Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001032400020180043500 Demandante: Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P. Demandado: Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM Asunto: Resuelve sobre unas solicitudes AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver sobre las solicitudes: i) presentada por el Consejo Profesional de Química de Colombia para que se le tenga como coadyuvante de la parte demandada; y ii) de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la disposición acusada.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. E.S.P., en adelante el demandante, interpuso demanda1 contra el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, en adelante el demandado, en ejercicio del medio 1 Por intermedio de apoderada. Cfr. Folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de control de nulidad2, para que se declare la nulidad del parágrafo 1.° del artículo 7.° de la Resolución núm. 268 de 6 de marzo de 20153, expedida por el Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.

Pretensión 2. El demandante formuló la siguiente pretensión: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución N° 0268 del 06 de marzo de 2015, expedida por el Director General del IDEAM, en el contenido del parágrafo 1° del artículo 7°- Requisitos Generales […]”4. Solicitud de medida cautelar 3. El demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del parágrafo 1.° del artículo 7.° de la Resolución núm. 268 de 6 de marzo de 2015, la cual sustentó así: “[…] la medida cautelar mencionada se fundamenta en la falta de competencia del IDEAM para expedir actos administrativos que exijan títulos de idoneidad, función que como se dijo, es propia de la rama legislativa.

Adicionalmente, se considera que la plena vigencia del parágrafo 1.° del artículo 7.° de la Resolución núm. 0268 de 2015, va en contravía en preceptos legales y constitucionales del ordenamiento jurídico colombiano. […] El IDEAM al expedir el acto administrativo que se demanda, desconoció el alcance de (sic) la ingeniería química en Colombia, y no reconoció la facultad que dichos profesionales poseen para desempeñarse en laboratorios y entornos afines, apartándose de lo dispuesto en la Ley 18 de 1976 […]”.

Admisión de la demanda 4. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 17 de octubre de 20195, admitió la demanda de nulidad contra el acto indicado en el numeral 1.° supra; además, ordenó, entre otros asuntos, notificar personalmente: i) al Director del Instituto de 2 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 “[…] por la cual se modifica la resolución 0176 de 2003 y 1754 de 2008, y se establecen los requisitos y el procedimiento de acreditación de organismos de evaluación de conformidad en matrices ambientales, bajo la norma NTC-ISO 17025 en Colombia […]”. 4 Cfr. Folio 31 del cuaderno núm. 1 del expediente 5 Cfr. Folios 62 a 64 del cuaderno núm. 1 del expediente Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM; ii) al agente del Ministerio Público; y iii) al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Solicitud de vinculación como coadyuvante 5. El Consejo Profesional de Química de Colombia6, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 1.° de noviembre de 20197, solicitó la vinculación como coadyuvante de la parte demandada. Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 6. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 17 de octubre de 20198, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto, se pronunciaran de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119.

Pronunciamiento de la parte demandada 7. La parte demandada10, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 15 de noviembre de 201911, se opuso a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional, en los siguientes términos: 7.1. Indicó que el IDEAM tiene la competencia para “[…] establecer los sistemas de referencia para la acreditación e intercalibración analítica de los laboratorios cuya actividad esté relacionada con la producción de datos e información de carácter físico, químico y biótico de la calidad del medio ambiente en el país, y es en desarrollo de dicha competencia que se entra a regular el procedimiento interno para la acreditación de organismos de evaluación […]”. 6 Por intermedio de apoderada.

Cfr. Folios 78 a 112 del cuaderno núm. 1 del expediente. 7 Cfr. Folio 78 del cuaderno núm. 1 del expediente. 8 Cfr. Folios 13 y 14 del cuaderno de medidas cautelares 9 Ibidem. 10 Por intermedio de apoderado 11 Cfr. Folios 21 a 30 del cuaderno de medidas cautelares. Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.2.

Señaló que la disposición acusada respetó el principio de legalidad, porque se expide […] al amparo de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 […]” del Decreto 2616 de 8 de septiembre de 198212. Agregó que la disposición se redactó conforme al “[…] artículo 17 de la Ley 99 de 1993, el artículo 2 del Decreto 1277 de 1994, los parágrafos 1 y 2 del artículo 5 del Decreto 1600 de 1994, el numeral 13 del artículo 15 del Decreto 291 de 2004 […]”. 7.3.

Concluyó que no está probado un perjuicio o una violación al ordenamiento jurídico, porque el acto acusado “[…] no estableció un título de idoneidad, sino que se menciona el título profesional que, según el procedimiento interno del IDEAM, debe ostentar el jefe de laboratorio o quien haga sus veces para efectos de la acreditación como tal […]”.

Escrito del Consejo Profesional de Química de Colombia 8. El Consejo Profesional de Química de Colombia13 se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 8.1. Indicó que la entidad al proferir el acto acusado reglamentó una actividad profesional, donde se “[…] exige una idoneidad calificada o específica […]”, por lo que, al excluir o realizar una preferencia frente a otros ejercicios profesionales no es un acto de discriminación. Agregó que las dos profesiones, tanto el químico como el ingeniero químico, tienen aproximaciones diferentes dentro de un laboratorio. 8.2.

Precisó que “[…] la exigencia de la calidad profesional que debe ostentar el Jefe de Laboratorios Ambientales de los OEC (Organismos Evaluadores de Conformidad) es una imposición justificada del artículo 16 del Decreto 2616 de 1982, reglamentario de la Ley 53 de 1975 el cual goza de la presunción de legalidad y del principio de confianza legítima […]”. 8.3.

Adujo que de la confrontación de la disposición demandada con las normas invocadas como vulneradas, y ante la insuficiencia del material probatorio, no existe fundamento para decretar la medida cautelar solicitada. 12 “[…] Por el cual se reglamenta la Ley 53 de 1975 sobre el ejercicio de la profesión de químico […]”. 13 Cfr. Folios 78 a 112 del cuaderno núm. 1 del expediente Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 9. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la cuestión previa; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; v) el acervo probatorio; vi) análisis del caso concreto; vii) el reconocimiento de personería; y viii) conclusión Competencia 10.

Vistos: i) el numeral 1.° del artículo 14914 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; ii) el artículo 125 ibidem, sobre la expedición de providencias; iii) el numeral 1.° del artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201916, sobre distribución de los procesos entre las secciones: el Despacho es competente para resolver las solicitudes previas.

Cuestión previa Solicitud de coadyuvancia 11. El Consejo Profesional de Química de Colombia solicitó que se le tuviera como coadyuvante de la parte demandada y que se negara la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado. Consideraciones sobre la solicitud de coadyuvancia 12. De conformidad con el artículo 223 de la Ley 1437, sobre coadyuvancia en los procesos de nulidad, en especial, el inciso 1.°, en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona puede pedir que se la tenga como coadyuvante. 14 En concordancia con el artículo 86, sobre régimen de vigencia y transición normativa de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 15 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 16 “[…] por medio del cual se expide el Reglamento interno del Consejo de Estado […]” Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

Conforme con lo expuesto, y atendiendo a que la solicitud de coadyuvancia cumple con los supuestos fácticos previstos en la normativa citada supra, el Despacho tendrá al Consejo Profesional de Química de Colombia como coadyuvante de la parte demandada. Problema jurídico 14. Le corresponde a este Despacho, de acuerdo con la solicitud de medida cautelar y los pronunciamientos, determinar sí, por cumplir los requisitos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, sobre: i) procedencia de medidas cautelares; ii) contenido y alcance de las medidas cautelares; iii) requisitos para decretar las medidas cautelares: se debe decretar o no la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del parágrafo 1.° del artículo 7.° de la Resolución núm. 268 de 6 de marzo de 2015, expedida por el Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 15. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 16.

De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 17.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 26 de junio de 202017, consideró que el artículo 231 de la Ley 1437 se divide para su estudio en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de junio de2020, C.P. doctor Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001032400020160029500.

Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 18.

Asimismo, indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas18. 19.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Acervo probatorio 20. Este Despacho procede a relacionar las pruebas relevantes aportadas con la solicitud de medida cautelar. Documentales 20.1. Copia de la Resolución núm. 0268 del 6 de marzo de 201519. 20.2. Copia de la Resolución núm. 0176 del 31 de octubre de 200320. 20.3.

Copia de la Resolución núm. 1754 del 15 de octubre de 200921. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 24 de febrero de 2022, C.P., doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 11001032400020210042100. 19 “[…] por la cual se modifica la resolución 0176 de 2003 y 1754 de 2008, y se establecen los requisitos y el procedimiento de acreditación de organismos de evaluación de conformidad en matrices ambientales, bajo la norma NTC-ISO 17025 en Colombia […]”. 20 “[…] Por la cual se derogan las resoluciones 0059 de 2000 y 0079 de 2002 y se establece el nuevo procedimiento de acreditación de laboratorios ambientales en Colombia […]”. 21 “[…] por la cual se modifica la Resolución 176 de 2003 […]”.

Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.4. Copia de la Comunicación núm. 20156010010871 del 3 de agosto de 201522. 20.5. Copia del Concepto núm. CPIQ E – 3524 del 24 de noviembre de 201723. 21. El Despacho procede a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201224, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda. 22.

Este Despacho procede a realizar el análisis de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional, para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto con el problema jurídico planteado. Análisis del caso concreto 23. De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, y el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, sobre pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, en especial, los numerales 1.° y 5.°, los actos administrativos pierden obligatoriedad y, por tanto, no pueden ser ejecutados cuando: i) sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y ii) pierdan su vigencia. 24.

Asimismo, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, es requisito que este se encuentre vigente, como quiera que “[ ] La suspensión provisional es una medida cautelar que busca suspender los efectos jurídicos generados por la fuerza ejecutoria y ejecutiva que revisten al acto administrativo que se demanda [ ]”25.

(Destacado fuera de texto). 25. En la Sección Primera de esta Corporación se ha considerado que la derogatoria de un acto acusado implica que el contenido normativo que se solicitó 22 Respuesta “[…] derecho de petición – Observaciones Resolución IDEAM No. 0268 de 2015 […]” 23 “[…] Respuesta solicitud del 21 de noviembre de 2017 […]”. 24 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]” 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera, auto de 28 de mayo de 2015, C.P. doctor Danilo Rojas Betancourth, número único de radicación, 44001233100020120005901. Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspender no está produciendo efectos y, por ende, no tiene utilidad práctica estudiar la solicitud de suspensión provisional26. 26.

Atendiendo a que el artículo 91 de la Resolución núm. 0104 de 28 de enero de 2022, expedida por la Directora General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM27, publicada en el Diario Oficial núm. 51.938 el 4 de febrero de 2022, derogó expresamente la Resolución núm. 268 de 6 de marzo de 2015; este Despacho considera que, en este momento procesal, la disposición acusada no está produciendo efectos y, en esa medida, se negará la medida cautelar solicitada.

Reconocimiento de personería 27. Vistos: i) el artículo 160 de la Ley 1437, sobre derecho de postulación; y ii) el artículo 74 y siguientes de la Ley 1564, sobre los poderes y la designación y la sustitución de apoderados, y demás normas concordantes y complementarias. 28. Atendiendo a que la abogada Ana Cristina Feuillet Guerrero, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 51.917.531 y con la tarjeta profesional de abogada núm. 68.315, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura, allegó poder28 para actuar en calidad de apoderada del Consejo Profesional de Química de Colombia, y considerando que el poder cumple con los requisitos de ley, este Despacho le reconocerá personería. Conclusión 29.

El Despacho procederá a: i) tener al Consejo Profesional de Química de Colombia como coadyuvante de la parte demandada; y ii) negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo 1.° del artículo 7.° de la Resolución núm. 268 de 6 de marzo de 201529. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 22 de julio de 2019, C.P. doctor Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 11001032400020160038000 27 “[…] Por medio de la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la Acreditación de Laboratorios Ambientales en Colombia y se toman otras determinaciones […]”. 28 Cfr. Folios 111 y 112 del cuaderno núm. 1 del expediente. 29 “[…] por la cual se modifica la resolución 0176 de 2003 y 1754 de 2008, y se establecen los requisitos y el procedimiento de acreditación de organismos de evaluación de conformidad en matrices ambientales, bajo la norma NTC-ISO 17025 en Colombia […]”.

Número único de radicación: 11001032400020180043500 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: TENER al Consejo Profesional de Química de Colombia como coadyuvante del demandado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo 1.° del artículo 7.° de la Resolución núm. 268 de 6 de marzo de 201530, expedida por el Director General del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Ana Cristina Feuillet Guerrero para actuar en calidad de apoderada del Consejo Profesional de Química de Colombia, coadyuvante de la parte demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido que obra en el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado 30 “[…] por la cual se modifica la resolución 0176 de 2003 y 1754 de 2008, y se establecen los requisitos y el procedimiento de acreditación de organismos de evaluación de conformidad en matrices ambientales, bajo la norma NTC-ISO 17025 en Colombia […]”.