! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-2021-08732-00 Demandantes: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Tema: Tutela contra providencia judicial – niega amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada por la Superintendencia Nacional de Salud contra el Tribunal Administrativo de Santander, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 10 de noviembre de 2021 por correo electrónico, y luego remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado, la Superintendencia Nacional de Salud, por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander. Con la presentación de la acción de tutela pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al principio de legalidad. 2.
La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 16 de junio del 2021 proferida por la autoridad judicial accionada al interior del proceso de reparación directa con radicado número 68-001-33-33-002-2014-00104-01 que dispuso revocar la providencia de primera instancia expedida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga del 10 de febrero del 2016, y en su lugar, condenó a la entidad accionante y a la EPS Coomeva, a cancelar de forma solidaria, perjuicios morales a los herederos de la señora Rosalbina Suárez de Velandia (fallecida), debido a que encontró probada la falla en el servicio por pérdida de oportunidad. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En tanto se cumplen todos los requisitos de generales (sic) de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, y se presentan dos de los requisitos especiales de la misma, de manera respetuosa, me permito solicitar que se ordene dejar sin efectos la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió condenar a mi representada SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD de acuerdo con las razones dadas dentro del acápite inmediatamente anterior y se ordene dictar una nueva sentencia teniendo las competencias funcionales de acuerdo a la ley. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Rosalbina Suárez de Velandia sufría de varias comorbilidades (hipertensión no controlada, diabetes mellitus tipo 2, osteoporosis, incontinencia urinaria, entre otras), y por lo tanto, requería tratamiento médico ininterrumpido y permanente con la presencia de enfermeras, el cual era suministrado por la EPS Solsalud, a la cual se encontraba afiliada. 5.
Se acreditó que los familiares de la señora Suárez de Velandia tuvieron que acudir en varias ocasiones ante la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud) y la EPS Solsalud, para que continuaran prestando los servicios, debido a que el servicio tenía inconsistencias y no se prestaba de manera integral. Esto se probó con varias quejas que interpusieron los familiares de la señora ante la Supersalud desde el 2010.
Igualmente, en el año 2012 presentaron una tutela para que se continuaran prestando los procedimientos, que fue conocida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, que en fallo del 10 de mayo del 2012 ordenó a la EPS Solsalud continuar con los tratamientos médicos que le venía prestando. 6. En mayo del 2013, La EPS Solsalud fue liquidada, motivo por el cual la familia de la señora Suárez de Velandia inició los trámites respectivos para que se efectuara su traslado a la EPS Coomeva y así poder continuar con los servicios médicos.
Sin embargo, esta última se negó a efectuar lo propio y eso ocasionó que se suspendieran las atenciones que se le venían prestando, incluyendo las enfermeras. 7. Debido a lo anterior, desde mayo del 2013, los familiares de la señora acudieron a la Supersalud para que, con ocasión a su función jurisdiccional y sus facultades de inspección, vigilancia y control, ordenara que se siguieran prestando los servicios médicos y además, que ordenara el traslado a la EPS COOMEVA.
Sin embargo, no se efectuó ninguna actuación que permitiera ello. 8. Por la demora en realizar esas actuaciones, en junio del 2013, los familiares de la señora Suárez presentaron acción de tutela, con solicitud provisional, con el fin de que la Supersalud ordenara lo propio para que se reanudaran los servicios médicos, la cual le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Judicial de Bucaramanga.
Sin embargo, en el trámite de la petición de amparo, Rosalbina Suárez de Velandia falleció y según lo afirmaron los familiares de la señora Suárez de Velandia, el juez en el trámite de la tutela no realizó ninguna actuación de urgencia para evitarlo. 9. En vista de los hechos mencionados, los herederos de la señora Suárez de Velandia presentaron demanda de reparación directa contra la Supersalud, Coomeva EPS, y La Nación – Rama Judicial, pues consideraron que las instituciones de salud mencionadas eran administrativamente responsables por el deceso de la señora Suárez de Velandia y por por haber impuesto barreras administrativas que impidieron que continuara recibiendo servicios médicos.
Respecto de La Nación – Rama Judicial, consideraron que el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga omitió emitir órdenes de urgencia para que se continuaran prestando los servicios médicos. Dicha demanda correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga. 10. Realizados los trámites de rigor, por conducto de representante, la Supersalud contestó la demanda, e indicó que según las competencias que por ley le fueron asignadas, dicha entidad no es prestadora de servicios de salud y por tal motivo, no existía nexo de causalidad en su actuar con el daño producido. 11.
Por medio de proveído del 10 de febrero del 2016, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda. 12. Inconformes con la decisión, los demandantes del proceso ordinario presentaron recurso de apelación, en el cual sostuvieron que la Supersalud sí omitió realizar las actuaciones pertinentes, de conformidad con sus facultades de inspección, vigilancia y control para que la señora Suárez de Velandia continuara recibiendo los tratamientos médicos y en esa medida, adujeron que es evidente su responsabilidad administrativa en la muerte de ella. 13.
El Tribunal Administrativo de Santander, por medio de fallo del 16 de junio del 2021 revocó la sentencia de primera instancia. En su lugar, condenó a la Supersalud y a la EPS Coomeva, al pago de los perjuicios morales que sufrieron los demandantes del proceso ordinario, como consecuencia de la muerte de la señora Suárez de Velandia. 14.
Al respecto, la autoridad judicial accionada consideró que la Supersalud omitió efectuar sus competencias de inspección, vigilancia y control desde el año el 2010, por las quejas enviadas por los familiares de la señora fallecida. Además, precisó que cuando ocurrió la liquidación de la EPS Solsalud, se limitó a remitir las quejas, sin desplegar de manera correcta las competencias que le corresponden para garantizar su derecho a la salud.
Por lo tanto, consideró que se incurrió en falla del servicio, que ocasionó la pérdida de oportunidad de la mencionada señora de contar con servicios médicos que evitaran la muerte. 15. Respecto de la EPS Coomeva, indicó que también incurrió en responsabilidad de no permitirle gozar una adecuada prestación de servicio de ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 salud, porque se negó a afiliarla sin ninguna justificación, sin tener en cuenta que el ordenamiento establece el derecho de la libre escogencia de EPS.
Además, porque no atendió a que se trataba de una persona de avanzada edad que requería cuidados especiales, más aún cuando la EPS a la que estaba afiliada (Solsalud) fue liquidada y por lo tanto, era imperiosa su atención médica. 16. Finalmente, sobre el reproche endilgado a la Nación-Rama Judicial, consideró que no había elementos de juicio para endilgarle responsabilidad, toda vez que no obraba copia de las actuaciones de la tutela que se surtió ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga.
Añadió que, en todo caso, el hecho de que no se hayan proferido órdenes como medidas cautelares no podía ser la causa eficiente del daño, pues entre la presentación de la tutela y la muerte de la señora transcurrieron menos de 10 días y que en todo caso, es el juez al que, en ejercicio de su autonomía, le compete verificar la urgencia de dichas medidas, sin que sean imperativas en todos los casos. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora aseguró que el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir la providencia cuestionada, incurrió en el siguiente defecto: 1.4.1. Defecto sustantivo 17. La representante de la Supersalud destacó que la autoridad accionada omitió hacer un análisis adecuado de las normas que regulan las competencias de las entidades que hacen parte del sistema nacional de salud, a saber, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1080 del 2021, la Ley 1122 del 2007, la Ley 1438 del 20211 y el Decreto 1018 del 2011.
En ese sentido, consideró que al ser una autoridad de inspección, vigilancia y control, debe asegurarse de que las EPS cumplan con sus obligaciones, pero que no puede entrometerse dentro de su órbita de actuación, máxime cuando el ordenamiento les ha otorgado autonomía administrativa y financiera. 18. En ese orden de ideas, consideró que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que actuó según sus competencias y no podía inmiscuirse en el actuar de las EPS involucradas en el caso, que eran las que realmente debían atender a la señora fallecida. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 19. Mediante auto del 23 de noviembre del 2021, el magistrado ponente admitió la tutela. Ordenó notificar al tribunal accionado y vincular en su calidad de terceros con interés, a los demandantes del proceso ordinario, así como al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20.
Asimismo, requirió a las secretarías del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander, para que allegaran en formato digital el expediente de reparación directa 68001-33-33- 002-2014-00104-00. 21. Adicional a ello ofició a la Secretaría General del Consejo de Estado, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y de aquella providencia, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de los referidos documentos y pudiera intervenir en el trámite constitucional de la referencia. 22.
Luego, por medio de auto del 13 de enero del 2021, se profirió auto en el cual se indicó la existencia de una posible nulidad, ya que en el trámite de la admisión no fue vinculada la EPS Coomeva (condenada y demandada en el proceso) y la Nación – Rama Judicial (demandada en el proceso). Por tal motivo, se les informó sobre la presente tutela, para que dentro de los tres días siguientes, se pronunciaran al respecto. 1.6.
Intervenciones 23. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga 24. La autoridad judicial se limitó a remitir el expediente digital del proceso constitucional cuestionado. 1.6.2.
Demandantes del proceso de reparación directa 25. Los señores Juan Bautista Velandia Suárez, Nelly Yolanda Velandia Suárez, María Yamile Velandia Suárez, Rosa Emma Velandia Suárez, Elizabeth Velandia Suárez, Gladys Castillo Suárez y José Édgar Velandia Suárez, solicitaron negar la presente acción de tutela, ya que la entidad accionante la está utilizando como una tercera instancia para debatir asuntos que ya fueron discutidos en el proceso ordinario, sin que se advierta ninguna vulneración de los derechos alegados. 1.6.3.
Las demás personas vinculadas (la EPS Coomeva y la Nación – Rama Judicial) guardaron silencio, a pesar de que fueron notificadas en debida forma, conforme a las actuaciones 31 y 32 del aplicativo Samai. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26.
Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la Superintendencia Nacional de Salud contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 27. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 28.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19911, en los artículos 1°, 10º, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) de apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales2. 29. Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte la Superintendencia Nacional de Salud es titular de los derechos fundamentales que reclama, en consideración a que fue condenada dentro del proceso de reparación directa con número de radicado 68001-33-33-002-2014-00104-00.
En consecuencia, la accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 30. Por otro lado, se advierte que se reprocha la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
Es por ello por lo que dicha autoridad judicial se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 2.3. Problema jurídico 31. Frente al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de las causales de procedibilidad de la acción de tutela invocadas y de los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? ! 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 32.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró las garantías constitucionales alegadas, al haber expedido la providencia del 16 de junio del 2021 dentro del proceso de reparación directa con radicado número 68001-33-33-002-2014-00104-00, pues en sentir de la accionante, no tuvo en cuenta las competencias que por ley le atribuye a la Superintendencia Nacional de Salud? 33.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; iii) nociones sobre el defecto sustantivo y; iv) análisis del caso en concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 34.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia5. 35.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 36. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. ! 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 37.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional6 38. Para el caso en concreto, la Sala encuentra que este requisito sí se encuentra cumplido, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la controversia propuesta por la parte accionante es de naturaleza constitucional, al solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al principio de legalidad. 39.
De acuerdo con lo anterior, en el presente caso, se cumple con el requisito de evidenciar una tensión entre la providencia censurada y el núcleo esencial de las garantías alegadas, mediante la argumentación presentada en torno a los motivos por los que se considera que el Tribunal Administrativo de Santander, con su decisión de condenar a la Supersalud, sin tener en cuenta las competencias que le asignó la ley, trasgredió las garantías constitucionales en cuestión. 40.
Dichas pericias argumentativas en la exposición del criterio de la entidad demandante con respecto a la relación entre las providencias judiciales y la vulneración de sus derechos fundamentales, es lo que permite la superación de este requisito y evidencia que la controversia trasciende de un orden exclusivamente legal; lo anterior, se cumple con independencia de los yerros en el razonamiento jurídico en que pueda incurrir la parte actora, pues precisamente lo acertado o erróneo de su proceder argumentativo es lo que debe ser indagado con suficiencia por el juez en las consideraciones de fondo que sustenten su decisión. ! 2.5.2.
Tutela contra tutela7 ! 6 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00;
Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 7 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000- 2020-00014-00;
Sentencia 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020- 00400-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092- 00; Sentencia 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2020-00179-00; Sentencia 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;
Sentencia 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Rocío ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 41.
La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza pues, la providencia judicial controvertida fue proferida en el trámite del medio de control de reparación directa. 2.5.3. Inmediatez8 42. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, calendada de 16 de junio de 2021.
Comoquiera que la acción de tutela se presentó el 10 de noviembre del mismo año, la Sala encuentra que, sin que sea necesario establecer la fecha de su ejecutoria, se advierte que su interposición se hizo en un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional. 43. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.
Subsidiariedad11 ! Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00; Sentencia 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. 8 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;
Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03- 15-000-2019-05167-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00;
Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 10 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 11 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;
Sentencia 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000- 2019-05025-00; Sentencia 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;
Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04693-01; Sentencia 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137- 00; y Sentencia 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 44.
La Sala encuentra superado este requisito, por cuanto la sentencia del 16 de junio de 2021 resolvió el recurso de apelación que interpusieron los demandantes en contra del proveído de primera instancia al interior del proceso de reparación directa, por lo cual, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 45. Asimismo, porque no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 46.
Superados todos los requisitos de procedibilidad adjetiva, la Sala abordará el fondo del amparo solicitado, no sin antes resaltar el carácter excepcional de la acción de tutela, la cual tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en las decisiones judiciales. 2.6.
Nociones sobre el defecto invocado 2.6.1. Defecto sustantivo 47. La Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”12. 48.
Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente, inexequible o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el legislador. b) No se hace una interpretación razonable de la norma. c) La disposición aplicada es regresiva o contraria a la Constitución. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. ! 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 de 06.03.02., M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 49.
Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.7. Caso concreto 50. Observa la Sala que la Supersalud considera que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto sustantivo, ya que no analizó correctamente las normas que establecen las competencias de esta entidad y por lo tanto, la condenó injustamente a resarcir los perjuicios de los demandantes injustamente, siendo que ello le correspondía a las EPS involucradas en el caso, que eran las directamente responsables de la prestación del servicio de salud de la señora fallecida. 51.
Al respecto, la Sala anticipa que negará la presente acción de tutela, debido a que en la providencia enjuiciada se hizo un análisis completo de las competencias de la Supersalud y fue con base en ese estudio que se le consideró administrativamente responsable, debido a la omisión en que incurrió, pues no activó en debida forma sus competencias de inspección, vigilancia y control, para que la señora Suárez de Velandia siguiera recibiendo los servicios médicos. 52.
En efecto, el tribunal accionado, previo a indagar por la actuación de la Supersalud en el caso concreto, hizo un estudio de las normas que regulan las competencias de esta entidad. A tal efecto, citó la Ley 1122 del 2007 que consagra unas funciones a su cargo, particularmente en los artículos 40 y 41. Igualmente, se refirió al Decreto 1018 del 2007 en el cual se establecieron unos objetivos a cargo de dicha Superintendencia; también citó apartes de la Ley 1438 del 20211 que reformó el sistema de salud y citó el artículo 21, donde se encuentran los sujetos sobre los cuales la Supersalud ejerce sus funciones de inspección, vigilancia y control. 53.
En vista de que este es un punto central, la Sala se permite citar en extenso las consideraciones del Tribunal sobre las competencias de la Supersalud: ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 54.
En ese sentido, fue con base en las facultades que le competen a la ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Supersalud, que el Tribunal Administrativo de Santander encontró que esa entidad no había desplegado de manera correcta sus competencias para que la señora Suárez de Velandia pudiera continuar recibiendo los servicios médicos que se le habían otorgado, a pesar de las quejas que elevaron sus familiares por las dificultades que este tenía, e incluso que fueron objeto de fallos de tutela, tal como se indicó en el párrafo inmediatamente anterior. 55.
Nótese que dentro de las facultades que fueron citadas por el tribunal se encuentra aquella que le otorgó el Decreto 1018 del 2007 en el sentido de “proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y condiciones de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud”, misma norma que la Supersalud indica en el escrito de tutela como desatendida. 56.
Sin embargo, el tribunal accionado encontró que la entidad no actuó como debería, sino que indicó por ejemplo que desde los años 2010 y 2011 en el que unos familiares de la fallecida le impusieron una queja, la Supersalud se limitó a remitírselas a la EPS Solsalud para que rindiera un informe, sin adoptar ninguna determinación efectiva. 57.
Igualmente, hizo énfasis en que luego, en el año 2013, el señor José Édgar Velandia Suárez (hijo de la fallecida) presentó queja ante la entidad por la negativa de la EPS Coomeva de aceptar el traslado de su madre, ante lo cual se advirtió que la accionante se limitó a solicitar explicaciones a esta EPS, sin dar alguna solución al respecto dentro de su órbita de competencia. 58.
Todo lo anterior le permitió al tribunal accionado concluir que la Supersalud había ejercido una actitud pasiva en la atención de los requerimientos efectuados por los familiares de la señora Suárez de Velandia y por eso concluyó que a pesar de las quejas y demás actuaciones “se limitó en efectuar requerimientos a las EPS sin adoptar medidas efectivas encaminadas a lograr la protección de los derechos de Rosalbina Suárez de Velandia, frente a quien debió tener especial consideración de las condiciones especiales de salud que esta tenía y del riesgo que representaba para su salud y especialmente para su vida, la prestación eficiente de tales servicios y lo que es más grave aún, la suspensión de los servicios que le venían siendo prestados, dada la multiplicidad de comorbilidades por ella padecidas (…)”. 59.
Por esa razón, concluyó que la Supersalud debía ser condenada por no haberle dado a la señora Suárez de Velandia la oportunidad de seguir gozando de los tratamientos médicos y tener una atención para continuar llevando su vida en condiciones mínimas de dignidad. 60. En ese orden de ideas, en sentir de la Sala, la decisión asumida por el Tribunal Administrativo de Santander fue ajustada a las normas que regulan las competencias de la Supersalud y en ningún momento implicaron su desconocimiento.
Todo lo contrario, la decisión asumida refleja que en este tipo de asuntos la intervención de la entidad accionante es imperiosa, pues tiene dentro de ! Demandante: Superintendencia Nacional de Salud Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Rad: 11001-03-15-000-2021-08732-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 sus funciones las de inspección, vigilancia y control, sobretodo aquellas que van encaminadas a la prestación de los servicios de salud en óptimas condiciones, lo cual no ocurrió dentro de la situación de la señora Suárez de Velandia, como razonablemente lo consideró la autoridad judicial accionada, en ejercicio de su autonomía judicial. 61.
Con base en lo expuesto, la Sala considera que no se encuentra configurado el defecto sustantivo alegado por la entidad accionante, sino que lo pretendido en esta petición de amparo, es utilizar la tutela como una tercera instancia, presentando argumentos que fueron analizados de manera correcta por la autoridad accionada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la Superintendencia Nacional de Salud, en consideración a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrada “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.” !