CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de 27 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 21). El señor Donaldo Moreno Rovira, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP 35931 de 26 de septiembre de 2016, por la que la accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional (24 de abril de 2003), debidamente indexada;
(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que nació el 26 de abril de 1954 y ha prestado sus servicios como maestro territorial en el municipio de Riosucio (Chocó) del 2 de febrero de 1980 al 30 de diciembre de 2002 y desde el 21 de abril de 2003 hasta la fecha, esto es, por más de 35 años.
Que, además, ejerció su empleo «[…] con honradez y total consagración y buena conducta […]» y en una zona rural de difícil acceso, motivo por el cual pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de la Resolución controvertida, con el argumento de que los lapsos laborados no se encuentran certificados «[…] en el formato de FONDO DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO SI NO EN EL FORMATO FOMAG» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 29, 48 y 53 de la Constitución Política, 42 y 80 del CPACA, 10º del Código Civil, 1º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928 y 3º de la Ley 37 de 1933, la Ley 91 de 1989 y el Decreto 81 de 1976. Arguye que satisface los presupuestos legales para acceder a la prestación reclamada, entre ellos, el tiempo de servicio, que acredita no solo con certificaciones laborales, sino con el respectivo decreto de nombramiento. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 152 a 165).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos no constituyen situaciones fácticas y otros deben probarse. Propuso las excepciones que denominó cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción. Aduce que el «[…] certificado de información laboral en el formato No. 1, de fecha 16 de octubre de 2016, expedido por el municipio de Riosucio […] no se encuentra en el formato del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, el cual es requerido para este tipo de prestación, pues este establece el tipo de vinculación docente […]» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 210 a 215 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia de 27 de agosto de 2021, accedió a las súplicas de la demanda (con condena en costas), en el sentido de anular la Resolución RDP 35931 de 26 de septiembre de 2016 y ordenar a la demandada «[…] reconocer y pagar la pensión gracia […] con base en el 75% del salario promedio devengado durante el último año en el cual se causó el derecho pensional […]» (sic).
Lo anterior, al considerar que el accionante «[…] cumple los requisitos de edad, tiempo de servicio, calidades personales y profesionales que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia» (sic), al paso que, en lo atinente al segundo de los mencionados requerimientos, se adosó al expediente (i) «[…] certificado en el que se indica que […] fue vinculad[o] al servicio educativo docente por OPS [orden de prestación de servicios], mediante Decreto del 27 de febrero de 1980 en la Escuela Rural de la Loma de Riosucio; posteriormente fue vinculado al servicio educativo del Chocó mediante Decreto del 21 de abril de 2003 hasta la fecha» (sic); y (ii) constancia proveniente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), que da cuenta de que el demandante trabajó «[…] como Docente Nacionalizad[o] desde el 27 de febrero de 1980 hasta el 2 de septiembre de 2016» (sic).
Agrega que la demandada omitió valorar «[…] los actos administrativos de vinculación», con los que pudo determinar que el actor ingresó al servicio educativo en condición de profesor territorial. 1.4 El recurso de apelación (ff. 220 a 223). Inconforme con el anterior fallo, la entidad accionada interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo no analizó que el accionante no completó dos (2) décadas como pedagogo nacionalizado o territorial, e insiste en que en los certificados adosados al trámite administrativo no permiten determinar el tipo de vinculación con la docencia entre el 4 de marzo de 1993 y el 2 de junio de 2009, máxime cuando no vienen en el «formato» del Fomag, que sí contiene esa información. Sostiene que en el expediente obran certificaciones expedidas por la secretaría de educación de Quibdó, en las que figura que el demandante «[…] fue vinculado como docente NACIONALIZADO, desde el 16 de abril de 1972 hasta el 22 de noviembre de 1978 y posteriormente […] desde el 04 de marzo de 1993 hasta el 02 de junio de 2009 […]» (sic), lapsos que deben corroborarse; además, también figuran tiempos de carácter nacional, respecto de los cuales no hubo pronunciamiento.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 22 de octubre de 2021 (f. 226) y admitido por esta Colegiatura con proveído de 8 de noviembre de 2022 (ff. 242 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio. 2.1 Solicitud de unificación de la jurisprudencia. A través de providencia de 13 de abril de 2023 (ff. 244 a 247), la sección segunda del Consejo de Estado negó la petición formulada por la demandada de «[…] emit[ir] sentencia de unificación jurisprudencial en la cual, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia […]», se defina «[…] qué […] debe entenderse como “plaza docente” su[s] […], requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones […], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial», por cuanto «[…] no fue presentada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 […], motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al actor le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo alega la entidad accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía del actor, que dan cuenta de que nació el 26 de abril de 1954 (ff. 25 y 26).
Acta de 27 de febrero de 1980, en el que figura que ese día el alcalde de Riosucio posesionó al accionante en el empleo de «[…] MAESTRO RURAL DE LA LOMA […]» (sic), de naturaleza municipal, «[…] para el cual ha sido nombrado mediante Decreto Nro. 124 […]» (sic) de la misma fecha (f. 39). Resolución 367 de 21 de abril de 2003 (aportado de manera parcial), por cuyo conducto el departamento del Chocó «[…] vincula […] en provisionalidad a la planta de cargos y de personal […] los Docentes y administrativos que laboraban por OPS en el Municipio de Riosucio» (sic), entre ellos, el demandante (ff. 90 a 92).
Oficio 1 de 22 de junio de 2007, por el que la secretaría de educación del Chocó informa al actor «[…] que mediante Decreto No. 0318 […] se ha nombrado Provisionalmente en la planta de personal […] como Docente […]» (sic; f. 198 vuelto). Acta 1 de 24 de junio de 2007, en la que se acredita la posesión del accionante en el empleo de «[…] Docente (BASICA PRIMARIA), en provisionalidad del I. E. HERACLIO LARA ARROYO […] del Municipio no Certificado de CARMEN DE DARIEN, nombrado mediante Decreto No. 0318 del 22 de junio […]» (sic) de esa anualidad (ff. 198 y 199).
Resolución RDP 35931 de 26 de septiembre de 2016, mediante la cual la accionada niega la pensión gracia reclamada por el demandante el 20 de mayo del mismo año, toda vez que «[…] el certificado de información laboral en el formato No. 1, de fecha 16 de octubre de 2016, expedido por el municipio de Riosucio […] no se encuentra en el formato del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, […] requerido para este tipo de prestación, pues este establece el tipo de vinculación del docente, y de esta forma la Entidad puede realizar una valoración completa de si tiene derecho o no a la pensión solicitada» (sic; ff. 60 a 61 vuelto y archivo magnético 201650051595512-1, contenido en disco compacto obrante en el folio 151). «CERTIFICADO[s] DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» («FORMATO No. 1») y de «[…] SALARIOS MES A MES» («FORMATO No. 3 (B)») de 16 de octubre de 2015 y 17 de agosto de 2018 elaborados por el municipio de Riosucio, en los que se precisa que el actor trabajó para ese ente territorial como profesor del 2 de febrero de 1980 al 30 de diciembre de 2002 (ff. 75 a 88 y archivos magnéticos 201650051595512-6 y 201650051595512-8, contenidos en disco compacto obrante en el folio 151). «FORMATO[s]» únicos para la expedición de certificado de historia laboral de 19 de octubre y 8 de noviembre, ambos de 2018, provenientes de la secretaría de educación del Chocó, en los que se consigna que el accionante se vinculó en condición de pedagogo (i) territorial del 27 de febrero de 1980 al 30 de diciembre de 2002 (22 años, 10 meses y 5 días);
(ii) nacional desde el 21 de abril de 2003 hasta el 21 de julio de 2004 (1 año, 3 meses y 1 día); y (iii) en «Vigencia 812/2003» entre el 24 de junio de 2007 y el 19 de octubre de 2018 (11 años, 3 meses y 26 días) [ff. 44 a 45 y 55 a 58]. El 18 de julio de 2023 se consultó certificado de antecedentes en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación, en el que consta que el demandante no presenta antecedentes disciplinarios.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el actor nació el 26 de abril de 1954 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 20 de mayo de 2016 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resolución RDP 35931 de 26 de septiembre de 2016, enjuiciada, puesto que, en criterio de la entidad, no se aportaron constancias laborales en los «formatos» autorizados por el Fomag para ese propósito.
En el asunto sub judice, la UGPP cuestiona la decisión del a quo, que accedió a las pretensiones, puesto que, a su juicio, el interesado no demostró el cumplimiento de los presupuestos legales para obtener la aludida prestación, pues (i) no aportó prueba de los lapsos laborados a través del documento confeccionado por el Fomag para esos efectos, (ii) laboró como docente nacional y (iii) existen servicios presuntamente trabajados entre 1972 y 1978 y desde 1993 hasta 2009, que deben ser verificados.
Ahora bien, con el objeto de dilucidar los reparos del recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, en lo atinente al primer lapso laborado por el accionante, esto es, desde el 27 de febrero de 1980 hasta el 30 de diciembre de 2002 en el municipio de Riosucio (22 años, 10 meses y 5 días), la secretaría de educación del Chocó certifica que corresponde a una vinculación como maestro territorial, cuya designación provino del ente local, motivo por el cual ese tiempo, que por sí solo deviene suficiente para conceder la pensión gracia deprecada, por superar las dos (2) décadas que exige la normativa citada en el acápite precedente, es susceptible de ser contabilizado.
En lo concerniente a los períodos servidos por el demandante del 21 de abril de 2003 al 21 de julio de 2004 (1 año, 3 meses y 1 día) y entre el 24 de junio de 2007 y el 19 de octubre de 2018, se tiene que, con Resolución 367 de 21 de abril de 2003 y Decreto 318 de 22 de junio de 2007, el departamento del Chocó lo nombró como profesor, lo que es corroborado por la respectiva secretaría de educación, al informar que dichas designaciones estuvieron a su cargo, por tanto, son tiempos computables para la prestación exigida en el sub lite.
Cabe anotar que las constancias mencionadas en líneas precedentes fueron expedidas por la secretaría de educación del Chocó, con fundamento en el artículo 3º del Decreto 2831 de 16 de agosto de 2005, valga decir, «[…] conforme a los formatos únicos […] adoptados […]» por «[…] la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo […]», que contienen el «[…] tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente», de lo que se colige que comportan los documentos que echa de menos la UGPP en el escrito de alzada.
Sin perjuicio de lo anterior, se precisa que, a pesar de que en esos certificados se consigna que las vinculaciones del actor con la educación oficial entre 2003 y 2004 y desde 2007 hasta 2018 revisten naturaleza nacional y en «Vigencia 812/2003», respectivamente, lo cierto es que, de los nombramientos y actas de posesión aportados, se observa que provienen del departamento del Chocó para suplir plazas disponibles a su cargo, lo que denota que su vinculación tiene carácter territorial.
Por otra parte, carece de asidero fáctico el argumento de la apelante, de acuerdo con el cual el accionante estuvo vinculado al magisterio entre 1972 y 1978, pues, además de que no obran pruebas que den cuenta de esa situación, dicho período no hace parte de aquellos reclamados o discutidos por el interesado en las presentes diligencias. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte del demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesor territorial por más de veinte (20) años (acumuló más de 35), vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (27 de febrero de ese año), contar con 50 años de edad (los cumplió el 26 de abril de 2004) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a la prestación reclamada.
Por otro lado, la Sala advierte que el Tribunal de primera instancia omitió pronunciarse sobre del fenómeno jurídico-procesal de la prescripción en el sub lite. Acerca de este asunto, resulta oportuno precisar que, por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado.
Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. En consecuencia, comoquiera que entre la fecha de adquisición del estatus pensional (26 de abril de 2004) y la reclamación del actor acerca del reconocimiento de la pensión gracia (20 de mayo de 2016) trascurrieron más de tres (3) años, operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 20 de mayo de 2013, y, en esa medida, resulta necesario modificar el fallo impugnado en tal sentido.
Respecto de la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, se revocará tal determinación. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala (i) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda;
(ii) modificará el ordinal segundo de su parte decisoria, en el sentido de que los efectos fiscales de la pensión gracia reconocida al actor inician a partir del 20 de mayo de 2013, por prescripción trienal; y (iii) revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada. Por otro lado, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de este.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 27 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Donaldo Moreno Rovira contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Modifícase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido de que los efectos fiscales de la pensión gracia reconocida al actor inician a partir del 20 de mayo de 2013, por prescripción trienal, de acuerdo con lo indicado en la motivación. 3º. Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionada. 4º.
Reconócese personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 5º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS