Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FONDO DE GARANTÍAS DE ENTIDADES COOPERATIVAS Demandado: CAJA POPULAR COOPERATIVA EN LIQUIDACIÓN Tema: LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES COOPERATIVAS FINANCIERAS Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandada, en contra de la sentencia de 27 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4.

I.

ANTECEDENTES I.1.- La demanda1 1. El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas [en adelante FOGACOOP], actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo [en adelante CCA], acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para elevar las siguientes pretensiones2: “[…] “II.) PRETENSIONES.

Solicito que, previo agotamiento del procedimiento señalado por la ley, el Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia que ponga fin a este proceso resuelva favorablemente a mi representada las siguientes pretensiones: Primera.- Declarar nulos los siguientes actos expedidos por el Agente Liquidador de la entidad demandada: a) La Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003; y b) La Resolución No. 1763 del 19 de mayo de 2004.

Las nulidades se solicitan en cuanto con el reconocimiento extemporáneo de acreencias realizado por el Liquidador de Cajacoop se vulneran las normas que rigen el proceso liquidatorio. Segunda.- ORDENAR, como consecuencia de las nulidades decretadas y a título de Restablecimiento del Derecho, lo siguiente: 1.- Que la restitución de las sumas excluidas de la masa de liquidación se efectúe sin incluir las acreencias reconocidas en la Resolución 1484 de 2003 anulada. 1 Fol. 147-162; 199 y siguientes; y 253-256, C. Ppal. 2 Fol. 199 y siguientes y 253-256, C. Ppal.

Corresponden a las señaladas en la corrección de la demanda. 2 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 2.- Que la Caja Popular Cooperativa en Liquidación se abstenga en el futuro de reconocer, calificar y establecer el orden de restitución, en etapa distinta a la del pasivo cierto no reclamado, de nuevas acreencias por depósitos, exigibilidades y demás pasivos que no hayan sido reconocidos en la Resolución 002 de 2002 y las que se hubieren expedido en agotamiento de la vía gubernativa de la misma, en la medida en que sus titulares no hayan efectuado oportunamente las reclamaciones correspondientes dentro del proceso liquidatorio. 3.- Condenar a la Caja Popular Cooperativa en Liquidación a pagar las costas y agencias en derecho que se generen con la presente contienda.” […]” I.1.1.

Los hechos 2. Afirmó que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, mediante la Resolución núm. 1889 de 19 de noviembre de 1997, ordenó la toma de posesión para administrar de la Caja Popular Cooperativa. 3. Señaló que, posteriormente, la Superintendencia de la Economía Solidaria, mediante la Resolución núm. 780 de 7 de mayo de 2002, ordenó la disolución y liquidación de la citada cooperativa. 4.

Aseguró que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, mediante la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, informó a los interesados: “[…] el inventario de Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos, el inventario de Activos y el inventario de Aportes Sociales y la calificación de créditos. En agotamiento de la vía gubernativa se expidieron las Resoluciones 003, 004 y 478 de 2002 […]”. 5.

Apuntó que FOGACOOP, conforme a las resoluciones 002, 003, 004 y 478 de 2002 y 1439, 1647 y 1664 de 2003, era acreedor reconocido de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación dentro “[…] de la no masa […]”, por lo cual le asistía interés sustancial para que se respetaran las normas que determinaban qué acreencias podían considerarse dentro de “[…] la no masa […]”, agregando que tal interés le asistía, igualmente, en cuanto, conforme con el Decreto 812 de 25 de abril de 20023 y “[…] la Resolución 002 de 2003 de la Junta Directiva de Fogacoop […]”, tenía la facultad legal de adquirir acreencias que tuvieran la naturaleza de ahorro y estuvieran reconocidas dentro de la “[…] no masa […]”. 6.

Aseveró que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, mediante la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, “[…] en forma por demás extemporánea y sin fundamento legal […]”, actualizó el inventario de los depósitos, exigibilidades y demás pasivos a cargo de la cooperativa en liquidación; 3 “[…] por el cual se adiciona el Decreto 727 de 1999, "por el cual se dictan disposiciones en relación con el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas" […]”. 3 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP efectuó la calificación de algunas acreencias como excluidas de la masa de la liquidación; y, señaló su orden de restitución. 7.

Manifestó que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, para efectos de la compra de acreencias a la que se refieren las normas mencionadas supra, informó, en comunicación radicada en FOGACOOP con el número 2003000034 1 92 de 22 de septiembre de 2003, de la adición de la base de datos de acreencias de ahorradores y depositantes y: “[…] remitió los certificados denominados “COMPLEMENTO NO.6 (sic) SOBRE LA CERTIFICACIÓN DE LA BASE DE DATOS PARA PAGO DE ACREENCIAS AHORRADORES Y DEPOSITANTES” Y “ADICIÓN A LA CERTIFICACIÓN DE LA BASE DE DATOS PARA PAGO DE ACREENCIAS AHORRADORES Y DEPOSITANTES” y la copia de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, mencionada en el numeral anterior.

A través de ese medio se enteró Fogacoop de la existencia de la mencionada resolución, como quiera que la misma, si bien se publicó y notificó por edicto en las dependencias de la cooperativa, no resultaba un acto que pudiera esperarse dado que el procedimiento liquidatorio se encontraba en una etapa posterior a la del inventario. […]” 8.

Comentó que: “[…] El numeral 2 del Complemento No. 6 ya mencionado señala: “Que una vez verificados los archivos y como respuesta a las reclamaciones recibidas de los clientes mediante Resolución No. 1484 de agosto 22 de 2003 se reconocen estas cuentas como depósitos y ahorros que forman parte de la No Masa de la Liquidación”. Negrilla nuestra. […]” 9.

Reveló que solicitó al liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, “[…] mediante comunicación 2003000034 1 134 del 31 de octubre de 2003 […]”, la siguiente información: “[…] – Si las reclamaciones de los ahorradores de la cooperativa, con fundamento en las cuales se determinó expedir la mencionada Resolución 1484, según se indica en el numeral 2 de la certificación de fecha 18 de septiembre de 2003, fueron realizadas o no dentro de los términos legales establecidos en el artículo 5 del Decreto 756 de 2000. - Si contra la Resolución de Reconocimiento de Acreencias No. 002 del 5 de septiembre de 2002, los ahorradores incluidos en la Resolución 1484 del 22 de agosto de 2003 presentaron algún recurso conforme a lo establecido en el artículo 14 del Decreto 756 de 2000. […]” 10.

Expresó que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación dio respuesta a su petición, mediante comunicación 2003000034 1 141 de 12 de noviembre de 2003, en la cual informó que los acreedores relacionados en la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 no presentaron reclamaciones dentro del término establecido en el artículo 5° del Decreto 756 de 28 de abril de 4 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 20004 ni interpusieron recurso de reposición contra la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002. 11.

Aseveró que solicitó, en comunicación 2003000034 1 161 de 12 de diciembre de 2003, la revocatoria directa de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 por considerar que se estarían quebrantando los artículos 5°. y 14 del Decreto 756 de 2000, la cual fue resuelta mediante la Resolución núm. 1763 de 19 de mayo de 2004, notificada personalmente, el 1 de junio de 2004, al apoderado de FOGACOOP, rechazando el pedimento.

I.1.2. Las causales de nulidad invocadas 12. FOGACOOP estimó que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación desconoció, con las expedición de las resoluciones demandadas, las normas en que han debido fundarse. I.1.2.1. Las normas violadas 13. Aseguró que la parte demandada, con la expedición de las resoluciones acusadas, quebrantó, en particular, i) el artículo 13 de la Carta Política; ii) los artículos 5°., 14 y 16, numeral 7., del Decreto 756 de 2000; iii) el artículo 5°, numerales 1., literal b), y 5. del Decreto 2418 de 30 de noviembre de 19995; y, iv) el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero6.

I.1.2.2. El concepto de violación i) Desconocimiento de los artículos 5°., 14 y 16, numeral 7., del Decreto 756 de 2000, por falta de aplicación, en relación con el reconocimiento de acreencias. 14. Destacó, luego de citar las mencionadas normas, así como el literal b) del numeral 1. del artículo 5°. del Decreto 2418 de 1999, que las acreencias reconocidas en la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, no fueron reclamadas al proceso de liquidación ni se interpusieron recursos contra la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002 -resolución por la cual se reconocen las acreencias en el proceso de liquidación-, por parte de sus titulares, conforme lo informado por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación en la comunicación radicada con el número 2003000034 1 141 de 12 de noviembre de 2003. 15.

Resaltó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 756 de 2000, el reconocimiento del pasivo cierto no reclamado solo es procedente una vez 4 “[…] por el cual se determinan reglas especiales para el procedimiento aplicable a la toma de posesión de las cooperativas financieras, cooperativas de ahorro y crédito y cooperativas multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito. […]”. 5 “[…] por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras […]”. 6 Decreto Ley 663 de 2 de abril de 1993, “[…] por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración […]”. 5 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP agotadas las etapas previas de restitución de los bienes “[…] de la no masa, pago de las obligaciones de la masa y realización de las provisiones respectivas […]”. 16.

Subrayó que, como lo prevén las normas citadas supra, la presentación extemporánea de las reclamaciones por parte de los acreedores y la no impugnación de la resolución de reconocimiento de acreencia, tuvieron como consecuencia la firmeza de esta última y: “[…] el hecho de que las respectivas acreencias sólo pueden ser reconocidas por el liquidador en la etapa de pasivo cierto no reclamado, y de ningún modo a través de la “adición”, “actualización”, o figura similar, del inventario, procedimiento que no sólo no tiene sustento en norma alguna del régimen legal aplicable (Decreto 756 de 2000, E.O.S.F., Decreto 2418 de 1999), sino que contraviene de manera directa lo previsto en los artículos 5, inciso final, y 16, numeral 17, del Decreto 756 de 2000 […]” 17.

Anotó, frente a la motivación de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, que en la comunicación 2003000034 1 141 de 12 de noviembre de 2003, se señala que los acreedores no reclamaron sus acreencias dentro del término legal “[…] ni interpusieron recursos, aclarándose que el reconocimiento se sustentó en los aspectos previstos en la Resolución 1484 de 2003 […]”. 18.

Añadió que, “[…] en el numeral 2 de la certificación del 18 de septiembre de 2003 […]” se afirmó que se obraba como respuesta a las reclamaciones realizadas y, en los numerales 3.6. y 3.10. de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, se señaló que se omitió incluir las acreencias por “[…] fallas de carácter técnico y operativo […]”. 19.

Apuntó, desde la anterior perspectiva, que en la medida en que no existieron reclamaciones, la omisiones en que se pudo haber incurrido no servirían como sustento legal de la expedición de la mencionada resolución, pues: “[…] de haber existido tales omisiones, los interesados tenían la obligación legal de presentarse a hacer las reclamaciones correspondientes y la consecuencia legal de no hacerlo, o de no impugnar la Resolución 002 de 2002, es que sus acreencias pasan, si es del caso, al pasivo cierto no reclamado […]” ii) Desconocimiento, en particular, del artículo 5°. del Decreto 2418 de 1999 por errónea interpretación de su numeral 5.; y del artículo 13 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 5°. y 16, numeral 7., del Decreto 756 de 2000, en relación con la inexistencia de reclamaciones por parte de los acreedores reconocidos y su inclusión para pago dentro de la “[…] NO MASA […]”. 20.

Advirtió que el proceso de liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación se debe adelantar de conformidad con el Decreto 756 de 2000, norma que, en su artículo 25, remite, en lo no previsto, a lo dispuesto en las disposiciones que regulan el procedimiento de toma de posesión para liquidar previstas en el 6 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Ley 510 de 3 de agosto de 19997, el Decreto 2418 de 1999 y las normas que las adicionen o modifiquen. 21.

Indicó que el proceso de liquidación se adelanta por etapas, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 756 de 2000, siendo la primera etapa, la de determinar los bienes excluidos de la masa de la liquidación y aquellos que hacen parte de esta, señalando que: “[…] En relación con los bienes excluidos de la masa de la liquidación o no masa, es de resaltar que, como su mismo nombre lo indica, tales bienes no son objeto propiamente de la liquidación si no que se excluyen de ella y se restituyen a los acreedores antes de proceder a la liquidación de la masa.

Al respecto dispone de manera clara y perentoria el tercer inciso del numeral 1 del artículo 16 del Decreto 756 de 2000: (…) Ahora bien, en la medida en que el Liquidador efectúe inventarios o reconozca acreencias por fuera de los términos y etapas legales viola la normatividad antes reseñada, a la cual debe sujetarse, y afecta o pone en riesgo los derechos de los acreedores reconocidos, tanto en la no masa de la liquidación como en la masa, dado que incrementa los pasivos por atender, trayendo como consecuencia que los acreedores de la no masa podrían recibir una prorrata menor y/o los de la masa podrían ver insatisfechos total o parcialmente sus créditos, dado que en uno y otro caso se depende de la disponibilidad de recursos de la intervenida. […]” 22.

Observó que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en los numerales 3.10 y 3.13 del capítulo tercero de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, afirmó que el reconocimiento de las acreencias se efectuaba para efectos de hacer prevalecer el principio de igualdad entre los acreedores, lo cual, en su concepto, era contrario a la realidad fáctica y jurídica. 23.

Así, señaló que, en el presente caso, era distinta la situación de los acreedores que concurrieron oportunamente al proceso de liquidación y cuyos créditos fueron reconocidos “[…] en la no masa o la masa de la liquidación […]”, de los que: “[…] omitieron concurrir al mismo y que, por tanto, no pudieron ser reconocidos en tales etapas dentro del proceso liquidatorio de CAJACOOP, debiendo trasladar su expectativa de pago, por expresa disposición legal, a la etapa del pasivo cierto no reclamado.

La situación por sí sola denota la clara diferencia existente entre unos y otros, aspecto que el Liquidador de CAJACOOP pretende desconocer, equiparándolos de manera errónea a partir de una supuesta igualdad, la cual, como se ha visto resulta ser inexistente. […]”. 24. Consideró, por lo expuesto, que se equipararon a los ahorradores que concurrieron oportunamente y obtuvieron el reconocimiento de sus créditos con 7 “[…] Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades. […]”. 7 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP aquellos que no acudieron en tiempo, poniendo a estos últimos, ilegalmente, en condiciones de ser pagados preferencialmente. 25.

Llamó la atención acerca de lo expuesto en los numerales 3.8. y 3.10. del capítulo tercero de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, pues se plantea por parte de la demandada que lo allí argumentado tiene sustento en el numeral 5. del artículo 5°. del Decreto 2418 de 1999, la cual indica que el liquidador puede decidir sobre las reclamaciones en actos administrativos independientes, así como la “[…] “facultad de aclaración”. […]”. 26.

Recalcó, frente a lo anterior, que lo dispuesto en el numeral 5. del artículo 5°. del Decreto 2418 de 1999 parte de la necesidad de que se haya efectuado reclamación por parte de los acreedores, lo cual, insiste, no ocurrió, al menos en lo que se refiere a reclamaciones oportunas, lo cual fue admitido por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, como consta en la comunicación núm. 2003000034 1 141 de 12 de noviembre de 2003, citada supra. 27.

Sostuvo que, si no se presentaron reclamaciones dentro de la oportunidad legal, no puede el liquidador, bajo el pretexto de expedir actos administrativos independientes, hacer caso omiso de los términos legales para la presentación de reclamaciones y las consecuencias de no hacerlo. 28. Argumentó que el entendimiento de la disposición legal mencionada consistía en: “[…] que ésta faculta a que el pronunciamiento del liquidador se pueda hacer no en un único acto, sino también en actos separados, independientes en cuanto a la forma o en el tiempo, pero siempre sujetos a las disposiciones dirigidas a los acreedores, no al liquidador, que los obliga a reclamar oportunamente, so pena de que sus créditos sólo puedan considerarse dentro del pasivo cierto no reclamado, para cuya constitución se prevé, por lo demás, en el numeral 7 del artículo 16 del Decreto 756 de 2000, la expedición de una resolución particular al efecto.

Lo dispuesto en la parte citada por el liquidador del numeral 5 del artículo 5 del Decreto 2418 de 1999 se explica porque es propio del desarrollo de las reclamaciones efectuadas o los recursos de reposición interpuestos por los interesados que el Liquidador adopte mediante actos administrativos independientes las decisiones que considere sean del caso, aspecto que resulta de elemental lógica pues reñiría contra ésta que el Liquidador en un solo acto administrativo deba pronunciarse respecto de todas las reclamaciones y recursos que se hayan presentado, teniendo en cuenta que las mismas suponen la definición de situaciones particulares y concretas. […]” 29.

Finalmente advirtió, en lo que se refiere a la facultad, aducida en el numeral 3.9 del capítulo tercero de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, de aclarar los actos administrativos, que tal facultad está referida a aspectos ya considerados en el mismo y no al reconocimiento de nuevos derechos. 8 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP I.2.

Trámite de la demanda 30. El magistrado instructor del proceso, a través de auto de 19 de febrero de 20048, admitió la demanda y, en consecuencia, i) ordenó la notificación personal al gerente liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación y al agente del Ministerio Público; ii) fijó el negocio en lista por el término de diez (10) días para que los demandados contesten la demanda, propongan excepciones y soliciten pruebas; y, iii) solicitó a la demandada el envío de los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado. 31.

El magistrado instructor del proceso, a través de auto de 21 de marzo de 20069, resolvió admitir la corrección y adición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por FOGACOOP contra la Caja Popular Cooperativa En Liquidación y, en consecuencia, i) ordenó la notificación personal al gerente liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación -igualmente del auto que admitió la demanda, el cual no había sido notificado- y al agente del Ministerio Público; ii) fijó el negocio en lista por el término de diez (10) días para que los demandados contesten la demanda, la corrección de la demanda, propongan excepciones y soliciten pruebas; y, iii) solicitó a la demandada el envío de los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado.

I.3. La contestación de la demanda 32. La Caja Popular Cooperativa En Liquidación, a través de su apoderado, contestó la demanda, oponiéndose a sus pretensiones y solicitando proferir fallo denegatorio de las mismas y condena en costas para la demandante. 33. Indicó, una vez se pronunció sobre los hechos de la demanda, en relación con los aspectos que, en su concepto, no están en debate en el proceso, que la parte demandante: “[…] no contradice la existencia de las obligaciones que fueron reconocidas, la cuantía de las mismas ni su naturaleza de depósitos pertenecientes a ahorradores y depositantes de CAJACOOP. En otras palabras, la demandante no desconoce el derecho que le asiste a los pequeños ahorradores y depositantes provenientes de regiones apartadas del Departamento de Boyacá y de las demás regiones del país en las cuales CAJACOOP desarrollaba su objeto social; y no lo hace porque sabe y le consta que efectivamente dichos créditos existen y no han sido cancelados […]”. 34.

Destacó, por el contrario, que la materia que es objeto de controversia resulta ser que el reconocimiento de las acreencias efectuado en el acto administrativo se realizó por fuera de la etapa procesal establecida para reconocer acreencias dentro del proceso de liquidación administrativo de entidades cooperativas de carácter financiero regulado por el Decreto 756 de 2000. 8 Fol. 165, C. Ppal. 9 Fol. 392-393, C. Ppal. 9 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 35.

Aclaró, igualmente, que el Departamento Administrativo de Cooperativas, mediante la Resolución núm. 1989, tomó posesión para administrar, el 19 de noviembre de 1997, la Caja Popular Cooperativa, proceso que se inició y tramitó bajo las normas vigentes para la época, hasta la expedición, el 28 de abril de 2000, del Decreto 756 de 2000, norma que modificó sustancialmente el procedimiento de toma de posesión para administrar y de liquidación forzosa administrativa de entidades del sector cooperativo de carácter financiero. 36.

Añadió, en tal forma, que para la fecha en que la Superintendencia de Economía Solidaria ordenó la liquidación forzosa administrativa de la Caja Popular Cooperativa, esta entidad había estado sometida a control del Estado por más de 4 años, período en el cual: “[…] se configuraron unas situaciones de hecho y de derecho que necesariamente impiden aplicar el Decreto 756 en una forma mecánica como parece entenderlo y sugerirlo el demandante, quien desconoce que esta circunstancia excepcional, explica y justifica la aplicación restrictiva de la citada norma.

Dentro de estas circunstancias sobre sale (sic) el hecho de que durante más de cuatro años los ahorradores y depositantes de CAJACOOP contaron con la seguridad y el respaldo que otorgaba saber que era el Estado quien administraba la entidad y por lo tanto era el directo responsable de garantizar la devolución de sus depósitos. Por lo expuesto, en el presente caso se impone realizar una análisis cuidadoso y sistemático de los artículos del Decreto 756 del 2000 que el actor alega como violados, dentro del contexto en que efectivamente se desarrolló el proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de CAJACOOP […]”. 37.

Expuso las razones de su defensa a través de la formulación de excepciones. i) “[…] Primer Excepción: Debida aplicación del artículo 14 del Decreto 756 del 2000, única norma aplicable en la etapa y el momento en que se expidió la Resolución 1484 del 11 de agosto de 2003 […]” 38. Explicó que el artículo 5°. del Decreto 756 de 2000 regulaba una fase de la toma de posesión para administrar en la que no se encontraba la Caja Popular Cooperativa En Liquidación para el día 11 de agosto de 2003, fecha en la que se expidió la resolución demandada, puesto que, para el día 4 de mayo de 2002, el proceso pasó de toma de posesión para administrar a liquidación forzosa administrativa por orden de la Superintendencia de Economía Solidaria, luego no es posible exigir la aplicación de una norma propia de la toma de posesión para administrar a una institución que se encontraba en otra situación jurídica, la intervención con fines de liquidación. 10 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 39.

Advirtió, respecto de la no aplicación del artículo 16 del Decreto 756 de 2000, que: “[…] el actor en forma infundada pretende y exige aplicar de manera prematura dicha norma, por cuanto la aplicación del numeral 7 del artículo 16 solamente es procedente en una etapa ulterior del proceso de liquidación forzosa administrativa que se activa o inicia únicamente cuando se han culminado la etapa de pagos de los créditos correspondientes a la sumas excluidas de la masa de la liquidación y a los créditos a cargo de la masa, etapa de pagos que ni siquiera a la fecha se ha podido iniciar en el caso de CAJACOOP debido a la total insuficiencia de fondos, deficiencia que tiene que suplir la entidad demandante en cumplimiento de los Decretos legislativos 2330 y 2331 de 1998 y las sentencias C-122 de 1999 y C-136 de 1999 de la Corte Constitucional y con cargo a los recursos recaudados con ocasión del decreto de la emergencia económica decretada en el año de 1998 […]”. 40.

Llamó la atención en relación con la “[…] presunta […]” falta de aplicación del artículo 14 del Decreto 756 de 2000, en razón a que, de la lectura del acto administrativo acusado, se podía observar que constituyó el basamento normativo central y esencial para proferirlo, por lo que tal acusación era infundada. ii) “[…] Segunda Excepción: Respeto irrestricto del principio de igualdad de los acreedores […]” 41.

Adujo que, contrario al reproche del accionante, la resolución demandada se expidió, precisamente, para garantizar el principio de igualdad de los acreedores, reconociendo los créditos a un grupo de ahorradores y depositantes que, pese a encontrarse en idéntica situación jurídica a la de los acreedores cuyos créditos fueron “[…] reconocidos en la Resolución No. 002 del 2002 […]”, fueron excluidos de tal reconocimiento por el liquidador que expidió ese acto administrativo, “[…] en razón principalmente del reducido monto de los saldos a su favor […]”. iii) “[…] Tercera Excepción: Inexistencia de la obligación de presentar reclamaciones en el proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades cooperativas […]” 42.

Aseguró que la demanda se estructura bajo la premisa de sostener que, en el proceso de liquidación de las entidades cooperativas de carácter financiero, los ahorradores y demás acreedores tiene la obligación legal o la carga procesal de reclamar formalmente las acreencias a su favor “[…] en un momento determinado […]”, so pena de que el pago de sus créditos se vea subordinado a la cancelación de las obligaciones de los acreedores que cumplieron, oportunamente, con dicha carga. 43.

Estimó que la apreciación anterior se desvirtuaba con la revisión del procedimiento establecido en el Decreto 756 de 2000, en el cual no está prevista la “[…] etapa de emplazamiento para presentar reclamaciones […]”, lo cual se explica, 11 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP precisamente, porque uno de los cambios implementados en el procedimiento con este decreto fue: “[…] imponerle al Liquidador la obligación de reconocer de oficio la totalidad de las acreencias a cargo de la entidad intervenida que se encuentren debidamente soportadas en la contabilidad o archivos de la entidad […]”. iv) “[…] Cuarta Excepción: Desconocimiento o incomprensión de la noción de pasivo cierto no reclamado en los proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades cooperativas de carácter financiero […]” 44.

Aseguró que el accionante desconoce que otro de los cambios introducidos por el Decreto 756 de 2000 fue respecto de la noción de pasivo cierto no reclamado. 45. Indicó, en tal perspectiva, que mientras en los procesos de liquidación forzosa administrativa ordenados por “[…] la Superintendencia Bancaria […]”, las obligaciones a favor de los acreedores que no presentan oportunamente sus reclamaciones durante el período del emplazamiento, pasan a ser parte del pasivo cierto no reclamado; en los procesos de liquidación forzosa administrativa, el pasivo cierto no reclamado lo integran, única y exclusivamente, las obligaciones de los acreedores que, habiendo sido reconocidos en forma oficiosa por el liquidador, “[…] no se presentan a reclamar el producto del pago ordenado. […]”. v) “[…] Quinta Excepción: Acatamiento de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de la equidad como criterio auxiliar […]” 46.

Argumento que, aun aceptando la hipótesis de que en la expedición de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, se vulneró la oportunidad para reconocer las acreencias a favor de los acreedores y depositantes de las entidades intervenidas por el Estado con fines de liquidación, lo cierto es que la decisión adoptada en el citado acto administrativo dio cumplimiento al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, puesto que los créditos reconocidos a los “[…] pequeños ahorradores […]”, corresponden a depósitos y ahorros que no han sido devueltos a sus titulares. vi) “[…] Sexta Excepción: Aplicación integral y armónica del conjunto de los artículos invocados en la demanda. […]” 47.

Procedió al análisis de cada uno de los artículos enunciados como vulnerados: a) Inexistencia de la violación del artículo 5°. del Decreto 756 de 2000. 12 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 47.1. Señaló que, para efectuar una aplicación adecuada de esta norma, se debía interpretar de manera sistemática con las demás disposiciones del decreto y dentro de los principios que rigen los procesos de toma de posesión. 47.2.

Indicó que, para la aplicación del citado artículo 5°., debía tenerse en cuenta el artículo 3°. del decreto relativo a la elaboración del inventario, con lo cual: “[…] las reclamaciones de que trata el artículo 5 del Decreto 756 del 2000 son aquellas que presentarían los interesados contra el inventario que realiza el agente especial dentro de la toma de posesión para administrar, solo en ese contexto debe entenderse el citado artículo.

Sacarlo de ese contexto para aplicarlo a los ahorradores y depositantes de CAJACOOP es un exabrupto que comete el actor. Por lo tanto, no es aplicable tal artículo a los ahorradores y depositantes de CAJACOOP porque como se ha observado en el numeral anterior, la toma de posesión para administrar se decidió más de dos años antes de que se expidiera el citado Decreto 756 del 2000.

En la misma forma la liquidación y disolución de la entidad se decidió más de cuatro años después de que esta fuera sometida a toma de posesión para administrar. Aceptar que el hecho de que los ahorradores de CAJACOOP no hayan presentado las “reclamaciones” de que trata el artículo 5 del Decreto 756 del 2000, equivaldría a sancionar a estos ahorradores por el incumplimiento de normas que no estaban vigentes al momento en que se decidió la toma de posesión para administrar.

Sin embargo, aún en ausencia de esas “reclamaciones” la entidad en liquidación tiene la obligación de reconocer las acreencias que aparezcan probadas en su contabilidad […]” b) En los procesos de liquidación de entidades financieras de carácter cooperativo la obligación de determinar el pasivo de exigibilidades corresponde a la entidad, sin necesidad de que los ahorradores presenten “reclamaciones”. 47.3.

Aseveró que, contrario a lo expuesto por la parte accionante, los ahorradores y depositantes de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación no estaban obligados a presentar reclamaciones para que sus acreencias fueran reconocidas dentro del proceso de liquidación. 47.4. Reiteró que, en el régimen de liquidación de las entidades financieras de carácter cooperativo, la obligación de determinar el pasivo, corresponde, esencialmente, a la entidad, con base en sus archivos y contabilidad, sin que sea necesaria la presentación de reclamaciones por parte de los acreedores, lo cual, en su concepto, se deduce de los artículo 3°. y 14 del Decreto 756 de 2000. 13 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 47.5.

Explicó que las reclamaciones a las que alude el artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, cuya ausencia aduce la accionante para que la acreencia se pague como pasivo cierto no reclamado: “[…] no son reclamaciones propiamente dichas, sino recursos contra los actos administrativos en los cuales la entidad sometida a liquidación cumple su obligación de comunicar de manera completa el inventario de sus pasivos y exigibilidades.

En efecto, el texto mismo del artículo señala que es contra el inventario que deberán presentarse reclamaciones y fija un término para ello. (…) (…) En la misma forma deben proceder los ahorradores contra la resolución que debiendo reconocer sus acreencias no lo hace. En este caso la norma es clara y establece que lo que procede no son reclamaciones sino los recursos de ley.

En efecto el artículo 14 del Decreto 756 del 2000 determina que: (…) […]” 47.6. Alegó, conforme a lo anterior, que en los procesos de liquidación de entidades financieras de carácter cooperativo: “[…] los ahorradores y depositantes no tienen la carga de presentar su acreencias a la liquidación. Por lo tanto, los acreedores que fueron efectivamente reconocidos dentro de la Resolución no recibieron dicho reconocimiento debido a que fueron más diligentes que quienes no lo fueron.

La única diferencia entre uno y otros es que, en el caso de quienes no fueron reconocidos dentro del término la entidad, no encontró en su momento los soportes contables para cumplir con su obligación de reconocerlos. El reproche o la sanción no puede entonces recaer de manera exclusiva en los acreedores que no fueron reconocidos, pues si bien ellos podían presentar recursos contra la resolución que no les reconoció sus derechos, es a la entidad en liquidación a la que correspondía en primera medida el reconocimiento efectivo de sus acreencias y por lo mismo es ella quien debe proceder a actualizar e incluía (sic) a los nuevos acreedores en el marco legal que regula el proceso […]” c) No existe violación del artículo 16 del Decreto 756 de 2000 puesto que, en los procesos de liquidación de entidades financieras de carácter cooperativo, la noción de pasivo cierto no hace referencia a la ausencia o extemporaneidad de las reclamaciones. 47.7.

Insistió en que las reclamaciones a las que se refiere el artículo 5°. del Decreto 756 de 2000 corresponden a los recursos contra las resoluciones del liquidador y, teniendo en cuenta que, en los procesos de liquidación de entidades financieras de carácter cooperativo regulados por el Decreto 756 de 2000, no es necesario presentar reclamaciones para ser reconocido como acreedor dentro del proceso, la noción de pasivo cierto no reclamado no está ligada a la ausencia de presentación de la reclamación. 14 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 47.8.

Subrayó que el artículo 16 del Decreto 756 de 2000 no establece “[…] la etapa de emplazamiento […]”, puesto que, insistió, en este tipo de procesos, corresponde a la entidad reconocer sus obligaciones con sus ahorradores y depositantes sin necesidad de que presenten reclamaciones, razón por la cual, la figura del pasivo cierto no reclamado estaría ligado al hecho de no presentarse a recibir el pago oportunamente y no al de no presentar reclamación. Así: “[…] mal podría CAJACOOP reconocer como pasivo cierto no reclamado aquellas obligaciones que aún no han sido reconocidas y sobre las cuales aún no se ha ordenado el pago.

Lo que procede y lo que ha realizado CAJACOOP es reconocer las obligaciones y solo si sus beneficiarios no se presentan a reclamar el pago, las mismas serán degradadas al pasivo cierto no reclamado […]” d) No existe violación del artículo 14 del Decreto 756 del 2000, porque la actualización del inventario no contraviene dicho artículo, sino que, por el contrario, es una aplicación acertada del mismo. 47.9.

Coligió, de lo señalado en el artículo 14 del Decreto 756 de 2000, que la actualización del inventario se encuentra plenamente justificada, pues el parágrafo de la norma, no solo faculta al liquidador para llevar a cabo esa actualización, sino que se la impone como obligación, “[…] en todos los casos en los cuales la liquidación de la entidad no se realice en el mismo acto en el cual se ordene la toma de posesión […]”. 47.10.

Apuntó que, en el caso de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, la actualización se justificaba porque la toma de posesión de la entidad se había llevado a cabo aproximadamente cuatro años atrás, de tal forma que: “[…] no podía la entidad limitarse a reconocer los acreedores del inventario realizado dentro de la etapa de toma de posesión para liquidar, pues dado que esa etapa se prolongó durante un término excesivo de cuatro años y que pese a que la entidad estaba bajo la administración de un representante del Estado (el Agente Especial) el desorden administrativo en el que se encontraba y la ausencia de archivos y contabilidad ordenada, impidieron que centenares de pequeños ahorradores, provenientes esencialmente de regiones apartadas del Departamento de Boyacá, no fueran reconocidos dentro de la Resolución 002 del 5 de septiembre de 2002, a pesar de que, como ya se ha observado CAJACOOP estaba obligada a hacerlo […]” e) A diferencia del régimen establecido en el Decreto 2418 de 1999, en la liquidación de entidades cooperativas de carácter financiero, regidas por el Decreto 756 de 2000, la actualización del inventario corresponde a una etapa que el Liquidador está en la obligación de cumplir. 47.11.

Recordó que el proceso de liquidación de las entidades cooperativas de carácter financiero se regía, esencialmente, por el Decreto 756 de 2000, lo que 15 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP quiere decir que la aplicación de las normas del Decreto 2418 de 1999 solamente era procedente cuando el precitado decreto no regulara específicamente la materia objeto de decisión. 47.12.

Resaltó que el Decreto 756 de 2000 contenía disposiciones especiales que diferían de las previstas en el Decreto 2418 de 1999, en particular, en los aspectos que son objeto de este proceso, esto es, “[…] la posibilidad de actualizar el inventario y la etapa del emplazamiento cuyo desconocimiento conduce a que las acreencias sean tenidas como pasivo cierto no reclamado […]”. 47.13.

Aseveró que el literal b), numeral 1., del artículo 5°. del Decreto 2418 de 1999 establecía que los acreedores tenían la carga procesal de presentar sus reclamaciones dentro del término establecido en el emplazamiento, lo cual implicaba que el liquidador no pudiera aceptar reclamaciones presentadas fuera de ese término 47.14. El Decreto 756 de 2000 no previó el emplazamiento a los acreedores para que presentaran sus acreencias, por el contrario, obligaba a la entidad sometida a toma de posesión a publicar lo que adeudaba a sus acreedores. 47.15.

Recalcó, asimismo, que el artículo 14 del Decreto 756 de 2000 obligaba al liquidador a actualizar el inventario en los casos en los cuales la liquidación de la entidad se decidió en fecha diferente a aquella en que se tomó posesión para administrar 47.16. Concluyó, en este punto, que en el proceso liquidatorio de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación no se emplazó a los acreedores ni se les advirtió de las consecuencias negativas que podría tener la no presentación oportuna de sus reclamaciones, luego mal podría sancionárseles por ese hecho; y, asimismo, que el liquidador no tenía prohibido aceptar nuevas reclamaciones, sino que estaba obligado a actualizar el inventario de pasivos y exigibilidades, lo cual implicaba, en su concepto, el reconocimiento de obligaciones que inicialmente no habían sido tenidas en cuenta por “[…] causa de problemas organizativos internos de la entidad intervenida […]”. f) Inexistencia de violación de principio de igualdad de los acreedores porque, al contrario de lo afirmado por la parte demandante, no hubo acreedores que concurrieron oportunamente al llamado concursal y otros fueron negligentes. 47.17.

Sostuvo que en el proceso liquidatorio de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, no hubo emplazamiento de ninguna especie porque así lo establecía el Decreto 756 de 2000, luego, no existieron acreedores que acudieron oportunamente 16 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP al llamamiento concursal ni existió una etapa especial para el reconocimiento de las acreencias, añadiendo que, por obvias razones, no se estableció que: “[…] en la etapa del pasivo cierto se pagaran las acreencias no presentadas oportunamente pues como se vio en el acápite 4.6.3. la figura del pasivo cierto no reclamado en este tipo de proceso no está ligada a la presentación extemporánea de reclamaciones, sino a no acercarse a recibir el pago que se ha ordenado […]”. 47.18.

Anotó que los acreedores reconocidos en la resolución demandada no fueron negligentes ni desatendieron emplazamiento alguno, ni realizaron actividad reprochable y por la cual no se le deba pagar sus dineros como “[…] no masa de la liquidación […]”. g) El efectivo reconocimiento y pago de las acreencias de los ahorradores y depositantes de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, no vulnera el principio de igualdad frente a FOGACOOP sino que realiza el objetivo de la participación de la entidad demandante en la crisis económica de la intervenida. 47.19.

Argumentó que FOGACOOP, con la presente acción, pretendería presentarse como un acreedor más de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación que disputa, con los demás ahorradores y depositantes, el acceso a los recursos con que contaba la intervenida, lo cual desconocería los principios que orientan la intervención de la entidad citada en la crisis económica de esta última -la Caja Popular Cooperativa En Liquidación-. 47.20.

Al respecto, manifestó que: “[…] la intervención de FOGACOOP como mandatario del Estado colombiano en el proceso de intervención de CAJACOOP, tiene como fin esencial el de prestar una ayuda solidaria a los ahorradores y depositantes de sector cooperativo, con los recursos aportados por todos los colombianos que contribuimos con el pago de los impuestos creados bajo las facultades extraordinarias de emergencia económica (2 x mil), según los Decretos legislativos 2330 y 2331 de 1998, decretos que fueron revisados y fijados mediante sentencias C-122 de 1999 y C-136 de 1999 que son cosa juzgada constitucional.

Según este marco legal al cual están afectados los recursos con los cuales FOGACOOP participa actualmente en el proceso liquidatorio de CAJACOOP, la pretensión de FOGACOOP de presentarse como un acreedor más de la liquidación de CAJACOOP es completamente errónea. El avalar este cargo representaría una autorización para que FOGACOOP continúe con su aspiración de creerse, presentarse, y actuar como un rival de los ahorradores de la entidad en liquidación, en vez de cumplir su obligación legal de ayudar a devolver los recursos de los ahorradores y depositantes de CAJACOOP mediante la compra de sus acreencias como mandatario del Estado Colombiano para socorrer a los ahorradores que en su gran mayoría son humildes campesinos del Departamento de Boyacá. […]” 17 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP I.4.

Tramite del proceso 48. El magistrado sustanciador del proceso, como se indicó supra, mediante auto de 21 de marzo de 200610, admitió la “[…] corrección y/o adición […]” de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por FOGACOOP contra la Caja Popular Cooperativa En Liquidación y, en consecuencia, i) ordenó la notificación personal al gerente liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación - igualmente del auto que admitió la demanda, el cual no había sido notificado- y al agente del Ministerio Público; ii) fijó el negocio en lista por el término de diez (10) días para que los demandados contesten la demanda, la corrección de la demanda, propongan excepciones y soliciten pruebas; y, iii) solicitó a la demandada el envío de los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado. 49.

El apoderado judicial de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en memorial radicado el 20 de septiembre de 200611 se opuso a la pretensión formulada en el escrito de adición de la demanda y, dado que las razones jurídicas y fácticas que: “[…] sustentaron la expedición de la Resolución 1763 del 19 de mayo de 2004, mediante la cual se negó la revocatoria directa de la Resolución 1484 del 22 de agosto de 2003, son las mismas expresadas en el memorial de contestación de la demanda, de manera respetuosa comunico al Despacho que contesto y me opongo a las pretensiones formuladas en la adición de la demanda con fundamento en los mismos argumentos jurídicos y de hecho expresados en esa oportunidad procesal. […]”. 50.

El magistrado sustanciador del proceso, mediante auto de 22 de noviembre de 200612, decretó las pruebas a practicar en el proceso; y, en auto de 5 de marzo de 200813, corrió traslado a las partes por el término común de diez (10) días, para que presentaran alegatos de conclusión por escrito. 51. Las partes demandada14 y demandante15 presentaron sus alegatos de conclusión. 52.

El magistrado sustanciador del proceso, a través de auto de 11 de abril de 201216, resolvió: “[…]

PRIMERO: Conformar el litis consorcio (sic) necesario por pasiva ordenando, de oficio, la vinculación, mediante notificación de las personas integrantes del Anexo No. 1 de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003. 10 Fol. 392-393, C. Ppal. 11 Fol. 449, C. Ppal. 12 Fol. 451-452, C. Ppal. 13 Fol. 487, C. Ppal. 14 Fol. 488, C. Ppal. 15 Fol. 489-497, C. Ppal. 16 Fol. 518-521, C. Ppal. 18 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP SEGUNDO: Para tal fin, ordenase notificar, por emplazamiento, esta providencia a los integrantes del Anexo No. 1 de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, de conformidad con el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, haciendo entrega de la copia de la demanda y sus anexos y de la presente providencia. Los costos del emplazamiento estarán a cargo de la entidad demandante.

TERCERO: Surtida la notificación, por secretaría fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días, durante el cual, las personas notificadas podrán contestar la demanda, formular excepciones o presentar incidentes, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del C.C.A. […]” 53. Dentro del expediente se encuentra i) edicto de 30 de abril de 201217, para emplazar a las personas naturales y jurídicas nominadas en el anexo núm. 1 de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003; y, ii) publicación, en el diario “El Espectador”, del emplazamiento ordenado18. 54.

El magistrado sustanciador del proceso, en auto de 17 de abril de 201319, ordenó, entre otras decisiones, designar auxiliares de la justicia como curadores ad litem de las personas naturales y jurídicas mencionadas en el anexo núm. 1 de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, expedida por la Caja Popular Cooperativa En Liquidación. 55.

El curador ad litem, mediante memorial radicado el 5 de junio de 201320, contestó la demanda, manifestando que se atenía a lo probado en el proceso. 56. El magistrado sustanciador del proceso, en auto de 4 de diciembre de 201321, corrió, nuevamente, traslado para alegar de conclusión y ordenó, además, que vencido el mencionado término, se diera traslado especial del expediente al agente del Ministerio Público.

Las partes demandada22 y demandante23 presentaron sus alegatos de conclusión. I.5. La sentencia de primera instancia24 57. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, en sentencia de 27 de junio de 2017, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la inhibición de la Sala para enjuiciar la legalidad de la Resolución No. 1763 del 19 de mayo de 2004, por las razones indicadas en el acápite de cuestión previa de esta sentencia. 17 Fol. 522-543, C. Ppal. 18 Fol. 544-546, C. Ppal. 19 Fol. 561-563, C. Consejo de Estado. 20 Fol. 570-572, C. Consejo de Estado. 21 Fol. 574-575, C. Consejo de Estado. 22 Fol. 576-582, C. Consejo de Estado. 23 Fol. 583-602, C. Consejo de Estado. 24 Fol. 612-626, C. Consejo de Estado. 19 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, expedida por el Liquidador de CAJACOOP, a través de la cual se reconocieron oficiosa y extemporáneamente nuevas obligaciones con el privilegio de exclusión de la masa de liquidación, por los motivos antedichos.

TERCERO: ORDENAR al Liquidador de CAJACOOP que proceda a devolver a la masa de liquidación los valores excluidos de ella por mandato de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, debido al reconocimiento oficioso y extemporáneo de nuevos créditos con el privilegio de exclusión de la masa de liquidación, conforme se expuso en precedencia.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: En firme esta providencia archívese el expediente, dejándose las constancias de rigor en el Sistema Único de Información de la Rama Judicial “Justicia Siglo XIX”. […]” (Negrilla del texto) 58. La primera instancia estimó que los problemas jurídicos que debía resolver, eran los siguientes: “[…] i. ¿Constituye un acto administrativo enjuiciable la Resolución No. 1763 del 19 de mayo de 2004, a través de la cual la entidad demandada resolvió de forma negativa una solicitud de revocatoria directa elevada por la parte actora? ii.

¿Resultaba procedente que la entidad accionada de forma oficiosa reconociera nuevas acreencias con el privilegio de exclusión de la masa de liquidación en cabeza de personas que no presentaron oportunamente reclamaciones al inventario de activos y pasivo (sic) de la liquidación establecido en la Resolución No. 002 del 5 de septiembre de 2002? […]” 59.

La Sala fijó la posición que sustentaría en la providencia, así: “[…] En primer lugar, conforme lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos que resuelven negativamente las solicitudes de revocatoria directa de actos administrativos no son enjuiciables en tanto que no modifican la situación previamente definida por la Administración; motivo por el cual la Sala se inhibirá de estudiar la legalidad de la Resolución No. 1763 del 19 de mayo de 2004.

Por otra parte, las etapas del proceso liquidatorio son regladas, preclusivas e imperativas, de modo que el reconocimiento de nuevas acreencias con el privilegio de exclusión de la masa de liquidación sin mediar reclamación alguna no solo vulnera el principio de legalidad sino también los de igualdad, confianza legítima y respeto por el acto propio dentro del trámite de liquidación. Adicionalmente, no es cierto que en el proceso liquidatorio de cooperativas del sector financiero el Liquidador tenga la obligación de reconocer y pagar oficiosamente acreencias, ya que aquello desdibujaría y haría ineficaces las etapas establecidas en la normatividad respectiva y afectaría la seguridad jurídica que debe brindar la intervención. Por lo anterior, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. […]” 60.

Se pronunció, como cuestión previa, respecto del control de legalidad de la Resolución núm. 1763 de 19 de mayo de 2004, mediante la cual se resolvió la 20 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP solicitud de revocatoria directa de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, manifestando, con sustento en el artículo 72 del CCA -vigente para la época de los hechos- y la sentencia proferida por esta Corporación de 7 de octubre de 2016, expediente núm. 11001 03 24 000 2014 00389 00 (21.286), que el acto a través del cual la entidad demandada negó la solicitud de revocatoria directa presentada por la parte demandante, no creó una situación jurídica nueva o distinta de la constituida en la Resolución núm. 1484 de 22 agosto de 2003, por lo que anunció que se declararía inhibida para estudiar el contenido de dicho acto. 61.

Fijó el marco normativo y jurisprudencial aplicable y abordó, posteriormente, el caso concreto. Aseguró que se encontraba probado: 61.1. La expedición de la Resolución núm. 1889 de 19 de noviembre de 1997, mediante la cual, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, dispuso la toma de posesión para administrar la Caja Popular Cooperativa, ante la configuración de las causales contempladas en los literales a), e), f) y g) del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero25. 61.2.

La expedición de la Resolución núm. 780 de 7 de mayo de 2002, mediante la cual, la Superintendencia de la Economía Solidaria, ordenó la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa, toda vez que la administración de la entidad no pudo hacer posible la continuación de su actividad económica. En dicho acto administrativo, añadió, se designó al respectivo agentes especial liquidador. 62.

Anotó que, para la fecha de expedición de la Resolución núm. 780 de 7 de mayo de 2002, “[…] ya estaba vigente el Decreto No. 756 de 2000, de modo que, a voces de su artículo 26, los procedimientos allí contemplados eran obligatorios. […]”, razón por la que, como lo indicaba el artículo 14 del citado decreto, era necesaria la actualización del inventario de activos y pasivos de la entidad intervenida, puesto que: “[…] la liquidación no se ordenó al mismo tiempo que la toma de posesión, la cual fue primera para administración. Esta actualización debía realizarse dentro del mismo plazo destinado para la expedición de la Resolución de reconocimiento de acreencias regulado en el mismo artículo. […]”. 63.

Aseguró que, con el mencionado objetivo, se expidió la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, de la cual citó sus artículos 38, 39 y 40, en los cuales se indicó que: 63.1. La resolución se mantendría publicada en un área visible de la entidad dentro de los siete (7) días calendario siguientes a su fecha de expedición. 25 Decreto Ley 663 de 2 de abril de 1993, “[…] "Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración" […]”. 21 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 63.2.

Expirado el término de publicación, contra el contenido del inventario de pasivos y exigibilidades, se podrían presentar reclamaciones dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. 63.3. Vencido el término anterior se mantendría en traslado común a todos los interesados por un término de cinco (5) días hábiles para efectos de que cualquiera de ellos pudiera objetar las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder. 63.4.

Las reclamaciones presentadas después del vencimiento del término mencionado “[…] y que sean aceptadas por la Cooperativa, pasarán a ser parte del pasivo cierto no reclamado, y su pago se sujetará a los previsto en el numeral 7 del artículo 16 del Decreto 756 del 2.000. […]”. 63.5. Cinco (5) días después del vencimiento del término para la presentación de objeciones, el Liquidador publicaría un nuevo inventario de pasivos y exigibilidades, incorporando las nuevas reclamaciones aceptadas. 64.

Mencionó que, producto de la reclamaciones presentadas oportunamente, se expidieron las resoluciones 003 y 004 de 3 de octubre de 2002 y 478 de 19 de diciembre de 2002, con las cuales quedó elaborado, en forma definitiva, el inventario de activos y pasivos de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, razón por la cual, añadió, las reclamaciones no efectuadas o efectuadas extemporáneamente, debían someterse a los señalado en el inciso final del artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, esto es, que: “[…] En caso que se ordene la liquidación de la entidad, las reclamaciones no presentadas o presentadas después del vencimiento del término previsto, pasarán a ser parte del pasivo cierto no reclamado, y su pago se sujetará a lo previsto en el numeral 7 del artículo 16 del presente decreto. […]” 65.

Explicó, con fundamento en el artículo 16 del Decreto 756 de 2000, que las acreencias incluidas o no en la masa de la liquidación pasarían a ser parte del pasivo cierto no reclamado en dos momentos. El primero, cuando no son objeto de reclamación oportuna tras la elaboración o actualización del inventario de activos y pasivos; o, el segundo, cuando a pesar de su inclusión en el mismo, no se pide su cancelación en la etapa de restitución o pago, o durante la vigencia de las provisiones constituidas para tales fines, destacando que, esta “[…] degradación […]” implicaba que la satisfacción de sus créditos sería posible, únicamente, en el evento en que existieran remanentes y dependiendo de las disponibilidades de la intervenida. 66.

Argumentó que, vencida la etapa aludida, lo procedente era continuar con el proceso de restitución y pago de las acreencias para finalizar la liquidación; no 22 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP obstante, el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación expidió la resolución demandada, con la cual llevó a cabo una nueva actualización del inventario, etapa no prevista en las normas que regulaban el trámite de la liquidación de ese tipo entidades y que fue justificada en i) fallas de orden técnico y operativo en el desarrollo del proceso de liquidación; ii) en los principios de la función administrativa y la prevalencia de lo sustancial; iii) en lo previsto en el numeral 5°. del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999; y, iv) en la facultad de aclaración que la administración ostenta. 67.

Destacó que no compartía los razonamientos invocados por la entidad en liquidación en el acto administrativo demandado puesto que: “[…] el proceso de liquidación es estrictamente reglado y, por ende, su seguimiento estricto corresponde a la aplicación de los principios que rigen la función administrativa; de modo que eludir o crear pasos en dicho trámite, contrario a acatar los principios en mención, los desatiende y crea inseguridad jurídica.

Adicionalmente, el numeral 5° del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999 expresa: (…) Dos reproches merece este argumento. El primero, que esta disposición no era aplicable al caso porque, como se expuso en el acápite contentivo del marco jurídico, el Decreto No. 756 de 2000 es la norma especial que rige la liquidación de las cooperativas que desarrollan actividad financiera, sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria o de la entonces Superintendencia Bancaria (en este último caso, sólo cuando se encontraran inscritas en FOGACOOP); mientras que las normas atinentes al proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa para entidades financieras previstas en el EOSF y, en especial, lo establecido en la Ley 510 de 1999 y el Decreto No. 2418 del 30 de noviembre del mismo año, son únicamente supletivas dado su carácter general.

En otras palabras, al existir norma especial para el trámite de reclamaciones y objeciones al inventario de activos y pasivos, no había lugar a remitirse a la norma general en virtud de la preceptuado en el artículo 25 del citado Decreto No. 756 de 2000. Y el segundo reproche obedece a que, si en gracia de discusión se aceptara la aplicabilidad del numeral 5° del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999, en todo caso se llegaría a la conclusión referente a que dicha disposición no abre una nueva oportunidad para la inclusión de acreencias no reconocidas durante el desarrollo normal de la liquidación a pesar de que se deriven de la incuria del Liquidador.

En esta línea de pensamiento, no resulta de recibo para esta Corporación el argumento relativo a que en los procesos liquidatorios de cooperativas es obligación del Liquidador reconocer de oficio la totalidad de las acreencias que se encuentren debidamente soportadas en la contabilidad o archivos de la entidad, ya que aun cuando el inventario de activos y pasivos sí es elaborado de oficio en el momento en el que se ordena la toma de posesión para administración o la liquidación (y debe ser actualizado si la segunda sucede a la primera), esto no significa que dicho inventario pueda ser reformado cuantas veces lo disponga el Liquidador al advertir acreencias no incluidas, debido a que 23 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP esto haría ineficaces las etapas del proceso, las cuales son regladas y preclusivas. […]”. 68.

Advirtió que no resultaba viable invocar la potestad de aclaración de la administración, en razón a que esta no fue la actuación desarrollada con el acto administrativo acusado. No se dilucidó, en su concepto, aspecto oscuro alguno y, por el contrario, se reconocieron acreencias frente a las cuales no se presentaron reclamaciones ni objeciones oportunamente. 69.

Estimó que la entidad demandada incurrió en contradicciones puesto que: 69.1. El liquidador, en certificación de 18 de septiembre de 2003, indicó que la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 se expidió como respuesta a las reclamaciones recibidas de los clientes de la intervenida. 69.2. El liquidador, posteriormente, en oficio de 11 de noviembre de 2003, manifestó que los acreedores relacionados en la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, no presentaron reclamaciones dentro del término establecido en el artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, ni interpusieron recurso de reposición en contra de la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002 y, además, que el acto administrativo demandado no tiene fundamento en las reclamaciones a las que se refiere el citado artículo. 69.3.

Señaló, en relación con lo expuesto, que el liquidador negó que la presentación de reclamaciones o recursos hubiera dado lugar a la expedición del acto administrativo demandado; no obstante, el mismo liquidador, en certificación de 13 de julio de 2006, hizo constar que se tuvieron en cuenta las reclamaciones presentadas por cada uno de los titulares de las acreencias, para el reconocimiento realizado en la resolución acusada.

Concluyó, desde tal perspectiva, que: “[…] Lo transcrito denota no solamente las contradicciones lógicas de que adolece la argumentación de la CAJACOOP, sino un intento infructuoso por rescatar la legalidad de su actuación. Empero, resulta cierto que la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003 no se fundamentó, de acuerdo a su motivación, en las supuestas reclamaciones elevadas sino en los aspectos jurídicos antes analizados, tal como lo afirmó el Liquidador, de modo que la motivación de la decisión no puede variar posteriormente con razonamientos contrarios a los exteriorizados primigeniamente en la manifestación unilateral de la voluntad de la Administración […]” 70.

Añadió a su argumentación que la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, expedida por el mismo liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación señaló que las reclamaciones presentadas después del vencimiento del término previsto y que fueran aceptadas por la cooperativa, pasarían a ser parte del pasivo cierto no reclamado y su pago se sujetaría a lo previsto en el numeral 7. del artículo 16 del Decreto 756 de 2000, lo cual generó una confianza legítima en los 24 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP acreedores que concurrieron al proceso de liquidación de que el inventario de activos y pasivos sería definitivo y que la satisfacción de sus créditos obedecía lo allí establecido, confianza que fue defraudada con la actualización unilateral del inventario, que desconoció, igualmente, el deber de respeto por el acto propio. 71.

Recalcó que la modificación aludida redujo la expectativa de los acreedores que se hicieron presentes oportunamente de ser satisfechos en sus créditos puesto que, conforme al numeral 1°. del artículo 16 del Decreto núm. 756 de 2000, los pagos a cargo de la masa de la liquidación como las restituciones de sumas excluidas de esta, se efectuarían en la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitieran y, adicionalmente, las sumas disponibles que deban distribuirse entre personas que de acuerdo con la ley tengan derecho a ser pagadas con bienes excluidos de la masa, pero que no tengan derechos sobre un bien determinado, se dividirían a prorrata del valor de los respectivos créditos. 72.

Anotó, de otra parte, que no correspondía a la realidad que, en la liquidación de entidades cooperativas financieras, el pasivo cierto no reclamado fuera equivalente a las acreencias no reclamadas reconocidas previamente por el liquidador de manera oficiosa, puesto que: “[…] el contenido del numeral 7° del artículo 16 del Decreto No. 756 de 2000, que sostiene que aquel está constituido por “las acreencias de cuyos titulares no se hubieren presentado a recibir el pago oportunamente pero que aparezcan debidamente justificados en los libros y comprobantes de la intervenida”, debe entenderse en consonancia con el artículo 5° ibídem -citado en precedencia-, lo cual se extrae de la remisión expresa que contempla dicha norma.

Asimismo, la oportunidad para elevar reclamaciones que allí se establece no solo se reduce al momento de toma de posesión para administrar, sino que se extiende al de la liquidación, según lo disponen los parágrafos de los artículos 13 y 14 de la normatividad en comento […]” 73. Adujo que, con la actualización del inventario de activos y pasivos llevada a cabo en la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, se agotó el mandato previsto en los parágrafos mencionados, sin que pudiera realizarse de nuevo, con lo cual, el principio de igualdad no podría sustentar el reconocimiento de las nuevas acreencias en ese inventario y, por el contrario, se entendía desconocido al ofrecer un trato preferencial a acreedores que no presentaron reclamaciones oportunamente, aun cuando se trate de depositantes y ahorradores.

I.6. El recurso de apelación26 74. La Caja Popular Cooperativa En Liquidación, inconforme con la decisión de primera instancia, presentó recurso de apelación con el fin de que: 26 Fol. 629-660, C. Consejo de Estado. 25 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP “[…] revoquen parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá proferida el 27 de junio de 2017 en lo que respecta: a) a la declaración de nulidad de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, expedida por el liquidador de CAJACOOP y; b) a la ordenen (sic) al liquidador de CAJACOOP que proceda a devolver a la masa de liquidación los valores excluidos de ella por mandato de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003.

De ahí que, de manera expresa solicito a los Honorables Magistrados desestimar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su lugar, dejar incólume la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, mediante la cual el liquidador de CAJACOOP actualizó el inventario de pasivos y exigibilidades de la cooperativa, conforme lo disponen las disposiciones (sic) normativas que rigen los procesos liquidatorios de entidades cooperativas financieras […]” (Negrilla del texto) 75.

La apelante, luego de delimitar el objeto del recurso de apelación presentado y realizar una síntesis de la sentencia impugnada, señaló los errores en que, en su concepto, incurrió la primera instancia. a) Desconocimiento, desnaturalización y errada interpretación del régimen de liquidación de las cooperativas financieras por equiparación indebida con el régimen de entidades financieras sometidas al régimen ordinario. 76.

Reprochó que la primera instancia desconoció la naturaleza especial del régimen de liquidación de las cooperativas financieras y que haya interpretado sus disposiciones y atribuido consecuencias bajo la misma perspectiva que rige los procesos de liquidación comunes a las entidades financieras, reiterando que este último régimen solo complementa las normas especiales aplicables a la liquidación de entidades cooperativas financieras ante vacíos o dudas, siempre y cuando no sean contrarias al espíritu que debe guiar dichos procesos. 77.

Alegó que el fallo impugnado analizó la legalidad y las normas aplicables a la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, desde la perspectiva y bajo los principios de los procesos de liquidación de entidades financieras y no desde las normas y principios que guían la liquidación de cooperativas financieras. 78. Cuestionó la interpretación de la primera instancia según la cual, si bien el liquidador de una entidad cooperativa financiera tiene el deber de emitir el inventario de pasivos, depósitos, acreencias, activos y calificación de los mismos, de forma oficiosa, al iniciar el proceso, o de actualizarlo una vez convertido el proceso de intervención en uno de liquidación; esto no implicaba que él deba incluir todas las acreencias con cargo a la liquidación -a cargo de la masa y excluidas de ella- ni que una vez emitido dicho inventario, pueda indiscriminadamente incluir nuevas acreencias, tesis que se fundamenta en que: “[…] para el Tribunal, la norma aplicable a dicho proceso liquidatorio, señala que sólo aquellos acreedores que presenten sus reclamaciones y ejerzan los 26 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP debidos recursos, en el tiempo establecido para ello, podrán ser calificados como créditos de la masa o como créditos excluidos de ella, correspondiendo a aquellas reclamaciones extemporáneas u originalmente reclamadas en tiempo, pero no solicitadas para pago, la calificación de pasivo cierto no reclamado […]” 79.

Estimó que la tesis expuesta por el Tribunal Administrativo de Boyacá va en contravía del régimen especial previsto para la liquidación de entidades cooperativas financieras puesto que, el Decreto 756 de 2000 era claro y expreso al señalar, en su artículo 3°., que el agente liquidador es el encargado de elaborar el inventario de los bienes, haberes y negocios; el de depósitos y exigibilidades y demás pasivos; así como el de activos y aportes sociales y su calificación. 80.

Adujo que la norma mencionada disponía que la primera acción que debía ejecutar el liquidador era la de elaborar, de oficio, el inventario completo de los pasivos y su respectiva clasificación, así como lo bienes y activos que respaldarán los posteriores pagos y, por ello, no es requisito indispensable, como lo indicó la primera instancia, que “[…] que los titulares de las acreencias a cargo de la entidad en liquidación deban presentar sus reclamaciones para que estas sean reconocidas, calificadas y pagadas […]”, tergiversando lo dispuesto en el artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, que reguló lo relativo a las reclamaciones una vez publicado el inventario del que trata el artículo 3°. del mismo decreto. 81.

Enfatizó el apelante que la interpretación correcta del artículo 5°. del Decreto 756 de 2000 es que sobre el inventario que por ley debe conformar, de oficio, el liquidador de la intervenida: “[…] los interesados podrán objetar, presentar reclamaciones o impugnar sobre lo allí dispuesto, por ejemplo, objetar montos, calificaciones de créditos, entre otros.

Por tal razón, no le es exigible ni mucho menos objeto de sanción su no realización, a un ahorrador de una cooperativa financiera que presente una reclamación sobre sus depósitos o ahorros, por la sencilla razón de que en este proceso especial, a diferencia de la mayoría de los procesos concursales, no está prevista la etapa de emplazamiento de los acreedores para presentar reclamaciones oportunas y por tal razón, es el liquidador quien tiene las obligaciones legales de elaborar y actualizar el oficio el inventario de pasivos. […]”. 82.

Consideró errada la interpretación acerca del pasivo cierto no reclamado realizada por la primera instancia puesto que equiparó el régimen especial al común, teniendo en cuenta que en los procesos de liquidación que se rigen por el Decreto 756 de 2000, dicho pasivo no lo conforman las acreencias no reclamadas, pues no es de la esencia de estos procesos que una acreencia deba reclamarse para ser reconocida, pues es responsabilidad del liquidador reconocer y calificar pasivos, sino que está integrado por: 27 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP “[…] aquellas que una vez confeccionado el inventario son objeto de reclamaciones extemporáneas o que una vez reconocidas en debida forma no son impugnadas u objetadas.

(…) Mientras el Decreto 756 de 2000, establece la obligación del agente liquidador de conformar el inventario de bienes, activos, depósitos y pasivos de la cooperativa financiera, incluyendo su calificación, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -EOSF- establece en su artículo 295, que el liquidador aceptará, rechazará y calificará las reclamaciones oportunamente presentadas por los interesados dentro del proceso de liquidación. De tal suerte, la simple lectura de estas disposiciones nos deja entrever una diametral diferencia entre uno y otro régimen de liquidación, que hace inviable cualquier comparación respecto de la forma en que se reconocen y califican los pasivos en uno u otro caso.

Esta diferencia fue la que no tuvo en cuenta el Tribunal, lo que lo llevó a emitir un juicio erróneo de legalidad sobre la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, pues no es cierto que los acreedores reconocidos en dicha resolución no pudiesen ser objeto de reconocimiento y sus créditos excluidos de la masa de liquidación, conforme la naturaleza y esencia de sus acreencias […]”. 83.

Remarcó, en relación con la interpretación relativa al pasivo cierto no reclamado, que los artículos 5°. y 16°., numeral 7., del Decreto 756 de 2000, indican que lo integran las acreencias que hayan sido objeto de reclamación extemporánea o que iniciado el período de pagos no hayan sido reclamadas para pago, pero ello a partir del inventario que el agente liquidador tiene el deber de conformar, por ello, la aplicación dada por la primera instancia, correspondería a lo previsto en el artículo 300, numeral 2., del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. b) Desconocimiento de las facultades del liquidador.

La Posibilidad de modificar actos administrativos a la luz del Código Contencioso Administrativo. 84. Resaltó que no era cierto lo afirmado por la primera instancia en cuanto a la competencia del liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación para reformar el acto inicialmente emitido sobre el inventario de bienes, activos y pasivos de la entidad y frente a la extemporaneidad en el ejercicio de esta facultad. 85.

Anotó que en el proceso de liquidación en el que se expidió la resolución demandada no está prevista la etapa de emplazamiento de los acreedores para presentar reclamaciones, por lo que dicha etapa no podía haberse surtido y encontrarse precluida; ni existiría prueba en el expediente que indicara que la etapa de realización y actualización de oficio del inventario de pasivos se encontraba, igualmente, precluida al momento de expedirse el acto administrativo acusado. 86.

Adujo que resultaba plenamente aplicable al procedimiento administrativo de liquidación lo regulado en el CCA; y, además, que la actualización realizada por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación se ajustó a lo señalado en 28 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP los artículos 5°. y 14 del Decreto 756 de 2000, puesto que, entre la toma de posesión y la orden de liquidar a la accionada, pasaron más de cuatro (4) años, insistiendo en que era un deber exigible al liquidador, que no dependía de si los acreedores reclamaban o no sus acreencias.

Por esta razón: “[…] no asiste razón al Tribunal cuando afirmó que el liquidador no estaba facultado para emitir la actualización, pues lo hizo en cumplimiento de sus deberes como liquidador. Menos razón tiene el Tribunal cuando afirma que tal facultad se ejerció de forma extemporánea, pues el período de pagos de acreencias aún no había comenzado, por ende, el liquidador debía emitir el acto administrativo de reconocimiento de acreencias del que habla el artículo 14 del Decreto 756 de 2000, que entre otras cosas debía contener los bienes integrantes de la masa y excluidos de ella y el orden de restitución de las acreencias a cargo de la liquidación y excluidas de la masa.

Nótese que tal disposición no consagra que solo las acreencias objeto de reclamación podrán ser incluidas en tal listado de reconocimiento, pues como se reiteró en la contestación de la demanda, en los alegatos y en este escrito, la totalidad de acreencias del proceso de liquidación de una cooperativa financiera no se constituye por reclamaciones individuales de los acreedores, sino por el deber del liquidador de realizar de oficio el inventario de bienes, activos y pasivos de dicha entidad. […]”. 87.

Desechó el argumento según el cual el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación no podía modificar el inventario inicial, puesto que el artículo 14 del Decreto 756 de 2000 establece tal posibilidad y, además, en razón a que ninguna disposición del CCA, aplicable al procedimiento administrativo de liquidación, prohíbe a la administración modificar un acto administrativo cuando: “[…] no se altere la situación jurídica de los beneficiarios de él. Pues en la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, no se eliminó ni redujo ninguna acreencia anteriormente reconocida, sino que se incluyeron acreencias que por fallas en la primera resolución no se reconocieron […]”. 88.

Razonó, respecto de la violación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, que “[…] se cae de su peso […]”, pues los acreedores de una cooperativa financiera tienen la expectativa limitada a la existencia de recursos, por ello, no afecta su expectativa que se reconozcan: “[…] otros créditos dentro del proceso, conforme a las normas que regulan el reconocimiento para estos procesos y más cuando el artículo 14 del Decreto 756 de 2000, establece mecanismos para impugnar la decisión así adoptada, prueba de ello es el recurso de reposición que procedía contra el acto administrativo demandado y el presente proceso en que se ejerce el control de legalidad sobre dicho acto administrativo […]”. c) Desconocimiento de la situación real y efectiva de las acreencias reconocidas en la Resolución núm. 1484 del 22 de agosto de 2003.

No se dio aplicación al principio de igualdad material, al desproteger el interés de los ahorradores y depositantes de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación. 29 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 89. Destacó que la actualización del inventario de bienes, activos, pasivos y demás exigibilidades del proceso de liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación se fundamentó, principalmente, en que: “[…] por errores imputables al agente liquidador nombrado en su comienzo y no a los titulares de los créditos, por no ser una carga suya presentar reclamaciones, se desconoció que muchos de los pequeños y medianos ahorradores de la entidad quedaron por fuera del acto inicial, lo que implica en lo material que créditos protegidos por el ordenamiento legal con la exclusión de la masa liquidatoria, quedarían desprovistos de tal protección y serían usados para garantizar créditos de los grandes acreedores entre ellos FOGACOOP. […]”. 90.

Afirmó que a las entidades cooperativas financieras no llegaron ahorradores de medianos y grandes capitales, sino aquellos que, por sus condiciones socioeconómicas y limitaciones, no podían asumir actividades de alto riesgo ni mucho menos someterse a procedimientos que derivaran en una pérdida de su pequeño capital, entre los que se encontrarían pensionados, amas de casa, personas de la tercera edad, estudiantes, pequeñas empresas, entre otras, todos sujetos de especial protección constitucional y legal. d) El juez de primera instancia se limitó a reproducir la tesis expuesta en la demanda y se abstuvo de pronunciarse respecto de todos y cada una de las razones de defensa y excepciones propuestas en la contestación de la demanda. 91.

La apelante estimó que la primera instancia reprodujo la tesis propuesta en la demanda y no se pronunció respecto de los argumentos de defensa y excepciones formuladas por la parte accionada en su contestación a la demanda, razón por la cual solicitó a esta Corporación se evaluara, juzgara y se hiciera un pronunciamiento expreso sobre los fundamentos y excepciones, indicando que la sentencia de primera instancia no se habría pronunciado respecto de las excepciones de: • “[…] Debida aplicación del artículo 14 del Decreto 756 del 2000, única norma aplicable en la etapa y el momento en que se expidió la Resolución 1484 del 11 de agosto de 2003. […]” • “[…] Respeto irrestricto del principio de igualdad de los acreedores. […]” • “[…] Inexistencia de la obligación de presentar reclamaciones en el proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades cooperativas de carácter financiero. […]” 30 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP • “[…] Desconocimiento o incomprensión de la noción de pasivo cierto no reclamado en los procesos de liquidación forzosa administrativa de las entidades cooperativas de carácter financiero. […]” • “[…] Acatamiento de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de la equidad como criterio auxiliar. […]” • “[…] Aplicación integral y armónica del conjunto de los artículos invocados en la demanda. […]”.

I.7. Trámite del recurso de apelación 92. El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, mediante auto de 14 de agosto de 201727, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 27 de junio de 2017. 93. El consejero de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 24 de noviembre de 201728, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y ordenó que, en firme la anterior decisión, se corriera traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al agente del Ministerio Público para que, de considerarlo conveniente, rindiera concepto de conformidad con lo dispuesto en el inciso 5. del artículo 212 del CCA. 94.

Solo el apoderado judicial de la parte demandante presentó alegatos de conclusión29, en los cuales solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 95. Esta sala de decisión, para desatar los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, abordará: i) su competencia; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; y, iv) el caso concreto.

II.1. La competencia 96. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA30 y el artículo 13 del 27 Fol. 662, C. Consejo de Estado. 28 Fol. 686, C. Consejo de Estado. 29 Fol. 688-700, C. Consejo de Estado. 30 “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 31 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.

Los actos administrativos acusados 97. La sentencia de 27 de junio de 2017 resolvió, en su artículo primero, “[…] DECLARAR la inhibición de la Sala para enjuiciar la legalidad de la Resolución No. 1763 del 19 de mayo de 2004, por las razones indicadas en el acápite de cuestión previa de esta sentencia […]”, decisión que no fue cuestionada en el recurso de apelación formulado por la parte demandada, razón por la cual, no se hará pronunciamiento alguno en relación con este acto administrativo. 98.

En razón a lo anterior, el acto administrativo acusado lo constituye la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 200331, expedida por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, “[…] Por medio de la cual se informa a los interesados el inventario actualizado de los depósitos, exigibilidades y demás pasivos a cargo de la CAJA POPULAR COOPERATIVA – EN LIQUIDACIÓN; y se efectúa la calificación de las acreencias decidiendo sobre los créditos aceptados en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación y su orden de restitución […]”, acto administrativo que resolvió: “[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Poner en conocimiento del público en general el inventario actualizado de los depósitos y ahorros de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, CAJACOOP EN LIQUIDACIÓN.

ARTÍCULO SEGUNDO. Aceptar y reconocer como obligaciones que se pagarán con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación, los valores señalados en el ANEXO N° 1 de la presente resolución, el cual hace parte integral de la misma.

ARTÍCULO TERCERO. Restituir las sumas de dinero excluidas de la masa de la liquidación en las mismas condiciones en que se aceptaron las demás obligaciones reconocidas como bienes excluidos de la masa de la liquidación de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, CAJACOOP EN LIQUIDACIÓN en la segunda parte del capítulo tercero de la resolución 002 del 5 de septiembre de 2002.

ARTÍCULO CUARTO. Notificar la presente Resolución mediante edicto que se fijará por el término de diez (10) días hábiles en la sede de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, CAJACOOP EN LIQUIDACIÓN, ubicada en la Calle 100 No. 1 en Bogotá D.C., de conformidad con el inciso 1° del artículo 14 del Decreto 756 de 2000, el inciso 4° del numeral 3 del artículo 5 del Decreto 2418 de 1999, en concordancia con lo previsto en el artículo 45 del C.C.A. 31 Fol. 100-128, C. Ppal. 32 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP ARTÍCULO QUINTO. Publicar por lo menos un aviso en un periódico de amplia circulación, dentro de los tres días siguientes a la fecha de fijación del edicto en el cual se informe la expedición de la presente Resolución, la fecha de fijación y desfijación del edicto, el término para presentar recursos de reposición y el lugar en el cual podrá consultarse el texto completo de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEXTO. De conformidad con el artículo 14 del Decreto 756 de 2000 y el artículo 7° del Decreto 2418 de 1999, contra la presente Resolución procede recurso de reposición que deberá interponerse ante el Liquidador, con el lleno de los requisitos señalados en el artículo 52 del C.C.A., dentro de los cinco (5) días siguientes a la desfijación del edicto por medio del cual se notifique esta providencia, acreditando la calidad en que se actúa y aportando las pruebas que se quiera hacer valer. […]” (Negrilla del texto) II.3.

El problema jurídico 99. La Sala, siguiendo las prescripciones de los artículos 32032 y 32833 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA, así como el recurso de apelación presentado por la parte demandada, considera que el problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto es el consistente en determinar si resulta procedente la revocatoria de las disposiciones segunda y tercera de la parte resolutiva de la sentencia de 27 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, mediante los cuales se declaró la nulidad de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, expedida por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación y se le ordenó devolver a la masa de la liquidación los valores excluidos de ella por mandato de la citada resolución, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda formulada por FOGACOOP, por cuanto, la primera instancia: a) Desconoció, desnaturalizó y erró en la interpretación del régimen liquidatorio de las cooperativas financieras por equiparación indebida con el régimen de las entidades financieras sometidas al régimen ordinario. b) Desconoció las facultades del liquidador y la posibilidad de modificar los actos administrativos a la luz del CCA. c) Desconoció la situación real y efectiva de las acreencias reconocidas en la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 y no dio aplicación al principio de igualdad material, desprotegiendo el interés de los ahorradores y depositantes de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación. 32 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 33 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 33 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP d) Se abstuvo de pronunciarse respecto de todos y cada una de las razones de defensa y excepciones formuladas en la contestación de la demanda, solicitando que en esta instancia se haga un pronunciamiento expreso respecto de aquellas.

II.4. El caso concreto II.4.1. La sentencia de primera instancia desconoció, desnaturalizó y erró en la interpretación del régimen liquidatorio de las cooperativas financieras por equiparación indebida con el régimen de las entidades financieras sometidas al régimen ordinario. 100. El apelante afirmó que la sentencia de primera instancia había desconocido la naturaleza especial del régimen de liquidación de las cooperativas financieras, tras haber interpretado sus disposiciones bajo el prisma de las normas que regulan los procesos de liquidación de las entidades financieras, las cuales complementan el régimen especial únicamente ante la existencia de vacíos y siempre que no resulten contrarias al espíritu que debe guiar dichos procesos. 101.

Controvirtió lo que, en su concepto, era la tesis de la sentencia apelada, bajo la cual si bien el liquidador de la cooperativa financiera intervenida tenía el deber de emitir el inventario de pasivos, depósitos, acreencias, activos y calificación de estos, oficiosamente, al iniciar el proceso o de actualizarlo una vez convertido el proceso de intervención en uno de liquidación, no podía incluir todas las acreencias con cargo a la liquidación ni tampoco incluir nuevas acreencias una vez emitido aquel inventario. 102.

Entendió el apelante que, para la primera instancia, la anterior posición se fundamentó en que la norma aplicable al proceso de liquidación señalaría que sólo aquellos acreedores que presentaran sus reclamaciones y ejercieran los correspondientes recursos en tiempo, podrían ser calificados como créditos a cargo de la liquidación, constituyéndose en pasivo cierto no reclamado, las reclamaciones extemporáneas o aquellas que, reclamadas en tiempo, no solicitaron su pago. 103.

Consideró equivocada la posición anterior, puesto que el artículo 3°. del Decreto 756 de 2000 indicaría que le corresponde al liquidador la elaboración i) del inventario de bienes, haberes y negocios; ii) del inventario de depósitos y exigibilidades y demás pasivos; así como iii) del inventario de activos y aportes sociales y su calificación, razón por la que, no sería requisito necesario en los procesos de liquidación de cooperativas financieras, la presentación de reclamaciones por parte de los titulares de las acreencias a cargo de la entidad, para que estas sea reconocidas, calificadas y pagadas. 34 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 104.

Reprochó que se haya tergiversado el contenido del artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, puesto que, insistió, no es indispensable, para el reconocimiento y calificación de una acreencia, presentar una reclamación por parte de su titular pues la interpretación adecuada de la norma, contrario a lo expuesto por la primera instancia, consistía en que los interesados pueden objetar, presentar reclamaciones o impugnar lo dispuesto en el inventario que, por ley y de oficio, debe elaborar el liquidador de la entidad intervenida, atendiendo, igualmente, que en los procesos de liquidación de cooperativas financieras no está prevista una etapa de emplazamiento de los acreedores para presentar reclamaciones. 105.

Estimó errada, de otro lado, la interpretación que, sobre el pasivo cierto no reclamado, sostuvo la primera instancia, teniendo en cuenta que aquel pasivo no lo conforman las acreencias no reclamadas, pues, reiteró, para el reconocimiento de una acreencia no era necesario que fuera reclamada pues esta responsabilidad recaería sobre el liquidador de la intervenida, encuadrándose dentro de tal categoría, “[…] aquellas que una vez confeccionado el inventario son objeto de reclamaciones extemporáneas o que una vez reconocidas en debida forma no son impugnadas u objetadas […]”. 106.

Cuestionó, en lo que al pasivo cierto no reclamado se refiere, que se interpretó su alcance bajo las normas de los procesos de liquidación de entidades financieras comunes, destacando que los artículos 5°. y 16 del Decreto 756 de 2000 habrían señalado que “[…] serán calificadas como pasivo cierto no reclamado las acreencias que hayan sido objeto de reclamación extemporánea o que iniciado el período de pagos no hayan sido reclamadas para pago […]”, a partir del inventario que oficiosamente debe elaborar el liquidador de la intervenida. 107.

La Sala evidencia, en relación con la inconformidad frente a la sentencia de primera instancia, que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, mediante la Resolución núm. 1889 de 19 de noviembre de 199734, ordenó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa, con el objeto de administrarla hasta cuando se subsanaran las causales que motivaron la adopción de la medida. 108.

La medida impuesta de acuerdo con lo previsto en los artículos 8°. de la Ley 24 de 24 de febrero de 198135 y 16 del Decreto 1134 de 30 de mayo de 198936, en concordancia con lo previsto en los artículo 114, 116 y 291 del Decreto Ley 663 de 1993, establecía, en su artículo séptimo, que el agente especial, debía “[…] 1. 34 Fol. 473-477, C. Ppal.

“[…] Por la cual se ordena la toma de posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de la CAJA POPULAR COOPERATIVA […]”. 35 “[…] “Por la cual se transforma la Superintendencia Nacional de Cooperativas en Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, se fijan sus objetivos, estructura y funciones, se provee a su dotación presupuestal y se dictan otras disposiciones.” […]”. 36 “[…] Por el cual se reglamenta la actividad de ahorro y crédito desarrollada por las cooperativas y se dictan normas para el ejercicio de la actividad financiera por parte de éstas […]”. 35 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP Realizar un inventario detallado de los activos y pasivos de la Entidad intervenida dentro de los 15 días siguientes a la fecha de la ejecución de la medida […]”. 109.

Posteriormente, la Superintendencia de la Economía Solidaria, en la Resolución núm. 780 de 7 de mayo de 200237, ordenó “[…] la disolución y liquidación de la CAJA POPULAR COOPERATIVA […]” y, entre otras cosas, en el artículo séptimo: “[…] Ordenar proceder conforme lo señalado en el Decreto 756 de 2000, Decreto 663 de 1993, Ley 510 de 1999, Decreto 2418 de 1999 y demás normas que regulen y complementen el proceso de liquidación.

PARAGRAFO: Ordenar al liquidador el procedimiento señalado en los artículos tercero, cuarto, quinto y sexto del Decreto 756 del 2000, conforme a lo señalado en el parágrafo del artículo 13 del mismo Decreto […]” (Negrilla del texto) 110. El Decreto 756 de 2000, disponía lo siguiente: “[…] Artículo 3º. Elaboración de inventario. El Agente Especial elaborará el inventario de los bienes, haberes y negocios, con corte a la fecha de la toma de posesión. El Agente Especial dispondrá de doce (12) días hábiles a partir de la fecha de su posesión del cargo, para elaborar la parte del inventario correspondiente a Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos.

Dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del término anterior, elaborará el inventario correspondiente a Activos y Aportes Sociales. Los términos aquí fijados serán prorrogables por decisión de la Superintendencia respectiva. (…) Artículo 5º. Reclamaciones. Una vez expirado el término de publicación del inventario y dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, contra el contenido del inventario de pasivos y exigibilidades se podrán presentar reclamaciones, las cuales deberán reunir los requisitos que indique por medio de instructivo general el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas o la Superintendencia de la Economía Solidaria cuando se trate de cooperativas no inscritas.

Los interesados tendrán cinco días hábiles contados a partir del vencimiento del término anterior, para objetar las reclamaciones presentadas. Cinco (5) días hábiles después del vencimiento del término para la presentación de objeciones, el Agente Especial deberá publicar en las oficinas de la intervenida, un nuevo inventario de pasivos y exigibilidades que incorpore las reclamaciones que hayan sido aceptadas.

Las decisiones de reclamaciones y objeciones rechazadas o aceptadas parcialmente serán trasladadas a cada interesado. En caso que se ordene la liquidación de la entidad, las reclamaciones no presentadas o presentadas después del vencimiento del término previsto, pasarán a ser parte del pasivo cierto no reclamado, y su pago se sujetará a lo previsto en el numeral 7 del artículo 16 del presente decreto.

(…) 37 Fol. 478-484, C. Ppal. “[…] Por la cual se ordena la disolución y liquidación de la CAJA POPULAR COOPERATIVA […]”. 36 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP Artículo 13. Resolución de liquidación. En el evento en que se decida la liquidación de la entidad, la respectiva Superintendencia expedirá la resolución ordenando tal medida, en la cual también se ordenará dar aviso a los ahorradores y depositantes mediante publicación en un lugar visible en las oficinas de la cooperativa por un término de siete (7) días hábiles, así como por una vez mediante un aviso en un diario de amplia circulación nacional.

Parágrafo. Sin perjuicio del momento en que se decida la liquidación, se deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 1º a 6º del presente decreto. Artículo 14. Resolución de reconocimiento de acreencias. Una vez vencido el término de siete (7) días hábiles de publicación del aviso de la resolución que ordena la liquidación, el Agente Especial proferirá una Resolución informando a los acreedores los montos que la entidad les adeuda a la fecha de la resolución que ordena la liquidación. El acto administrativo se notificará por edicto en la forma prevista en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, dentro de los tres (3) primeros días de la fijación del edicto se publicará un aviso en un diario de amplia circulación nacional informando: la expedición de dicha resolución, la fijación del edicto, la fecha en que será desfijado, el término para presentar recursos y el lugar o lugares en los cuales podrá consultarse el texto completo de la resolución. La resolución contendrá lo siguiente: a) Los bienes que integran la masa de la liquidación y los excluidos de ella; b) El orden de restitución de las acreencias de conformidad con el numeral 2 del artículo 299 y el numeral 6 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; c) Los créditos a cargo de la masa señalando la naturaleza de los mismos, su cuantía y la prelación para el pago, y los privilegios o preferencias que la ley establece, de conformidad con el numeral 5 del artículo 25 de la Ley 510 de 1999 y el numeral 6 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Contra dicha resolución procederá el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la misma. Las resoluciones que decidan recursos u objeciones se notificarán personalmente al titular de la acreencia sobre la que se decida y a quien hubiera interpuesto el recurso en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

Parágrafo. Salvo en los casos en que se decida la liquidación de la entidad en el mismo acto en que se ordene la toma de posesión, si a la fecha en que se ordene la liquidación se ha elaborado el inventario de activos y pasivos de la entidad intervenida, el mismo deberá actualizarse dentro del mismo plazo previsto para expedir la resolución de reconocimiento de acreencias.

(…) Artículo 1638. Proceso liquidatorio. El proceso liquidatorio de las entidades a las cuales se aplican las disposiciones del presente Decreto se desarrollará en las siguientes etapas: 38 Se cita el texto de esta norma en la parte que a este proceso interesa. 37 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 1.

Orden de restitución y prelación de pagos. Para determinar la prelación de pagos de los créditos a cargo de la masa de la liquidación, el Liquidador seguirá las reglas especiales definidas para tal aspecto en la Ley 79 de 1988 y las generales del Código Civil, así como las demás disposiciones legales aplicables. Tanto los pagos a cargo de la masa de la liquidación como las restituciones de sumas excluidas de ella, se efectuarán en la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitan.

Las sumas disponibles que deban distribuirse entre personas que de acuerdo con la ley tengan derecho a ser pagadas con bienes excluidos de la masa, pero que no tengan derechos sobre un bien determinado, se dividirán a prorrata del valor de los respectivos créditos. 2. Enajenación. En todo caso, a partir de la toma de posesión el Agente Especial podrá enajenar los activos de la entidad que considere necesarios, siguiendo para el efecto, el procedimiento previsto en el artículo 9 del presente decreto.

Durante la posesión para liquidar, el liquidador podrá adelantar el procedimiento de enajenación previsto en el artículo 10 del presente decreto, sin requerir autorización por parte del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas o de la Superintendencia de la Economía Solidaria en el caso de cooperativas no inscritas en el Fondo. 3.

Restitución de sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación. En la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitan, el Liquidador señalará, cuantas veces sea necesario, períodos para adelantar total o parcialmente la restitución de sumas excluidas de la masa de liquidación. En todo caso, el Liquidador hará entrega de los bienes diferentes de dinero excluidos de la masa de liquidación una vez en firme la providencia que acepte las reclamaciones.

Pasados treinta (30) días hábiles a partir de tal fecha sin que los interesados se presentaren, el Liquidador ordenará su remate a través de un martillo autorizado. Con el producto de la venta, deducidos los gastos de la misma, se constituirá una provisión por el término de un año para que el producto de la venta sea entregado a sus dueños, y en el evento en que no se presentaren a recibirlo, destinar su valor a restituciones o pagos a cargo de la liquidación. Las acreencias que contra la intervenida puedan tener los titulares de dichos bienes, por el producto del remate de los mismos, se incluirán en el pasivo cierto no reclamado a cargo de la intervenida, en los términos del numeral 7 de este artículo.

En caso que dentro del mismo término no se presentaren los titulares de cajillas de seguridad, para su apertura se seguirá el procedimiento establecido en el artículo 1421 del Código de Comercio. El Liquidador, a su juicio, podrá entregar en depósito a una entidad especializada los bienes depositados en las cajillas, en espera de que sus dueños se presenten a reclamarlos, o disponer en cualquier tiempo que se les dé el tratamiento previsto en este numeral.

La decisión sobre restitución de bienes diferentes de dinero excluidos de la masa de la liquidación quedará ejecutoriada en las reclamaciones sobre las cuales no se haya interpuesto recurso, una vez vencido el término correspondiente, o en cuanto a las que se haya interpuesto, cuando el mismo sea resuelto. En tales casos procederá la entrega sin perjuicio del trámite de los recursos contra las restantes reclamaciones. 38 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP Las obligaciones a favor del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas gozarán del derecho a ser cubiertas con sumas excluidas de la masa de liquidación, en igualdad de condiciones que los demás ahorradores y depositantes. 4.

Provisión para restitución de sumas excluidas de la masa de liquidación. A la terminación del último período fijado para la restitución de bienes excluidos de la masa de liquidación que correspondan a acreencias reconocidas, con las sumas cuyos titulares no se hubieren presentado para recibir el pago durante el tiempo previsto, el Liquidador constituirá, por el término de tres (3) meses en espera de que aquellos se presenten, una provisión representada en activos de alta seguridad, rentabilidad y liquidez.

En cualquier tiempo, desde el inicio del primer período para adelantar la restitución de sumas excluidas de la masa de la liquidación hasta el vencimiento del término de la respectiva provisión, el reclamante aceptado que se haya presentado oportunamente a recibir tendrá derecho a la restitución en la misma proporción en que se haya efectuado a los demás reclamantes aceptados, salvo que se trate de aquellas sumas cuya restitución procede una vez hayan sido recaudadas.

Vencido el término de la provisión, los remanentes se destinarán a realizar pagos a cargo de la masa de la liquidación, y las sumas de los créditos cuyos titulares no se hayan presentado a recibirlas se incorporarán al pasivo cierto no reclamado en los términos en que lo señala el numeral 7 de este artículo. 5. Pago de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Constituida la provisión a que se refiere el numeral anterior, en la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitan, el Liquidador fijará, cuantas veces sea necesario, períodos para realizar el pago parcial o total de los créditos a cargo de la masa de la liquidación, con sujeción a la prelación de pagos establecida. 6.

Provisión para el pago de créditos a cargo de la masa de la liquidación. A la terminación del último período establecido para el pago de los créditos a cargo de la masa de la liquidación debidamente reconocidos, el Liquidador constituirá por el término de tres (3) meses una provisión con las sumas de los créditos cuyos titulares no se hubieren presentado a recibirlos, representada en activos de alta seguridad, rentabilidad y liquidez.

En cualquier tiempo, desde el inicio del primer período de pagos a cargo de la masa de la liquidación hasta el vencimiento de la respectiva provisión, el reclamante aceptado que no se haya presentado oportunamente a recibir el pago, tendrá derecho a recibirlo, en la misma proporción que los demás reclamantes aceptados y de acuerdo con la prelación de créditos.

Vencido el término de la provisión, los remanentes se destinarán al pago del pasivo cierto no reclamado o a la constitución de la provisión para atender procesos en curso, según el caso. 7. Pasivo cierto no reclamado. El Liquidador determinará el pasivo cierto no reclamado mediante resolución motivada, para lo cual tendrá en cuenta las acreencias de cuyos titulares no se hubieren presentado a recibir el pago oportunamente pero que aparezcan debidamente justificados en los libros y comprobantes de la intervenida.

Dentro de dicho pasivo no se incluirán las obligaciones respecto de las cuales se hayan cumplido los términos de prescripción o caducidad. 39 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP El pago del pasivo cierto no reclamado procederá únicamente en los casos en los que existan remanentes y dependerá de las disponibilidades de la entidad intervenida.

Para su pago se señalará un período que no excederá de tres (3) meses, vencido el cual se entregarán al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas las sumas no reclamadas con destino a la reserva correspondiente. La resolución que establezca el pasivo cierto no reclamado se notificará por edicto y se publicará en un lugar visible al público en las oficinas de la intervenida.

(…) Artículo 25. Remisión normativa. En lo no previsto en el presente Decreto se aplicarán las normas pertinentes al proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa para entidades financieras previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en especial lo establecido en la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 del 30 de noviembre de 1999, así como lo previsto en las disposiciones que las adicionen o modifiquen.

Artículo 26. Normas de aplicación en el tiempo de las reglas de procedimiento. Lo dispuesto en el presente Decreto se aplicará a los procesos en curso, sin perjuicio de que los recursos interpuestos, los términos que hubiesen comenzado a correr y las notificaciones o citaciones que se están surtiendo se rijan por la ley vigente al momento en que se interpuso el recurso, empezó a correr el término o a surtirse la notificación. […]” (Negrilla del texto) 111.

En el proceso de liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, con sustento en la normatividad citada, se surtieron las siguientes actuaciones: 111.1. El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, mediante la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 200239, puso a disposición de los interesados, “[…] el inventario de Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos, el inventario de Activos, de Aportes Sociales y la calificación y graduación de créditos. […]”. 111.2.

El capítulo tercero de este acto administrativo, señaló que el liquidador, siguiendo las reglas especiales de la Ley 79 de 23 de diciembre de 198840 y el Código Civil, procedía a determinar “[…] el inventario de pasivos, y el orden en que se restituirán las acreencias, conforme al numeral 2 del artículo 299 y el numeral 6 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. [..]” y, agregó que tanto los pagos de la masa de la liquidación como las restituciones de sumas excluidas de ella, se efectuarían “[…] en la medida en que la disponibilidad de la intervenida lo permitan.

Las sumas disponibles que deban distribuirse entre personas que de acuerdo con la ley tengan derecho a ser pagadas con bienes excluidos de la masa, pero que no tengan derechos sobre un bien determinado, se dividirán a prorrata del valor de los respectivos créditos […]”. 39 Fol. 412-425“[…] Por la cual se informa a los interesados, el inventario de Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos, el inventario de Activos, el inventario de Aportes Sociales, y, se efectúa la calificación de créditos […]”. 40 “[…] "Por la cual se actualiza la Legislación Cooperativa". […]”. 40 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 111.3.

Esta resolución – Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002-, señaló en su capítulo quinto de disposiciones generales, lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO TREINTA Y OCHO: PUBLICACIÓN DEL INVENTARIO.- La presente resolución se mantendrá publicada en un área visible en las oficinas de la entidad, dentro de los siete (7) días calendario, siguientes a su fecha de expedición.

ARTÍCULO TREINTA Y NUEVE: RECLAMACIONES.- Una vez expirado el término de publicación, contra el contenido del inventario de pasivos y exigibilidades se podrán presentar reclamaciones dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Vencido este término, el expediente se mantendrá en las oficinas principales de la entidad intervenida, Bogotá, Calle 100 No. 14 – 26 y en la ciudad de Tunja, Boyacá, en la Carrera 10 No. 20 – 50, en traslado común a todos los interesados por un término del traslado cualquiera de los interesados podrá objetar las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder.

PARÁGRAFO: Las reclamaciones presentadas después del vencimiento del término previsto y que sean aceptadas por la Cooperativa, pasarán a ser parte del pasivo cierto no reclamado, y su pago se sujetará a lo previsto en el numeral 7 del artículo 16 del Decreto 756 del 2.000.

ARTÍCULO CUARENTA: Cinco (5) días hábiles después del vencimiento del término para la presentación de objeciones, el Liquidador publicará en la oficinas de la intervenida, un nuevo inventario de pasivos y exigibilidades, incorporando las reclamaciones que hayan sido aceptadas.

PARÁGRAFO: Las decisiones de reclamaciones y objeciones rechazadas o aceptadas parcialmente serán trasladadas a cada interesado.

ARTÍCULO CUARENTA Y UNO: (…)

PARÁGRAFO PRIMERO: Contra esta resolución procederá el recurso de reposición ante el Liquidador dentro de los cinco (5) días hábiles a la desfijación del edicto. Vencido este término queda agotada la vía gubernativa. […]” (Negrilla del texto) 111.4. El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, mediante la Resolución núm. 003 de 3 de octubre de 200241, resolvió “[…]

ARTÍCULO UNO. - Incorporar por el presente acto administrativo a la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002, las reclamaciones presentadas oportunamente dentro de los términos señalados para el efecto y aceptadas por el Liquidador […]”. La parte motiva de este acto administrativo resalta lo siguiente: “[…] 7. Que como consecuencia de lo anterior, se expidió la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002, informando a todos los interesados, el inventario de Depósitos y Exigibilidades y demás pasivos, el inventario de Activos, el inventario de Aportes Sociales, y se efectuó la calificación de créditos. 41 Fol. 38-54, C. Ppal.

“[…] Por la cual se informa a los interesados, sobre las reclamaciones presentadas oportunamente y aceptadas por la Caja Popular Cooperativa […]”. 41 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 8. Que conforme a lo señalado en el artículo 38 de la citada resolución, se mantuvo publicada en un área visible en las oficinas de la entidad, por 7 días calendario.

Es decir, entre los días 6 y 12 de septiembre del 2002. 9. Que conforme al artículo 39 de la citada resolución, expirado el término de la publicación, contra el contenido del inventario de pasivos y exigibilidades se presentaron reclamaciones dentro de los 5 días hábiles siguientes, es decir, entre los días 13 y 19 de septiembre. Vencido este término, el expediente se mantuvo en las oficinas principales de la entidad intervenida: Bogotá, Calle 100 No. 14 – 26 y en la ciudad de Tunja, Boyacá, en la Carrera 10 No. 20 – 50, en traslado común a todos los interesados por un término de 5 días hábiles, entre el 20 y el 26 de septiembre, término de traslado para que cualquiera de los interesados, objetara las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder. 10.

Que conforme al artículo 40 de la citada resolución, a los 5 días hábiles después del vencimiento del término para la presentación de objeciones, el Liquidador debe publicar en las oficinas de la intervenida, un nuevo inventario de pasivos y exigibilidades, incorporando las reclamaciones que hayan sido aceptadas. 11. El Liquidador aceptará las reclamaciones que soportaron debidamente la documentación necesaria para validar las cuentas que no fueron incorporadas en la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002. 12.

Que se aceptarán las reclamaciones conforme a los soportes suministrados, ordenando reclasificar las cuentas llevadas equivocadamente a cuentas de ahorro o aportes […]” 111.5. El citado acto administrativo -Resolución núm. 003 de 3 de octubre de 2002- en su parte resolutiva, decidió, igualmente, que: “[…]

ARTÍCULO OCHO. - Modificar la cuantía del Artículo 31 de CALIFICACIÓN Y GRADUACIÓN DE CRÉDITOS sobre BIENES EXCLUIDOS DE LA MASA DE LA LIQUIDACIÓN de la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002, con base en los créditos aceptados en esta resolución, de conformidad con el artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1.993), de la siguiente manera: (…) […]” (Negrilla del texto) 111.6.

El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en Resolución núm. 004 de 3 de octubre de 200242, decidió la reclamación presentada por FOGACOOP, en la siguiente forma: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Aceptar parcialmente la reclamación presentada el 19 de septiembre del 2002, Registro No. 9000765 por el FONDO DE GARANTÍAS DE ENTIDADES COOPERATIVAS FOGACOOP.

ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar el valor relacionado en el Artículo 17, literal (c.) de la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002, el cual quedará así: “CUENTAS POR COBRAR AL FOGACOOP.- La Caja Popular Cooperativa en Liquidación, conforme a la conciliación efectuada con el Fondo de Garantías de 42 Fol. 57-79, C. Ppal. “[…] Por la cual se resuelve la reclamación presentada por el FONDO DE GARANTÍAS DE ENTIDADES COOPERATIVAS – FOGACOOP- […]”. 42 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP Entidades Cooperativas -FOGACOOP-, registra un valor a favor de la Caja y cargo (sic) del FOGACOOP, por la suma de $957.978.386,67”.

ARTÍCULO TERCERO: Excluir de la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002 a los acreedores que habían sido reconocidos pero con acreencias negociadas a favor del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas FOGACOOP, conforme a contratos de subrogación. Se sustituye a esos acreedores por el FOGACOOP, en cuantía de $192.648.615,oo.

Los acreedores que se sustituyen son los mencionados en las CONSIDERACIONES tenidas en cuenta por la CAJA POPULAR COOPERATIVA EN LIQUIDACIÓN, sobre el punto 1.2, RELACIONADO CON EL ARTÍCULO 31 LITERAL H DE LA RESOLUCIÓN No. 002 DEL 5 DE SEPTIEMBRE DEL 2002, de esta providencia.

ARTÍCULO CUARTO: Reconocer la reclamación presentada por el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas FOGACOOP, por los contratos de subrogación con un valor de $13.642.991, 66, con base en los soportes de la reclamación presentada en el escrito objeto de este acto administrativo.

ARTÍCULO QUINTO: Rechazar los intereses solicitados por el valor de $450.968.824,92, reclamados por el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas FOGACOOP.

ARTÍCULO SEXTO: Modificar el literal (h.-) del Artículo 31 de CALIFICACIÓN Y GRADUACIÓN DE CRÉDITOS sobre BIENES EXCLUIDOS DE LA MASA DE LA LIQUIDACIÓN de la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002, el cual quedará así: “Durante el proceso de intervención para administrar, la Nación (TESORO NACIONAL) por conducto del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas -Fogacoop- adquirió acreencias de ahorradores y depositarios de la Caja Cooperativa en Liquidación subrogándose total o parcialmente en esas obligaciones.

A la fecha de esta resolución ha adquirido acreencias por valor de $33.801.974.145,32. En la medida que el FOGACOOP adquiera la totalidad de la acreencia, se aplicarán las reglas señaladas para el efecto por el artículo 1.669 del Código Civil.”

ARTÍCULO SÉPTIMO: Ratifica en todas sus partes, el Parágrafo segundo del Artículo 31 de la Resolución No. 002 del 5 de septiembre del 2002.

ARTÍCULO OCTAVO: Rechazar la reclamación sobre provisiones en cuantía de $2.356.848.976. […]” 111.7. El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en Resolución núm. 478 de 19 de diciembre de 200243, resolvió el recurso de reposición presentado por FOGACOOP en contra de las resoluciones 003 y 004 de 3 de octubre de 2002, decidiendo rechazar tal impugnación y ratificar el contenido de las resoluciones 002 de 5 de septiembre, 003 y 004 de 3 de octubre, todas de 2002. 111.8.

El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación expidió el acto administrativo demandado, la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, “[…] Por medio de la cual se informa a los interesados el inventario actualizado de los 43 Fol. 81-98, C. Ppal. “[…] Por la cual se resuelve el recurso de reposición presentado por el FONDO DE GARANTÍAS DE ENTIDADES COOPERATIVAS -FOGACOOP- contra las Resoluciones No. 003 y No. 004 del 3 de octubre de 2002 […]”. 43 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP depósitos, exigibilidades y demás pasivos a cargo de la CAJA POPULAR COOPERATIVA – EN LIQUIDACIÓN; y se efectúa la calificación de las acreencias decidiendo sobre los créditos aceptados en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación y su orden de restitución […]”, cuya parte resolutiva fue transcrita, esgrimiendo los siguientes argumentos: “[…] 3.5.- Que mediante la Resolución 002 de 5 de septiembre de 2002 el Liquidador de la CAJA POPULAR COOPERATIVA CAJACOOP EN LIQUIDACIÓN, informó a los interesados, el inventario de depósitos, exigibilidades y demás pasivos, el inventario de activos, el inventario de aportes sociales y efectuó la calificación de créditos. 3.6.- Que en los anexos números 13, 14, 15 y 16 de la citada Resolución 002 de 5 de septiembre de 2002 se omitió incluir las acreencias a favor de las personas relacionadas en el Anexo N° 1 de la presente resolución, no obstante que corresponden a depósitos y ahorros y que constan en la contabilidad de la entidad. 3.7.- Que por remisión expresa del artículo 25 del decreto 756 de 2000, son aplicables al proceso de liquidación forzosa administrativa de entidades cooperativas, las normas pertinentes al proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de entidades financieras previstas en el estatuto Orgánico (sic) del Sistema Financiero y en especial lo dispuesto en la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999. 3.8.- Que el numeral 5° del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999 expresamente dispone que el Liquidador podrá optar porque la decisión sobre las reclamaciones se adopte en actos administrativos independientes. 3.9.- Que adicionalmente la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 6 de febrero de 1980, al referirse a las facultades que tiene la Administración para aclarar los actos administrativos señaló: “Sobre el particular ha dicho el Consejo de Estado que si la revocación implica un cambio sustancial que puede ser total o parcial en el contenido de la voluntad administrativa y la revocabilidad se predica como principio general del acto administrativo sin limitación en el tiempo, con cuanta mayor razón serán posibles otras variaciones del acto que no impliquen alteración sustancial de esa voluntad.

En otras palabras, si la ley consagra como principio de revocabilidad en cualquier tiempo del acto administrativo, no puede el intérprete suponer que la misma ley le impida a la administración aclarar sus propios actos, en cualquier tiempo. Si lo que se persigue es la realización del interés general y para ello se dota al poder público de competencias que le permiten adaptar su actividad a la realidad y al bien común, es preciso entender que igualmente disfruta de una potestad menos, de menor alcance y trascendencia como es la de aclarar sus propios actos sin limitaciones en el tiempo”. 3.10.- Que al momento de efectuarse el inventario inicial de activos y pasivos como consecuencia de diferentes fallas de orden técnico y operativo presentadas durante el transcurso del proceso liquidatorio, las acreencias relacionadas en el anexo N° 1 de esta resolución no fueron incluidas en los citados anexos número 13, 14, 15 y 16 de la Resolución 002 de 2002 correspondientes a las (sic) créditos reconocidos como acreencias excluidas de 44 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP la masa de la liquidación; y que una vez confrontada y verificada la información allegada por los clientes y la existente en los diferentes soportes contables de la entidad se pudo establecer que las acreencias relacionadas en el anexo N° 1 de esta resolución, por ser depósitos de ahorro, efectivamente corresponden a los créditos reconocidos como acreencias excluidas de la masa de la liquidación; y que por ende para hacer prevalecer los principios de igualdad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, y de prevalencia del derecho sustancial señalados en los artículos 209 y 228 de la Constitución Política y 3° del Código Contencioso Administrativo, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 5° del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999 y en uso de la potestad que tiene la administración de aclarar sus propios actos en cualquier tiempo, el Liquidador decidió reconocer y aceptar las acreencias a favor de las personas relacionadas en el mencionado anexo N° 1 de la presente resolución. 3.11.- Que de conformidad con los artículos 1382, 1393 y 1399 del Código de Comercio, el numeral 2° del artículo 299 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 26 de la Ley 510 de 1999 y el artículo 120 de la Ley 79 de 1988, los depósitos de ahorro y a término gozan del privilegio de exclusión de la masa a liquidar y en consecuencia deben restituirse a sus propietarios con prelación y preferencia respecto de los demás pagos de las obligaciones a cargo de la masa de la liquidación. 3.12.- Que los recursos que se reconocerán mediante la presente Resolución son sumas de dineros que material, sustancial y formalmente gozan del privilegio de exclusión de la masa de la liquidación de acuerdo a lo establecido en el considerando anterior. 3.13.- Que en aras de preservar la igualdad de los acreedores las obligaciones que se reconocen y aceptan en la presenten (sic) resolución quedan sujetas a las mismas condiciones en que se aceptaron las demás obligaciones reconocidas como bines (sic) excluidos de la masa de la liquidación de la CAJA POPULAR COOPERATIVA EN LIQUIDACIÓN, en la segunda parte del capítulo tercero de resolución 002 del 05 de septiembre de 2002 (sic). […]” (Negrilla del texto) 112.

De acuerdo con las normas citadas anteriormente y las actuaciones desarrolladas en el proceso de liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, se puede advertir que: 112.1. El liquidador dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 14 del Decreto 756 de 2000 y expidió la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, acto administrativo mediante el cual se informó a los interesados el inventario de activos y pasivos de la intervenida, teniendo en cuenta que la disolución y liquidación de la Caja Popular Cooperativa no se adoptó en el mismo acto que ordenó la toma de posesión, puesto que, como se señaló, la toma de posesión -para administrar- se adoptó mediante la Resolución núm. 1889 de 19 de noviembre de 1997, mientras que la disolución y liquidación se ordenó en la Resolución núm. 780 de 7 de mayo de 2002. 45 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 112.2.

De acuerdo con el parágrafo de la norma citada -artículo 14 del Decreto 756 de 2000-, si a la fecha en que se ordenó la liquidación se había elaborado el inventario de activos y pasivos de la intervenida, el mismo debía actualizarse dentro del mismo plazo previsto para expedir la resolución de reconocimiento de acreencias. 112.3. Ahora bien, el artículo 5° del Decreto 756 de 2000 reguló lo concerniente a las reclamaciones44.

Respecto de esta disposición legal es necesario indicar que debían presentar reclamaciones las personas cuyas acreencias no fueron reconocidas en el inventario de pasivos y exigibilidades o reconocidas en condiciones distintas a las que consideraban ajustadas a sus derechos. Las reclamaciones a las que alude este artículo debían presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación del inventario. 112.4.

Las reclamaciones que se presentaron en la oportunidad mencionada, podían ser objetadas y, posteriormente, vencido este plazo, se publicaría un nuevo inventario de pasivos y exigibilidades que incorporara las reclamaciones aceptadas. Las reclamaciones no presentadas o presentadas después del vencimiento del término indicado, como lo indica el inciso 3. del artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, pasarían a ser parte del pasivo cierto no reclamado. 112.5.

Lo anterior es confirmado por lo dispuesto en la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, al señalar, en el parágrafo del artículo treinta y nueve que “[…] Las reclamaciones presentadas después del vencimiento del término previsto y que sean aceptadas por la Cooperativa, pasarán a ser parte del pasivo cierto no reclamado, y su pago se sujetará a lo previsto en el numeral 7 del artículo 16 del Decreto 756 del 2.000 […]” 112.6.

El pasivo cierto no reclamado, en los términos del Decreto 756 de 2000, estaría integrado, de una parte, conforme el citado inciso 3. del artículo 5°, por la reclamaciones no presentadas o presentadas después del vencimiento del término señalado en el mismo artículo 5° -cinco (5) días siguientes a la publicación del inventario-, y, de otro lado, siguiendo el artículo 16, numeral 7., del mismo decreto, por las acreencias de cuyos titulares no se hubieren presentado a recibir el pago oportunamente pero que aparezcan debidamente justificados en los libros y comprobantes de la intervenida. 112.7.

El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en las resoluciones núm. 003 y 004 de 3 de octubre de 200245, dio cumplimiento a lo previsto en el citado artículo 5°, inciso 2., publicando un nuevo inventario de pasivos y exigibilidades que incorporó las reclamaciones que fueron aceptadas. 112.8. La Resolución núm. 003 de 3 de octubre de 2002, en su parte motiva, señaló la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002 fue publicada por siete (7) días 44 Norma aplicable a la etapa de liquidación de cooperativas financieras por así señalarlo el artículo 13 del Decreto 756 de 2000. 45 El liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en Resolución núm. 478 de 19 de diciembre de 2002, resolvió el recurso de reposición presentado por FOGACOOP en contra de las resoluciones 003 y 004 de 3 de octubre de 2002, decidiendo rechazar tal impugnación y ratificar el contenido de las resoluciones 002 de 5 de septiembre, 003 y 004 de 3 de octubre, todas de 2002. 46 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP calendario entre los días 6 y 12 de septiembre de 2000, luego el término para presentar reclamaciones de cinco (5) días corrió del 13 al 19 de septiembre de 2002. 113.

La Sala estima que el análisis efectuado por la primera instancia se encuentra en consonancia con el régimen especial aplicable a la liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación. 114. Así, conforme a dicho régimen, si bien es cierto que le corresponde al liquidador la elaboración del inventario de pasivos y exigibilidades -Artículo 5°. y Artículo 14°., parágrafo, del Decreto 756 de 2000-, también lo es que si el acreedor evidencia que su obligación no fue incluida en el inventario o lo fue en condiciones distintas a las que consideraba ajustada a su derecho, debe presentar reclamación dentro del término previsto en la mencionada norma -Artículo 5°., inciso 1., del Decreto 756 de 2000-. 115.

Lo anterior permite colegir que no le asiste razón al apelante cuando afirma, de manera absoluta, que no es requisito, en los procesos de liquidación de cooperativas financieras, la presentación de reclamaciones por parte de los titulares de las acreencias a cargo de la entidad, para que estas sean reconocidas, calificadas y pagadas, puesto que, se reitera, tal etapa está prevista en el ordenamiento y se surte para las acreedores cuyas acreencias no fueron reconocidas en el inventario de pasivos y exigibilidades o reconocidas en condiciones distintas a las que consideraban ajustadas a sus derechos. 116.

De tal forma que, como lo indicó esa instancia, el liquidador no cuenta con una potestad ilimitada para reconocer acreencias dentro del trámite de los procesos de liquidación de entidades cooperativas como insiste el apelante, puesto que su facultad oficiosa concluyó, para el caso objeto de juzgamiento, con la actualización del inventario de pasivos y exigibilidades, a través de la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002. 117.

Contrario a lo afirmado por el apelante, la sentencia impugnada no desconoció la naturaleza especial del régimen de liquidación de las cooperativas financieras, tras haber interpretado sus disposiciones según las normas que regulan los procesos de liquidación de las entidades financieras. Por el contrario, la primera instancia cuestionó que la resolución demandada aplicara el artículo 5°., numeral 5., del Decreto 2418 de 1999, estimando que: “[…] esta disposición no era aplicable al caso porque, como se expuso en el acápite contentivo del marco jurídico, el Decreto No. 756 de 2000 es la norma especial que rige la liquidación de las cooperativas que desarrollan actividad financiera, sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria o de la entonces Superintendencia Bancaria (en este último caso, sólo cuando se encontraran inscritas en FOGACOOP); mientras que las normas atinentes al proceso de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa para entidades financieras previstas en el EOSF y, en especial, lo establecido en la Ley 510 de 1999 y el Decreto No. 2418 del 30 de noviembre del mismo año, son únicamente supletivas dado su carácter general.

En otras palabras, al existir norma especial para el trámite de reclamaciones y objeciones al 47 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP inventario de activos y pasivos, no había lugar a remitirse a la norma general en virtud de lo preceptuado en el artículo 25 del citado Decreto No. 756 de 2000 […]” (Negrilla fuera del texto) 118.

Se resalta, adicionalmente, que la interpretación realizada por la primera instancia, respecto del pasivo cierto no reclamado, resulta acorde con las disposiciones mencionadas, sumado a que, para llegar a ella, no se acudió a las normas de los procesos de liquidación de entidades financieras comunes como lo manifiesta el apelante. 119.

Se comparte, por lo anterior, lo afirmado en la sentencia apelada consistente en que “[…] no corresponde a la realidad que, en este tipo de liquidaciones, el pasivo cierto no reclamado sea equivalente a las acreencias no reclamadas que habían sido reconocidas por el Liquidador de forma oficiosa […]”, teniendo en cuenta que, se reitera, deben presentar reclamaciones las personas cuyas acreencias no fueron reconocidas en el inventario de pasivos y exigibilidades o reconocidas en condiciones distintas a las que consideraban ajustadas a sus derechos. 120.

En suma, el cargo formulado por el apelante no puede prosperar. II.4.2. La sentencia de primera instancia desconoció las facultades del liquidador y la posibilidad de modificar los actos administrativos a la luz del CCA. 121. El apelante adujo que no era cierto lo afirmado en la sentencia impugnada en cuanto a la competencia del liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación para reformar el acto inicialmente emitido sobre el inventario de bienes, activos y pasivos de la entidad y frente a la extemporaneidad en el ejercicio de esta facultad. 122.

Anotó que en el proceso de liquidación en el que se expidió la resolución demandada no está prevista la etapa de emplazamiento de los acreedores para presentar reclamaciones, por lo que dicha etapa no podía haberse surtido y encontrarse precluida; ni existiría prueba en el expediente que indicara que la etapa de realización y actualización de oficio del inventario de pasivos se encontraba, igualmente, precluida al momento de expedirse el acto administrativo acusado. 123.

Aseguró que resultaba plenamente aplicable al procedimiento administrativo de liquidación lo regulado en el CCA; además, que la actualización realizada por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación se ajustó a lo señalado en los artículos 5°. y 14 del Decreto 756 de 2000, puesto que, entre la toma de posesión y la orden de liquidar a la accionada, pasaron más de cuatro (4) años, insistiendo en que era un deber exigible al liquidador, que no dependía de si los acreedores reclamaban o no sus acreencias. 124.

Alegó que no le asistía razón a la primera instancia al sostener que el liquidador no estaba facultado para emitir la actualización, pues lo hizo en cumplimiento de 48 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP sus deberes como liquidador; ni al afirmar que esa facultad se ejerció de forma extemporánea, pues el período de pagos de acreencias aún no había comenzado, luego, el liquidador debía emitir el acto administrativo de reconocimiento de acreencias del que habla el artículo 14 del Decreto 756 de 2000, que entre otras cosas debía contener los bienes integrantes de la masa y excluidos de ella y el orden de restitución de las acreencias a cargo de la liquidación y excluidas de la masa. 125.

Manifestó, igualmente, que la disposición citada supra -artículo 14 del Decreto 756 de 200- no establece que solo las acreencias objeto de reclamación puedan ser incluidas en tal listado de reconocimiento, pues la totalidad de acreencias del proceso de liquidación de una cooperativa financiera no se constituye por reclamaciones individuales de los acreedores, sino por el deber del liquidador de realizar de oficio el inventario de bienes, activos y pasivos de dicha entidad. 126.

Desechó el argumento según el cual el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación no podía modificar el inventario inicial, puesto que el artículo 14 del Decreto 756 de 2000 establecía tal posibilidad y, además, en razón a que ninguna disposición del CCA, aplicable al procedimiento administrativo de liquidación, prohíbe a la administración modificar un acto administrativo cuando no se altere la situación jurídica de los beneficiarios de él, lo cual, en su concepto, fue lo que acaeció en el caso de la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003, puesto que el acto administrativo no eliminó ni redujo ninguna acreencia anteriormente reconocida, sino que se incluyeron acreencias que por fallas en la primera resolución no se reconocieron. 127.

Subrayó que existía violación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, teniendo en cuenta que los acreedores de una cooperativa financiera tenían una expectativa limitada a la existencia de recursos y, en razón a ello, esta no se vería afectada al reconocerse otros créditos dentro del proceso, conforme a las normas que regulan el reconocimiento para estos procesos, máxime si el artículo 14 del Decreto 756 de 2000, estableció mecanismos para impugnar la decisión así adoptada. 128.

La Sala debe destacar lo afirmando por el apelante consistente en que el acto administrativo reconoció unas acreencias que no fueron reconocidas en la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002. 129. La primera instancia dio cuenta de una serie de contradicciones en las que incurrió la Caja Popular Cooperativa En Liquidación acerca de la presentación oportuna o no de las reclamaciones por parte de las personas reconocidas en la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003.

Así, mencionó la certificación expedida por la entidad en liquidación de fecha 18 de septiembre de 200346, en la cual señaló lo siguiente: 46 Fol. 131, C. Ppal. 49 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP “[…] COMPLEMENTO No 006 SOBRE LA CERTIFICACIÓN DE LA BASE DE DATOS PARA PAGO DE ACREENCIAS AHORRADORES Y DEPOSITANTES CAJA POPULAR COOPERATIVA – CAJACOOP EN LIQUIDACIÓN De conformidad con lo previsto en la Resolución No 002 del 21 de febrero de 2003 de la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Entidades Cooperativas – FOGACOOP, en el Capítulo Primero – Condiciones Generales, Artículo Tercero – Condiciones Generales que deben reunir las Acreencias, los suscritos, HERNANDO ENRIQUE GÓMEZ VARGAS, en calidad de Agente Liquidador de la CAJA POPULAR COOPERATIVA – CAJACOOP EN LIQUIDACIÓN, y CARLOS EDUARDO FORERO BARRERA en representación de la firma CONSULTORÍA & ALTA GERENCIA LTDA, en calidad de Contralor de la misma: CERTIFICAN 1.

Que las acreencias de los ahorradores y depositantes relacionados en el disquete y listados adjuntos a la presente certificación, en OCHOCIENTAS TREINTA Y SIETE (837) cuentas por valor de DOS MIL CUARENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS CON 00/100 ($2.045.569.756.00) M/CTE, no fueron reconocidas en la Resolución No 002 de septiembre 05 de 2002. 2.

Que una vez verificados los archivos y como respuesta a las reclamaciones recibidas de los clientes mediante Resolución No 1484 de agosto 22 de 2003, se reconocen estas cuentas como depósitos y ahorros que forman parte de la No Masa de la Liquidación. […]” (Negrilla del texto) 130. De tal certificación dedujo esa instancia que, aparentemente, “[…] la Resolución No. 1484 del 22 de agosto de 2003 surgió producto de las reclamaciones elevadas por los clientes de CAJACOOP […]”. 131.

No obstante, puso de presente que en el oficio de 11 de noviembre de 200347, dirigido por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación a FOGACOOP, en respuesta a una petición formulada por la segunda, la intervenida afirmó que: “[…] Efectuada esta aclaración procedo a informarle que los acreedores relacionados en la Resolución No. 1484 de agosto 22 de 2003 no presentaron reclamaciones dentro del término establecido en el artículo 5° del Decreto 756 de 2000, ni interpusieron recursos de reposición contra la Resolución N° 002 del 5 de septiembre de 2002; pero igualmente, le aclaro que la Resolución No. 1484 de agosto 22 de 2003 no tiene como fundamento las reclamaciones de que trata el artículo 5° del Decreto 756 de 2000, sino los fundamentos legales y fácticos expresamente señalados a lo largo de la parte motiva de dicho acto administrativo […]” (Negrilla fuera del texto) 132.

Asimismo, se refirió a la certificación de 13 de julio de 2006, expedida por el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación. En el expediente se encuentra dos certificaciones expedidas ese día, siendo el contenido de la primera de ellas, en cuanto interesa al proceso, el siguiente: 47 Fol. 134-135, C. Ppal. 50 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP “[…] Que las acreencias relacionadas y reconocidas en el Anexo No. 1 de la Resolución No. 1484 expedida el 22 de agosto de 2003 por el Liquidador de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, son depósitos de ahorro que efectivamente corresponden a créditos reconocidos como cuentas excluidas de la Masa de la Liquidación. De otra parte, igualmente hace constar que las citadas acreencias no fueron reconocidas en los Anexos No. 13, No. 14, No. 15 y No. 16 de la Resolución No. 002 expedida por el Liquidador de la Caja el día 5 de septiembre de 2002, mediante los cuales se estableció el inventario inicial de cuentas incluidas en la No Masa de la Liquidación de CAJACOOP […]”48 (Negrilla fuera del texto) 133.

La segunda certificación tiene el siguiente contenido: “[…] Que para el reconocimiento de las cuentas incluidas en el Anexo No. 1 de la Resolución No. 1484 expedida el 22 de agosto de 2003 por el Liquidador de la CAJA POPULAR COOPERATIVA, se tuvieron en cuenta las reclamaciones presentadas por cada uno de los titulares de las acreencias reconocidas.

Los números de Radicado Interno y fechas de presentación de las reclamaciones a la Liquidación de CAJACOOP, se discriminan en la relación que se anexa a la presente certificación en 16 folios según reporte del área operativa de la Liquidación […]”49 (Negrilla fuera del texto) 134. Lo expuesto permite colegir que las acreencias reconocidas en la resolución demandada corresponden a reclamaciones que no se presentaron dentro del término previsto en el artículo 5°, inciso 1., del Decreto 756 de 2000, norma aplicable al proceso de liquidación conforme el parágrafo del artículo 13 del mismo decreto, que corrió, siguiendo la Resolución núm. 003 de 3 de octubre de 2002, del 13 al 19 de septiembre de 2002.

Tal conclusión se acredita del anexo50 que acompaña dicha certificación, puesto que las fechas de reclamación van del 20 de septiembre de 2002 al 18 de julio de 2003. 135. La Sala, aclarado lo anterior, reitera, como lo indicó la sentencia impugnada, que el liquidador, contrario a lo manifestado por el apelante, no cuenta con una potestad ilimitada para reconocer acreencias dentro del trámite de los procesos de liquidación de entidades cooperativas, puesto que su facultad oficiosa concluyó, para el caso objeto de juzgamiento, con la actualización del inventario de pasivos y exigibilidades, a través de la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002. 136.

Se precisa, igualmente, que la primera instancia, en modo alguno, sugirió la aplicación de las normas que regulan la etapa de emplazamiento de los acreedores para presentar reclamaciones en el régimen de liquidación de las entidades financieras, como lo señala la apelante. 48 Fol. 426, C. Ppal. 49 Fol. 427, C. Ppal. 50 Fol. 428-443, C. Ppal. 51 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 137.

Por el contrario, se refirió al artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, que regula, entre otros aspectos, la etapa de presentación de reclamaciones. Esta norma, que integra el régimen especial de liquidación de entidades cooperativas financieras, indica que las reclamaciones deben presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la expiración del término de publicación del inventario de pasivos y exigibilidades, solo por aquellas personas cuyas acreencias no fueron reconocidas en dicho inventario de pasivos y exigibilidades o lo fueron en condiciones distintas a las que consideraban ajustadas a sus derechos. 138.

El apelante adujo que la expedición de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 se enmarcaba dentro de la facultad de la administración de aclarar sus propios actos prevista en el CCA. Al respecto, se debe precisar que esta Corporación51, frente a tal fenómeno, indicó lo siguiente: “[…] Al regular el procedimiento administrativo, la parte primera del Decreto 01 de 1984 no previó la figura de la aclaración de actos administrativos, lo que conduce a cuestionar si, en virtud del artículo 267 ibidem, resulta viable la aplicación por remisión del artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, relativo a la aclaración de providencias judiciales.

(…) En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: […] Si tal es el principio que rige en relación con el acto administrativo parece evidente que no sea factible la aplicación analógica del artículo 309 del C. de P. C, que se refiere a las sentencias judiciales, las cuales, una vez en firme hacen tránsito a cosa juzgada (Arts. 331 y 332 C. de P. C.).

Las razones del diverso tratamiento procedimental guardan estrecha relación con la distinta naturaleza y fines de la sentencia y del acto administrativo, pues mientras la sentencia persigue hacer indiscutible el derecho mediante la aplicación de la norma a un caso concreto, el acto administrativo tiene por objeto la satisfacción de las ne- cesidades públicas lo cual supone un amplio grado de versatilidad para lograr la adaptación de la voluntad administrativa a tales fines, que se resumen en el interés público o común. Si la revocación implica un cambio sustancial que puede ser total o parcial en el contenido mismo de la voluntad y la revocabilidad se predica como principio general del acto administrativo sin limitación en el tiempo, con cuánta mayor razón serán posibles otras variaciones de acto que no impliquen alteración sustancial de esa voluntad.

Tal sería el caso de la aclaración de un acto anterior. En otras palabras si la ley consagra como principio la revocación en cualquier tiempo del acto administrativo no puede el intérprete suponer que la misma ley le impida a la administración aclarar sus propios actos, en cualquier tiempo. Si lo que se persigue es la realización del interés general y para ello se dota al poder público de competencias que le permitan adaptar su actividad a la realidad y al bien común, es preciso entender que igualmente disfruta de una potestad de menor alcance y trascendencia como es la de aclarar sus propios actos sin limitaciones en el tiempo […]52. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. consejero ponente: William Hernández Gómez.

Bogotá, D. C., sentencia de 17 de mayo de 2018. Radicación núm.: 13001-23-31-000-2010-00890- 01(0021-14) 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 6 de febrero de 1980 (expediente 2713). 52 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP En ese orden de ideas, es plausible concluir que, en vigencia del CCA, la aclaración de los actos administrativos procede tanto con la resolución de los recursos de la vía gubernativa como también por medio del ejercicio de la facultad de revocatoria directa, sea que esta opere a solicitud de parte u oficiosamente.

No obstante, si se agotaron dichos recursos, el ruego que posteriormente haga el interesado para que se aclare el acto administrativo resulta improcedente bajo el entendido de que lo que se está elevando es una solicitud de revocatoria directa, la cual se encuentra proscrita por el artículo 70 ejusdem cuando el peticionario ya ha hecho uso de aquellos medios impugnatorios.

En tal caso, únicamente habría lugar a la aclaración vía revocatoria directa en ejercicio de la facultad oficiosa que le asiste a la administración pública. […]” 139. Si bien, resultaba ajustado al ordenamiento jurídico el ejercicio de la facultad de aclarar actos administrativos, lo cierto es que, con la expedición de la resolución acusada, contrario a la posición esgrimida por la apelante, se afectó la situación de los acreedores que fueron reconocidos en las resoluciones 002 de 5 de septiembre de 2002, 003 de 3 de octubre de 2002 y 004 de 3 de octubre de 2002, si se tiene en cuenta que, como lo indica el artículo 16, numeral 1., del Decreto 756 de 2000: “[…] 1.

Orden de restitución y prelación de pagos. Para determinar la prelación de pagos de los créditos a cargo de la masa de la liquidación, el Liquidador seguirá las reglas especiales definidas para tal aspecto en la Ley 79 de 1988 y las generales del Código Civil, así como las demás disposiciones legales aplicables. Tanto los pagos a cargo de la masa de la liquidación como las restituciones de sumas excluidas de ella, se efectuarán en la medida en que las disponibilidades de la intervenida lo permitan.

Las sumas disponibles que deban distribuirse entre personas que de acuerdo con la ley tengan derecho a ser pagadas con bienes excluidos de la masa, pero que no tengan derechos sobre un bien determinado, se dividirán a prorrata del valor de los respectivos créditos. […]” (Negrilla fuera del texto) 140. En efecto, como lo indicó la primera instancia, la expedición de la resolución demandada alteró la expectativa legítima de los acreedores reconocidos en las mencionadas resoluciones, aminorando la posibilidad de satisfacción de sus acreencias reconocidas -así fuera mínima en un principio como lo esgrime la apelación-, en virtud de lo previsto en el citado artículo 16, numeral 1., del Decreto 756 de 2000, puesto que, en términos prácticos, se incluyeron nuevos acreedores, que con anterioridad no gozaban de privilegios para el pago de su obligación, afectando el principio de igualdad de los acreedores, a concurrir en los bienes de la intervenida, con aquellos que fueron reconocidos en tiempo por haber sido incluidos en el inventario de pasivos y exigibilidades o haber acudido en la oportunidad legal a presentar su reclamación. 141.

La Corte Constitucional53, en relación con el principio de igualdad de los acreedores, ha subrayado que: 53 Corte Constitucional, Sentencia T-575 de 2003. Magistrado ponente: Alfredo Beltrán Sierra. 53 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP “[…] Es suficientemente sabido que en el proceso de liquidación forzosa administrativa “el bien jurídico más importante a proteger es el de la igualdad de los acreedores” (sentencia C-403 de 2001), lo que se conoce como el principio par conditio creditorum (igualdad entre los acreedores en los procesos liquidatorios).

Las consecuencias que este objetivo trae consigo se traducen en que los activos de la empresa en liquidación se convierten en prenda común de todos los acreedores, y que ante la insuficiencia de activos, los derechos de los acreedores se satisfacen a prorrata, es decir, a través de la llamada “comunidad de pérdidas”. […]” 142. Si la intervenida pretendía realizar tal acción, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, ha debido obtener, de acuerdo con el artículo 73 del CCA, el consentimiento expreso y escrito de los titulares de la situación jurídica que se pretendía modificar, lo cual no ocurrió. Siguiendo lo expuesto, el cargo formulado no tiene vocación de prosperidad.

II.4.3. La sentencia de primera instancia desconoció la situación real y efectiva de las acreencias reconocidas en la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 y no dio aplicación al principio de igualdad material, desprotegiendo el interés de los ahorradores y depositantes de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación. 143. El apelante señaló que la actualización del inventario de bienes, activos, pasivos y demás exigibilidades del proceso de liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación se fundamentó, principalmente, en que, por errores imputables al agente liquidador nombrado en un comienzo, no a los titulares de los créditos, pequeños y medianos ahorradores de la entidad quedaron por fuera del acto inicial, lo cual implicó que créditos protegidos por el ordenamiento jurídico con la exclusión de la masa de la liquidación, quedaran desprovistos de esa protección. 144.

Afirmó que a las entidades cooperativas financieras no llegaron ahorradores de medianos y grandes capitales, sino aquellos que, por sus condiciones socioeconómicas y limitaciones, no podían asumir actividades de alto riesgo ni mucho menos someterse a procedimientos que derivaran en una pérdida de su pequeño capital, entre los que se encontrarían pensionados, amas de casa, personas de la tercera edad, estudiantes, pequeñas empresas, entre otras, todos sujetos de especial protección constitucional y legal. 145.

La Sala evidencia que el liquidador de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, adujo como argumento para sustentar la expedición de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003, lo siguiente: “[…] 3.10.- Que al momento de efectuarse el inventario inicial de activos y pasivos como consecuencia de diferentes fallas de orden técnico y operativo presentadas durante el transcurso del proceso liquidatorio, las acreencias relacionadas en el anexo N° 1 de esta resolución no fueron incluidas en los citados anexos número 13, 14, 15 y 16 de la Resolución 002 de 2002 correspondientes a las (sic) créditos reconocidos como 54 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP acreencias excluidas de la masa de la liquidación; y que una vez confrontada y verificada la información allegada por los clientes y la existente en los diferentes soportes contables de la entidad se pudo establecer que las acreencias relacionadas en el anexo N° 1 de esta resolución, por ser depósitos de ahorro, efectivamente corresponden a los créditos reconocidos como acreencias excluidas de la masa de la liquidación; y que por ende para hacer prevalecer los principios de igualdad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, y de prevalencia del derecho sustancial señalados en los artículos 209 y 228 de la Constitución Política y 3° del Código Contencioso Administrativo, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 5° del artículo 5° del Decreto 2418 de 1999 y en uso de la potestad que tiene la administración de aclarar sus propios actos en cualquier tiempo, el Liquidador decidió reconocer y aceptar las acreencias a favor de las personas relacionadas en el mencionado anexo N° 1 de la presente resolución. […]” (Negrilla fuera del texto) 146.

No es posible acreditar, dentro de las pruebas que obran dentro del proceso, i) la existencia de los problemas de orden técnico y operativo presentados en el proceso de liquidación, los cuales tampoco se identifican en el acto administrativo acusado; ni, ii) que los titulares de las acreencias a las cuales alude la resolución demandada fueran, efectivamente, medianos y pequeños ahorradores o pensionados, amas de casa, personas de la tercera edad, estudiantes, pequeñas empresas, entre otros, sujetos de especial protección constitucional y legal. 147.

Las circunstancias mencionadas por el apelante no permiten un trato preferente en el proceso de liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en la medida en que todos los acreedores -medianos y pequeños ahorradores o pensionados, amas de casa, personas de la tercera edad, estudiantes, pequeñas empresas- deben afrontar el proceso de liquidación en términos de la igualdad que plantean las disposiciones legales aplicables y al liquidador de la intervenida le correspondía velar por su cumplimiento. 148.

Lo probado, por el contrario, es que tales créditos no hicieron parte de la Resolución núm. 002 de 5 de septiembre de 2002, mediante la cual se informó a los interesados i) el inventario de depósitos y exigibilidades y demás pasivos; ii) el inventario de activos; iii) el inventario de aportes sociales; y, iv) se efectuó la calificación y, además, no presentaron la reclamación a la que se refiere en el artículo 5°. del Decreto 756 de 2000, en el término allí previsto, con lo cual se les otorgó un privilegio al cual, legalmente, no tenían derecho, razón por la cual el cargo no puede prosperar.

II.4.4. La sentencia de primera instancia se abstuvo de pronunciarse respecto de todos y cada una de las razones de defensa y excepciones formuladas en la contestación de la demanda, solicitando que en esta instancia se haga un pronunciamiento expreso respecto de aquellas. 149. La apelante estimó que la primera instancia reprodujo la tesis propuesta en la demanda y no se pronunció respecto de los argumentos de defensa y excepciones formuladas por la parte accionada en su contestación a la demanda, razón por la 55 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP cual solicitó a esta Corporación se evaluara, juzgara y se hiciera un pronunciamiento expreso sobre los fundamentos y excepciones, indicando que la sentencia de primera instancia no se habría pronunciado respecto de las excepciones de: • “[…] Debida aplicación del artículo 14 del Decreto 756 del 2000, única norma aplicable en la etapa y el momento en que se expidió la Resolución 1484 del 11 de agosto de 2003. […]” • “[…] Respeto irrestricto del principio de igualdad de los acreedores. […]” • “[…] Inexistencia de la obligación de presentar reclamaciones en el proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades cooperativas de carácter financiero. […]” • “[…] Desconocimiento o incomprensión de la noción de pasivo cierto no reclamado en los procesos de liquidación forzosa administrativa de las entidades cooperativas de carácter financiero. […]” • “[…] Acatamiento de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de la equidad como criterio auxiliar. […]” • “[…] Aplicación integral y armónica del conjunto de los artículos invocados en la demanda. […]”. 150.

Esta Corporación54 ha precisado el concepto de excepciones, así: “[…] Al respecto, es necesario recordar que las excepciones son medios de defensa dispuestos por el ordenamiento a favor de los demandados, ya que tienden, o bien a enderezar el procedimiento para evitar nulidades en el mismo, caso en el cual corresponden a impedimentos procesales que no atacan directamente a las pretensiones –excepciones previas, que se resuelven antes de continuar con el proceso-, o bien a desvirtuar las pretensiones elevadas en su contra por el demandante, en forma definitiva o temporal –excepciones de fondo o perentorias, que se deciden en la sentencia-, por lo que constituyen un verdadero ataque a la cuestión de fondo; existen también las denominadas excepciones mixtas, consistentes en hechos encaminados directamente a desvirtuar las pretensiones, es decir excepciones de fondo o perentorias, que se pueden alegar y decidir de manera previa.

La excepción, en palabras de la doctrina, “Se presenta cuando el demandado alega hechos diferentes de los propuestos o invocados por el demandante y que se dirigen a desconocer la existencia del derecho reclamado por éste, o bien, sin rechazarlo, oponerle circunstancias que tiendan a evitar su efectividad 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez.

Sentencia de 28 de abril de 2010. Radicación núm.: 25000-23-26-000-1997-03365-01(18271). 56 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP en determinado proceso. (…) es la propia razón del demandado que la opone a la invocada por el demandante. Es una especie de contraprestación, por constituir argumentos propios, basados en hechos diferentes, que tienden a dejar sin fundamento la pretensión del demandante”55. […]” 151.

Lo que el apelante llama excepciones, en realidad corresponde a argumentos de defensa, en la medida que no se esgrimen hechos distintos de aquellos invocados por la parte demandante para desconocer o rechazar la existencia del derecho reclamado. 152. Lo expuesto en cada una de las citadas excepciones corresponde a la interpretación que, en concepto del apelante, debe dársele al régimen legal previsto para la toma de posesión para administrar y liquidar entidades cooperativas financieras, en particular, a los artículos 3°., 5°. 14, 16 numeral 7. del Decreto 756 de 2000 y como deben aplicarse tales disposiciones al caso de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación se fundamentó, enfocándose, principalmente, en que la demandada i) dio aplicación debida al artículo 14 del Decreto 756 de 2000 -primera excepción-; ii) respetó el principio de igualdad de los acreedores -segunda excepción-; iii) estimó que, de acuerdo con el Decreto 756 de 2000, no existe obligación de presentar reclamaciones en el proceso de liquidación al cual está sometida, contrario a lo expuesto por la demandante -tercera excepción-; iv) consideró que la demandante no interpretó de manera adecuada la figura del pasivo cierto no reclamado previsto en el Decreto 756 de 2000 -cuarta excepción-; v) dio cumplimiento al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial - quinta excepción-; y, vi) no violó los artículos citados supra. 153.

Si bien la sentencia de primera instancia no mencionó expresamente, al referirse al caso concreto, las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, se estima que esa instancia, luego de fijar el marco normativo y jurisprudencial aplicable, sí analizó los puntos centrales abordados en aquellas, esto es, i) la facultad del liquidador de actualizar el inventario de activos y pasivos de la intervenida -artículo 14 del Decreto 756 de 2000-; ii) la noción de pasivo cierto no reclamado en el proceso de liquidación de cooperativas financieras -artículo 16, numeral 7., del Decreto 756 de 2000; iii) la aplicación del régimen de liquidación de las entidades financieras a la liquidación de la Caja Popular Cooperativa En Liquidación, en particular, del artículo 5°. del Decreto 2418 de 1999, al cual aludió la resolución acusada; iv) el reconocimiento de la facultad oficiosa del liquidador de la intervenida para elaborar el inventario de activos y pasivos de la intervenida pero la imposibilidad de que, oficiosamente y sin límite, reforme el inventario; v) las contradicciones en que incurrió la entidad intervenida acerca de la presentación o no de reclamaciones en relación con las acreencias reconocidas en la resolución demandada; vi) la defraudación de la confianza legítima de los acreedores cuyos créditos fueron reconocidos en las resoluciones 002, 003 y 004 de 2002; y, vii) la trasgresión del principio de igualdad de los acreedores en el proceso de liquidación reconocidos. 55 AZULA CAMACHO, Jaime;

Manual de Derecho Procesal, T. I, Teoría General del Proceso. Editorial Temis, 8ª ed., 2002, pgs. 316 y 317. 57 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP 154. De tal forma que no se accederá a la solicitud del apelante consistente en que se emita un pronunciamiento expreso sobre los fundamentos y excepciones expuestos en la contestación de la demanda y que, en concepto del apelante, no fueron desatados.

II.5. Conclusión 155. La Sala, acorde con los razonamientos expuestos, constató que la apelante no logró desvirtuar los argumentos por los cuales, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4, declaró la nulidad de la Resolución núm. 1484 de 22 de agosto de 2003 y ordenó, como consecuencia, la devolución a la masa de liquidación de los valores excluidos de ella, razón por la cual confirmará la sentencia de primera instancia de 27 de junio de 2017.

II.6. Condena en costas 156. La Sala, siguiendo el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 9 de julio de 199856, no condenará en costas en segunda instancia a la parte vencida, esto es, a la parte demandada, puesto que su conducta no estuvo precedida de mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso y se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.

II.7. Reconocimiento de apoderados judiciales 157. Se reconocerá como apoderado judicial de la parte demandante al abogado Mauricio Ariza Álvarez, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 79.737.777 y portador de la tarjeta profesional de abogado núm. 142.321 del Consejo Superior de la Judicatura, en virtud del poder otorgado por el secretario general y de gestión administrativa de FOGACOOP y de sus documentos anexos 57.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 27 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 4, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 56 “[…] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia […]”. 57 Índice 43 y 32, SAMAI. 58 Radicación núm.: 15001 23 31 000 2003 03860 01 Demandante: FOGACOOP SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO: Reconocer al abogado Mauricio Ariza Álvarez, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 79.737.777 y portador de la tarjeta profesional de abogado núm. 142.321, como apoderado judicial de FOGACOOP, parte demandante en este proceso, en los términos del poder que le fue conferido.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.