CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre dos mil veinticinco (2025) Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo - Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Transporte y otros Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Sentencia de segunda instancia TEMAS: HECHO SUPERADO – Para su configuración, es indispensable verificar la cesación plena y efectiva de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos, por lo que no basta con la simple iniciación de gestiones o la ejecución de actuaciones parciales / REPÚBLICA UNITARIA, DESCENTRALIZADA Y CON AUTONOMÍA DE SUS ENTIDADES TERRITORIALES - Implica la existencia de unidad legislativa y competencias centralizadas, junto con la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión a distintas entidades estatales, en conjunción con el reconocimiento de un verdadero poder de gobierno local radicado en las entidades territoriales / PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN, CONCURRENCIA Y COMPLEMENTARIEDAD – Corresponden a mandatos jurídicos vinculantes que obligan a las distintas esferas del poder público a superar una visión de competencias estancadas y excluyentes, hacia un modelo funcional de responsabilidad compartida donde estas deben ejercerse de manera simultánea, armónica y complementaria / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA VIAL - Es un reflejo directo del modelo de Estado unitario y descentralizado, donde la asignación a la Nación de la titularidad sobre la red vial principal, no excluye las responsabilidades de las entidades territoriales / VÍAS NACIONALES EN PASOS URBANOS - No crean una zona de exclusión de la competencia y autonomía municipal, sino que compromete al ente territorial a ejercer sus potestades de planificación y regulación para gestionar los impactos de dicha infraestructura, adecuándola a la vida local.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Palmira, Valle del Cauca, contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El actor popular aduce la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del espacio público, la defensa del patrimonio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con ocasión de la ausencia de puentes peatonales en una doble calzada del orden nacional, ubicada en un corredor urbano de alta afluencia peatonal.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 2 I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión adoptada el 23 de agosto de 20241, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda2 presentada el 21 de julio de 20163 por la Defensoría del Pueblo, Regional Valle del Cauca (el actor popular o el demandante), en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos4, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte (MinTransporte), la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca (UT Desarrollo Vial).
Hechos 2. Como supuestos fácticos de sus pretensiones, el actor popular señaló lo siguiente: 3. (i) En la doble calzada de la calle 42 de Palmira, Valle del Cauca —tramo comprendido entre las carreras 49 y 35— confluyen barrios residenciales y equipamientos que generan un gran flujo peatonal diario en ambos sentidos (sur– norte y norte–sur).
A ese corredor acuden estudiantes de la Universidad Antonio Nariño, trabajadores, residentes de distintos sectores (como Llano Grande, Portal de las Palmas, Juan Pablo II, Caimitos, Fray Luis Amigó, Santa Ana, Prado y Emilia), usuarios de centros comerciales, supermercados, conjuntos residenciales aledaños y de la estación de servicio Terpel, así como personas que toman buses intermunicipales hacia Cali. 4.
(ii) En el sector antes indicado tan solo existe un puente elevado en la calle 42 con carrera 35 (Parque del Azúcar) que resulta insuficiente para garantizar una transitabilidad peatonal segura, razón por la cual, en dicho tramo se han reportado continuos accidentes y fallecimientos de personas que intentan cruzar la doble calzada en ausencia otros pasos adecuados.
A partir de información comunitaria — entre otros, de la Junta de Acción Comunal del barrio Fray Luis Amigó— se evidencia un contexto de inseguridad vial con impacto directo sobre la vida e integridad física de quienes deben atravesar la vía para acceder a sus actividades cotidianas. 5. (iii) La Defensoría del Pueblo ha requerido por escrito a las autoridades administrativas pertinentes con el objeto de tener información específica sobre el estado de la infraestructura peatonal en ese tramo vial y las gestiones previstas frente a la problemática expuesta, pero no ha obtenido una respuesta. 1 Expediente digital, archivo “053Sentenciaquea_161SENTENCIAPOPULAR1”. 2 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 24 a 35. 3 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, pág. 2. 4Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción popular.
Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es semántica, no sustancial. Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 3 Fundamentos de derecho 6.
El actor popular afirmó que las entidades demandadas vulneraron los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del espacio público, la defensa del patrimonio público y la seguridad y prevención de desastres, por cuanto la omisión configura una amenaza y vulneración continuada del derecho de la comunidad a contar con unos estándares mínimos de movilidad segura.
Indicó que la inacción de las autoridades competentes —pese a su deber de prevención y corrección— mantiene unas condiciones de inseguridad vial que afecta de manera directa la vida, la integridad y la movilidad segura de los peatones y demás usuarios de la vía, prolongando una exposición cotidiana e injustificada de la ciudadanía a un riesgo que puede prevenirse. 7.
Indicó que la omisión es imputable a las entidades demandadas quienes son las llamadas a planear, ejecutar y mantener la infraestructura necesaria para garantizar la seguridad vial, el adecuado uso del espacio público y la prevención de riesgos, y en esa medida, son responsables del funcionamiento de la malla vial, de la construcción de puentes peatonales donde se requieran, y de la adopción de las demás medidas técnicas y administrativas necesarias para proteger los derechos colectivos comprometidos. 8.
Por último, resaltó la procedencia de la acción popular en los términos del artículo 88 de la Constitución Política y de los artículos 29 y 92 de la Ley 472 de 1998, en cuanto esta habilita la intervención judicial para evitar el daño contingente y hacer cesar peligros o amenazas derivados de omisiones administrativas. Pretensiones 9.
El actor popular solicitó5: (i) amparar los derechos e intereses colectivos de los peatones; y (ii) que se ordene a las demandadas adoptar de inmediato las medidas administrativas necesarias para contratar e instalar como mínimo dos (2) puentes peatonales en ese corredor. 5 Textualmente se solicitó: “1- AMPARAR mediante esta acción los derechos e intereses colectivos de la población de peatones y discapacitados que diariamente deben transitar por la vía Doble Calzada de la Calle 42 Entre Carreras 49 a la 35 de la Ciudad de Palmira Valle, en la que existe la Universidad Antonio Nariño, los Barrios de Norte a Sur Llano Grande, Portal de las Palmas, Juan Pablo II, Caimitos, Centros Comerciales Home Center, Unicentro, Bomba de Gasolina Terpel, Supermercado DI, Conjuntos Residenciales aledaños a Unicentro, como Molino entre otros, Centro Recreativo Parque del Azúcar y de la Calle 42 Norte a Sur, Barrios Fray Luis Amigo, Santa Ana, Prado, Emilia al igual que para coger los buses que van a la ciudad de Cali Valle. 2 ORDENAR a las Entidades AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI- MINTRANSPORTE Y UNIÓN TEMPORAL DE DESARROLLO VIAL DEL VALLE DEL CAUCA, que dentro del término perentorio que usted disponga, proceda a la protección y restablecimiento de los derechos colectivos consagrados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998 tales como los relacionados con el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, la moralidad disposiciones reglamentarias, la moralidad administrativa, la defensa del espacio público, la defensa del patrimonio público, el derecho a la Seguridad y Prevención de Desastres previsibles técnicamente contemplados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, con la adopción inmediata de las medidas administrativas que se requieran para la efectiva contratación de la Instalación como mínimo de 2 puentes peatonales en los referidos sectores, que garanticen la oportuna y adecuada prestación de las carreteras del país, en especial de la doble calzada Calle 42 Entre Carreras 49 a la 35 de Palmira Valle”.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 4 Vinculaciones 10. El municipio de Palmira, Valle del Cauca (el Municipio) fue vinculado desde el auto admisorio de la demanda6.
En esa providencia, el Tribunal señaló que, aunque la demanda se dirigía contra del MinTransporte, la ANI y la UT Desarrollo Vial, la controversia giraba en torno a la alta accidentalidad en una calle ubicada en la jurisdicción del ente territorial, por lo que consideró necesario vincularlo por tener interés e injerencia en lo pretendido. 11.
Posteriormente, mediante auto interlocutorio del 13 de enero de 20177, el Tribunal ordenó de oficio la vinculación del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) aplicando el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 de 1998; adicionalmente, dispuso su notificación personal y el traslado de la demanda por diez (10) días conforme a los artículos 21 y 22 de la misma norma.
Las contestaciones de la demanda 12. El Municipio8 planteó como eje central de su defensa que ninguna orden podría dirigirse en su contra, porque el corredor vial comprometido es de orden nacional y está bajo la órbita y administración de las entidades imputadas en la demanda inicial (ANI, MinTransporte y UT Desarrollo Vial). Por tanto, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, apoyado en la distribución legal de competencias del sector transporte —incluida la definición de infraestructura nacional de la Ley 105 de 1993— y en el hecho de que el tramo se encuentra concesionado (Contrato 005 de 1999 celebrado con la UT Desarrollo Vial), de modo que no es posible predicar obligación alguna que el ente territorial hubiere desatendido.
En esa línea, solicitó declarar probada la excepción y su desvinculación del proceso. 13. Adicionalmente, indicó que: (a) el expediente no acredita los presupuestos fácticos de amenaza o vulneración exigidos para el éxito de la acción popular — esto es, una afectación real, concreta y actual— de modo que el actor no habría satisfecho la carga probatoria prevista en los artículos 167 del CGP y 30 de la Ley 472 de 1998, conforme a la cual corresponde demostrar la conducta lesiva y su nexo con los derechos colectivos invocados; y (b) aun si se estimara acreditado algún riesgo, la tutela de los derechos colectivos no se agota en una única medida —como la construcción de puentes— y las órdenes judiciales deben ser idóneas, necesarias y proporcionales, evitando imponer obras públicas sin estudios de viabilidad técnica, disponibilidad presupuestal o incorporación en los instrumentos de planeación; en tal evento, se deben privilegiar otras alternativas antes que disponer la ejecución de una obra que, en ausencia de soporte técnico y presupuestal, desbordaría los límites de la función judicial y del principio de planeación. 6 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 43 y 44. 7 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 417 y 418. 8 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 142 a 154.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 5 14. El MinTransporte9 adujo no estar legitimado en la causa por pasiva, con fundamento en que no es la entidad competente para construir, mantener o instalar pasos o puentes peatonales; afirmó que la misión y función de esa cartera ministerial se circunscribe a la formulación y adopción de políticas, planes y regulación sectorial —no de ejecución de obras— según el Decreto 087 de 2011, por lo que no habría nexo causal ni jurídico que permita imputarle la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.
Invocó la distribución normativa de competencias (Ley 336 de 1996 y Ley 769 de 2002 sobre autoridades de tránsito) y destacó que, aunque la ANI tiene concesionada la malla vial Valle–Cauca (Contrato 005 de 1999), su alcance no comprende el paso por la zona urbana de Palmira (calle 42), de manera que la incidencia operativa recae en otras autoridades del orden territorial o en la entidad concesionaria según corresponda. 15.
La UT Desarrollo Vial10 se opuso a las pretensiones y estructuró su defensa en que no ha violado ni amenazado derechos colectivos, pues ha cumplido cabalmente las obligaciones del contrato de concesión 005 de 1999, negocio jurídico que no comprende dentro su alcance el sector o tramo vial que fundamenta la demanda; por tanto, propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Explicó que, conforme al contrato y a su Anexo 8, el “Tramo 4” (Cali–Palmira) se subdivide en: (a) Cali–Intersección Sucromiles (17 km); (b) Intersección Sucromiles– Palmira PR 19+00 (2 km de doble calzada); y (c) Palmira–Ingenio Providencia (14 km), precisando que en el subtramo PR 19+00 su única obligación era la rehabilitación para velocidad de diseño de 100 km/h, sin incluir la intervención de la doble calzada urbana de la calle 42; en consecuencia, la vía objeto de la demanda corresponde a la red vial municipal, ajena a la concesión. Con base en ello, sostuvo que no es posible imputarle omisión alguna relacionada con la construcción de puentes peatonales o medidas preventivas en el punto indicado.
Agregó que respondió a las peticiones de la Defensoría del Pueblo en 2016 explicando que no intervenía ese corredor por no ser parte del objeto del negocio jurídico. 16. La ANI11 se opuso a las pretensiones estructurando su defensa en la falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que conforme al Decreto 4165 de 2011 y a su marco funcional, solo tiene a su cargo las vías nacionales otorgadas en concesión, sin embargo, la calzada ubicada en la calle 42 entre carreras 49 y 35 de Palmira no hace parte de ninguna vía concesionada por la entidad, por lo que no existe nexo jurídico ni fáctico que permita imputarle la omisión alegada.
Agregó que no le constaban los hechos de la demanda, que le corresponde al actor popular probarlos y que, en cualquier caso, la construcción, operación, mantenimiento y señalización de las vías concesionadas corresponde al concesionario, no a la ANI, por lo que solicitó ordenar su desvinculación del proceso. 17. La contestación del INVIAS fue extemporánea12. 9 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 155 a 164. 10 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 183 a 192. 11 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 357 a 364. 12 Como se evidencia en la constancia secretarial visible en la pág. 365 del archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 6 Alegatos en primera instancia 18. Fallida la audiencia especial de pacto de cumplimiento13, y dado que la misma fue celebrada previo a la vinculación del INVIAS al proceso, mediante auto del 7 de marzo de 2024 el Tribunal requirió a esa entidad para que manifestara si tenía la intención de presentar fórmula o proyecto de pacto con el fin de fijar una nueva fecha para la realización de esa diligencia. Ante la respuesta negativa del INVIAS, en proveído del 18 de abril de 202414 se decretaron las pruebas15; una vez practicadas y vencido el periodo probatorio, el 6 de agosto del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 19.
Dentro de la oportunidad correspondiente la parte actora guardó silencio16, mientras que la UT Desarrollo Vial17 reafirmó lo expuesto en su contestación de la demanda. 20. El Municipio18 y el MinTransporte19 reiteraron los argumentos de sus contestaciones, agregando que: (i) en el corredor existen puntos debidamente demarcados posibilitando el cruce de peatones y de personas con discapacidad; y, (ii) el paso nacional por el municipio Palmira, incluyendo el tramo que suscita la controversia, fue incorporado al contrato de concesión APP 001 de 2021 celebrado entre la ANI y Rutas del Valle S.A.S. —cuyas obligaciones se asumieron desde el acta de inicio del 1.º de septiembre de 2021—, por lo que la gestión de estudios, diseños y eventuales obras en ese corredor corresponde al esquema concesionado y no al ente territorial ni a la cartera ministerial. 21.
El INVIAS20 argumentó que no es la entidad llamada a responder por las omisiones que sustentan la acción popular, dado que: (i) el corredor hace parte de la red nacional hoy a cargo de la ANI y entregada en concesión a Rutas del Valle S.A.S., por lo que son estos los llamados a responder; (ii) el INVÍAS no es autoridad de tránsito ni tiene competencia de regulación en áreas urbanas; y (iii) dicha entidad no tiene injerencia —directa o indirecta— sobre una vía en concesión; por tanto, ninguna de las conductas reprochadas proviene de una actuación y omisión suya, correspondiendo declarar su falta de legitimación por pasiva. 13 Expediente digital, archivo “001Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09”, págs. 413 a 415. 14 Expediente digital, archivo “016AUTODECRETAPR_AUTODECRETAPRUEBAS20”. 15 Mediante auto Interlocutorio del 18 de abril de 2024, el Tribunal decretó las siguientes pruebas: (i) las documentales aportadas con la demanda y las contestaciones;
(ii) los testimonios de Alba Lucía Ceballos (Presidenta de la Junta de Acción Comunal del barrio Fray Luis Amigo), Wilson Collazos (Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio El Prado) y Edgar Iván Quintero (ingeniero del INVIAS); (iii) negó la inspección judicial solicitada por la actora, por considerar que los hechos podían verificarse por otros medios de prueba (art. 236 CGP, por remisión del art. 211 CPACA) y, en su lugar, ordenó oficiosamente requerir al municipio de Palmira un informe detallado sobre la forma en que las personas cruzan la doble calzada de la calle 42 entre carreras 49 y 35, y sobre la existencia de puentes peatonales en ese tramo;
(iv) decretó la prueba solicitada por el MinTransporte consistente en que el Alcalde de Palmira respondiera cuatro preguntas relacionadas con las responsabilidades de las entidades involucradas respecto del tramo vial objeto de la controversia. 16 Como obra en constancia secretarial del 15 de agosto de 2024. SAMAI, primera instancia, índice 90. 17 Expediente digital, archivo “045_MemorialWeb_Alegatos-20240814Alegatos”. 18 Expediente digital, archivo “40_760012333009201601179002MemorialWeb202481221454”. 19 Expediente digital, archivo “042_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCONCLUSION”. 20 Expediente digital, archivo “047_MemorialWeb_Alegatos-20160117900Alega”.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 7 22. La ANI21 afirmó que el tramo urbano referido (Paso Nacional por Palmira, calle 42 entre carreras 49 y 35, aprox.
PR19+900 a PR20+800) pasó a estar bajo el esquema concesionado APP-001-2021 —“Nueva Malla Vial del Valle del Cauca – Corredor Accesos Cali y Palmira”— suscrito con Rutas del Valle S.A.S. en junio de 2021. En ese marco, precisó que no es posible imputarle responsabilidad por las omisiones aducidas por el actor popular en la demanda, toda vez que: (i) su papel se circunscribe a la administración del contrato y al seguimiento y control del cumplimiento por parte del concesionario; y (ii) no es procedente trasladarle una supuesta omisión que el actor sitúa en 2016 o antes, pues la concesión vigente no puede operar con efectos retroactivos ni convertir en propias actuaciones u omisiones anteriores a su asunción del corredor vial.
En consecuencia, señaló que cualquier imputación por hechos previos a la puesta en marcha de la APP carece de soporte jurídico y fáctico frente a la Agencia. Fundamentos de la sentencia impugnada 23. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Encontró probada la vulneración de los derechos colectivos al uso del espacio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles en el tramo urbano de la doble calzada de la calle 42 de Palmira (entre carreras 49 y 35).
Con base en el acervo probatorio, concluyó que existe un riesgo cierto y actual para los peatones —dada la alta demanda peatonal en el corredor— y que las condiciones existentes resultan insuficientes para mitigarlo. La decisión se fundamentó principalmente en las siguientes consideraciones: 24. (i) Explicó que los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política prevén que el Estado, y por ende sus autoridades, tiene el deber de: (a) velar por la protección de la integridad del espacio público;
(b) asegurar su destinación al uso común; (c) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular; y (d) ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común. 25.
(ii) En la valoración probatoria, destacó: (a) la comunicación oficial de 2016 de la Secretaría de Movilidad de Palmira, que reconoció el “alto riesgo de accidentalidad” en el tramo cuestionado y aportó cifras de siniestros con lesionados y fallecidos; (b) el informe municipal que identificó tres puntos demarcados para cruce peatonal y la existencia de un puente peatonal cercano a la intersección de la calle 42 con carrera 35;
(c) los documentos contractuales del antiguo esquema concesionado (Contrato 005 de 1999); y (d) las respuestas dadas por las distintas autoridades a las peticiones formuladas tanto por la Defensoría del Pueblo como por los presidentes de las juntas de acción comunal de los barrios aledaños, respecto de la alta accidentalidad de transeúntes en la calle 42 entre carreras 49 a 35. 21 Expediente digital, archivo “043_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSACCIONPOPU”.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 8 26. (iii) Con ese marco, concluyó que aunque existen tres puntos demarcados de cruce y un puente peatonal cercano a la intersección de la calle 42 con carrera 35, esas medidas resultan insuficientes frente a la longitud del tramo (carreras 49 a 35) y la intensa demanda peatonal asociada a barrios, centros comerciales, universidad y empresas del entorno; por ello, consideró necesario articular una respuesta integral y escalonada: (a) la elaboración de un estudio técnico, ajustado al POT, que determine la necesidad y especificaciones de los pasos o puentes requeridos para mitigar el riesgo cierto y actual identificado, y (b) con base en ese estudio, la gestión para ejecutar las obras a través del contrato de concesión APP 001 de 2021, de manera que la solución se sustente en criterios técnicos, respete la planeación territorial y se ejecute por el canal contractual vigente. 27.
Por ende, descartó que la solución pudiera recaer en una sola entidad y, con base en la distribución de competencias, definió la legitimación por pasiva, así: (a) al municipio de Palmira le corresponde, por sus funciones de planeación urbana y gestión del espacio público en su territorio, elaborar el estudio técnico que determine la necesidad y especificaciones de los pasos o puentes peatonales, ajustado al POT; y, (b) a la ANI, en su calidad de administradora del esquema concesionado “Nueva Malla Vial del Valle del Cauca – Corredor Accesos Cali y Palmira” (APP 001 de 2021), le compete gestionar con la concesionaria Rutas del Valle S.A.S. la ejecución de las obras que resulten del estudio municipal, dentro de las unidades funcionales que corresponda.
En coherencia con ese reparto competencial, determinó que el MinTransporte, el INVÍAS y la UT Desarrollo no son sujetos pasivos llamados a solucionar la problemática presentada en el tramo. 28. En consecuencia, en la parte resolutiva determinó22: (a) declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del INVÍAS, el MinTransporte y la UT Desarrollo Vial;
(b) acceder a la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles; (c) ordenar al Municipio de Palmira elaborar, en un (1) mes, un estudio técnico que defina la necesidad y especificaciones de puentes o pasos peatonales ajustados al POT; (d) ordenar a la ANI que, una vez elaborado el estudio, gestione en dos (2) 22 “PRIMERO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, el Ministerio de Transporte y la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: Acceder a la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, conforme a las explicaciones consignadas en el cuerpo de esta sentencia.
TERCERO: En consecuencia, ordenar al Municipio de Palmira a adelantar un estudio técnico a fin de que se determine la necesidad de la construcción de puentes o pasos peatonales con todas sus especificaciones técnicas que se adecuen al POT, dentro de un término de un (1) mes a partir de la notificación de la presente providencia.
CUARTO: Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura que una vez realizado el estudio técnico del numeral anterior, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, adelante las gestiones administrativas respectivas para ejecutar o llevar a cabo la construcción determinada por el municipio de Palmira, concertando y gestionando con la concesionaria sociedad rutas del Valle SAS que dentro de los 9 pasos o puentes peatonales de la unidad funcional 1, se construyan los necesarios en la calle 42 entre carreras 49 a la 35 de la ciudad de Palmira.
QUINTO: Para efectos de la verificación del cumplimiento del fallo, se conformará un comité integrado por el agente del Ministerio Público delegado ante este despacho, la Defensoría del Pueblo como actora popular, un representante del municipio de Palmira, un representante de Agencia Nacional de Infraestructura y el presidente de la junta de acción comunal del barrio Fray Luis Amigó de Palmira, de conformidad con lo establecido en el art. 34 de la ley 472 de 1998, comité que deberá rendir informes periódicos, completos y pormenorizados de las acciones adelantadas para dar cumplimiento al presente fallo.
SEXTO: Dese cumplimiento al artículo 80 de la Ley 472 de 1998”. Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 9 meses la ejecución de las obras con la concesionaria Rutas del Valle S.A.S.; y (e) conformar el comité de verificación (Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Municipio, ANI y presidente de la Junta de Acción Comunal Fray Luis Amigó).
II. EL RECURSO DE APELACIÓN 29. El Municipio23 solicitó modificar la sentencia de primera instancia declarando su falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, que se deje sin efecto la orden que le fue impartida de elaborar un estudio técnico sobre la necesidad de pasos o puentes peatonales en la calle 42, entre las carreras 35 a 49. 30.
Indicó que el tramo corresponde a una vía nacional bajo la órbita competencial de la ANI, según la distribución legal del sector transporte, de modo que no existe deber jurídico exigible al ente territorial ni resulta válido trasladarle cargas o comprometer recursos municipales sobre infraestructura nacional. 31. Agregó que el corredor fue entregado en concesión bajo el Contrato APP 001 de 2021, cuyo objeto abarca estudios y diseños, gestión social, construcción, operación y mantenimiento, por lo que en ese marco se estudiarán y ejecutarán las medidas que resulten técnica y contractualmente procedentes.
Ordenar al Municipio la realización de un estudio sobre el particular es innecesario, redundante e implicaría duplicar esfuerzos. 32. Finalmente, allegó al recurso un registro fotográfico tomado de Google Maps de los pasos y controles existentes en el tramo que motivó la acción. Concepto del Ministerio Público 33. En el trámite de la segunda instancia, el Ministerio Público solicitó declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que la existencia del contrato de concesión APP 001 de 2021, suscrito entre la ANI y la concesionaria Rutas del Valle S.A.S., habría satisfecho las pretensiones de la demanda.
A su juicio, dicho negocio jurídico ya contempla las actuaciones necesarias para solucionar la problemática de seguridad peatonal en la calle 42 del municipio de Palmira. Pruebas en segunda instancia 34. Mediante auto del 29 de septiembre de 202524, se decretaron como prueba los siguientes documentos allegados por el Municipio al interponer el recurso de apelación: (i) acta de reunión del 16 de marzo de 2023 realizada entre la ANI, Rutas del Valle S.A.S. y el Municipio;
(ii) oficio CS-RDV-001822 del 14 de noviembre de 2023, expedido por Rutas del Valle S.A.S.; (iii) planos de estudio técnico realizado por la misma sociedad concesionaria; (iv) copia del contrato de concesión bajo el esquema APP 001 de 2021; y (v) respuesta emitida por la Concesionaria Rutas del 23 Expediente digital, archivo “054_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION2016-01179YANEXOS”. 24 SAMAI, índice 40.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 10 Valle S.A.S. a un derecho de petición, referido a los puentes peatonales que se planean construir en el corredor vial objeto del litigio.
III. CONSIDERACIONES Objeto del recurso de apelación 35. Si bien el Municipio anexó un registro fotográfico de los pasos peatonales existentes en el corredor, no formuló en su recurso un reproche específico ni motivo de disenso alguno frente a la conclusión del Tribunal según la cual esas medidas, que en efecto fueron aducidas, analizadas y valoradas, son insuficientes dadas la longitud del tramo y la alta demanda peatonal en el sector. 36.
En consecuencia, como no se plantean por el apelante único agravios para revisión en segunda instancia sobre la vulneración de los derechos colectivos y la suficiencia/insuficiencia de los cruces existentes, el debate de la alzada se circunscribe a la legitimación por pasiva del Municipio y la redundancia o inocuidad de ordenarle un estudio técnico ante la existencia del contrato APP 001 de 2021. 37.
Por ende, corresponde a la Sala determinar si se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio en el presente asunto, con ocasión de la naturaleza nacional y concesionada del corredor vial que fundamenta la acción, y, por otra parte, si la existencia del contrato de concesión APP 001 de 2021 excluye la realización del estudio técnico ordenado al ente territorial por resultar en una tautológica e innecesaria duplicidad de esfuerzos.
Preliminarmente, la Sala se pronunciará sobre la configuración de un hecho superado según lo indicado por el Ministerio Público. Ausencia de hecho superado 38. Se aduce que la existencia del contrato de concesión bajo el esquema de Asociación Público Privada (APP) 001 de 2021, suscrito entre la ANI y la Concesionaria Rutas del Valle S.A.S., habría satisfecho las pretensiones de la demanda, por lo que solicitó declarar la carencia actual de objeto.
Para resolver este punto, es menester contrastar el alcance de la amenaza a los derechos colectivos identificada por el Tribunal de primera instancia -que no se discute en esta instancia- con el objeto real y probado de las obras previstas en el referido contrato de concesión. 39. La jurisprudencia de esta Corporación25 ha sido enfática al señalar que, para que se configure la carencia actual de objeto por hecho superado en el marco de una acción popular, es indispensable verificar la cesación plena y efectiva de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos comprometidos, por lo que no basta con la simple iniciación de gestiones o la ejecución de actuaciones parciales; si la solución implementada no es coextensiva con la problemática que originó la 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de septiembre de 2018, Rad. 05001-33-31-004-2007-00191-01(AP)SU, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 11 acción judicial, el juez mantiene intacta su competencia para emitir las órdenes que considere pertinentes para la protección integral de los derechos amenazados.
El análisis, por tanto, no es meramente formal, sino que exige una valoración sustancial para determinar si las acciones correctivas han eliminado de manera definitiva y satisfactoria el riesgo. 40. En el presente caso, el punto de partida del litigio no fue la deficiente condición de una estructura peatonal específica, sino la insuficiencia cuantitativa de pasos seguros a lo largo de un corredor vial urbano de alta peligrosidad cuya extensión es superior a los 1.5 kilómetros.
La demanda se fundamentó en que, en el tramo de la calle 42, a pesar de la confluencia de barrios residenciales, centros comerciales y una universidad, “tan solo existe un puente elevado”, el cual fue calificado como “insuficiente para garantizar una transitabilidad peatonal segura”. El Tribunal de primera instancia, al amparar los derechos colectivos, validó esta premisa, concluyendo que la infraestructura existente no era adecuada para mitigar el alto riesgo de accidentalidad en todo el sector.
La vulneración identificada por el a quo es, por tanto, un déficit de cobertura de pasos peatonales seguros, y no el mal estado del único puente existente. 41. Frente a esta problemática, el acervo probatorio demuestra que el alcance de la intervención bajo el contrato de concesión es sustancialmente más limitado de lo que se aduce.
El propio recurso de apelación del Municipio, así como la respuesta definitiva y concluyente de la concesionaria Rutas del Valle S.A.S. mediante oficio CS-RDV-00669326, confirman que la única obra de infraestructura peatonal contemplada en el contrato para el tramo en cuestión es la demolición y reconstrucción del puente peatonal existente en el sector del Parque del Azúcar.
Por ende, la prueba documental es inequívoca en el sentido de que el contrato de concesión APP 001 de 2021 no prevé la construcción o implementación de nuevos puentes o pasos peatonales, sino exclusivamente el reemplazo de la única estructura que el Tribunal de primera instancia ya consideró insuficiente para mitigar el riesgo en toda su extensión. 42.
Al contrastar la naturaleza de la vulneración declarada con el alcance real de las obras contractuales bajo el negocio jurídico, la Sala concluye que no se ha configurado la figura del hecho superado, pues la amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, derivada de la insuficiencia de pasos peatonales seguros en la calle 42, subsiste incólume.
La demolición y reconstrucción del puente del Parque del Azúcar con una mejor infraestructura es una actuación que si bien es positiva, no es una medida coextensiva con la problemática global del corredor y no elimina el peligro para los cientos de peatones que deben seguir cruzando la doble calzada en otros puntos a lo largo de más de un kilómetro.
La acción de la concesionaria es, a lo sumo, una mitigación parcial del riesgo, pero de ninguna manera determina una cesación plena y efectiva de la vulneración para declarar la carencia actual de objeto. 26 Expediente digital, archivo “059_MemorialWeb_MEMORIALMUNICIPIODEPALMIRA”. Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 12 43.
En consecuencia, al persistir la amenaza que motivó la acción popular, que de paso no ha sido cuestionada, el objeto del proceso se mantiene vigente, y la Sala debe proceder con el pronunciamiento de fondo sobre los argumentos del recurso de apelación. La tensión entre la competencia sectorial y la responsabilidad territorial 43. El recurso de apelación del Municipio se fundamenta en dos pilares argumentativos.
El primero, de naturaleza jurídica, es la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, alegando que la Ley 105 de 1993 asigna de manera exclusiva a la Nación la competencia sobre la red vial nacional, lo que le exime de cualquier deber jurídico de intervención. El segundo, de índole fáctica y pragmática, sostiene que la orden judicial es innecesaria y redundante, dado que el contrato de concesión APP 001 de 2021 ya obliga a la concesionaria a realizar estas obras y que, de hecho, los "Estudios de Detalle" correspondientes ya fueron elaborados y aprobados en mesas de trabajo en las que participó el propio Municipio. 44.
El núcleo de la controversia radica entonces en determinar si el Municipio es un sujeto jurídicamente responsable y, por tanto, legitimado para ser destinatario de órdenes judiciales tendientes a proteger los derechos colectivos amenazados, a pesar de que la fuente del riesgo se localiza en una vía de competencia nacional. El Municipio parte de una premisa de exclusividad competencial, invocando la Ley 105 de 1993 para sostener que, al ser la calle 42 una vía de la red nacional de carreteras, su administración, mantenimiento y las intervenciones sobre ella corresponden únicamente a la Nación, en este caso, a través de la ANI y la Concesionaria Rutas del Valle S.A.S., y que desde esa perspectiva, cualquier orden dirigida al ente territorial para actuar sobre dicha infraestructura desborda su ámbito competencial, y además, resultaría innecesaria. 45.
Este caso, por tanto, trasciende la disputa sobre una obra de infraestructura específica y se convierte en un examen sobre la operatividad del modelo de Estado definido en la Constitución Política. Se anticipa que la posición del ente territorial parte de una concepción cerrada y excluyente de las competencias, visión que, aunque puede simplificar la gestión de las autoridades nacionales y locales, así como facilitar la delimitación de sus responsabilidades, resulta contraria a los principios de colaboración y articulación que la Constitución de 1991 diseñó para superar asegurar su convergencia armónica en el ejercicio de sus funciones. 46.
La Sala reconoce que, desde una óptica estrictamente sectorial, la titularidad y la responsabilidad primaria sobre la infraestructura vial nacional recae en las entidades de ese mismo orden, sin embargo, la interpretación del apelante resulta restrictiva y omite un análisis sistemático del ordenamiento jurídico, en particular, de las normas constitucionales y orgánicas que definen el modelo de organización del Estado colombiano. Por ende, el argumento del apelante parte de una concepción fragmentada del Estado, donde las competencias se distribuyen en compartimentos herméticos y excluyentes, visión que no se compadece con el modelo de Estado Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 13 social de derecho, organizado como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales27.
La concurrencia de competencias en el modelo de Estado unitario, descentralizado y con autonomía territorial 47. La Constitución Política establece un modelo de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales28, lo que implica la existencia de unidad legislativa y competencias centralizadas para todo el territorio nacional, sin perjuicio de la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del gobierno central a distintas entidades estatales, en conjunción con el reconocimiento de un verdadero poder de gobierno local radicado en las entidades territoriales, quienes están facultadas para autogobernarse y gestionar de forma autónoma sus intereses29. 48.
La noción de Estado unitario descentralizado impone la existencia de parámetros generales que procuran la integridad territorial, la soberanía y la unidad nacional, junto con el traslado y distribución de competencias y funciones a autoridades distintas al poder central con el objetivo de, entre otros, asegurar la eficacia y eficiencia de la administración pública en el logro de sus fines, mejorar la prestación de los servicios y reforzar la democracia y la participación. En esa medida, el Estado unitario descentralizado parte de una uniformidad y coincidencia en todos los ramos de la legislación, en el manejo de las relaciones internacionales, el ejercicio de la función jurisdiccional en la administración de justicia y, en general, en las decisiones que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional, pero bajo una organización descentralizada a partir de divisiones de orden funcional y espacial. 49.
Producto de lo anterior, en nuestro sistema jurídico se han desarrollado principalmente las nociones de descentralización por servicios30, por colaboración31 y territorial; esta última determina que el Estado se organiza mediante divisiones de carácter espacial, dando lugar a las entidades territoriales, a quienes se les otorgan competencias o funciones administrativas para ser ejecutadas en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, envolviendo los conceptos de descentralización política y administrativa; la primera entendida como la transferencia de la capacidad de elección de sus gobernantes y de la toma de decisiones sobre las políticas de desarrollo en el ámbito local, y la segunda, como la transferencia de funciones, recursos y capacidad de decisión del Gobierno Central a los gobiernos locales para 27 Artículo 1 de la Constitución Política. 28 C.P., artículo 1. 29 C.P. artículo 287. 30 Esta implica el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades que se crean para ejercer una actividad especializada, de manera que se trata de una figura eminentemente técnica, administrativa y funcional, que se manifiesta a través de lo que la Constitución Política denomina entidades descentralizadas, como los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. 31 Se presenta cuando personas privadas ejercen funciones administrativas o asumen la prestación de servicios, esto es, cuando el Estado por intermedio de particulares ejerce algunas de las funciones que le han sido constitucionalmente asignadas.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 14 la provisión de determinados servicios públicos y sociales, así como para la realización de obras públicas. 50.
El artículo 288 de la Constitución Política, dispone que la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales debe fijarse mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial; producto de ello, fue expedida la Ley 1454 de 2011, cuyo objeto es dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio nacional, establecer los principios rectores del ordenamiento, definir el marco institucional y los instrumentos para el desarrollo territorial, así como las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas, estableciendo las normas generales para la organización del territorio32. 51.
Para la consecución de estos objetivos, la ley orgánica establece que el ordenamiento territorial tiene como finalidad lograr una adecuada organización político administrativa del Estado, incentivando el desarrollo económico, institucional, social, ambiental y fiscal, para lo cual le compete a la Nación establecer la política general de ordenamiento del territorio en asuntos de interés nacional, definir la localización de grandes proyectos de infraestructura, los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; por su parte, corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial (POT), reglamentar de manera específica los usos del suelo de acuerdo con las leyes y optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos33. 52.
Adicionalmente y como desarrollo del principio de descentralización, el constituyente reconoció el concepto de “autonomía” de las entidades territoriales, esto es, la capacidad para decidir sobre sus propios y particulares asuntos, pero sin desconocer el carácter unitario de la República. La configuración básica de esta autonomía, está determinada por la propia Constitución Política, al establecer en su artículo 287 que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses “dentro de los límites de la Constitución y la ley”, y que en tal virtud, tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.
A partir de lo anterior, se observa que la autonomía otorgada a las entidades territoriales garantiza a su favor la gestión de los asuntos locales o propios, en contraposición a aquellos de interés nacional. 53. En suma, la Constitución Política de 1991 establece un modelo de Estado complejo y dinámico, articulado sobre una tensión fundamental: la coexistencia de una República unitaria con la autonomía de sus entidades territoriales.
Este diseño constitucional busca equilibrar la necesidad de una dirección central y una legislación uniforme para garantizar la soberanía y la integridad nacional, con el 32 Ley 1454 de 2011, artículo 1. 33 Ley 1454 de 2011, artículo 29. Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 15 imperativo de empoderar a las entidades territoriales para que gestionen autónomamente sus intereses y respondan eficazmente a las necesidades locales.
La jurisprudencia ha reconocido esta tensión explicando que “la coexistencia de los principios de Estado unitario y autonomía territorial genera en su aplicación tensiones permanentes que hacen necesario en cada caso estudiar concretamente las situaciones de hecho y el uso de herramientas que permitan hacer una interpretación armónica del sistema jurídico constitucional para definir una posición frente a la aplicación de uno de estos dos principios, o de la confluencia de los mismos en caso de ser necesario”34.
Los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad 54. Para armonizar los principios de Estado unitario y de descentralización y autonomía territorial, la Constitución Política35 contempla diversos mecanismos de articulación, estableciendo, entre otros, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales a través de la ley orgánica de ordenamiento territorial; la integración, coordinación y concertación de los planes y programas de desarrollo nacional y territoriales; y, especialmente, el ejercicio de las competencias bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, esto último, reiterado por a su vez por la ley orgánica de ordenamiento territorial36. 55.
Estos principios no son meras directrices, sino mandatos jurídicos vinculantes que obligan a las distintas esferas del poder público a superar una visión de competencias estancadas y excluyentes, hacia un modelo funcional de responsabilidad compartida, donde el fin último de la acción estatal —la garantía de los derechos de los ciudadanos— prevalece sobre las interpretaciones formalistas de la distribución de funciones.
En este marco, la protección de los derechos colectivos exige una actuación armónica y colaborativa del Estado en todos sus niveles. 56. El principio de coordinación es fundamental en el engranaje interadministrativo en el Estado colombiano. La Ley 1454 de 2011 lo define como el deber de las entidades públicas de “ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y armónica”, mandato que encuentra su génesis en el artículo 288 de la Constitución y trasciende la mera cortesía institucional, para convertirse en una obligación jurídica de ineludible cumplimiento, en tanto su finalidad es evitar la duplicidad de esfuerzos, las acciones contradictorias y las omisiones que pueden surgir cuando las entidades actúan de forma aislada, garantizando que el conjunto de la administración pública funcione como un sistema cohesionado orientado al interés general. 34 Sobre el particular pueden verse: Corte Constitucional, sentencia SU-095 de 2018; y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2024, Exp. 110010326000-2021-00102-00 (66981), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 35 C.P. artículos 288, 298, 300, 305 y 339. 36 Ley 1454 de 2011, artículo 27.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 16 57. Este principio se ve reforzado por la Ley 388 de 199737, que en materia de ordenamiento territorial, establece dentro de sus objetivos “facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional”, así como promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales y las instancias y autoridades administrativas, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
La coordinación, por tanto, no es una opción discrecional, sino un requisito para la legitimidad y eficacia de la acción administrativa en contextos de competencias concurrentes o interdependientes. 58. En términos prácticos, la coordinación exige que las políticas, planes y proyectos del orden nacional se inserten en las determinaciones territoriales (POT, planes de movilidad, planes de desarrollo), y que las decisiones locales dialoguen con la regulación y los estándares nacionales.
Por ende, su observancia se traduce en mecanismos formales (mesas técnicas, comités interinstitucionales, conceptos de compatibilidad, protocolos de intercambio de información, convenios interadministrativos, esquemas asociativos territoriales) y en resultados verificables (cronogramas unificados, matrices de responsabilidades, trazabilidad de decisiones, gestión de permisos y licencias en rutas críticas). 59.
Por su parte, el principio de concurrencia impone a las entidades públicas el deber de desarrollar oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, con respeto de su autonomía38. Este principio va un paso más allá de la coordinación, pues mientras esta última puede implicar la armonización de acciones que cada entidad realiza de forma separada, la concurrencia determina que cuando existe una responsabilidad compartida y superpuesta sobre un mismo asunto, se exige una acción conjunta e integrada. 60.
La concurrencia reconoce que múltiples autoridades comparten, al mismo tiempo, un poder-deber sobre una función o necesidad pública que debe atenderse y, por ello, deben desarrollar acciones conjuntas y oportunas para alcanzar un objeto común, sin menoscabo de la autonomía de cada una, por lo que no se trata de la sustitución de una entidad por otra, sino de sincronizar capacidades y recursos en las distintas fases de la actuación administrativa.
En consecuencia, este principio impone definir ex ante la distribución funcional, esto es, quién hace qué, cuándo y con qué insumo del otro (v. gr., estudios locales que alimentan decisiones nacionales, o estándares sectoriales que condicionan diseños locales), y fijar ventanas de decisión y puntos de control donde la actuación conjunta sea inaplazable y verificable. 61.
Operativamente, la concurrencia impone la adopción de instrumentos formales de coejecución y cofinanciación —convenios y contratos interadministrativos, acuerdos, comités de obra y planes de acción con metas e 37 Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 38 Ley 1454 de 2011, artículo 27.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 17 indicadores comunes— que aseguren coherencia y oportunidad, mientras que su verificación es teleológica o finalista, por cuanto debe acreditarse que las medidas conjuntas lograron los objetivos sustantivos comprometidos y que la oportunidad de cada intervención evitó que el esfuerzo de una entidad quedara neutralizado por la inacción de otra.
La concurrencia dirige la autonomía de cada entidad hacia un propósito compartido, bajo exigencias de cooperación efectiva, mensurable y transparente. 62. La jurisprudencia de las altas cortes ha consolidado la doctrina de las competencias concurrentes en materias complejas como la protección del medio ambiente, la salud pública y la gestión del riesgo39.
En estos ámbitos, ha establecido que la existencia de competencias asignadas a la Nación no anula ni desplaza las responsabilidades de las entidades territoriales; por el contrario, los problemas que tienen una manifestación local pero cuyas causas o soluciones involucran una dimensión nacional o regional son el escenario por excelencia para la aplicación del principio de concurrencia. En consecuencia, se ha ordenado de manera consistente a entidades de distintos niveles territoriales que emprendan acciones conjuntas para abordar este tipo de problemáticas, reconociendo que la eficacia en la protección de los derechos depende de la acción concertada de todo el aparato estatal. 63.
Finalmente, el principio de complementariedad establece el deber de las entidades territoriales de actuar para completar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos regionales40. Este se enfoca en los resultados y en la calidad del servicio público entregado al ciudadano, por lo que parte de la premisa de que la acción de una entidad, aunque sea correcta y necesaria dentro de su ámbito competencial, puede resultar insuficiente por sí sola para alcanzar plenamente el objetivo de política pública deseado. 64.
La complementariedad implica que las actuaciones de los distintos niveles se completan y perfeccionan recíprocamente, de manera que cada cual aporta el valor agregado que el otro no puede entregar por sí solo. Supone identificar con claridad el núcleo duro de cada competencia (v.gr., titularidad y gestión contractual en el nivel nacional; ordenamiento territorial y gestión de tránsito en el nivel local) y determinar cómo se ensamblan para cerrar el ciclo del servicio o del proyecto.
Este principio cobra relevancia cuando existen asimetrías de alcance —técnico, jurídico o presupuestal—, de tal forma que, si una entidad no puede dentro de su marco agotar la solución, el diseño institucional debe prever apoyos complementarios (cofinanciación, aportes técnicos, ajustes de alcance, obras accesorias) sin desdibujar responsabilidades.
En consecuencia, complementar no significa ni implica duplicar, sino agregar componentes necesarios evitando solapamientos que desperdicien recursos o generen contradicciones. 39 Al respecto pueden verse: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de julio de 2019, Rad. 63001-23-33-000-2018-00036-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia del 23 de noviembre de noviembre de 2023, Rad. 17001-23-33-000-2019-00188-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; y Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2024, Exp. 110010326000-2021-00102-00 (66981), C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Corte Constitucional, sentencias C-894 de 2003, C-123 de 2014, SU-095 de 2018 y SU-411 de 2020. 40 Ley 1454 de 2011, artículo 27. Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 18 65.
Una buena implementación de este principio muestra encadenamientos lógicos (el insumo de A habilita la actuación de B; la ejecución de B cumple con los parámetros de A), financiación coherente sin duplicidad (fuentes nacionales, territoriales y, de ser el caso, privadas, dispuestas con reglas claras de elegibilidad y control), y criterios de desempeño compartidos que permitan medir el aporte de cada actor al resultado final.
En suma, la complementariedad asegura que el servicio o proyecto no quede truncado por límites formales de competencia, ni se malogre por “intervenir dos veces lo mismo”, sino que avance como un sistema en el que cada pieza cumple un rol necesario y distinguible para la efectividad de los derechos de los ciudadanos. 66. En conclusión, el modelo constitucional y orgánico colombiano no concibe la distribución de competencias como esferas excluyentes, sino como ámbitos funcionales que deben ejercerse de manera simultánea y complementaria bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
La Nación ejerce la rectoría sectorial, fija políticas, estándares y prioriza proyectos de alcance estratégico; las entidades territoriales, por su parte, ordenan el territorio mediante sus instrumentos de planificación, regulan el uso del suelo y gestionan la movilidad y el espacio público en su jurisdicción. Lo anterior, impone que las decisiones sectoriales se inserten en las determinaciones territoriales, e inversamente, que la planeación local dialogue con los marcos y proyectos nacionales. 67.
De ello se sigue que ninguna autoridad —nacional o local— puede invocar la sola titularidad formal de una competencia para sustraerse de su obligación de actuar armónicamente con las demás. La concurrencia supone acciones sincronizadas en busca de un fin público común; la complementariedad exige que cada nivel aporte lo que le es propio para perfeccionar el servicio y el proyecto; y, la subsidiariedad, que se intervenga oportunamente cuando otro nivel no puede hacerlo solo o requiere apoyo para lograr el resultado.
Por ende, se observa que las competencias nacionales y locales pueden ser concurrentes y se ejercen de forma complementaria, y su armonización, es una exigencia constitucional que orienta la actuación administrativa y el control judicial hacia la obtención de soluciones integrales, coherentes y eficaces. Las competencias en materia de transporte e infraestructura vial 68.
La distribución de competencias en materia de transporte e infraestructura vial es un reflejo directo del modelo de Estado unitario y descentralizado. La normativa sectorial, encabezada por la Ley 105 de 199341, establece una clara delimitación funcional que, si bien asigna a la Nación la titularidad sobre la red vial principal, no puede interpretarse como una cláusula de exclusión de las responsabilidades de las entidades territoriales, sino como un punto de partida para la articulación interadministrativa bajo los principios antes estudiados.
En este marco, la competencia nacional se centra en la planificación, construcción y mantenimiento de la infraestructura que garantiza la integración económica y social 41 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 19 del país, mientras que la competencia municipal se enfoca en la ordenación del territorio y la garantía de la calidad de vida de sus habitantes, dos esferas que inevitablemente convergen cuando una vía nacional atraviesa un perímetro urbano. 69.
La competencia de la Nación se materializa a través del gobierno nacional y diversas entidades especializadas. El Ministerio de Transporte define la política, regulación y planeación sectorial, y bajo su orientación, la ANI estructura, contrata y administra las concesiones y APP sobre infraestructura de transporte del orden nacional, el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) es responsable de la ejecución y conservación de la red nacional no concesionada, la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) formula y coordina programas y lineamientos de seguridad vial, mientras que la Superintendencia de Transporte ejerce inspección, vigilancia y control a sujetos y operadores del sistema.
Este andamiaje asegura una rectoría sectorial uniforme, la programación de inversiones estratégicas y la explotación y mantenimiento de la red primaria con criterios técnicos estandarizados, sin desconocer las determinaciones territoriales cuando dichas infraestructuras atraviesan suelos urbanos. 70. Paralelamente, las competencias del municipio en materia de transporte e infraestructura vial emanan directamente de su rol constitucional como gestor principal del desarrollo local y del ordenamiento de su territorio, correspondiéndole por cláusula general de competencia conforme al artículo 311 de la Carta Política, prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, y en general, planificar, regular y armonizar todos los elementos que componen el espacio físico de su jurisdicción para garantizar la calidad de vida de sus habitantes. 71.
El instrumento por excelencia para el ejercicio de las competencias indicadas es el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), definido por la Ley 388 de 1997 como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
A través de este, el municipio define los sistemas estructurantes del territorio, que incluyen la localización y dimensionamiento del sistema vial, las redes peatonales y ciclistas, la red de transporte, su accesibilidad y el espacio público. Como autoridad de tránsito, el municipio gestiona la circulación en su jurisdicción urbana (señalización, velocidades operacionales, fases semafóricas, prioridades peatonales y de transporte público) y adopta medidas de tráfico y de gestión de la seguridad vial.
Además, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, que distribuye recursos y define competencias para los municipios, establece de manera clara y directa que corresponde a estos “construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean de propiedad del municipio”. 72. En continuidad con la distribución general reseñada, existe una regla específica que convierte esa arquitectura competencial en un deber concreto de los municipios cuando una vía de interés nacional cruza suelo urbano, pues el artículo 1, literal d), numeral (iii) del Decreto 80 de 1987, les asigna la función de “adecuar la estructura de las vías nacionales dentro del respectivo perímetro urbano de Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 20 conformidad con las necesidades de la vida municipal”.
Esta previsión no desdice la titularidad y responsabilidad principal de la Nación sobre la red troncal, sino que la operacionaliza en clave de los principios de coordinación y concurrencia, reconociendo que el mismo corredor —sin perder su jerarquía nacional— adquiere, en un tramo urbano, una dimensión funcional local que exige decisiones de planificación, seguridad vial y diseño urbano propias del municipio.
Así, la competencia municipal no se limita a “opinar” sobre una vía nacional en su territorio, sino que lo obliga a activar sus instrumentos de ordenamiento, su autoridad de tránsito y su capacidad técnica para definir cómo debe integrarse ese corredor al tejido urbano, garantizando accesibilidad, seguridad peatonal, conectividad con la malla secundaria y compatibilidad con los usos del suelo, entre otros. 73.
El verbo “adecuar” delimita con precisión el contenido de esta competencia, pues aunque no impone al municipio sustituir a la Nación en la construcción, rehabilitación o mantenimiento integral del corredor42, sí le exige adoptar y liderar las intervenciones necesarias para hacer compatible y segura la infraestructura nacional en el contexto urbano, lo que abarca, al menos: (i) el diagnóstico y determinación de soluciones para accesos, giros, intersecciones, pasos a nivel o desnivel, bahías y paraderos;
(ii) medidas operacionales de tránsito y seguridad vial, como señalización, semaforización, gestión de velocidades, fases y tiempos, cruces prioritarios e iluminación; (iii) obras complementarias de inserción urbana, como andenes, mobiliario, cerramientos, barreras de protección y drenajes; y (iv) coordinación interadministrativa con la ANI o el INVÍAS —según el régimen del tramo— y, cuando exista, con el concesionario, para articular su ejecución. 74.
Como se observa, el Decreto 80 de 1987 confiere al municipio un rol activo e ineludible en la adaptación urbana del corredor nacional en su jurisdicción, que se concreta en actos de planeación, estudios y diseños, y, llegado el caso, contratación y cofinanciación de obras complementarias. Esta competencia específica —que se suma a la cláusula general del artículo 311 de la Constitución y a las competencias sectoriales de la Ley 105 de 1993 y la Ley 769 de 2002— descarta cualquier tesis de una incompetencia absoluta municipal cuando se discuten omisiones en la protección de la seguridad vial y del espacio público en tramos urbanos de vías nacionales.
Caso concreto 75. Atendiendo al marco normativo y conceptual expuesto, la Sala concluye que la posición del ente territorial, fincada en que la titularidad nacional de la calle 42 y su entrega en concesión a un particular lo eximen de toda responsabilidad, debe ser desestimada, por cuanto dicha postura parte de una interpretación restrictiva y meramente formalista de las competencias, que desconoce tanto la naturaleza funcional de las obligaciones del Estado como la realidad material del problema que se debate. 42 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, Rad. 76001-23-31-000-1995-01182- 01(16333), C.P. Enrique Gil Botero.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 21 76. La existencia de una vía nacional en el perímetro urbano no crea una zona de exclusión de la competencia municipal, sino que compromete al ente territorial a ejercer sus potestades de planificación y regulación para gestionar los impactos de dicha infraestructura en la vida local, correspondiéndole asegurar que la estructura de la vía se adecúe a su necesidades, aunque el tramo sea de carácter nacional, lo que incluye identificar y definir, mediante estudio, los cruces a nivel o a desnivel, su localización y especificaciones, y armonizarlos con el POT.
Esta competencia específica —distinta de la construcción de la red troncal y plenamente compatible con ella— torna jurídicamente idóneo al municipio para ser destinatario de órdenes orientadas a proteger los derechos colectivos comprometidos por el riesgo vial en ese tramo urbano. 77. La legitimación en la causa por pasiva del Municipio no emana de un deber de construir o mantener una vía nacional, sino de sus obligaciones constitucionales y legales indelegables de ordenar su territorio, proteger la vida y seguridad de sus habitantes, y ejercer sus competencias de manera coordinada y concurrente con las demás entidades del Estado, deberes que se activan con especial intensidad por la presencia de dicha infraestructura en su jurisdicción y los problemas de seguridad peatonal advertidos.
La alta tasa de accidentalidad documentada en la calle 42 es una amenaza concreta que se manifiesta dentro del territorio de Palmira y afecta directamente a sus ciudadanos, situación que interpela de manera directa a las competencias asignadas al municipio por el artículo 311 de la Constitución, pues la seguridad de sus habitantes en el espacio público que conforma su territorio es una de sus funciones esenciales.
En consecuencia, el error en el planteamiento del ente territorial surge de centrarse exclusivamente en la función descentralizada (la construcción de la vía), ignorando su deber autónomo e irrenunciable de gestionar el impacto de dicha vía en su territorio, asunto de manifiesto interés local. 78. Debe indicarse, además, que la demanda peatonal que origina el riesgo es el resultado directo de las propias decisiones de planificación del Municipio.
La localización de centros comerciales de gran afluencia, instituciones educativas y múltiples desarrollos residenciales en el área de influencia de la vía, fue autorizada por el ente territorial a través de su POT y los instrumentos que lo desarrollan, por lo que al ejercer su competencia autónoma para reglamentar el uso del suelo, el Municipio generó los flujos peatonales y vehiculares que hoy demandan soluciones de seguridad.
Pretender ahora que la responsabilidad de mitigar esos riesgos es exclusiva de la Nación constituye una contradicción insostenible, pues implicaría que el Municipio puede beneficiarse de las externalidades positivas del desarrollo urbano que autoriza, mientras dirige los costos y riesgos hacia la Nación y sus propios ciudadanos. 79.
Adicionalmente, la participación del Municipio en “mesas de trabajo” con la ANI y Rutas del Valle S.A.S. para concertar aspectos relacionados con el tramo vial que suscita la controversia43, es un reconocimiento fáctico de su interés directo y su 43 Consta en las pruebas que desde diciembre de 2021 se venían realizando mesas técnicas con la Alcaldía (Secretarías de Tránsito e Infraestructura), a partir de las cuales el concesionario y su contratista avanzaron en estudios y diseños, geotecnia y estudios de títulos; además, se deja constancia de una comunicación de la concesionaria del 14 de noviembre de 2023 a la Alcaldía sobre la demolición y reconstrucción del puente Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 22 competencia concurrente en la materia, evidenciando un ejercicio del deber de coordinación que desvirtúa su posterior alegato de ajenidad.
Dicha participación no es un acto de mera liberalidad, sino el cumplimiento de una obligación legal derivada de su competencia indelegable respecto de la seguridad de sus ciudadanos, y su intento de desvincularse de toda responsabilidad alegando una estricta división competencial, contradice sus propios actos y desconoce la naturaleza sistémica de la administración pública. 80.
La decisión del Tribunal en primera instancia, que ordena al municipio realizar un estudio técnico alineado con su POT y a la ANI ejecutar la obra con el concesionario, es una aplicación judicial precisa y coherente de los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad, al asignar a cada entidad la tarea que le corresponde según su núcleo competencial: al municipio, la planificación territorial, y a la Nación, la intervención sobre la infraestructura nacional.
Tales órdenes revelan un diseño secuencial y coordinado —diagnóstico municipal y ejecución en el marco concesionado— que se corresponde con el carácter urbano del tramo y con la inserción del corredor nacional en el perímetro del municipio de Palmira. No se trata, pues, de declinar en el ente territorial la titularidad nacional de la vía, sino de activar la función municipal específica de adecuación urbana y su autoridad de tránsito en el perímetro urbano para concretar, con rigor técnico y en consistencia con el POT, la solución de cruces seguros que demanda la alta interacción peatonal del sector. 81.
Así mismo, la Sala precisa que la orden de elaborar el estudio técnico y articular su ejecución con la ANI no es inocua, innecesaria ni comporta una “doble gestión” en los términos del recurso de apelación. Por el contrario, es complementaria y funcionalmente indispensable para cerrar la brecha entre la planeación urbana municipal y la ejecución contractual en cabeza del esquema concesionado, pues el mandato al Municipio produce el insumo que, ajustado al POT y a las condiciones y necesidades locales de seguridad vial, orienta y habilita a la ANI para gestionar con la concesionaria la materialización de los cruces que correspondan, mientras que el mandato a la ANI asegura que la solución se incorpore y ejecute por parte del concesionario.
Así concebidas, las órdenes operan en serie y evitan superposiciones, pues el Municipio no construye la obra concesionada, ni la ANI define unilateralmente la solución urbana para la problemática, sino que cada cual cumple su rol, de modo que la respuesta sea simultáneamente técnica, territorialmente coherente y contractualmente ejecutable. 82.
Para visualizar la interdependencia de competencias y funciones, descartando un supuesto solapamiento, la siguiente tabla desglosa las responsabilidades compartidas de la Nación, el concesionario y el Municipio en este escenario: peatonal existente. Además, obra un acta de reunión entre ANI, Rutas del Valle y el Municipio para definir aspectos relacionados con las obras a ejecutar con ocasión del contrato de concesión. Expediente digital, archivo “054_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION2016-01179YANEXOS”, págs. 16 a 20.
Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 23 Fase Nación (ANI) Concesionario (Rutas del Valle S.A.S.) Municipio (Palmira) Planificación y Diseño Recibe el estudio de necesidades del Municipio y lo articula con las obligaciones contractuales.
Supervisa y aprueba los diseños de detalle presentados por el concesionario. Elabora los Estudios de Detalle (ingeniería constructiva) para materializar la obra, atendiendo a las obligaciones del contrato y a los lineamientos del estudio de necesidades del Municipio. Realiza el estudio técnico de necesidades (planificación territorial) con base en su POT para definir qué soluciones se requieren y dónde, en función de los flujos peatonales, usos del suelo y focos de accidentalidad.
Ejecución de la Obra Supervisa la ejecución del contrato de concesión, asegurando el cumplimiento de los estándares técnicos, plazos y presupuesto. Gestiona los pagos al concesionario. Ejecuta la construcción de la infraestructura conforme a los Estudios de Detalle aprobados y las directrices de la ANI. Expide los permisos y licencias locales requeridos para la ejecución de la obra.
Gestiona, de ser el caso, los impactos sobre la movilidad y los servicios públicos locales durante la fase constructiva. Operación y Mantenimiento Supervisa el cumplimiento a largo plazo de los indicadores de servicio y mantenimiento estipulados en el contrato de concesión. Opera y mantiene la infraestructura del corredor vial nacional, garantizando las condiciones de seguridad y servicio definidas en el contrato.
Gestiona y mantiene la infraestructura complementaria de su competencia (vías de acceso, andenes, alumbrado público local) y ejerce como autoridad de tránsito en su jurisdicción para garantizar la seguridad en el entorno de la obra. 83. Como se observa, las órdenes de elaborar el estudio técnico municipal y articular su ejecución con la ANI no son inocuas, innecesarias, ni suponen una doble gestión, por cuanto: (i) el mandato al Municipio produce el insumo territorial que orienta qué cruces requieren los usuarios, dónde y con qué parámetros de accesibilidad y seguridad, producto que no es sustituido por el estudio de detalle del concesionario, cuyo alcance sigue los límites del contrato y requiere ser alimentado por decisiones de ordenamiento y tránsito propias del ente territorial; y (ii) el mandato a la ANI tiene por finalidad la materialización de la solución dentro del contrato de concesión de forma coherente con el estudio municipal atendiendo a las necesidades locales.
El encadenamiento fijado —estudio técnico urbano a cargo del Municipio, encaje y encargo contractual por la ANI, y diseño/ejecución por el concesionario, con operación y seguimiento posteriores— constituye una respuesta integral, proporcional y verificable a la vulneración identificada, y cada fase tiene un responsable claro y un producto distinto que habilita la siguiente, de modo que no hay superposición de tareas ni traslados indebidos de competencias. 84.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Expediente: 760012333009-2016-01179-01 (71865) Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Demandado: Nación - Ministerio de Trasporte y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 24 Costas 85. La Sala se abstendrá de condenar en costas conforme a lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 199844 y acorde con las reglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 201945.
IV. PARTE RESOLUTIVA 44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. 44 ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. 45 “[ ] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001-33-33-007-2017-00036- 01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate).