Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Se confirma la sentencia de tutela de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra del fallo de tutela proferido el 16 de octubre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Gleyde Maldonado Castillo, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, y para ello formuló las siguientes pretensiones1:
PRIMERO: Decrétese el amparo de mis derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD JURIDICA, VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION.
SEGUNDO: Declarar que el fallo del día 05 de junio de 2025, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, (…), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de GLEYDE MALDONADO CASTILLO contra EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE IBAGUÉ, Rad: 73001-3333-006-2023-00-013-01, constituye una vía de hecho violatoria de los DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICÍA, DE LA IGUALDAD, LA SEGURIDAD JURIDICA Y VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION POLITICA.
TERCERO: Se deje sin efecto la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, emitida el 05 de junio de 2025, (…). 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00 Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA (…), a que profiera nueva sentencia en el sentido de valorar correctamente la prueba aportada y recaudada dentro de la actuación procesal, así como de proteger mis derechos fundamentales tutelados y salvaguardar el principio de confianza legítima del que soy titular, lo anterior teniendo en cuenta la postura fijada por el Honorable Consejo de Estado en sentencia del 17 de noviembre de 2022, radicado 18001-23-33-000- 2013-00210-01 (5299-2018), emitida por la Sección Segunda, Subsección B, (…), dentro de la cual, en un proceso de IDÉNTICAS CARÁCTERISTICAS, es decir, proceso de homologación y nivelación salarial departamental, en relación con el reconocimiento de los retroactivos salariales, se concluyó por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que, resultaba INOPERANTE LA APLICACIÓN DEL FENÓMENO DE LA PRESCRIPIÓN POR AFECTARSE EL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA y propender así por la prevalencia de mis derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD JURIDICA, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN por configuración de los defectos sustancial y fáctico; accediendo entonces a las pretensiones de la demanda contenciosa.
(Mayúsculas, negrillas y resaltado del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que el 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial núm. 10, mediante la cual se fijaron los criterios para orientar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo y dar cumplimiento a las disposiciones normativas en materia de plantas de personal.
Advirtió que, en ningún aparte de la citada directiva ministerial se fijó un procedimiento especial, ni se exigió el cumplimiento de requisitos específicos, para que se les reconociera al personal administrativo el pago de la homologación y la nivelación salarial producto de la descentralización de la educación que se originó en el país. Indicó que, mediante Decreto núm. 11-0550 del 25 de junio de 2007, el municipio de Ibagué dispuso “Homologar y Nivelar salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación del Municipio de Ibagué financiados con recursos del Sistema General de Participaciones”.
Agregó que, el mismo 25 de junio de 2007, la mencionada entidad territorial expidió el Decreto núm. 11-0551 por el cual se dispuso “incorporar en la planta de personal de cargos homologada al personal administrativo del sector educativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones en la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué”, incorporando, sin solución de continuidad, a 354 funcionarios en diferentes cargos administrativos, entre los cuales, afirmó, se encontraba vinculada en calidad de empleada administrativa de la secretaría de educación del mencionado municipio.
Manifestó que, en cumplimiento de la precitada directiva ministerial, el municipio de Ibagué expidió de manera individual los actos administrativos por los cuales reconoció y pagó el retroactivo salarial correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2006. Adujo que, en el año 2007, presentó ante el municipio una solicitud para que dicha entidad realizara la revisión técnica del proceso de pago de homologación y nivelación salarial que había recibido como empleada administrativa de la Secretaría de Educación Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipal de Ibagué, comoquiera que, según aseveró, el reconocimiento otorgado no se encontraba ajustado a derecho al haber quedado saldos pendientes por pagar.
Anotó que, el 2 de noviembre de 2007, “se radicó a través de apoderado petición ante el Municipio de Ibagué, solicitando la CANCELACIÓN de la nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Ibagué”2. Añadió que, con posterioridad, el 13 de mayo de 2009, presentó nueva solicitud ante el municipio de Ibagué para la aplicación de la revisión del estudio técnico en dicha entidad.
Resaltó que el 1 de noviembre de 2012, reiteró ante la administración municipal la solicitud de cancelación y pago de la nivelación salarial realizada el 13 de mayo de 2009. Manifestó que, en julio del 2014, el municipio de Ibagué requirió a su apoderado para que allegara ante dicha entidad una documentación referente al reiterado proceso de nivelación y homologación salarial, la cual, sostuvo, fue entregada.
Aclaró que3: Las reclamaciones elevadas ante el Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación, relacionadas en los hechos anteriormente descritos, no configuraron en ningún momento una nueva reclamación tendiente a obtener el reconocimiento de una nueva homologación y nivelación salarial, por el contrario hacen parte del primer y único proceso administrativo que se ha llevado a cabo en el Municipio de Ibagué con el fin de obtener en debida forma el pago de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo que fue incorporado por el Municipio desde el Departamento del Tolima, en virtud de la certificación que recibió el Municipio de Ibagué, en aras de dar una correcta aplicación a directiva ministerial No. 10 del 30 de junio de 2005.
Señaló que, el municipio de Ibagué expidió la Resolución núm. 1607 del 11 de julio de 2022 por la cual se le reconoció el retroactivo de la homologación y nivelación salarial por el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2011, desconociendo las reclamaciones administrativas presentadas con anterioridad al 15 de febrero de 2012, fecha de la última reclamación que fue tenida en cuenta por el municipio.
Relató que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Ibagué con el fin que se declarara la nulidad de la precitada Resolución núm. 1607 de 2022 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a dicha autoridad territorial reconocer y pagar el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial como personal adscrito a la Secretaría de Educación Municipal por el período comprendido entre el 2 de noviembre de 2007 y el 11 de julio de 2022.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué que, mediante sentencia del 31 de mayo de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad parcial de la Resolución 1607 de 2022 y condenando a la entidad demandada a reliquidar el retroactivo reconocido a la accionante como auxiliar administrativo código 407 grado 5, teniendo como fecha inicial para ello el 25 de junio de 2007 y final el 31 de diciembre de 2011, pagándose solamente el excedente generado frente a lo ya reconocido y cancelado. 2 Ibidem 3 Ibidem Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que, inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 5 de junio de 2025, la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de la acción de tutela, la accionante sostuvo que la providencia acusada vulnera sus derechos fundamentales al acceso efectivo a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad jurídica. Alegó que el tribunal accionado incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, en la medida en que, por un lado, no reconocieron los pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la inaplicabilidad del fenómeno de la prescripción cuando se afecta el principio de confianza legítima y, por otro, se realizó una indebida valoración del material probatorio aportado y recaudado en el trascurso de la actuación procesal.
A su juicio, estaba acreditado que durante 16 años existió un interés y una actividad constante de la accionante frente al municipio para lograr la solución definitiva de la reclamación y el ajuste del retroactivo de nivelación y homologación salarial demandada.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 3 de septiembre de 20254 y correspondió por reparto a la Sección Cuarta de esta Corporación que, por auto del 11 de septiembre de 20255 la admitió y dispuso notificar6 al Tribunal Administrativo del Tolima, como parte accionada; así como vincular al Municipio de Ibagué y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué como terceros con interés en las resultas del proceso.
De igual forma, requirió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso identificado con el radicado No. 73001 33 33 006 2023 00013 00/01. 3.2. El magistrado ponente de la providencia cuestionada rindió informe7 en el que, tras citar jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, indicó que la acción de tutela, como mecanismo de protección de derechos fundamentales frente a decisiones judiciales que ponen fin a un proceso, solo procede cuando la actuación que vulnera o pueda vulnerar las garantías de las partes o de terceros dentro del proceso reviste la connotación de una vía de hecho.
En consecuencia, consideró que, de la revisión del proceso ordinario, no se advierte vulneración de las garantías fundamentales invocadas por la parte actora. 4 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00. 5 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00. 6 Esta orden se cumplió el 15 de septiembre de 2025.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00. 7 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.
La apoderada del municipio de Ibagué8 allegó escrito en el que solicitó la desvinculación de dicha entidad del presente asunto, alegando falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que no se atribuye responsabilidad alguna a la alcaldesa de Ibagué, quien carece de competencia legal para conocer y responder la solicitud objeto de esta acción. Adujo que la presente solicitud de amparo resulta improcedente, por cuanto no se cumple el requisito general de subsidiariedad, dado que la parte accionante no interpuso los recursos administrativos correspondientes. 3.4.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué remitió el expediente solicitado9, pero no se pronunció sobre los hechos de la tutela.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de octubre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Inicialmente, frente a la solicitud de desvinculación presentada por el municipio de Ibagué, alegando falta de legitimación en la causa por pasiva, señaló que no se configura en este caso, toda vez que la vinculación de la autoridad territorial se realizó en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso y no como parte, razón por la cual debía permanecer vinculado al trámite constitucional, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
Con posterioridad, expuso que el asunto no cumple con el requisito general de procedencia relativo a la relevancia constitucional, pues existe una insuficiente carga argumentativa que permita evidenciar las razones por las cuales se considera que la providencia cuestionada amenaza o vulnera los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.
Al efecto, anotó que: […] si bien se alega la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, los fundamentos que se exponen para soportarlo no corresponden a la caracterización de tales defectos, ni tampoco se evidencia un cargo concreto contra la providencia que cuestiona del Tribunal Administrativo del Tolima que así lo permita […].
Agregó que los fundamentos de la demanda de tutela no se orientan a controvertir las razones que tuvo el tribunal accionado para revocar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. Adujo que, lo que se evidencia, más bien, es la manifestación de la actora frente a la expectativa de haber recibido un monto más elevado por concepto de la homologación y nivelación salarial reconocida a su favor, sin que se 8 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00. 9 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expusieran argumentos de inconformidad frente a lo resuelto en la sentencia de segunda instancia emitida por el tribunal.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la accionante lo impugnó señalando lo siguiente: Manifestó que el análisis de la acción de tutela debía realizarse sobre un estudio de fondo de los hechos y pruebas del caso para determinar si cumplía, o no, con el requisito de relevancia constitucional y no como equivocadamente, según estima, se hizo.
Tras citar jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo que, en el presente caso, de la lectura de los hechos que fundamentan la solicitud de amparo, se evidencia que la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal vulnera sus derechos fundamentales, especialmente el de igualdad.
Ello, porque al aplicar la prescripción, que no era procedente, se le negó el derecho a recibir el pago retroactivo, a diferencia de otros empleados del municipio de Ibagué. Esta actuación, a su parecer, afectó su derecho al mínimo vital, pues el retroactivo reclamado mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corresponde al ajuste salarial que tenía derecho a devengar como empleada pública.
Agregó que en la sentencia de tutela de primera instancia no se realizó un análisis sobre la posible afectación a sus derechos al debido proceso y a la seguridad jurídica, ya que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico por indebida y errónea valoración probatoria, comoquiera que la documental allegada al proceso ordinario demuestra su derecho al retroactivo, pretensión que, bajo su consideración, va más allá de un interés económico, pues el desconocimiento del retroactivo impacta directamente su derecho pensional futuro.
Asimismo, adujo que la sentencia acusada incurrió en un defecto sustantivo, al aplicarse una disposición normativa inadecuada al caso concreto, como lo fue la figura jurídica de la prescripción, situación que resaltó, fue planteada en el escrito de tutela. En ese sentido, afirmó que sí se sustentó no solo la vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino también el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional.
Expuso que la providencia cuestionada desconoció el principio de confianza legítima, que ampara al ciudadano frente a cambios bruscos e imprevistos efectuados por las autoridades cuando existe un derecho adquirido, como el derecho a percibir el retroactivo por nivelación y homologación salarial. Arguyó que estaba acreditado que en su caso no era aplicable la prescripción, pues el actuar del municipio de Ibagué mantuvo la expectativa de reconocimiento durante años, y el cambio de postura alteró significativamente su situación. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
Por auto proferido el 7 de noviembre de 2025 se concedió la impugnación10 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 19 de noviembre de 202511.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199112, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201513, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202114, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201915, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente16: 6.2.1. La señora Gleyde Maldonado Castillo, actuando por conducto de apoderada, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Ibagué con el fin que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 1607 de 2022, mediante la cual se le reconoció a favor de la accionante el retroactivo de la homologación y nivelación salarial por los períodos comprendidos entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2011.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que condenara a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial como parte del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué, por el período comprendido entre el 2 de noviembre de 2007 y el 11 de julio de 2022. 10 Visto en el índice 21 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 00. 11 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 05518 01. 12 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 13 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 14 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 15 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 16 Lo que se desprende del expediente identificado con el radicado nro. 73001-33-33-006-2023-00013- 00/01.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué17 que, mediante sentencia del 31 de mayo de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones. 6.2.3.
Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 5 de junio de 2025 la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta lo que es motivo de impugnación, la Sala considera necesario resolver si, en este caso, frente a los reparos expuestos por la accionante en el escrito de tutela y analizado en el fallo de primera instancia, se reúne el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, examinará: (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […]18.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades19: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. 17 Al medio de control se le asignó el número único de radicación 73001-33-33-006-2023-00013-00. 18 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 19 Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia20. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho que21: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal […].
(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.
(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, tal como lo indicó el a quo, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. 20 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 21 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto la petición de amparo está siendo utilizada por la parte actora para reabrir el debate resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que sus inconformidades están encaminadas a controvertir la valoración probatoria realizada por el juez natural de la causa al asegurar que hubo una indebida y errónea valoración de las pruebas documentales allegadas al proceso ordinario.
En igual sentido, alegó que el tribunal accionado desconoció el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 17 de noviembre de 2022 (rad. 18001- 23-33-000-2013-00210-01), en la cual, en un caso similar de homologación y nivelación salarial, se consideró inaplicable la prescripción por afectarse el principio de confianza legítima.
Bajo dicho contexto, la Sala observa que la parte accionante está utilizando la acción de tutela como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para cuestionar lo decidido por el tribunal accionado en la sentencia del 5 de junio de 2025 e insistir en que sí tenía derecho al pago del retroactivo y no había lugar a aplicarle la figura de la prescripción, lo cual ya fue objeto de debate.
Al respecto, en dicha providencia, la autoridad judicial accionada indicó que el derecho al reconocimiento y pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial surgió desde la incorporación de la accionante a la planta de personal del municipio de Ibagué, el 25 de junio de 2007, y que la reclamación administrativa presentada el 2 de noviembre de 2007 interrumpió el término de prescripción por un lapso equivalente.
Sin embargo, la accionante no acudió a la jurisdicción contenciosa dentro de los tres años siguientes, pues la demanda fue presentada únicamente hasta el 17 de enero de 2023, configurándose así el fenómeno jurídico de la prescripción. Por lo anterior, el Tribunal concluyó que los derechos reclamados se encontraban prescritos y, en consecuencia, revocó en su totalidad la providencia de primera instancia. La Sala observa que la accionante pretende que el juez constitucional reexamine un asunto ya decidido por el juez natural de la causa, con el propósito de obtener una decisión distinta y favorable a sus intereses.
En esencia, se busca controvertir los argumentos de las decisiones cuestionadas, para que se evalúen nuevamente los planteamientos debatidos en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Si bien la parte actora sostiene que la providencia acusada incurrió en las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, lo que realmente se evidencia es su desacuerdo con las conclusiones alcanzadas por el tribunal accionado sobre el pago del retroactivo respecto de homologación y nivelación salarial al personal educativo.
Así, no se plantea un problema estrictamente constitucional, sino que se pretende que la acción de tutela funcione como una instancia adicional. En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición. Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, está Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por lo que se confirmará el fallo proferido el 16 de octubre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 16 de octubre de 2025, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. Radicación: 11001 03 15 000 2025 05518 01 Accionante: Gleyde Maldonado Castillo Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 22 de enero de 2026. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.