11001031500020240154601 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Accionado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha y Tribunal Administrativo de La Guajira Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencias judiciales Subtema 1: requisitos de procedibilidad Subtema 2: relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó Ovieris Moreno Peñaloza en contra de la sentencia de tutela proferida el 25 de abril de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Ovieris Moreno Peñaloza1 presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como los principios de reparación integral, confianza legítima y seguridad jurídica, que consideró vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira con ocasión de las sentencias del 22 de agosto de 2022 y 30 de agosto de 2023 dictadas, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 44001-33-40-002-2017-00326- 00/01. 1.2.

Hechos probados del proceso ordinario De los hechos narrados en el escrito de tutela y las pruebas allegadas al expediente, la Sala expone los siguientes: 1.2.1. Ovieris Moreno Peñaloza formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Servicio Nacional Aprendizaje - SENA, orientada a obtener la nulidad del oficio 11-2-2017-003092 del 24 de mayo de 2017 que le negó la solicitud de reconocimiento de la relación laboral y el pago de acreencias laborales y prestacionales adeudadas por el período comprendido entre el 15 de octubre de 2004 y el 30 de diciembre de 2015. 1 Página 20 del archivo electrónico que contiene el expediente de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado BB21B902A5F14F00 14CAD37F7BA3F1A8 3758A74E187BE8B7 494938D51B775CBA.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A título de restablecimiento del derecho, reclamó la declaración de la existencia de la relación laboral, sin solución de continuidad, y el pago de las acreencias salariales y las prestaciones sociales que dejó de percibir. 1.2.2.

El asunto le correspondió, en primera instancia, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha que, mediante sentencia del 22 de agosto de 2022, negó las pretensiones de la demanda2 porque no se acreditó la existencia de una relación laboral. La referida autoridad expuso que no quedó acreditado, por un lado, que las actividades desarrolladas por la señora Moreno Peñaloza en el marco del desarrollo de los contratos de prestación de servicios fueran inherentes a la actividad de la entidad contratante o similares a otros empleados de planta, y, de otro lado, el elemento de subordinación de la relación. 1.2.3.

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que prestó sus servicios como instructora del SENA, que cumplió horario laboral superior a 8 horas diarias, bajo subordinación y dependencia, de forma continua e ininterrumpida, y que recibió una remuneración en contraprestación de la labor desarrollada.

Afirmó que las pruebas allegadas al expediente daban cuenta de que reunió todos los requisitos necesarios para acreditar una relación laboral. 1.2.3.1. El recurso le correspondió desatarlo al Tribunal Administrativo de La Guajira que, mediante sentencia del 30 de agosto de 2023, confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda3.

Como fundamento de su decisión, consideró: 1.2.3.1.1. El contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestren los tres elementos de un contrato de trabajo: i) la prestación personal del servicio, ii) la remuneración, y iii) la subordinación o dependencia continua respecto del empleador; esto, en las mismas condiciones que regularían a cualquier otro servidor público de la entidad demandada, caso en el que surgiría el derecho al pago de prestaciones a favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, conforme lo establece el artículo 53 de la Constitución Política.

Luego, adujo que, conforme a lo planteado en el recurso de alzada, el asunto estaba encaminado a determinar la acreditación del elemento de subordinación o dependencia a fin de establecer una relación laboral constitutiva de derechos laborales, ya que la decisión del a quo tuvo por demostrado respecto de los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad demandada, los elementos de prestación personal de servicio y remuneración. Sostuvo que la prueba documental dio cuenta que la aquí accionante cumplió en diferentes etapas, actividades propias de la misionalidad de la entidad contratante, sin embargo, explicó que esto solo era un indicio de la existencia de la subordinación o dependencia continuada, pues, por sí sola, dicha circunstancia no era suficiente para tener por configurado el citado elemento de la relación laboral.

Afirmo que, en atención al numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales pueden acudir al contrato de prestación de servicios cuando la actividad a contratar no puede realizarse a través del personal de planta, evento 2 Páginas 40 a 70 del archivo electrónico que contiene el expediente de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado BB21B902A5F14F00 14CAD37F7BA3F1A8 3758A74E187BE8B7 494938D51B775CBA. 3 Páginas 71 a 102 del archivo electrónico que contiene el expediente de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado BB21B902A5F14F00 14CAD37F7BA3F1A8 3758A74E187BE8B7 494938D51B775CBA.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que motivó los contratos que fueron objeto de estudio en el caso concreto, condición que, estimó, no fue desvirtuada por la parte interesada, dado que no allegó ningún elemento probatorio encaminado a demostrar que la entidad accionada contaba con empleados que cumplían la misma función para la cual fue contratada, y sí existía o no personal disponible para su realización. Agregó que, no se aportó prueba documental que diera cuenta de que la prestación del servicio se realizó con ausencia de autonomía, pues el cumplimiento de un horario y la obligación de llevar a cabo ciertas instrucciones son condiciones válidas para el desarrollo de las funciones asignadas al contratista; tampoco se allegó al expediente memorandos, comunicaciones, circulares u otros escritos de órdenes que permitieran inferir la dependencia de la demandante o que, de haberse presentado, hubiese sido continua conforme fue exigido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 dictada por el Consejo de Estado.

En suma, consideró que en el asunto objeto de la controversia no se probó los requisitos establecidos por la jurisprudencia para acreditar una relación laboral entre las partes, por lo que, había lugar a confirmar la decisión de negar las pretensiones de la demanda. 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1. La accionante solicitó al juez constitucional4: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al H. Consejo de Estado amparar los derechos de la accionante, en consecuencia, disponer y ordenar a la parte accionada, esto es, H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, lo siguiente: Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA, SEGURIDAD JURÍDICA y el derecho a la IGUALDAD, por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales que la Sección Segunda del H. Consejo de Estado ha proferido respecto los lineamientos a seguir en los asuntos donde se analiza los elementos del contrato de trabajo, es decir, la primacía de la realidad sobre las formalidades”5. 1.3.2.

La accionante expuso la normatividad aplicable al asunto e indicó que las autoridades cuestionadas vulneraron sus garantías fundamentales y los principios de confianza legítima y seguridad jurídica por incurrir en los defectos de desconocimiento del precedente y fáctico. Agregó que fue desconocido el derecho a la igualdad ya que se desempeñó como instructora y desarrolló funciones establecidas en el reglamento académico de la institución, ejecutó plantes curriculares en cada una de las especialidades, cumplió órdenes de sus superiores, además de horarios y presentación de informes y otros, por lo que debía ser tratada en las mismas condiciones que un docente de planta y serle reconocidas las prestaciones sociales correspondientes. 1.3.2.1.

Respecto del desconocimiento del precedente, manifestó que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta la sentencia del 23 de junio de 2006 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que la referida 4 Página 7 del archivo electrónico que contiene el expediente de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado BB21B902A5F14F00 14CAD37F7BA3F1A8 3758A74E187BE8B7 494938D51B775CBA.. 5 Esta es una trascripción literal.

Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 corporación indicó que la existencia de una relación laboral derivada de un contrato de prestación de servicios se configura al acreditar de forma incontrovertible la subordinación y dependencia, lo que en su caso, estaba debidamente probado, ya que ejercía sus funciones de instructora en cumplimiento de horarios laborales, con remuneración, subordinación y dependencia. Labores que, sostuvo, guardaban relación con las desarrolladas por los docentes de planta de la entidad contratante. 1.3.2.2.

En relación con el defecto fáctico, adujo que las pruebas allegadas al expediente fueron indebidamente valoradas, en la medida en que los testimonios aportados daban cuenta del desarrollo de su objeto contractual bajo la subordinación y dependencia de los coordinadores de la institución. 1.4. Trámite de tutela de primera instancia e intervenciones 1.4.1.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 5 de abril de 20246, admitió la acción en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira y vinculó como tercero con interés al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. En el mismo proveído reconoció personería al apoderado de la parte accionante, solicitó al Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha copia del expediente ordinario con radicado 44001-33-40-002-2017-00326-00/01, ordenó notificar a las partes y vinculados, decretó como pruebas los documentos aportados al escrito de tutela y suspendió los términos hasta que se diera cumplimiento a lo ordenado. 1.4.2.

Una vez surtidas las notificaciones, recibió respuesta del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA7, y del Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha8 que envió el expediente digital del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho9. El Tribunal Administrativo de La Guajira guardó silencio10. 1.4.2.1. El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA solicitó declarar improcedente la solicitud ya que la parte accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional.

De otra parte, pidió su desvinculación de la acción por falta de legitimación en la causa por pasiva, porque, conforme a lo narrado en el escrito de tutela, la autoridad 6 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 4 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado C47E9A42816CA992 6A3CD8933507F9CE 2DD40EE855480556 411FF7646A772520. 7 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 9 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados 8D280EA454183D9A 248383CE91DA6B5C 02D249A6AB0AF48B 5648FB9D05D0C82D, 4453FF67C3503367 62408D6D37397DDF A1E7CAD5A3B6E8D2 8D191B5FC1E6C89E, 08E15235CDF9C31E CB5FA1DAB05CCD1F C81E3563CA04013A 16D49DF698421C4A y F161D60AF0E9F099 4A853350AA1E6A2F A2BD2EF493CDD85F 599CD15E4B00F4B2.

Ver también índice 10. 8 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 12 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados C60318570F427F47 A1DD57F652A4378F CF8AEF1F6E2E0CA9 7451A2FA8BE24152, E804FB6ABAC78DD4 E96945990A8EEF53 347C8505C4CE6FB5 3771124DD56A5D2E y 59240B64ED9AA2C8 9605500A258AC625 F536F8CF652A13BA 4D7BE1C6A9CC27B7. 9 Archivos electrónicos ubicados en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 11 del aplicativo SAMAI, identificados con certificados 4346E8E99D66D766 D1E418815C4A8B67 710417A196947141 8C5AB6A902D87925, 71635551805246E4 8A71DD787A23CDEB 53551FA80A8B46C2 7929C3F4DEF6D5F3 y A988E19A629A81E4 168ED45CF01DA016 A88AFCDC1C21BE04 0C5BF95CB84A4974. 10 Archivo electrónico que contiene el paso al despacho, ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 13 del aplicativo SAMAI, identificados con certificado DB66116C1A635348 D426A37A4AF8C08A 742172D26A535291 DE2AD7D85ACF6A93.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 llamada a responder la vulneración de garantías fundamentales de la parte accionante es el Tribunal Administrativo de La Guajira. 1.4.2.2. El Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha sostuvo que la solicitud carecía de los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, puesto que, si bien la accionante afirmó que se vulneraron sus derechos fundamentales, lo cierto es que sus argumentos y pretensiones comparten el mismo argumento planteado en el recurso de apelación contra la sentencia dictada en primera instancia, por lo que, su pretensión va encaminada a obtener una decisión favorable a sus intereses como si la acción constitucional se tratara de un recurso de apelación o una tercera instancia. 1.5.

Sentencia de primera instancia La Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 25 de abril de 202411, negó la solicitud de desvinculación del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y declaró improcedente la solicitud de amparo por considerar que no superó el requisito de relevancia constitucional, en tanto la accionante no expuso un debate constitucional, su inconformidad estaba relacionada con un asunto meramente legal y sus argumentos estaban encaminados a reabrir una discusión ya resuelta por el juez natural de la causa.

Estimó que el SENA fue parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fue dictada la sentencia objeto de tutela, por lo que le asistía interés jurídico en el asunto y en ese sentido, no era procedente su desvinculación del trámite constitucional. Explicó que la accionante no expuso alguna arbitrariedad judicial en la que hubiere incurrido la autoridad cuestionada y su motivo de inconformidad estaba relacionado con la afirmación de, no haber acreditado en grado de certeza el elemento de subordinación continuada, necesario para determinar una relación laboral con la entidad contratante.

Escenario que fue debidamente agotado por el juez natural de la causa al realizar el análisis del material probatorio allegado al proceso y para el asunto concreto la aplicación de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, lo que, en conjunto, le permitió concluir que no estaban demostrados los elementos necesarios que constituyen una relación laboral.

Por lo anterior, expuso que, de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba y autonomía e independencia judicial, las autoridades accionadas tienen facultades para valorar las pruebas del proceso, bajo las reglas de la sana crítica, sin que en el caso concreto la parte accionante planteara algún escenario en el que tales principios hubieren sido desconocidos, de tal forma que sus garantías constitucionales se vieran vulneradas.

En consecuencia, declaró improcedente el amparo solicitado por incumplir el requisito de relevancia constitucional al no exponer la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.6. Impugnación La parte accionante por medio de su apoderado presentó escrito de impugnación en el que manifestó su inconformidad con la decisión del 25 de abril de 2024.

Expuso criterios de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y 11 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela de primera instancia, en el índice 14 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado F1FE598501A5B567 C9B125D7CFDB0FAD 242D382950413368 7E937D909A1101BC. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sostuvo que, contrario a lo manifestado por el juez constitucional de primera instancia, su solicitud cumple con la carga argumentativa necesaria para estudiar el asunto12.

Adujo que, de conformidad con la jurisprudencia aplicable al asunto y en concordancia con la prueba testimonial, estaba debidamente acreditada la relación laboral, por lo que, en el asunto era aplicable el principio de primacía de la realidad sobre las formas ya que su condición laboral era igual a la de los empleados de planta de la entidad demandada en el proceso ordinario, habida cuenta que desempeñaba personalmente la labor que estaba sujeta a subordinación y dependencia. Reiteró su inconformidad con el análisis probatorio realizado por las autoridades cuestionadas y expuso que la providencia objeto de tutela vulnera su derecho fundamental al debido proceso e insiste en que la autoridad cuestionada no tiene en cuenta el principio de primacía del derecho sustancial por lo que, está acreditado un defecto fáctico por indebida valoración probatoria.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la impugnación, atendiendo a lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general13 para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos del defecto enunciado por la accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2.1.

La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque la accionante es la titular de los derechos que afirmó fueron vulnerados, en su condición de demandante dentro del proceso ordinario objeto de estudio. Los accionados, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira, están legitimados por pasiva, dado que, como jueces en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, profirieron las providencias cuestionadas en tutela. 12 Archivo electrónico ubicado en el índice 16 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 01A3BAD3F2CE8233 127C194D43D30D86 53C5C311070C35A3 2121E016B018B742. 13 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ahora bien, la Sala observa que los cuestionamientos de la accionante van dirigidos en contra de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, sin embargo, es preciso aclarar que el estudio de la solicitud de amparo incoada se efectuará respecto de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira por ser esta decisión la que dio fin a la controversia en concordancia con el requisito de inmediatez. 2.2.3.

Los requisitos establecidos en el Decreto 2591 de 199114, permiten que la acción de tutela como mecanismo de protección constitucional sea presentada con un margen de informalidad, tanto en el escrito de solicitud de amparo como en su despliegue argumentativo, sin embargo, en las acciones de tutela contra providencias judiciales, exigen una carga argumentativa más sólida, pues de prosperar el amparo se afectaría el principio de cosa juzgada de la sentencia o el auto cuya revisión se pretende en sede de tutela.

Así, la carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el cuestionamiento que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Intervención que debe ser subsidiaria15 y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. En ese contexto, el requisito de relevancia constitucional exige que los argumentos de la solicitud de amparo estén dirigidos a exponer las razones por las que el cuestionamiento a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria16, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto17.

Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas 14 Artículo 14 íbidem: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) declaración juramentada de no haber impuesto otra acción por los mismos hechos y derechos. 15 El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 16 Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata.

Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T-136 de 2015. 17 Sentencia C-590 de 2005. Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional” 18.

En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad19; (ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, e (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales20.

La Sala revisará a continuación los argumentos expuestos en el escrito de tutela, a partir de los parámetros constitucionales fijados y de conformidad con el requisito de relevancia constitucional. Solo en caso de encontrarlos satisfechos, continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.4.1.

Ovieris Moreno Peñaloza solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, pues como quedó expuesto en los numerales 1.3.2. y 1.6. de esta providencia, consideró que el Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia objeto de tutela, de un lado, no tuvo en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales que han proferido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con el contrato realidad y los principios de primacía de la realidad sobre las formas, esto para estimar la verdadera naturaleza de la relación laboral en el caso concreto; y, de otro lado, realizó una indebida valoración del acervo probatorio allegado al expediente ordinario, en particular, de la prueba testimonial.

Ahora bien, en términos de la Corte Constitucional, la configuración de un desconocimiento del precedente21 exige que la accionante vincule la falta de víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 18 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 19 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T- 931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014, citadas en la sentencia T-422 de 2018. 20 “[T]eniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” Corte Constitucional.

Sentencia T-422 de 2018. 21 Corte ha indicado que este “se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos [sic] por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifiquen el cambio de jurisprudencia”21 y que “no obstante, el precedente no constituye una obligatoriedad absoluta, pues en razón del principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos, siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales” (Corte Constitucional, sentencia T-342 de 2016).Por tanto, la invocación de un precedente está determinado por la especialidad, de manera que sea el órgano de cierre que defina los Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 aplicación de una regla jurisprudencial con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué el precedente con identidad fáctica y jurídica era aplicable en su caso y de qué forma la inobservancia de tales consideraciones o reglas jurisprudenciales afectaron sus garantías fundamentales.

En contraste, la accionante se limitó a enunciar las providencias que a su juicio estaban relacionadas con el tema objeto de estudio, sin explicar cómo el asunto referido tenía similitud, era aplicable al caso concreto y su falta de estudio afectó sus garantías fundamentales A partir de lo anterior, encuentra la Sala que en la presente solicitud no se satisface con la explicación suficiente y razonada de los hechos en que se funda el amparo, ya que en su escrito la parte accionante se limitó a cuestionar el análisis del Tribunal sin que su dicho sea suficiente para estimar la consolidación de un cargo que obligue al juez de tutela a estructurar el defecto enunciado y que pretende se estudie en sede constitucional.

De otra parte, en términos del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha indicado que tal exigencia se concreta en la precisa indicación de la dimensión positiva y/o negativa en que se manifestó el defecto en la providencia. Esto es, referirse (i) a las circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales; o (ii) a las omisiones en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso.

Dicha omisión debe ser arbitraria, irracional y/o caprichosa. En ese contexto, es preciso indicar que el Tribunal Administrativo de La Guajira explicó en la sentencia censurada, que para efectos de declarar la existencia de la relación laboral se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de aquella, esto es, que su actividad la desarrolló de forma personal, que recibió como contraprestación una remuneración o pago, que la labor la desempeño de forma permanente y que existió subordinación o dependencia, esta última entendida como una facultad del empleador para exigir al trabajador el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, respecto del modo, tiempo o cantidad de trabajo, así como imponerle reglamentos durante el tiempo de duración del vínculo laboral.

Frente al caso concreto, el Tribunal destacó que22: “(…) la solución de fondo de la Litis se centrará en establecer si la parte actora en el sub examine asumió la carga probatoria que le incumbe para demostrar en grado de certeza si durante el vínculo contractual con la entidad accionada, veladamente se configuró el elemento de la subordinación y por contera la existencia de una relación laboral constitutiva de derechos laborales.

En ese sentido, se tiene que para demostrar la continuada subordinación o dependencia de la señora Ovieris Moreno Peñaloza, en la ejecución de la prestación del servicio contratado por el SENA, la demandante indica como argumentos en la alzada que, i) en voces de los testigos Yelka Sotomayor Gómez y Alexis Solano Mendoza, la accionante cumplía un horario laboral de ocho horas impuesto por su superior inmediato, este es, el director (a) general de la demandada, horario que no podía modificar de manera autónoma, incluyendo desplazamientos por fuera de su ciudad de residencia, con pago de viáticos por parte de la accionada; ii) que las actividades cumplidas por la señora Moreno Peñaloza eran como instructora líder, por lo que consideraban revestían las características propias de un empleo de carácter criterios y reglas aplicables en casos semejantes o, en el caso del precedente horizontal, los órganos judiciales deben resolver los asuntos que conocen a partir de un criterio de igualdad. 22 Página 96 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado BB21B902A5F14F00 14CAD37F7BA3F1A8 3758A74E187BE8B7 494938D51B775CBA.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 permanente, al desempeñar su labor por más de cinco (5) años y cumplir labores fundamentales para el funcionamiento de la entidad; y iii) recibió instrucciones y ordenes de su superior jerárquico por lo que se encontraba en las mismas condiciones de otros empleados públicos de la planta de personal de la entidad.

Sin embargo, de dichas pruebas no es dable tener por demostradas tales circunstancias, pues, los testigos no son certeros en indicar el periodo temporal al cual hacen referencia, y sólo aluden a los contratos mediante los cuales la señora Moreno Peñaloza se desempeñó como coordinadora del programa llamado jóvenes rurales, siendo que, según los contratos suscritos estos tuvieron diversos objetos.

(…)”23. Agregó que, el cumplimiento de un horario y el hecho de recibir una serie de instrucciones de parte del contratante, no es suficiente para tener por acreditada la existencia de la relación laboral ni acreditan el elemento de subordinación. Ahora bien, la accionante insistió en el debate en términos de un defecto fáctico por una indebida valoración del conjunto de las pruebas allegadas al expediente que, a su juicio, demostraban el cumplimiento de los elementos de la relación laboral, especialmente el de subordinación, dado que el cumplimiento del objeto contractual guardaba relación con las funciones desarrolladas por los empleados de planta de la entidad.

Al respecto, en la sentencia objeto de tutela la autoridad cuestionada indicó que, si bien los testimonios traídos al proceso podían ser tenidos como indicios de la existencia de la subordinación, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, lo cierto era que, al ser valorados de manera conjunta con los demás elementos de juicio, no fue posible tener certeza de que la demandante fuera parte del círculo administrativo, organizativo y disciplinario de la entidad, a fin de establecer que tal circunstancia intervenía directamente con el desarrollo y cumplimiento de su objeto contractual24.

Así, la referida autoridad agregó que, conforme a los contratos allegados al expediente, el objeto contractual contenido en ellos daba cuenta de las etapas y actividades propias de la misionalidad de la entidad demandada, sin embargo, tales circunstancias solo constituían un indicio de la subordinación o dependencia continuada, sin que fueran suficientes para tener por acreditado el citado elemento.

Esto, además porque en tales actos administrativos la entidad demandada justificó la necesidad de contratar personal para la realización de actividades dada la falta y/o inexistencia de empleados especializados de planta para efectuar la labor contratada. En ese orden, el defecto así planteado no resulta suficiente para la intervención del juez de tutela, dado que, aun cuando atribuyó una indebida valoración de la prueba testimonial, lo cierto es que, su dicho no explicó ni justificó con suficiencia cómo esa valoración tiene incidencia en la decisión final a tal punto que, el sentido de la misma sería contrario, en tanto solo se limitó a exponer según su criterio, el análisis que debió realizar la autoridad cuestionada para acceder a sus pretensiones.

Por lo tanto, asumir el juez de tutela el estudio en los términos propuestos por la tutelante, implicaría obrar como juez de instancia, desconocer el carácter subsidiario y residual de este mecanismo y olvidar que el juicio que se realiza a una providencia, 23 Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 24 Página 98 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y sus anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado BB21B902A5F14F00 14CAD37F7BA3F1A8 3758A74E187BE8B7 494938D51B775CBA.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01546-01 Accionante: Ovieris Moreno Peñaloza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en sede constitucional, es de validez en función de los defectos fundamentales y no de corrección. Para esta Sala es claro que la autoridad cuestionada efectúo el análisis de cada una de las pruebas aportadas al trámite ordinario, concretamente, los contratos de prestación de servicio y concluyó que si bien la señora Ovieris Moreno Peñaloza acreditó el cumplimiento de la labor para la que fue contratada y la contraprestación del servicio, ello no era suficiente para declarar la relación laboral y el consecuente reconocimiento de los derechos económicos, dado que, faltó demostrar el tercer elemento, la subordinación. Tal interpretación y valoración para este juez constitucional no se advierte arbitraria, caprichosa e irracional y corresponde al ejercicio de la autonomía judicial, por lo que, no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional.

Así, lo que pretende la accionante es que el juez de tutela haga una lectura alternativa del caso concreto y dirima una aparente controversia fundada en una indebida valoración probatoria, de tal forma que la conclusión a la que llegó la autoridad cuestionada sea desestimada y, en su lugar, se ordene proferir una decisión que acceda a declarar la configuración de la relación laboral con las consecuencias económicas que tal situación genera para la aquí accionante y demandante en el proceso ordinario. 2.5.

Así las cosas, en virtud de lo hasta aquí expuesto, la acción de tutela incoada por Ovieris Moreno Peñaloza en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira resulta improcedente por incumplimiento de los presupuestos generales de relevancia constitucional y carga argumentativa. Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia del 25 de abril de 2024 proferida por la Subsección Primera del Consejo de Estado.

Aunado a lo anterior es importante referir tal y como la Corte Constitucional lo ha consignado en distintos pronunciamientos, que el juicio que realiza el juez de tutela cuando revisa una providencia judicial, es de validez y no de corrección25 de la misma, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación normativa, que dieron origen a la controversia, de manera tal que prime la interpretación que la accionante le da a su derecho y obtenga una mejor solución a su caso, desconociendo la estructura de la administración de justicia y los principios de independencia y autonomía judicial.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de abril de 2024 proferida por la Subsección Primera del Consejo de Estado que, declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones aquí expuestas. 25 T-689 de 2013.

TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente DSR