CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: JENNY MARIBEL MORA MIRAMAG Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES / LEGITIMACIÓN PARA EJERCER ACCIÓN DE TUTELA – Abogados deben aportar poder especial que los faculte para presentar una solicitud de amparo constitucional; el poder, además de ser especial, debe ser específico / REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple en este caso, dado que la parte actora busca discutir aspectos netamente económicos.
La Sala1 decide la acción de tutela presentada por la parte accionante contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 5 de julio de 2024, la señora Jenny Maribel Mora Miramag, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO DE GRATUIDAD, y conforme a esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE JULIANA NANCLARES MARQUEZ radicado: 05001333302520220052101 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: 1 Se advierte que, el 17 de septiembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 La parte accionante también consideró desconocido el principio de «gratuidad». Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 2 La señora Jenny Maribel Mora Miramag presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. El proceso correspondió por reparto al Juzgado 25 Administrativo de Medellín, el que, mediante providencia del 8 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
Mediante sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, la Sección Segunda de esta Corporación unificó su criterio respecto de la aplicación del numeral 3 del artículo 99 de la Ley 91 de 1989. Allí estableció que los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho al reconocimiento de la sanción moratoria, por ser incompatible con el sistema de administración de cesantías previsto en la citada ley.
El 11 de marzo del año en curso, la Sala Quinta Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado 25 Administrativo de Medellín, «sin condena en costas en esta instancia (…)». 1.2. Argumentos de la tutela La parte accionante estimó vulnerados sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, así como el principio de gratuidad.
Considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia omitió realizar un «análisis de valoración subjetiva» de la conducta procesal asumida con lo que hubiera podido dar una «aplicación razonable» al numeral 4 del artículo 365 del CGP. También sostuvo que debió realizarse una ponderación porque, si bien resultó vencida en el proceso, lo cierto es que no se probó que hubiera incurrido en acciones temerarias o dilatorias que obstruyeran o dificultaran el curso normal del trámite y que, además, por tratarse de un asunto de pleno derecho, las costas y gastos procesales a las que resultó condenada no se causaron.
Agregó que antes de la expedición de la sentencia del 11 de octubre de 2023 no existía una postura unificada respecto del reconocimiento de la sanción moratoria para docentes oficiales, por lo que presentó una demanda debidamente fundamentada y actuó amparada en los principios de buena fe y confianza legítima. Finalmente, alegó que cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia la condenó Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 3 «en costas en ambas instancias», también desconoció el precedente jurisprudencial fijado en esa materia por el Consejo de Estado. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 9 de julio de 2024, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó vincular a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia, como parte demandada, al ministro de Educación Nacional, a la Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag -o quien haga sus veces-, al alcalde y al secretario de educación del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, y al Juzgado 25 Administrativo de Medellín, como terceros con interés. 2.2.
El juez Juan Sebastián Solarte Álvarez, titular del Juzgado 25 Administrativo de Medellín, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, dado que la parte actora pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia, pues las sentencias cuestionadas abordaron los reparos planteados en la demanda y en el recurso de apelación. Además, se pretende que el juez de tutela se pronuncie sobre aspectos netamente económicos, lo cual se aleja de la naturaleza de este valioso mecanismo constitucional.
Tampoco se demostró que las autoridades judiciales vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante, ni que las decisiones adoptadas incurrieron en los defectos factico y sustantivo alegados en la solicitud de amparo. 2.3. La apoderada judicial del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e innovación de Medellín solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, dado que esta carece de relevancia constitucional, pues el objeto de debate versa sobre un asunto meramente legal y económico. 2.4.
La magistrada Juliana Nanclares Márquez, integrante del Tribunal Administrativo de Antioquia, pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, dado que la parte actora pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional al proceso ordinario. Además, adujo que no se pronunció sobre la condena en costas impuesta en la sentencia de primera instancia, dado que, en ese momento, esta no fue objeto de controversia 2.5.
El Fomag solicitó que se declarara improcedente la acción constitucional, por considerar que carece de relevancia constitucional. Argumentó que en el caso en concreto no se evidencia la transgresión de un derecho fundamental que justifique la intervención del juez de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 4 2.6.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3. Fallo impugnado En fallo del 30 de julio de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por incumplir el requisito de subsidiariedad, dado que la parte actora no agotó todos los mecanismos jurídicos previstas para controvertir el asunto en cuestión, pues, en el recurso de apelación, la parte actora no reprochó la decisión relacionada con la condena de costas. 4.
Impugnación La parte accionante impugnó la anterior decisión e insistió en los argumentos de la tutela, en el sentido de que las autoridades judiciales no probaron los gastos procesales efectuados por la entidad demandada, «por tratarse de un asunto de puro derecho» y la temeridad o mala fe, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-025-2022-00521-01.
Entre otros planteamientos reiterados en la solicitud de amparo, adujo que la disposición consagrada en el artículo 188 del C.P.A.C.A., no obliga a las autoridades judiciales imponer condena en costas, pues, del análisis integral del respectivo expediente, estos podrían prescindir de tal disposición, de acuerdo con los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por haberla condenado en costas en ambas instancias. Para tal efecto, primero se deberá establecer si la abogada Diana Carolina Alzate Quintero se encuentra legitimada por activa para representar los intereses de la señora Jenny Maribel Mora Miramag. 2.
De la legitimación para ejercer la acción de tutela El inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 5 Empero, dicha regla supone que el actor de tutela debe estar legitimado en la causa por activa, en la medida en que solo podrá ejercer esta acción constitucional quien reclame la protección de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de lo que se establece respecto de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
De esta manera, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa3.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que, en los casos en los cuales se ejerza la acción de tutela mediante representante judicial, el poder debe ser otorgado mediante escrito que se presumirá auténtico, únicamente puede estar dirigido a un profesional del derecho y debe ser especial. Por este último motivo, el poder otorgado para iniciar un proceso judicial diferente no supone la facultad para interponer una demanda de tutela por hechos derivados de él. Textualmente, esto dijo la Corte Constitucional: Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito.
(ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial. En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial.
(iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional ( )4. De acuerdo con lo transcrito, quien manifieste que actúa como apoderado de una persona natural o jurídica en una acción de tutela, debe estar investido de poder especial que así lo acredite, dado que este se confiere «para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión»5.
De lo anterior se desprende que el poder, además de ser especial, debe ser específico, de modo que es necesario identificar la autoridad contra la cual se va a dirigir la acción de tutela y los derechos fundamentales cuya protección se busca reclamar. Además, tratándose de una acción de tutela contra providencia judicial, 3 Al respecto, ver la sentencia T-417 de 2013, reiterada en la sentencia T-020 de 2016. 4 Sentencia T- 531 de 2002. 5 Sentencia T-001 de 1997.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 6 se insiste, «el poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido para instaurar procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial», razón por la cual es indispensable que en el mandato se identifiquen el acto y/o providencia que motiva la solicitud de amparo6.
En el caso bajo estudio, la abogada Diana Carolina Alzate Quintero interpuso acción de tutela en representación la señora Jenny Maribel Mora Miramag por la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 11 de marzo de 2024, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
De entrada, la Sala observa que el poder allegado por la abogada Alzate Quintero no cumplió con los requisitos exigidos por la Corte Constitucional, pues le fue conferido por la señora Jenny Maribel Mora Miramag, con el fin de que «inicie y lleve hasta su terminación ACCIÓN DE TUTELA contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, por vulneración al derecho fundamental del debido proceso, acceso a la administración de justicia, situación más favorable al trabajador, al desconocimiento del precedente judicial vertical».
Sin embargo, se advierte que el referido poder no identificó las particularidades del trámite de origen, pues en el encabezado únicamente se mencionó: «REFERENCIA: Poder. Acción de Tutela», sin precisar la providencia que se cuestiona y el proceso en el que se profirió, lo que significa que este no contiene los parámetros mínimos7 para predicar de él su especificidad de cara a la interposición de la presente tutela.
A lo anterior se suma que la ley y la jurisprudencia han facilitado al máximo el otorgamiento de los poderes a los profesionales del derecho, por lo que resulta inexcusable que un abogado actúe sin mandato o con uno otorgado sin el lleno de los requisitos legales y jurisprudenciales para un proceso determinado, tal como se exige para ejercer la representación judicial en una acción de tutela.
En gracia de discusión, aun cuando se aceptara que el poder aportado cumple las exigencias mencionadas, la Sala advierte que lo pretendido por el accionante también carece de relevancia constitucional. 6 Ver, entre otras, las sentencias T-658 de 2002, T-451 de 2006, T-998 de 2006, T-024 de 2019 y T-106 de 2023. 7 Tal como se advirtió, el mandato de carácter especial y específico deberá identificar, como mínimo, (i) la autoridad contra la cual se va a dirigir la acción de tutela;
(ii) el acto y/o providencia que motivan la solicitud de amparo y (iii) los derechos fundamentales cuya protección se reclama. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 7 La parte actora se muestra inconforme con una supuesta condena en costas que se le impuso, aspecto que, en últimas, tendría un móvil económico, pues, como se sabe, dicha condena implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho); sin embargo, revisado el expediente de tutela, se evidenció que la sentencia de segunda instancia confirmó la decisión de primera instancia, sin condenar en costas a la señora Mora Miramag, lo que socava la seriedad de la solicitud de amparo.
Por si fuera poco, lo atinente a la condena en costas ni siquiera fue motivo de inconformidad en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primer grado en el proceso ordinario. Finalmente, conviene recordar que la acción de tutela es un valioso mecanismo constitucional procedente exclusivamente en el evento en que se vea seriamente afectado el pleno ejercicio de algún derecho fundamental.
Es por ello que la Sala llama la atención de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero, para que en lo sucesivo ejerza adecuada y responsablemente la acción de tutela, esto es, en situaciones que verdaderamente requieran de la intervención del juez constitucional y que reúnan los presupuestos mínimos de procedencia. Bajo las anteriores consideraciones, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo, pero por falta de legitimación en la causa por activa de la abogada Diana Carolina Alzate Quintero Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 30 de julio de 2024 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo promovida por la abogada Diana Carolina Alzate Quintero, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03475-01 Demandante: Jenny Maribel Mora Miramag Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de segunda instancia 8 TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF