CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: ÁLVARO HERNÁN GÓMEZ RINCÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Álvaro Hernán Gómez Rincón, contra la sentencia del 11 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 7 de octubre de 2021 1, Álvaro Hernán Gómez Rincón, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Cali, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el municipio de Yumbo, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de los autos proferidos el 22 de septiembre de 2020 y el 20 de agosto de 2021 por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con radicado 76001-33-33-004-2019-00136-00/01.
Formuló la siguiente pretensión: 1 Se advierte que, el 1º de febrero de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 2 TUTELAR el derecho constitucional fundamental al debido proceso (art. 29 de la Constitución Política de Colombia) del abogado litigante ÁLVARO HERNÁN GÓMEZ RINCÓN. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El señor Álvaro Hernán Gómez Rincón celebró con el municipio de Yumbo el contrato de prestación de servicios No. 78 de 2000, para representar a dicha entidad dentro del proceso de controversias contractuales con radicado 76001 23 31 000 1999 00306 00, que culminó con sentencia de segunda instancia proferida por el 13 de mayo de 2015 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Para obtener el pago de las sumas de dinero que afirma le eran adeudadas, el señor Gómez Rincón presentó demanda ejecutiva, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Cali, el que, mediante auto del 16 de julio de 2019 libró mandamiento de pago en contra del ente territorial demandado.
El municipio de Yumbo interpuso recurso de reposición contra el auto mandamiento de pago, recurso que fue resuelto por el juzgado en auto del 22 de septiembre de 2020, en el que se repuso la decisión recurrida y, en su lugar, se negó el mandamiento de pago. Inconforme con esa decisión, el ejecutante apeló la decisión y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la confirmó, en providencia del 20 de agosto de 2021. 1.3.
Argumentos de la tutela Sostuvo la parte demandante que «los derechos reales», dentro de los cuales se incluye el contrato de prestación de servicios No. 78 del 5 de mayo de 2000, al tenor de la sentencia C-454/02, tienen un procedimiento especial para su efectividad, como es la acción ejecutiva contractual; por ende, no podía ser mutada por las autoridades judiciales accionadas para exigirle acudir a la acción de controversias contractuales.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 3 Reprochó que el Tribunal no se pronunciara sobre el contenido del artículo 217 del Decreto-Ley 19 de 2012, que exoneró a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión de ser sometidos a trámites de liquidación, así como el hecho de que en una demanda ejecutiva inicial el tribunal señalara que el título ejecutivo era singular y cumplía con los requisitos establecidos en la ley. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 12 de octubre de 2021, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, (i) admitió la acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cali, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el municipio de Yumbo;
(ii) ordenó vincular a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Contraloría Municipal de Yumbo y (iii) dispuso que se les notificara dicha providencia, a fin de que rindieran el informe correspondiente. 2.2. La Procuraduría General de la Nación solicitó ser desvinculada del trámite de la tutela, bajo el argumento de no haber efectuado ninguna actuación en detrimento de los intereses del accionante.
Así mismo, se recibió escrito del Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, quien sostuvo que no se cumplía el requisito de subsidiariedad, dado que, como lo señaló el tribunal accionado, el actor podía acudir al proceso de controversias contractuales y, en todo caso, la tutela no podía prosperar porque los jueces obraron conforme al ordenamiento jurídico y no lesionaron ningún derecho fundamental. 2.3.
El municipio de Yumbo alegó que las decisiones judiciales estaban cobijadas por la presunción de acierto y legalidad, por lo cual era necesario que se probaran yerros sustanciales, a fin de evitar que la tutela se convierta en una tercera instancia. De otra parte, sostuvo que el demandante tuvo conocimiento de la existencia del acta de liquidación unilateral del contrato de prestación de servicios y contó con toda la información para discutir la legalidad del acto administrativo contractual y no lo hizo.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 4 Por último, alegó que no se demostró ninguno de los defectos reconocidos por la jurisprudencia, puesto que el demandante se limitó a controvertir la posición de los jueces ordinarios, convirtiendo la tutela en instancia adicional de asuntos que ya se debatieron al interior del proceso judicial. 2.4.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del magistrado ponente de la decisión debatida, en esencia sostuvo que no se argumentó una irregularidad procesal ni se expuso alguna causal específica de procedibilidad, por lo cual la tutela debía declararse por improcedente. 2.5. La Contraloría General de la República solicitó ser desvinculada del trámite de la tutela bajo el entendido de no haber participado en los hechos que dieron fundamento a la acción. 2.6.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3. Fallo impugnado La Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación, mediante fallo del 11 de noviembre de 2021, declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Explicó la sentencia de primera instancia que la relevancia constitucional tenía como finalidad: «1.
Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario». Al abordar el caso concreto, el a quo sostuvo que ninguna de las finalidades reseñadas se cumplía en la demanda, dado que (i) los argumentos del demandante eran cuestiones de mera legalidad sin trascendencia iusfundamental;
(ii) se pretendía crear una instancia adicional en el trámite de la ejecución y (iii) porque «analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de las autoridades judiciales accionadas, las cuales, a partir del análisis del caso y del criterio del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa, determinaron que no existía una obligación clara, expresa y exigible que ameritara librar mandamiento de pago en contra del municipio de Yumbo».
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 5 4. Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión, por considerar que la tutela sí tiene relevancia constitucional dado que se fundamentó en la violación del derecho al debido proceso.
En tal sentido, reiteró los argumentos sobre la naturaleza de la acción ejecutiva contractual y que el análisis de los jueces ordinarios constituye una violación al debido proceso que posee una marcada y evidente relevancia constitucional. Alegó que, de aceptarse la mutabilidad de un proceso ejecutivo a una controversia contractual, «se estaría admitiendo la posibilidad futura y cierta, de acuerdo a las figuras de: la unidad jurisprudencial, la unidad normativa y la doctrina probable, de edificar y legalizar la posibilidad de hurtarle los honorarios profesionales a un abogado litigante a servicio de cualesquiera entidad pública del Estado Social de Derecho».
Por lo demás, reiteró los argumentos del escrito de tutela a los que agregó que la decisión de la tutela en primera instancia constituía un daño antijurídico por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 6 En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 7 con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 8 de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos3, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 11 de noviembre de 2021 por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.
Para ello, se examinará (i) si se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, especialmente el de relevancia constitucional, en los términos de la impugnación presentada. Solo en el evento de que se cumplan, (ii) se analizará si se deben amparar o no los derechos fundamentales reclamados en la tutela, con ocasión los autos proferidos el 22 de 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 9 septiembre de 2020 y el 20 de agosto de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De los requisitos generales de tutela contra providencia judicial en el caso concreto Esta Sala comparte plenamente los argumentos del a quo en los que sostiene que la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, razón suficiente para anticipar que se debe confirmar íntegramente el fallo recurrido.
Veamos. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados o que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
Sobre este requisito, en sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 10 derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. En el caso concreto, tal como se analizó en el fallo de primera instancia, la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, de un lado, porque ni siquiera se identifica con claridad el defecto en que habrían incurrido las autoridades judiciales accionados y, aunque esta exigencia no es estricta porque pueden deducirse de los argumentos cuando resultan claros y contundentes, en este caso se pretende convertir este mecanismo constitucional en una instancia adicional al proceso ejecutivo contractual, simplemente porque no se está de acuerdo con la interpretación de los jueces de instancia y no porque las providencias vulneren algún derecho fundamental.
De lo expuesto en la impugnación, se encuentra que para el demandante es suficiente con que se cuestione el análisis de los jueces naturales y se les enrostre la vulneración al debido proceso; pero no es así, en tanto que la relevancia constitucional es mucho más que eso. Busca que únicamente se estudien asuntos que envuelvan, verdaderamente, un debate de naturaleza constitucional, que habilite la competencia del juez de tutela y se mantenga indemne la autonomía judicial, es decir, que el juez constitucional no se inmiscuya en la órbita de los jueces naturales, en discusiones de mera legalidad y ante decisiones que tengan un margen de razonabilidad para no extender el juicio ordinario en sede constitucional.
El debate que suscita la tutela tiene origen en la pretensión del señor Álvaro Hernán Gómez Rincón de obtener por la vía ejecutiva el pago de las sumas de dinero que afirmó se le adeudan con ocasión del contrato No. 57 de 2000, suscrito con el municipio de Yumbo. Y, aunque en un primer momento el despacho impartió la orden de apremio, lo cierto es que el ente territorial ejecutado recurrió tal decisión con el argumento de que el título ejecutivo era complejo porque estaba integrado por el contrato y el acta de liquidación, la cual no reconoció saldo a favor del contratista, por ende, no existía ninguna obligación clara, expresa y exigible, de modo que si existían reparos contra la liquidación debía debatirse su legalidad en otro proceso.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Cali, al resolver el recurso de reposición, decidió acoger la tesis de la entidad demandada y sostuvo que, si bien en los contratos de prestación de servicios no era obligatoria la liquidación, ello no era un Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 11 impedimento para que se realizara; además, al haberse liquidado el contrato estatal, efectivamente el título ejecutivo era complejo porque se integraba, entre otros documentos, por el contrato y el acta de liquidación. Bajo ese entendido, concluyó que como el acta no contenía ninguna suma de dinero a favor del ejecutante, no cumplían con los requisitos del título para deducir de allí una obligación, clara expresa exigible, razón por la cual repuso la decisión y, en su lugar, negó el mandamiento de pago.
En la apelación contra dicha decisión, el demandante elevó los mismos reparos que hoy sirven de fundamento a la tutela, en especial, (i) que el contrato no era liquidable de conformidad con el artículo 217 del Decreto-Ley 19 de 2012 y (ii) que, en un proceso anterior de las mismas partes –que culminó por incumplimiento del requisito de procedibilidad– en el que se intentó el cobro judicial del contrato, el Tribunal había sostenido que el título ejecutivo era singular y se cumplían todos los requisitos de ley.
Dichos argumentos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en los siguientes términos: En el presente caso para efectos de constituir el título ejecutivo, el ejecutante aportó, entre otros documentos, copia del contrato de prestación de servicios profesionales en el que se estipuló en la cláusula cuarta, lo siguiente: VALOR Y FORMA DE PAGO: El contratista recibirá como pago de sus servicios el 15% del valor de las pretensiones de la demanda sobre la suma de $ 1.274.687.047 distribuido de la siguiente forma: $ 10.000.000. a la firma del contrato y el valor restante bajo la modalidad de cuota Litis.
De esta forma, considera la parte actora que al haberse resuelto de forma favorable, para el Municipio de Yumbo, la demanda incoada en su contra, tiene derecho al valor estipulado en el contrato por concepto de cuota Litis. Sobre el particular, no se puede pasar por alto que mediante auto No. 1026 del 18 de agosto de 2017 esta Sala de Decisión con ponencia del Dr. CESAR AUGUSTO SAAVEDRA MADRID se pronunció en el proceso radicado bajo partida No. 2016- 00283-01 sobre el asunto aquí debatido… Valga resaltar en esta oportunidad que el objeto de ese pronunciamiento se centró en establecer si era o no necesario la liquidación del contrato como requisito para librar mandamiento de pago, concluyéndose por parte de este Tribunal que el referido documento no era necesario, al “ser un título ejecutivo singular”, ordenándose al Juzgado de origen disponer sobre el mandamiento de pago, el cual según la consulta de procesos fue nuevamente rechazado, sin que contra este se interpusiera recurso alguno. Lo anterior resulta de mayor relevancia, atendiendo que el problema debatido en el caso sub-judice no guarda coherencia con el ya analizado por el Tribunal en el proceso abonado con partida No. 2016-00282-01, por cuanto en dicha Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 12 oportunidad le era exigido al ejecutante un documento que, además de no ser obligatorio, era inexistente para dicha época.
En efecto, nótese que el referido proceso fue radicado el 22 de septiembre de 2016 y el acta de liquidación unilateral del contrato data el 06 de marzo de 2017, notificada por aviso el 21 del mismo mes y año. Con lo anterior, se explicaría las razones fácticas y jurídicas por las cuales este Tribunal en dicha oportunidad consideró que el título ejecutivo era “singular, al no existir un acta de liquidación que determinara con claridad el cumplimiento del contrato y por supuesto, si existía o no deuda a favor de la parte ejecutante.
Pues bien, como lo dijo en otrora oportunidad, es claro que el art. 217 del decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 60 5de la Ley 80 de 1993, estableció con suficiente claridad que la liquidación no es obligatoria en los contratos de prestación de servicios como es el caso sub-judice. Sin embargo, tal estamento normativo no la prohibió, lo que induce a señalar que dicha facultad quedó de forma discrecional para la administración. Lo cierto es que en el caso concreto, el Municipio de Yumbo procedió a liquidar unilateralmente el contrato de prestación de servicios profesionales mediante acta de liquidación del 06 de marzo de 2017, aduciendo que i) no existía suma alguna adeudada por la parte ejecutada, pero además, ii) que el aquí ejecutante no cumplió con la labor contratada… […] Aclarado lo anterior, es claro igualmente que el proceso ejecutivo no es el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones de la administración sobre si se cumplió o no con el objeto del contrato, pues para ello existe el mecanismo idóneo, el cual no es otro que el de controversias contractuales, ya que lo verdaderamente relevante será que ―no exista duda alguna de que los honorarios devengados corresponden a la gestión realizada satisfactoriamente por el mandatario… […] En efecto, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, es claro que la liquidación definitiva de un contrato es el de un verdadero balance o corte de cuentas, lo cual permite determinar si alguna de las partes de un contrato le debe algo a la otra u otras y, de ser así, cuánto es el monto del valor adeudado.
Por otra parte, también es cierto que la liquidación unilateral, es subsidiaria frente a la bilateral, dado que con el acuerdo de común el contratista tiene derecho a acordar la liquidación, debidamente reconocido por el ordenamiento jurídico. Para tal efecto, se observa que la administración Municipal tuvo la voluntad de liquidar bilateralmente el contrato y para ello convocó a la parte ejecutante para tal propósito (folio 51) sin que se obtuviera alguna respuesta 5 Cita original de la providencia: «ARTÍCULO 60.
De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión». Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 13 por parte de él, lo que finalmente conllevó a la administración a liquidarlo de forma unilateral en los términos del inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007… Ahora bien, en gracia de discusión, independientemente de que el título ejecutivo sea singular o complejo, lo cierto y evidente es que existe un acto administrativo que desvirtúa por completo la pretensión de la parte ejecutante y que hasta tanto no sea controvertido y declarado nulo, este no se puede desconocer y menos en una instancia judicial como es el proceso ejecutivo, el cual precisamente se sustenta en contener obligaciones claras, expresas y exigibles, requisitos estos que no se cumplen.
Adicionalmente no se puede omitir que los actos administrativos de liquidación unilateral constituyen una categoría especial de títulos ejecutivos contractuales, en los términos del numeral 3 del artículo 297 del CPACA, que permiten adoptar decisiones cuando el contratista no concurra o se rehúse a la suscripción del acta de terminación bilateral.
Por otra parte, vale la penar recordarle a la parte ejecutante que el acta de liquidación unilateral, constituye por su propia esencia, en un verdadero y legítimo acto administrativo que debió haber sido atacado dentro de la oportunidad legal a través del medio de control de controversias contractuales y no pretender a través de este medio de control coactivo, pretender desconocerlo… De esta forma, se puede concluir con suficiente certeza que la única forma de discutir el acto de liquidación unilateral es solicitando la nulidad a través del medio de control de controversias contractuales y hasta tanto no se hubiese declarado su nulidad el mismo se presume legal.
Sin duda, existe identidad entre las razones debatidas en el proceso ejecutivo y las que sustentan la tutela, las cuales fueron examinadas en primera y segunda instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, los que, a su vez, concluyeron razonablemente que no podía adelantarse la ejecución ante la existencia de un acta de liquidación en ceros.
La Sala no advierte que esa decisión se torne arbitraria, antojadiza o caprichosa; por el contrario, da cuenta de un análisis minucioso de las tesis que expusieron las partes en las respectivas instancias, del análisis de las pruebas aportadas al proceso, de las disposiciones normativas y jurisprudencia aplicables en torno a la naturaleza del proceso ejecutivo, la tipología de los títulos ejecutivos, la incidencia del acta de liquidación dentro del proceso ejecutivo y la imposibilidad de cuestionar la legalidad de su contenido dentro del mismo proceso.
Luego, pretender que el juez constitucional asuma un nuevo estudio de los temas anunciados, lo matricularía en el papel del juez ordinario, sin que existan razones que justifiquen una injerencia de ese tipo, mucho menos si lo que pretende el demandante es continuar el litigio y su visión particular del caso al escenario de la tutela, lo cual no puede ser aceptado por la Sala, pues le resta valor a esta acción Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 14 constitucional y de paso vacía la competencia de los jueces ordinarios y de los medios de control legalmente previstos para debatir un asunto como el que fue decidido en su escenario natural.
No basta entonces el desacuerdo de una parte para extender el conflicto ordinario al plano constitucional, con los mismos argumentos razonablemente decididos por los jueces de instancia, solo que ahora alegados a manera de violación de los derechos fundamentales. De las providencias confutadas, es claro que las autoridades demandadas hicieron un análisis integral del thema decidendum, del contrato y el acta de liquidación para concluir la ausencia de título ejecutivo.
Adicionalmente, el Tribunal explicó la diferencia de las razones fácticas y jurídicos que sustentaron que en otra ocasión se hablara de un título ejecutivo singular y ahora de uno complejo. En todo caso, no se aportan razones para demostrar irracionalidad o capricho en la argumentación de los operadores judiciales. El hecho de que el demandante no las comparta no habilita al juez de tutela para estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el juez natural.
Se precisa que la acción de tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que obtiene una decisión contraria a sus intereses para que se revise la decisión como si se tratara de una instancia adicional. Ello atenta contra las reglas previstas por el legislador, quien dentro de su margen de configuración normativa elige y decide las instancias ordinarias que deben surtirse en un proceso.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural6. Por último, la Sala advierte que no hay lugar a pronunciarse sobre los argumentos atinentes a la existencia de un daño antijurídico por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia derivado del fallo de tutela de primera instancia, como lo reclama la parte demandante en la impugnación, pues dicha discusión nada tiene que ver con este escenario constitucional y es ajena a las providencias judiciales debatidas.
En otras palabras, el hecho de que la decisión del a quo hubiera resultado desfavorable a los intereses del demandante, no convierte la segunda instancia en un juicio de responsabilidad patrimonial o de análisis de la responsabilidad estatal 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-06831-01 Demandante: Álvaro Hernán Gómez Rincón Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Sentencia de tutela de segunda instancia 15 por la actividad jurisdiccional. En el fondo, todo ello revela la insistencia del demandante en que se revisen y se dejen sin efectos las decisiones que lo afectan, bajo teorías que se escapan del estudio de la relevancia constitucional o de la existencia de una causal específica de procedencia de tutela contra providencia judicial.
Lo dicho es suficiente, para confirmar, según se anticipó, la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 11 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF