CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintitres (23) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Superintendencia Financiera de Colombia y Procuraduría General de la Nación – Procuraduría 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa.
Asunto: autoridad administrativa competente para conocer una solicitud de conciliación extrajudicial. Inexistencia de conflicto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 20 de octubre de 20233, el señor Juan Sebastián Sánchez Duque obrando como apoderado del señor Carlos Alberto Montoya Duque, presentó ante la Procuraduría General de la Nación –Oficina Conciliación Extrajudicial Pereira-, solicitud de conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa señalando como convocado al ICETEX.
Las pretensiones de la solicitud de conciliación extrajudicial de la referencia fueron las siguientes: 1. Solicito muy respetuosamente al INSTITUTO COLOMBIANO DE CREDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL EXTERIOR (ICETEX) Nit. 899.999.035-7, que en un plazo de 48 horas me otorgue el beneficio de la condonación del 25% de mi crédito educativo, por cumplir con los requisitos, establecidos en artículo 14 del Acuerdo 017 del 29 de abril de 2021. 2.
Solicito muy respetuosamente al INSTITUTO COLOMBIANO DE CREDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL EXTERIOR (ICETEX) Nit. 899.999.035-7, que en un plazo de 48 horas me otorgue el beneficio de la condonación del 25% y en su 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, SOLICITUD DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 defecto REALICE DEVOLUCIÓN DE DINERO DEL 25% del beneficio a que tengo derecho Y QUE EN EL MES DE JULIO DE 2023 PAGUE, DIECINUEVE MILLONES, OCHOCIENTOS VEINTIOCHO MIL CINCUENTA PESOS, MONEDA COLOMBIANA CORRIENTE.
($19.828.050,). 2. Mediante auto núm. 255 del 26 de octubre de 20234, la Procuraduría General de la Nación –Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa-, declaró «que el asunto de la referencia NO ES SUSCEPTIBLE DE CONCILIACIÓN ante las procuradurías judiciales para asuntos contencioso administrativo por tratarse de una controversia ajena a la jurisdicción de lo contencioso administrativo». 3.
El 03 de noviembre de 2023 el Procurador 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa expidió la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial núm. 114/23, en los términos de los artículos 104 y 105 numeral 1.° de la Ley 2220 de 2022, en la cual consta la presentación de la solicitud de conciliación, las pretensiones de la misma, la determinación del Despacho en el sentido de señalar que el asunto no es conciliable y que tal decisión no fue recurrida5. 4.
El día 20 de febrero de 20246, el señor Carlos Alberto Montoya Duque remitió a la Superintendencia Financiera de Colombia – Asuntos Jurisdiccionales, solicitud de conciliación extrajudicial ante la Superintendencia Financiera de Colombia señalando como convocado al ICETEX. 5. A través de oficio del 22 de febrero de 20247, la Superintendencia Financiera de Colombia con radicado núm. 2024022937-002-000 envió respuesta al señor Carlos Alberto Montoya Duque, indicando la imposibilidad de conciliar lo solicitado toda vez que el asunto escapa de la órbita de competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia y de su centro de conciliación. 6.
El 15 de abril de 20248, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda-Sala Segunda de Decisión dentro del expediente identificado con radicado núm. 66001-33- 33-004-2024-00059-01 (J-0332-2024) revocó el fallo de tutela proferido por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, el día 11 de marzo de 2024. En su lugar dispuso: 4 Expediente digital, No conciliable asunto jur.
Ordinaria 2023-148.pdf.pdf 5 Expediente digital, carpeta Exp. 2023 00148, CONSTANCIA NO CONCILIABLE 2023-148.pdf 6 Expediente digital, 11_0012Otros_4REPARTOYRADICACION_04CONCILIACIONUNIFIC Índice 1.pdf, págs. 34-41. 7 Expediente digital, 11_0012Otros_4REPARTOYRADICACION_04CONCILIACIONUNIFIC Índice 1.pdf, págs. 42-44. 8 Expediente digital, Sentencia tutela segunda instancia pdf Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 «1°.
TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Carlos Alberto Montoya Duque, frente a la Superintendencia Financiera de Colombia – Sección Centro de Conciliación, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. 2°. En consecuencia, ordenar al Director y Conciliador del Grupo de Conciliaciones Extrajudiciales de la Superintendencia Financiera de Colombia, o quien haga sus veces que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de esta sentencia, remita la actuación correspondiente al señor Carlos Alberto Montoya Duque a través de la cual se niega el trámite de conciliación extrajudicial solicitado por este por falta de competencia, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que dirima el conflicto de competencias administrativos suscitado con la Procuraduría 157 Judicial II Para Asuntos de Conciliación Administrativa.» 7.
Mediante oficio núm. 2024052685-000-000 del 16 de abril de 20249, la Superintendencia Financiera de Colombia remitió los antecedentes relacionados con la solicitud de conciliación extrajudicial promovida por el señor Carlos Alberto Montoya Duque a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. No obstante, advirtió que el convocante no allegó ningún documento que refiera la negativa de la Procuraduría a conocer su solicitud de conciliación. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 157 del 25 de abril de 2024 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto10.
Consta que la Secretaría comunicó el presente conflicto a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa, al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, al Ministerio de Educación Nacional y a los señores Carlos Alberto Montoya Duque y Juan Sebastián Sánchez Duque11. 9 Expediente digital, 10_Otros_3REPARTOYRADIC_032024052685000000PD Índice 1.pdf 10 Expediente digital, 12_0013_Otros_12POREDICTO_10EDICTOPDF índice 2.pdf 11 Expediente digital, 7_0008Otros_11REPARTOYRADIC_12INFORMEDECOMUNICAC Índice 1.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 En informe secretarial del 3 de mayo de 202412 se precisó que, dentro del término de fijación, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Mediante Auto para mejor proveer del 29 de mayo de 202413, la Consejera ponente solicitó por medio de la Secretaría de la Sala, a la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa información relevante para el caso en cuestión. Consta en informe secretarial del 11 de junio de 2024 que, vencido el término concedido mediante auto para mejor proveer del 29 de mayo de 2024, la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa, vía correo electrónico, allegó información. III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Superintendencia Financiera de Colombia14 Esta autoridad no presentó alegatos. Sin embargo, del auto del 22 de febrero de 2024 se pueden extraer los argumentos que sustentan su posición respecto al presente asunto. En primer lugar, advirtió que el artículo 6.º de la Ley 1002 de 2005 dispuso que de conformidad con la reglamentación especial que para tales propósitos expida el Gobierno Nacional, la Superintendencia Financiera ejercerá la inspección, vigilancia y control sobre las «operaciones financieras que realice el Icetex».
Al respecto precisó que, no obstante, la regulación concerniente al ejercicio de las mencionadas funciones por parte de esta Superintendencia se encuentra contenida en la Parte 10, Libro 7, Título 1, artículos 10.7.1.1.1 a 10.7.1.1.11 del Decreto 2555 de 2010. Según lo dispuesto en el primero de los preceptos nombrados, «las operaciones financieras autorizadas en el artículo 10.7.1.1.2» que realice dicho Instituto constituyen el «objeto exclusivo» de la «inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia».
Así, los artículos 10.7.1.1.1 y 10.7.1.1.2, señalan que las funciones de inspección y vigilancia que tiene esa Superintendencia frente al ICETEX son exclusivamente: 12 Expediente digital, 13_0025Informe_de_paso_al_despacho_15ALDESPACHOPOR_INFORMESECRETARIALRA índice 3.pdf 13 Expediente digital, 11001030600020240016200_16_Autoparamejor_CCA202400162AMCHGSAM_20240529164700_TAGr abarDetallereserva133615383600883345.pdf 14 Expediente digital, 11_0012Otros_4REPARTOYRADICACION_04CONCILIACIONUNIFIC Índice 1.pdf, págs. 42-44.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 «(…) Artículo 10.7.1.1.1 Objeto de la inspección, vigilancia y control. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1002 de 2005, las operaciones financieras autorizadas en el artículo 10.7.1.1.2 del presente Decreto que realice el ICETEX, constituyen el objeto exclusivo de la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia, en los términos del presente decreto». «Artículo 10.7.1.1.2 Operaciones financieras objeto de supervisión. Son operaciones financieras objeto de supervisión, para efectos del presente Decreto: a. Descuento o redescuento directamente relacionado con su objeto legal. b. Emisión y colocación de títulos de ahorro educativo, TAE.
El ICETEX está autorizado para que, directamente o a través de fideicomiso, emita, coloque y mantenga en circulación, Títulos de Ahorro Educativo TAE, en los términos de las disposiciones legales aplicables a esta operación financiera autorizada. c. Captación de fondos provenientes del ahorro privado y reconocimiento de intereses sobre los mismos, de acuerdo con el literal a) del numeral 1 del artículo 277 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Para llevar a cabo esta operación pasiva, se requerirá la expedición previa de las reglas prudenciales de la Superintendencia Financiera de Colombia que le sean aplicables. d. Las demás actividades financieras que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 4º de la Ley 1002 de 2005.
Para llevar a cabo estas operaciones, se requerirá la expedición previa de las reglas prudenciales de la Superintendencia Financiera de Colombia que le sean aplicables [1] (…)». Con base en lo expuesto, reiteró que las funciones de vigilancia atribuidas a la Superintendencia Financiera de Colombia sobre el ICETEX recaen solamente en aquellas actividades donde el referido Instituto realice actividad financiera (que como se ha expresado, se circunscribe a las operaciones financieras autorizadas en el artículo 10.7.1.1.2 del Decreto 2555 de 2010), sin que se encuentre contenida en ellas, la actividad relacionada con el otorgamiento de un crédito educativo.
Lo anterior, se debe a que, en la actualidad, para la realización de dicha actividad el ICETEX no efectúa como tal, actos de intermediación financiera, entendida esta como la captación de recursos del público con el fin de colocarlos a través de la realización de operaciones activas, sino que los dineros que son prestados a través de dicho canal, provienen de los recursos previstos en el artículo 112 de la Ley 30 de 1992, los cuales, a la fecha, se han nutrido sin utilizar apalancamiento alguno obtenido de la captación del ahorro del público.
En consecuencia, adujo que la labor de supervisión que ejerce la Superintendencia Financiera de Colombia sobre el ICETEX no es integral, puesto que ésta sólo puede asumir competencia en los asuntos relacionados con la actividad financiera que desarrolla, materializándose así un elemento excluyente de competencia frente a estos Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 temas que versen sobre vulneración de derechos de los consumidores en el desarrollo de actividades diferentes a las sometidas a vigilancia, como lo sería el otorgamiento de un crédito educativo.
Manifestó que, revisada la solicitud, observó que la misma está dirigida contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS EN EL EXTERIOR, entidad vigilada por esa Superintendencia. Sin embargo, frente a los hechos que se proponen en tal solicitud se observa que la controversia contractual que se busca dirimir se relaciona con la liquidación de un crédito educativo adquirido con el ICETEX, situación que como se precisó antes, escapa a la órbita de competencia de esa Superintendencia, y por ende, de su Centro de Conciliación. Con base en estas consideraciones concluyó su falta de competencia para conocer y dar trámite a la solicitud de conciliación, lo anterior debido a que las facultades atribuidas en relación con este mecanismo alternativo de solución de conflictos se circunscriben a las controversias que surjan entre las entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y los consumidores financieros relacionados con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales en los términos ya referidos. 2.
Procuraduría General de la Nación - Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa 15 Esta autoridad no presentó alegatos, sin embargo, del auto del 26 de octubre de 2023 mediante el cual se pronunció sobre la solicitud de conciliación presentada por el señor Carlos Alberto Montoya Duque, se pueden extraer los argumentos que sustentan su posición respecto al presente asunto.
En dicho auto citó el artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 según el cual, en materia de lo contencioso administrativo, serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. Adicionalmente resaltó de la citada norma que cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, evento en el cual, una vez aprobado el acuerdo por el juez contencioso administrativo, se entenderá revocado o modificado el acto y sustituido por el acuerdo.
Manifestó que cualquier controversia derivada del crédito educativo otorgado al convocante por la entidad convocada – contrato de crédito -, escapa del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ya que esta solo está investida para 15 Expediente digital, No conciliable asunto jur. Ordinaria 2023-148.pdf Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 conocer de los conflictos regulados en el artículo 104 del CPACA, con las exclusiones reguladas en el artículo 105 ib., en especial, para este caso, la regulada en su numeral 1.º el cual precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
Señaló que aplicada esta norma al caso, se tiene que el ICETEX ostenta la calidad de entidad financiera (art. 1 de la Ley 1002 de 2005) y está sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera (art. 6 ib.). Además, en torno al tercer elemento normativo relacionado con que el contrato corresponda al «giro ordinario de los negocios», citó un pronunciamiento del Consejo de Estado, así: [E]l giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras está compuesto por las actividades propias del objeto de la entidad o de sus funciones y por las actividades conexas que guardan estrecha relación con dicho objeto.
(…) Este marco conceptual permite señalar que bajo las previsiones que incorporó la Ley 1437 de 2011 (arts. 104 y 105) los negocios del ICETEX catalogados como parte de su giro ordinario, corresponden a aquellos que se inscriben en el alcance de su objeto –art. 2 de la Ley 1002 de 2005– e incluyen tanto las funciones asignadas para el desarrollo del mismo - artículo 4 ibídem- como las operaciones inherentes a su actividad financiera, según el ámbito legal respectivo; de modo que, en estos eventos, no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la solución del conflicto, en aplicación de la citada exclusión legal16.
De acuerdo con lo anterior, precisó que el asunto sometido a conocimiento de ese despacho correspondería en vía judicial, a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y no a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adujo que el artículo 44 del Decreto 262 de 2000 establece como funciones de las procuradurías judiciales, las siguientes: 4.
Promover los acuerdos de conciliación en todas las modalidades de pretensión cuando sean procedentes de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente; y adelantar los procesos de validación y audiencias. 5. Propender por la reconsideración de los comités de conciliación si fuere necesario e intervenir en defensa de los acuerdos cuando fueren impugnados. 16 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 11001-03-26-000-2020- 00077-00(66099).
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 Citó adicionalmente el artículo 95 de la Ley 2220 que prescribe que la conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa le corresponde tramitarla al agente del Ministerio Público, en este caso a los procuradores judiciales con funciones en materia contencioso-administrativa. Así mismo, hizo referencia al Decreto 1069 de 2015 que regula el supuesto en el que el agente del Ministerio Público, debido al factor territorial o por la naturaleza del asunto no resulte competente para conocer de la respectiva conciliación, caso en el cual remitirá la solicitud y el expediente al funcionario que tenga atribuciones para conocer de la misma.
Expresó que según la Ley 2220 de 2022, la competencia para tramitar la conciliación extrajudicial en derecho en materia civil podrá ser adelantada i) ante los conciliadores de los centros de conciliación; ii) ante los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo; iii) los agentes del ministerio público en materia civil y iv) ante los notarios.
A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales, siempre y cuando el asunto a conciliar sea de su competencia. Además, en materia financiera reguló la Ley 2220 en su artículo 14, que en las entidades vigiladas que por definición del Gobierno Nacional deben contar con un Defensor del Consumidor Financiero serán estos, los competentes, para adelantar conciliaciones entre los consumidores financieros y la respectiva entidad vigilada en los términos de la Ley 1328 de 2009, o la norma que la modifique o sustituya.
En virtud de lo anterior y como en materia civil y financiera existe libertad de escogencia del conciliador por parte del convocante, no le es posible a esa agencia del Ministerio Público determinar a cuál de ellos debe ser remitida la solicitud, considerando además que en esta ciudad no hay procurador judicial en materia civil. Con base en tales consideraciones, concluyó que, lo procedente es señalar que el asunto no es susceptible de conciliación ante esta procuraduría y en consecuencia resulta viable expedir la constancia de que tratan los artículos 104 y 105 numeral 1° de la Ley 2220 de 2022.
Finalmente, indicó que la parte convocante queda en libertad de acudir directamente a la Jurisdicción de conformidad con lo expuesto el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, en providencia del 16 de septiembre de 2010: «[…] si el Procurador inadmite, rechaza, no acepta o declara improcedente la solicitud de conciliación (…), el interesado está habilitado para acudir ante la jurisdicción, de una parte porque, la actuación del Ministerio Público que se surta en los términos anteriormente señalados no imposibilita per se al administrado para que en ejercicio del derecho de acción acuda ante el juez de lo contencioso administrativo formulando la respectiva demanda, correspondiéndole al juez natural del proceso verificar en cada caso particular si se satisfacen los presupuestos procesales de la acción Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 instaurada, entre ellos la caducidad, y disponer según lo considere, el rechazo de plano de la demanda (artículo 143 CPA) o impartirle trámite al proceso en el evento en el que la caducidad de la acción no esté clara para que este aspecto, si a bien lo considera, se debata al interior de la litis.
En este orden de ideas no le asiste razón a la accionante, ni al juez de primera instancia cuando afirman que con la declaratoria de improcedencia de la solicitud de conciliación se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia […]» IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.2.
Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»17 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10.° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 17 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El presente conflicto recae sobre una actuación particular y concreta, que consiste en la solicitud de conciliación presentada por el señor Carlos Alberto Montoya Duque en la que señaló como convocado al ICETEX. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa y la Superintendencia Financiera de Colombia. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto en particular.
La Superintendencia Financiera, en efecto, manifestó su falta de competencia para conocer y dar trámite a la solicitud de conciliación. Ahora bien, la Procuraduría no negó su competencia en sí para dirimir el asunto, sino que manifestó que el asunto como tal no es conciliable, y dio razones de ley para el efecto. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que no se cumple con este requisito, como se desarrollará en el caso concreto, porque si bien el Tribunal ordena dirimir el conflicto, en realidad este es inexistente.
No se trata entonces de un pronunciamiento sobre la falta de competencia o no de la institución para tomar una decisión, sino que dicha entidad ya realizó una apreciación de fondo, sobre la naturaleza misma del asunto que se quiere conciliar. Por lo tanto, si lo que se busca es la conciliación de un asunto en donde una de las partes no manifestó realmente su falta de competencia sino que entró de fondo a señalar que lo solicitado no es conciliable, no hay en realidad un conflicto de competencias sobre quien puede o no adelantar esa conciliación. De manera que no se cumple el requisito, porque el conflicto es inexistente, por las razones que se verán en el caso concreto.
Se concluirá, por tanto, que la Sala no es competente para dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas planteado, en la medida en que no se reúnen los tres elementos que habilitan su competencia. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»18.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 18 La remisión al artículo 14 del Cpaca debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 3. Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de dho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.
Análisis sobre la competencia de la Sala en el caso concreto En razón de los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas surgido entre la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa y la Superintendencia Financiera de Colombia, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El conflicto de la referencia surgió como consecuencia de la solicitud de conciliación presentada por el señor Carlos Alberto Montoya Duque en la que señaló como convocado al ICETEX.
En ese contexto, le correspondería a la Sala definir cuál es la autoridad competente para adelantar esa conciliación, de no ser porque se advierte que en el presente asunto una de las autoridades involucradas, esto es, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa, asumió el conocimiento del asunto, de fondo, y le dio el trámite correspondiente, pues, tal entidad analizó la procedencia de la solicitud de conciliación y expidió un acto administrativo, auto del 26 de octubre de 2023, mediante el cual resolvió sobre su improcedencia, por considerar que era un tema no conciliable desde el punto de vista de la legislación administrativa, decisión que quedó en firme, de manera que la actuación ya finalizó. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 Lo anterior se confirma en la medida en que la citada Procuraduría en el auto del 26 de octubre de 2023, mediante el cual se pronunció sobre la solicitud de conciliación, advirtió en la parte resolutiva, que contra dicha decisión procedía el recurso de reposición, en los siguientes términos:
QUINTO: Contra la presente decisión procede recurso de reposición, el cual deberá presentarse ante el mismo despacho e interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 114 de la Ley 2220 de 2022.
SEXTO: En firme la decisión se expedirá la constancia regulada en el artículo 105 de la Ley 2220, se archivarán las actuaciones adelantadas y se hará el registro en los sistemas dispuestos por la entidad. Además, posteriormente, mediante constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial núm 114/23, manifestó que tal decisión no fue recurrida, de manera que lo que procede es su archivo.
De conformidad con lo anterior, se observa que la actuación administrativa surtió el trámite previsto en el Estatuto de la Conciliación-Ley 2220 de 2022-. Lo mismo ocurrió con la Superintendencia, quien no enunció su falta de competencia en sí, sino que también, en una decisión de fondo, señaló que el asunto no era conciliable desde la perspectiva de esa institución Se destaca que, si bien el sentido de la respuesta emitida por esta entidad no fue el buscado por el peticionario, -según se advierte por el trámite posterior que le dio a su petición-, este hecho no conduce per se, a considerar que se generó un conflicto negativo de competencias entre tales autoridades.
La inconformidad del peticionario respecto de la respuesta obtenida no puede equipararse a la falta del ejercicio de competencias19, ni tampoco resulta viable o posible intentar cambiar su decisión, mediante la interposición de la acción de tutela que trajo como resultado la proposición de este conflicto de competencia. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-146 de 2012: «El derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
Esto quiere decir que la resolución a la petición, “(…) producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición». En el mismo sentido, la Corte ha señalado: «no se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición. Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para reclamar la protección de éste».
Sentencia T-012 de 1992. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 Como se evidencia en los antecedentes de este caso, el 15 de abril de 2024, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda- Sala Segunda de Decisión, dentro del expediente identificado con radicado núm. 66001-33-33-004-2024-00059-01 (J-0332- 2024), ordenó al Director y Conciliador del Grupo de Conciliaciones Extrajudiciales de la Superintendencia Financiera de Colombia remitir la actuación a través de la cual se niega el trámite de conciliación extrajudicial solicitado por el señor Carlos Alberto Montoya Duque, por falta de competencia, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que dirima el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado con la Procuraduría 157 Judicial II Para Asuntos de Conciliación Administrativa.
No obstante lo anterior, es importante aclarar que el mismo Tribunal, en su decisión, consideró que la Superintendencia Financiera no tiene competencia para dar trámite a la solicitud presentada por el señor Montoya, y que la respuesta otorgada al peticionario cumple con los requisitos indispensables para garantizar el derecho de petición, conforme a lo expresado en los siguientes términos: Con base en la normativa precedente, se evidencia que si bien la Superintendencia Financiera de Colombia, ejerce inspección, vigilancia y control sobre las operaciones financieras que realice el ICETEX y que, frente a ellas sí puede actuar el Centro de Conciliación en busca de soluciones alternativas al conflicto, también es cierto que la mencionada Superintendencia no es competente para intervenir y conciliar los asuntos referentes a las controversias entre el Instituto y sus usuarios, que surjan a raíz de la concesión de créditos educativos, por tanto, tal como lo consideró el a quo, la respuesta otorgada por la entidad accionada el señor Carlos Alberto Montoya Duque cumple con los presupuestos de satisfacción del derecho de petición, tal como se evidenció en precedencia, emitiendo la Superintendencia una respuesta de fondo, clara, congruente y oportuna20. [Resalta la Sala].
Así las cosas, en vista de la remisión realizada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda- Sala Segunda de Decisión- la Sala abordó el análisis del presunto conflicto de competencias y, después del estudio pertinente, encontró que no se configuran los requisitos previstos para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que las autoridades no negaron simultáneamente la competencia para conocer de la solicitud de conciliación, sino que resolvieron de fondo lo requerido, con una respuesta desfavorable a las pretensiones del peticionario.
En reiteradas ocasiones21, la Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencias administrativas, se requiere que, al menos, dos entidades u organismos 20 Ver fallo Exp. Rad. 66001-33-33-004-2024-00059-01 (J-0332-2024), pg. 17. 21 Sobre el particular se pueden consultar las decisiones adoptadas en los expedientes radicados con los números:11001-03-06-000-2023-00003-00;11001-03-06-000-2023-00004-00;11001-03-06-000-2023 00009-00; 11001 03 06 000 2023 00018 00; 11001-03-06-000-2022-00293 00; 11001-03-06-000-2023 00093 00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 de manera expresa reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada; e, igualmente, ha indicado que, cuando una autoridad asume el conocimiento del asunto o la actuación, el conflicto desaparece, por carencia de objeto y no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
La subregla antes descrita es sin duda aplicable, en un supuesto fáctico como este en el que las entidades no rechazaron su competencia para conocer del asunto, sino que evaluaron la solicitud del actor, la analizaron y concluyeron cada una, de fondo, que en el caso de la Procuraduría, la controversia propuesta no era conciliable bajo la legislación contencioso administrativa y en el de la Superintendencia Financiera, que no lo era tampoco por tratarse de un tema de carácter civil que está fuera de su órbita de competencia, la cual que se circunscribe a asuntos de orden financiero.
Por lo tanto, al no existir realmente una controversia por razones de competencia entre estas entidades, sino una respuesta de ambas sobre el alcance de la solicitud del actor, lo que se da es la inexistencia de un conflicto de competencias a resolver. Entonces, la Sala concluye que no se cumple con uno de los requisitos que la habilitan para dirimir el conflicto de competencia administrativa, en particular aquel referido a que las autoridades involucradas rechacen o se disputen la competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de decidir, por inexistencia, el presunto conflicto de competencias entre la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa y la Superintendencia Financiera de Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Superintendencia Financiera de Colombia, la Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos de Conciliación Administrativa, al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX), al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, al Ministerio de Educación Nacional y a los señores Carlos Alberto Montoya Duque y Juan Sebastián Sánchez Duque.
TERCERO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00162-00 CUARTO. ARCHIVAR el expediente en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021