11001031500020211132601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 18 de abril de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA/ Derecho al trabajo, descanso, salud e igualdad de una empleada de la Rama Judicial/ Vacaciones individuales Síntesis del caso: La parte actora alegó la vulneración de los derechos al trabajo, descanso, salud e igualdad, ante la falta de expedición de CDP para el nombramiento de remplazo de una empleada juridicial que impidió el disfrute de vacaciones.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia contra la Sentencia de 27 de enero de 2022, por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos al trabajo, descanso, salud e igualdad de Hernán Javier Restrepo Torres.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 1.1. Posición de la parte demandante 1. Hernán Javier Restrepo Torres presentó acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia - Chocó, el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo digno, descanso, salud, familia e igualdad. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela.

SEGUNDO: Se ordene a las entidades accionadas, que apropien las partidas presupuestales que corresponden para el nombramiento de mi remplazo como asistente administrativo del centro de servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, en apoyo al Juzgado Quinto de Ejecución de Medellín y así poder disfrutar de mis vacaciones.

TERCERO: Disponer u ordenar que se emita la resolución que me conceda el disfrute de las vacaciones negadas TERCERO: Se proceda a conminar a las autoridades respectivas para que, en el futuro, esta situación no se vuelva a presentar y se gestione a nivel nacional la autorización de recursos para designar como empleado encargado a otras personas, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia”. 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Hernán Javier Restrepo Torres trabaja como asistente administrativo, en provisionalidad, del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia en apoyo al Juzgado 5 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín. 5. 2) El señor Restrepo Torres presentó solicitud de reconocimiento y pago de vacaciones individuales, para ser disfrutadas entre el 2 y el 27 de enero de 2022.

Dicha solicitud obtuvo visto bueno del juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia y, con fundamento en ello, solicitó al área financiera la expedición de los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal. 6. 3) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín expidió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) No. 27521 de 27 de abril de 2021, respecto el pago de vacaciones, pero no pasó lo mismo con el presupuesto para la vinculación y pago de un empleado de remplazo. 7. 4) Mediante Resolución No. 245 de 10 de noviembre de 2021, el juez coordinador negó la solicitud de vacaciones, tras considerar (se trascribe) “Que según lo transcrito otorgar periodos de vacaciones a los empleados del centro de servicios sin contar con una persona que asuma las obligaciones del saliente, desataría una carga laboral mucho más que la actual, por lo que, si a cada uno de los empleados se le otorgara el disfrute Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 de su periodo vacacional, la carga de trabajo se volvería inmanejable. De hecho, otorgar vacaciones sin reemplazo, significa al mismo tiempo recargarle el trabajo a los que quedan, pues las tareas que se le tienen asignadas a quien pretende disfrutar de sus vacaciones, necesariamente deben ser asumidas por quienes se quedan laborando”.

Decisión que fue confirmada, en reposición, a través de la resolución No. 255 de 22 de noviembre de 2021. 8. El fundamento de la vulneración radicó en que, ante la falta de expedición de CDP para disponer de un remplazo por vacaciones, los demás empleados del centro de servicios se verían sobre cargados en sus actividades. Asimismo, el derecho al descanso remunerado no podía negarse con fundamento en la falta de una partida presupuestal, pues estas son cargas administrativas que la parte actora no está obligada a soportar. 1.2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 9. Mediante Sentencia de 27 de enero de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos al trabajo, descanso, salud e igualdad del señor Restrepo Torres y ordenó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín que solicitara la provisión de recursos para el nombramiento del remplazo del accionante durante su periodo de vacaciones y, una vez cumplido ello, el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia resolviera la solicitud de vacaciones.

Para adoptar dicha decisión, el juez de tutela de primer grado consideró (se trascribe) “91. En el caso que nos ocupa, se tiene que el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia negó el disfrute de las vacaciones del actor porque la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín no expidió el certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar un reemplazo en el cargo de asistente administrativo que ejerce el señor Hernán Javier Restrepo Torres, ello en “atención a las altas cargas de trabajo que se manejan actualmente en el centro de servicios con ocasión de la pandemia del Covid- 19, la implementación de la virtualidad y las restricciones de ingreso a la sede de trabajo”. 92.

La anterior decisión transgrede los derechos fundamentales al trabajo, al descanso, a la salud y la igualdad invocados por el actor, ante la negativa por razones del servicio, cuyo argumento no puede representar una carga que deba asumir el empleado, e igualmente, atenta contra el derecho fundamental a las vacaciones pues la no expedición de la certificación presupuestal por parte de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, no permite que pueda disfrutar del descanso remunerado al que tiene derecho, transgrediendo igualmente el derecho al trabajo en condiciones dignas de los demás funcionarios del referido centro de servicios, quienes ante su falta temporal, se verían obligados a asumir una carga Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 adicional que afectaría el correcto funcionamiento de la administración de justicia debido a la carga laboral. 93. Al respecto, conviene recordar que a la luz del artículo 146 de la Ley 270 de 1992, “las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio”, es decir que la no asignación de los recursos para el reemplazo del cargo de asistente administrativo que ejerce el tutelante se traduce en el menoscabo del desarrollo eficiente del centro de servicios en mención, lo que deviene en la imposibilidad de disfrutar el periodo de descanso remunerado pues, para efectos prácticos, ello implica el aplazamiento indefinido de las vacaciones. 94.

En ese contexto, se reitera que jurisprudencial y legalmente se ha considerado que las vacaciones constituyen un derecho fundamental que tienen todos los empleados, por lo que no puede ser trasgredido en función del servicio. Tan es así, que esta Corporación ha amparado el derecho fundamental al descanso en acciones de tutelas con similares supuestos fácticos” 10.

Contra la mencionada decisión, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín presentó escrito de impugnación en el que señaló (se trascribe) “no es la Dirección Seccional la que deba ser señalada como responsable de la decisión tomada por el nominador de no autorizar el disfrute vacacional del empleado accionante; de hecho, el que desde el Nivel Central emitan directrices en donde se deja sin atender concreta y claramente este tipo de situaciones, también ocasiona traumatismos en la gestión del recurso financiero que nos es asignado para el desarrollo de la función de administrar” 11.

Asimismo, indicó que, en cumplimiento del la orden de tutela impartida por el juez de primera instancia, procedió a la expedición del CDP No. 25122 de 1 de febrero de 2022.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Verificación de la afectación de derechos alegada. 2.4. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela 12. En el presente caso, se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales2 al trabajo, descanso, salud, familia e igualdad.

Hernán Javier Restrepo Torres es el titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa3. 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibídem. 3 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibídem.

De igual manera, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia - Chocó, el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín tienen legitimación pasiva en la causa4, porque de estas se predica la vulneración y de sus competencias se desprende la relación con el presente asunto. 14.

Frente al requisito de subsidiariedad5, la Sala lo tendrá por superado por no existir recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte actora alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados, pues, dado el objeto de la solicitud de amparo (obtener el disfrute de vacaciones), los medios de control previstos en el CPACA no resultaban eficaces dado el tiempo que implica el desarrollo y trámite de un proceso judicial, de cara a la naturaleza de las garantías constitucionales al trabajo en condiciones dignas, descanso y salud de la parte actora que presuntamente han sido afectadas. 15.

En relación con el requisito de inmediatez6, este se satisface, comoquiera que entre la decisión de negar la solicitud de vacaciones del señor Restrepo Torres (22/11/21) y la presentación de la acción de tutela (7/12/21), trascurrió un plazo razonable. 2.2. Fijación de la controversia 16. Corresponde determinar si la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia - Chocó, el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín vulneraron las garantías constitucionales al trabajo, descanso, salud, familia e igualdad de Hernán Javier Restrepo Torres, con la decisión de negar la solicitud de vacaciones por él presentada por la falta de CDP para el nombramiento de un empleado de remplazo, mientras el primero goza de su periodo de descanso remunerado.

Como consecuencia de lo anterior, se procederá a confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado. 2.3. Verificación de la afectación de derechos alegada 17. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos de Hernán Javier Restrepo Torres, por las razones que pasan a explicarse. 4 Ídem 5 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 6 (numeral 1). 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4). Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 18.

En primer lugar, debe señalarse que está demostrado que, mediante CDP No. 068021 de 20 de octubre de 2021, la coordinadora del área financiera de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín señaló que existe la disponibilidad presupuestal, para la vigencia fiscal 2021, para el pago de vacaciones y prima de vacaciones de la parte actora. 19.

Asimismo, a través de las Resoluciones No. 245 de 10 de noviembre de 2021 y 255 de 22 de noviembre del mismo año, el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia negó el disfrute de vacaciones al señor Restrepo Torres, porque (se trascribe) “CUARTO: Que, según lo transcrito, si bien el señor HERNAN JAVIER RESTREPO TORRES tiene derecho al disfrute de su periodo de vacaciones, ante la necesidad del servicio se hace necesario negar lo solicitado hasta tanto se disponga de presupuesto para su reemplazo, lo anterior, en atención a las altas cargas de trabajo que se manejan actualmente en el centro de servicios con ocasión de la pandemia del Covid-19, la implementación de la virtualidad y las restricciones de ingreso a la sede de trabajo.” “Ahora, no debe desconocerse que la directriz administrativa de no asignar partida presupuestal para el reemplazo de las vacaciones de los empleados de esta dependencia, conlleva a la imposibilidad humana de cumplir con la debida celeridad y eficiencia que debe caracterizar la administración de justicia, sin que se vislumbre ninguna otra medida de carácter administrativo tendiente a contrarrestar la dificultad actual.

No sobra señalar que otras disposiciones administrativas ha tenido un efecto adverso en la carga laboral, como lo son la conversión en vacaciones colectivas de prácticamente todas las especialidades, dejando en cabeza de ejecución de penas toda la carga de acciones constitucionales en época de vacancia judicial, con la consecuente obligación de la entrega de los oficios de traslado, admisión y notificación de fallos en cada una de las corporaciones involucradas.

Con todo lo dicho, otorgar periodos de vacaciones a los empleados del centro de servicios sin contar con una persona que asumas las obligaciones del saliente, desataría una carga laboral mucho más alta que la actual, por lo que, si a cada uno de los empleados se le otorgará el disfrute de su periodo vacacional, la carga de trabajo se volvería inmanejable.

De hecho, otorgar vacaciones sin reemplazos, significa al mismo tiempo recargarle el trabajo a los que quedan, pues las tareas que se le tienen asignadas a quien pretende disfrutar de sus vacaciones, necesariamente deben ser asumidas por quienes se quedan laborando.” 20. En ese orden de ideas, lo primero que debe precisarse es que la causación del derecho al descanso (vacaciones) de Hernán Javier Restrepo Torres no fue objeto de discusión. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 21. Al respecto, la Sala estima necesario indicar, tal como lo ha hecho en decisiones anteriores7, que el derecho al descanso es una garantía fundamental reconocida expresamente en el artículo 53 de la Constitución Política y está relacionada con la dignidad humana y el derecho al trabajo en condiciones dignas que se manifiesta, por ejemplo, en las vacaciones del trabajador, las cuales son irrenunciables.

En palabras de la Corte Constitucional, (se trascribe) “[…] el derecho al descanso conviene entenderlo como la oportunidad que se le otorga al empleado para reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental,8 para compartir con su familia mayores y mejores espacios de encuentro fraternal, para abordar actividades idóneas al solaz espiritual, para incursionar más en la lectura y el conocimiento, y, a manera de posibilidad estética, para acercarse paulatinamente al hacer artístico en sus múltiples manifestaciones.

Sin desconocer que tales propósitos requieren para su materialización de apoyos institucionales que envuelven lo económico, al igual que el aporte personal que cada cual pueda y quiera hacer en pro de sus intereses y de la familia de la cual forme parte. En todo caso, dado que el derecho al descanso es un derecho fundamental, se impone en cabeza del Estado proveer a su realización práctica a través de sus políticas, de su legislación, de la ejecución de ésta, y por supuesto, al tenor de la función controladora”9 22.

Para el caso concreto, es preciso señalar que, si bien, por regla general, la acción de tutela no es el medio idóneo para dictar órdenes que impliquen erogaciones y/o apropiaciones presupuestales, no puede perderse de vista que, tal como lo señaló en su momento el juez de tutela de primera instancia10, la no expedición del CDP para proveer el cargo de asistente administrativo con un remplazo externo, por parte de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, implicó que el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia retardara indefinidamente el disfrute del derecho al descanso de un empleado judicial, pues ante la falta de nombramiento de un remplazo se generó la imposibilidad de que el señor Restrepo Torres pudiera gozar de un derecho ya causado: sus vacaciones, ello en aras de evitar la puesta en peligro de la prestación del servicio a cargo del despacho, pues según la 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencias de 4 de octubre de 2021.

Rad. 11001-03-15-000- 2021-05802-00; 8 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2021-04360-00; 8 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-2021-04569-00; 29 de noviembre de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2021-05027-01. 8 Sobre el carácter vital de las vacaciones dijo la Corte en Sentencia T-229 de 1997: “Esta Corporación considera que el carácter de las vacaciones, y del descanso en sí, es de vital importancia para la existencia y la salud de los trabajadores, y desde tiempos inmemoriales el hombre ha luchado por obtener el reconocimiento legal y la protección del derecho al descanso.

Tan importante es el mencionado derecho, que científicamente se ha demostrado que cuando un hombre trabaja de manera continua, sin descanso alguno, su salud física y mental puede afectarse”. 9 Corte Constitucional, Sentencia C-19 de 2004. 10 “92. La anterior decisión transgrede los derechos fundamentales al trabajo, al descanso, a la salud y la igualdad invocados por el actor, ante la negativa por razones del servicio, cuyo argumento no puede representar una carga que deba asumir el empleado, e igualmente, atenta contra el derecho fundamental a las vacaciones pues la no expedición de la certificación presupuestal por parte de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, no permite que pueda disfrutar del descanso remunerado al que tiene derecho, transgrediendo igualmente el derecho al trabajo en condiciones dignas de los demás funcionarios del referido centro de servicios, quienes ante su falta temporal, se verían obligados a asumir una carga adicional que afectaría el correcto funcionamiento de la administración de justicia debido a la carga laboral”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11326-01 Demandante: Hernán Javier Restrepo Torres Demandado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 misma Ley 270 de 1996, (se trascribe) “las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio (…)” (artículo 146). 23.

En otras palabras, no es de recibo el argumento presentado por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín sobre su no participación en la causa eficiente de la vulneración de derechos fundamentales toda vez que como se dispuso en el párrafo anterior y en el mismo sentido lo indicó la Sección Quinta del Consejo de Estado, pese a que el nominador fue quien negó el derecho al descanso remunerado, dicha decisión tuvo fundamento en las necesidad del servicio y la falta de expedición de certificación presupuestal que permitiera nombrar un remplazo en el cargo del empleado, decisión de naturaleza administrativa cuya competencia esta radicada en aquella autoridad. 24.

Asimismo, debe señalarse que, para la Sala tanto los funcionarios como los empleados judiciales tienen derecho al descanso, así como al reconocimiento de los respectivos días de vacaciones por cada año de servicio, sin que el hecho de que no exista una norma que reglamente el procedimiento especial para nombrar el reemplazo de los empleados (existiendo solo para los funcionarios) pueda ser razón para impedir el goce de ese derecho. 25.

Aunado a ello, debe tenerse de presente que el alcance y las finalidades del derecho al descanso se ven comprometidas si las asignaciones de trabajo que competen al empleado no cesan durante sus vacaciones o no son asumidas por un reemplazo, pues, dada la naturaleza del servicio, por cada día de vacaciones aumenta la carga laboral, de forma que, al reanudar sus funciones, el empleado deberá adelantar todo lo que no pudo hacer durante el receso.

En otras palabras, la sola cesación de laborales no garantiza el derecho al descanso que le permita al trabajador reanudar sus fuerzas, si durante ese término subsiste la preocupación respecto al trabajo pendiente y que aumenta durante las vacaciones. 2.4. Conclusión 26. Por las consideraciones expuestas, esta Sala estima que, en efecto, se vulneró el derecho al descanso de Hernán Javier Restrepo Torres, razón por la cual se confirmará la decisión de amparo dictada por la Sección Quinta del Consejo d Estado.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 27 de enero de 2022, por medio de la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos al trabajo, descanso, salud e igualdad de Hernán Javier Restrepo Torres.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin11.

TERCERO: Por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Ausente con excusa FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 11 secgeneral@consejodeestado.gov.co.