analizadas en el presente proceso por no contarse con los elementos de juicio suficientes para tenerlos por demostrados, como la condición de buena conducta.

Visto que los actos demandados incluyeron tiempos nacionales, los cuales no eran computables para efectos de pensión gracia, para la Sala se impone confirmar la decisión de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados. De la devolución de sumas de dinero La UGPP, en el recurso de apelación adhesiva interpuesto, insiste en que sí procede ordenar a la accionada que reintegre los dineros pagados por concepto de pensión gracia de jubilación, toda vez que no actuó de buena fe, debido a que tenía conocimiento de la ilicitud de los actos acusados.

Sobre el particular, observa la Sala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.

(…)”. El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró, sobre la buena fe simple, que esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.

Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.

Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo, si bien, el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone como límite que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, se debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación. Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, analizó la buena fe en un caso de similares condiciones fácticas al presente, donde explicó: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. En este orden de ideas, dado que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, la UGPP tenía la carga de acreditar que la accionada no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.

En este sentido, se estima que la conducta de la pensionada, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia, por lo que procede confirmar la decisión de primera instancia sobre el particular. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 22 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en las dos instancias.

TERCERO. - Aceptar la renuncia de poder del abogado Juan Carlos Ballesteros Pinzón, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el memorial radicado el 19 de enero de 2023 en la plataforma SAMAI, visible en Índice 36. CUARTO.- Reconocer personería al abogado Wildemar Alfonso Lozano Barón, para actuar como apoderado de la UGPP, en los términos del poder allegado el 26 de febrero de 2023 a la plataforma SAMAI, visible en Índice 37.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente)