CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO CONSULTADO, AL ENCONTRARSE ACREDITADOS LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO QUE DIERON LUGAR A LA SANCIÓN IMPUESTA.
AUTO QUE RESUELVE CONSULTA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 18 de noviembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina1, que sancionó por desacato con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor NICOLÁS IVÁN GALLARDO VÁSQUEZ, en su calidad de gobernador del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina2, por el incumplimiento de la 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el Departamento. 2 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de 16 de abril de 2015, modificada por esta Sección en el fallo de 15 de septiembre de 2016.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La acción El ciudadano LEANDRO PÁJARO BALSEIRO presentó demanda en ejercicio de la acción popular contra el DEPARTAMENTO, el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE3, el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - ARMADA NACIONAL - COMANDO ESPECÍFICO DE SAN ANDRÉS Y PROVIDENCIA4, la POLICÍA NACIONAL, la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA5, la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES6 y la FUERZA AÉREA COLOMBIANA - GRUPO AÉREO DEL CARIBE, tendiente a la protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización y construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, los cuales estimó vulnerados por la falta de 3 En adelante SENA. 4 En adelante CESYP. 5 En adelante CORALINA 6 En adelante la DIAN. 3 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervenciones estructurales para la prevención de emergencias por eventos ciclónicos en la Isla.
I.2.- Providencia objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 16 de abril de 2015, amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, en consecuencia, le ordenó al DEPARTAMENTO que, previo informe de viabilidad técnica, implementara medidas físicas de corto plazo para la mitigación del riesgo por ciclones tropicales; y que en el plazo de un año iniciara los trámites administrativos necesarios que garantizaran el cumplimiento y construcción de las obras físicas que se relacionan en la tabla 52 del Plan de Emergencia Departamental y Estrategia de Respuesta para el período 2012-2024.
La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de septiembre de 20167, modificó el fallo apelado en los siguientes términos: “[…]
TERCERO: ORDÉNASE al Departamento de Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a los Comités Departamentales para el Conocimiento, Reducción y Manejo para la Gestión de Riesgo y de Desastres y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – 7 Cfr., índice 27, expediente digital 01. 4 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CORALINA-, con apoyo de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, para que en el término de 2 meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, identifiquen las medidas físicas urgentes para mitigar el riesgo por ciclones tropicales, de lo cual rendirán un informe al Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Dicho informe deberá contener un cronograma de actividades para la implementación de las medidas recomendadas, cuyo término de ejecución no podrá superar los 4 meses contados a partir de la presentación del informe.
CUARTO: ORDÉNASE al Departamento de Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que, dentro del plazo máximo de 1 año contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicie los trámites administrativos necesarios que garanticen el cumplimiento y construcción de las obras físicas relacionadas en la tabla 52 del Plan Departamental de Gestión Integral del Riesgo en lo relacionado con el riesgo por ciclones tropicales en la Isla de San Andrés […]”.
II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. El Tribunal, en auto de 19 de agosto de 2025, consideró “[…] dar apertura a un incidente de desacato en el proceso de la referencia al Señor Nicolas Iván Gallardo Vásquez, en calidad de Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por lo cual se dispone que por Secretaría se dé traslado de este al señor Gobernador Nicolas Iván Gallardo Vásquez, al correo electrónico juridica@sanandres.gov.co por el término de tres (03) días […]”8. 8 Cfr., índice 147, expediente digital 00 obrante en SAMAI.
Cfr., índice 149, expediente digital 00 obrante en SAMAI. El auto de apertura del trámite incidental le fue notificado al señor NICOLAS IVAN GALLARDO VÁSQUEZ, a los correos electrónicos: ngalardo@sanandres.gov.co, gobernador@sanandres.gov.co, juridica@sanandres.gov.co, privada@sanandres.gov.co. 5 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.
Con ocasión de lo anterior, el señor GALLARDO VÁSQUEZ, rindió informe en el que solicitó dar por terminado el presente trámite incidental, por cuanto, a su juicio, ha desplegado gestiones serias, verificables y de buena fe orientadas al cumplimiento progresivo de lo ordenado en el numeral cuarto de la sentencia de 15 de septiembre de 2016.
III.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 18 de noviembre de 20259, declaró en desacato al señor NICOLÁS IVÁN GALLARDO VÁSQUEZ, en su calidad de gobernador del DEPARTAMENTO, por el incumplimiento del numeral cuarto de la sentencia proferida por esta Sección el 15 de septiembre de 2016 y, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Sostuvo que la sentencia dispuso la realización de dos tipos de acciones tendientes a la salvaguarda de los derechos colectivos de la comunidad de la Isla con relación a la mitigación y prevención de desastres ocasionados por fenómenos ciclónicos, a saber: i) identificar mediante informe las medidas físicas urgentes a través de 9 Cfr., índice 158, expediente digital 00 obrante en SAMAI. 6 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la elaboración de un cronograma de actividades, para lo cual adoptó un término de dos meses para la elaboración del informe y cuatro meses para la ejecución de las obras urgentes que allí se señalaran y, ii) dentro del año siguiente a la ejecutoria de la providencia, debía construir refugios temporales con estándares anticiclónicos.
Precisó que si bien la protección de los derechos colectivos conlleva la materialización de acciones de concientización y capacitación distintas de aquellas referidas a procesos constructivos son estos últimos cuya desatención se reprocha y que dan lugar al presente trámite incidental, por lo que entendió culminada la carga obligacional situada en cabeza de la corporación ambiental CORALINA.
Señaló que en el marco de las múltiples audiencias de verificación se presentaron inmuebles que no tienen la destinación específica y exclusiva de resguardo, conforme al mandato judicial, pues se trata de instalaciones educativas, iglesias, bibliotecas, entre otros equipamientos colectivos. Se refirió a las medidas de fortalecimiento estructural y estructuras específicas para la atención de desastres previstas en el Plan 7 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, así: i) las primeras aplican sobre inmuebles que cumplen funciones permanentes para el normal desarrollo de la vida en el departamento, por lo que aun en situación de emergencia deben continuar con sus funciones en procura de reestablecer la normalidad; y ii) las segundas tienen por objeto específico y exclusivo la atención de desastres, precisamente, con el fin de no entorpecer las funciones del primer tipo de establecimientos.
Reprochó que pasados nueve años desde el último pronunciamiento judicial no existe algún avance en la ejecución de refugios temporales con condiciones técnicas anticiclónicas; es más, del documento “informe de avances de gestión de la Secretaría de Gestión del Riesgo de Desastre, de acuerdo al Plan Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres”, evidenció que la administración departamental ni siquiera ha adelantado las gestiones presupuestales necesarias para programar las construcciones ordenadas en la sentencia objeto de verificación, todo lo cual configura el elemento objetivo para la imposición de la sanción. Resaltó, respecto del elemento subjetivo, que la salvaguarda de los derechos colectivos está intrínsecamente relacionada con la 8 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección del derecho fundamental a la vida, cuya materialización se evidencia hasta tanto se culminen las obras que garanticen la prevención de desastres, deber que radica desde el año 2020 y hasta la fecha, en cabeza del doctor NICOLÁS IVÁN GALLARDO VÁSQUEZ, en su calidad de gobernador de la Isla de San Andrés. Advirtió que en la contestación del presente tramite incidental se enunciaron las “Gestiones adelantadas por el departamento y que derrumban el factor subjetivo que debe considerarse”, dentro de las cuales se mencionaron: la actualización del Plan Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres (PDGRD) 2024, la habilitación y reforzamiento de dieciséis (16) refugios y la formulación e inscripción de proyectos para nuevos refugios anticiclónicos.
Recalcó que las citadas actuaciones no demuestran el cumplimiento por parte del incidentado, pues las mismas conforman la fase previa que ya debió superarse con creces en más de una década y lo que hoy se reprocha es la falta de ejecución y existencia de las estructuras físicas con el cumplimiento de especificaciones técnicas anticiclónicas, por lo que la actualización del plan de gestión del riesgo no puede ser usado para exonerarse de las obligaciones impuestas en la ley y en la sentencia de 15 de septiembre de 2016. 9 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que si bien en diligencias previas al presente trámite incidental constató la instalación de persianas metálicas como un intento de mitigar los efectos nocivos que las ráfagas huracanadas podrían tener en las estructuras destinadas como refugios temporales, ello sólo demuestra un cumplimiento parcial frente al desarrollo de acciones de fortalecimiento estructural con estándares anticiclónicos de la infraestructura vital, pero no cumple el deber de construcción de refugios temporales con estándares anticiclónicos.
Aseguró, frente al argumento de defensa del GOBERNADOR relativo a que se han realizado gestiones para salvaguardar los derechos colectivos de la comunidad tales como la formulación e inscripción de proyectos para la construcción de refugios anticiclónicos, que dentro del expediente no reposa prueba alguna que lo demuestre, ni de los documentos allegados fue posible avizorar un estudio técnico, un anteproyecto o una disposición precontractual seria que permita inferir que la construcción de los refugios temporales con condiciones anticiclónicas estuviera iniciando, máxime cuando, a la fecha, el DEPARTAMENTO está en temporada de huracanes.
Concluyó que pese a que el incidentado asistió personalmente a la 10 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co última de las audiencias de verificación, ya han transcurrido 10 meses sin que haya hecho nada para el cumplimiento de las órdenes judiciales de amparo, lo cual pone de manifiesto la negligencia y desidia del servidor público en el desarrollo de sus funciones, conducta inaceptable y, especialmente, sensible en cuanto al trato de una problemática repetitiva, comúnmente conocida pero potencial y altamente destructiva como lo son los efectos de los fenómenos ciclónicos en el departamento del archipiélago.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199810, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “[…] Artículo 41.
Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 11 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial.
Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia11; no obstante, dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado.
La sanción por desacato 11 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 12 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta potestad correctiva del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial; y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.
Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala12, al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. 12 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional13; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada14.
El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En la sentencia T-652 de 201015, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición 13 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. 14 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.
El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 15 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).
Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),16 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.
Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala).
Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014- 02396-02, consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala). 16 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. 15 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos.
El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional17 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.
Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la 17 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 16 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).
En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción18. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida19.
Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201420, “[…] al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial […]”.
Caso concreto 18 Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 19 Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. 20 Expediente 2014-02396-02, consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 17 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.
Análisis del elemento objetivo En la sentencia de 16 de abril de 2015, adicionada mediante fallo de 15 de septiembre de 2016 proferido por esta Sección, en el numeral cuarto de la parte resolutiva se le ordenó al DEPARTAMENTO que dentro del plazo máximo de un año, contado a partir de la ejecutoria de dicha providencia, iniciara los trámites administrativos necesarios para garantizar el cumplimiento y construcción de las obras físicas relacionadas en la tabla 52 del Plan Departamental de Gestión Integral del Riesgo en lo relacionado con el riesgo por ciclones tropicales en la Isla de San Andrés. En la citada tabla, se establecen las siguientes medidas: “[…] Fortalecimiento, actualización y socialización de planes de emergencia y contingencia ante huracanes.
Capacitación y sensibilización en riesgos por huracanes (simulacros). Evaluación de riesgos por huracanes (Mapas de susceptibilidad o de amenazas), con análisis de vulnerabilidad física, social, ambiental y cultural, y recomendaciones de medidas de acción y protección. Establecimiento de un sistema de monitoreo en el departamento que permita un seguimiento en tiempo real.
Fortalecimiento del sistema de comunicaciones de las instituciones operativas. Desarrollar proyectos de reforestación y de creación de barreras naturales. 18 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Capacitación de personal local del nivel técnico en meteorología. Construcción de refugios temporales con estándares anticiclónicas.
Desarrollo de acciones de fortalecimiento estructural con estándares anticiclónicos de la infraestructura vital. Construcción de viviendas con estándares anticiclónicos. Desarrollo de lineamientos guías constructivas con estándares anticiclónicos para la comunidad. Inclusión de la gestión del riesgo en POT. Desarrollo de módulos curriculares en gestión del riesgo.
Desarrollar medidas de transferencia del riesgo para compensar las pérdidas económicas. Fortalecimiento de la dotación de organismos de socorro para la respuesta. Reubicación de las sedes de organismos de socorro en San Andrés hacia la Loma, ya que se encuentran sobre el borde costero o muy próximo. Construcción de sede de organismos de socorro en Providencia Isla.
Programas de capacitación permanente a los organismos de socorro. Gestionar la implementación de procesos de aseguramiento de viviendas con estándares anticiclónicos […]” (Resaltado de la Sala). Para efecto de verificar el cumplimiento del elemento objetivo para la imposición de la sanción por desacato al GOBERNADOR, la Sala se referirá a lo probado en el proceso en relación con los procesos constructivos ordenados. 19 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se advierte que durante el trámite incidental el GOBERNADOR rindió un informe en el que refirió las acciones que se han ejecutado y los avances materiales realizados, con el fin de probar el cumplimiento de la sentencia de 15 de septiembre de 2016, dentro de las cuales señaló: i) el fortalecimiento, actualización y socialización de planes de emergencia y contingencia ante huracanes; ii) simulacros de capacitación y sensibilización en riesgo por huracanes; y iii) realización de mapas de amenazas específicas para el Archipiélago frente a ciclones tropicales y fenómenos asociados, entre otras.
Ahora, frente a la construcción de refugios temporales con estándares anticiclónicos, contenido en la tabla 52 del plan de gestión integral de riesgo, señaló21: 21 Cfr., índice 151, expediente digital 00. 20 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, en el citado informe se indicó que: “[…] 5.2.
Gestiones adelantadas por el departamento y que derrumban el factor subjetivo que debe considerarse. Bajo ese marco, el Departamento ha ejecutado múltiples acciones que evidencian diligencia, planificación y compromiso con el cumplimiento de la sentencia, las cuales, de conformidad con la jurisprudencia citada, excluyen la configuración del elemento subjetivo del desacato. a. Actualización del Plan Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres (PDGRD) 2024 Se incorporaron estrategias específicas para la atención de riesgos por ciclones tropicales, definidas con metas, responsables y cronogramas, aprobadas por el CDGRD y de obligatorio cumplimiento para las dependencias.
Este instrumento garantiza coherencia en las acciones y permite articular esfuerzos con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. b. Habilitación y reforzamiento de dieciséis (16) refugios. Se realizaron adecuaciones para mejorar la capacidad y seguridad de refugios con estándares anticiclónicos, incluyendo persianas, reforzamiento de cubiertas, cerramientos y dotación básica, aumentando la capacidad de protección para más de 6.500 personas. c. Formulación e inscripción de proyecto para nuevos refugios anticiclónicos Esta actuación es clave para demostrar avance y diligencia: - Estudios técnicos completos. - Presupuesto y viabilidad financiera. - Inscripción en Banco de Proyectos, requisito indispensable para acceder a recursos y pasar a etapa contractual. - Enfoque progresivo: la formulación e inscripción constituyen la base técnica y administrativa para ejecución material en el corto y mediano plazo. d. Ejecución de simulacros y capacitaciones: Desarrollo de ejercicios de preparación comunitaria y fortalecimiento de capacidades locales para respuesta rápida ante emergencias. e. Implementación de pólizas de seguro sobre infraestructura crítica: Protección financiera inmediata para la reposición y reparación de bienes públicos estratégicos. 21 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Dotación y adecuación para organismos de socorro: Contratación y entrega de equipos de protección y herramientas operativas para bomberos y defensa civil. g. Incorporación de mapas de amenaza y vulnerabilidad al POT 2023: Instrumento vinculante que asegura que el uso del suelo se ajuste a criterios de gestión del riesgo […]22”.
Analizado el citado informe, con sus respectivos soportes, de cara a las órdenes impartidas en las sentencias de instancia, la Sala considera que le asistió razón al TRIBUNAL cuando indicó que las decisiones judiciales objeto de verificación no se cumplieron en su integridad. En efecto, si bien de la revisión de las pruebas allegadas al proceso se observa que el DEPARTAMENTO ha adelantado gestiones tendientes a cumplir con las órdenes judiciales objeto de verificación, dentro de las cuales destaca la actualización del Plan Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, la habilitación y reforzamiento de 16 refugios y la formulación e inscripción de proyectos para nuevos refugios, no se acreditó el cumplimiento de la orden prevista en el numeral cuarto relativa a la construcción de nuevos refugios con estándares anticiclónicos, pues dicha construcción 22 Cfr., índice 151, expediente digital 00. 22 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se ha materializado, pese al tiempo considerable que ha transcurrido desde que se dieron las órdenes de amparo.
Así pues, a pesar de que el incidentado insiste en que en el DEPARTAMENTO se han ejecutado múltiples acciones que evidencian diligencia, planificación y compromiso con el cumplimiento de la sentencia, la Sala advierte que si bien las gestiones ejecutadas propugnan por el desarrollo de acciones de fortalecimiento estructural con estándares anticiclónicos de la infraestructura vital, sigue sin cumplirse el objeto de la orden que se alega desatendida, esto es, la construcción de los nuevos refugios temporales con estándares anticiclónicos.
Por lo anterior, la Sala encuentra que se acreditó el factor objetivo de la sanción por desacato respecto del gobernador NICOLÁS IVÁN GALLARDO VÁSQUEZ. 1.2. Análisis del elemento subjetivo Sobre el particular, la Sala advierte que el señor NICOLÁS IVÁN GALLARDO VÁSQUEZ23 fue debidamente vinculado a este trámite 23 La Sala pone de presente que si bien la Sección Quinta de esta Corporación, en el marco del proceso de nulidad electoral radicado con el núm. 11001-03-28-000-2023-00103-0023, profirió sentencia de 3 de abril de 2025, en la que declaró “[…] la nulidad de la elección de Nicolás Iván Gallardo Vásquez, como gobernador de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, contenida en el formulario E-26 GOB 23 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incidental, pues fue individualizado con nombres y apellidos en el auto de apertura del incidente de desacato24.
Ahora, para determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, la Sala destaca que comparte las consideraciones del TRIBUNAL referentes a que las gestiones con las que pretende probar el cumplimiento hacen parte de una etapa previa y, en efecto, son necesarias para llegar a la materialización de la misma; no obstante, no pueden continuar siendo una excusa para que 10 años después de la orden de amparo ni siquiera se encuentre acreditada la existencia de un estudio técnico o un anteproyecto que permita inferir que realmente se está trabajando en el cumplimiento total del fallo.
Asimismo, cabe señalar que aún cuando el incumplimiento es previo a la toma de posesión del cargo del señor GALLARDO VÁSQUEZ, desde que funge como gobernador tiene conocimiento de las órdenes impuestas en el medio de control de la referencia y, asimismo, de las gestiones previas realizadas en el DEPARTAMENTO, por lo que sí se advierte un actuar negligente si se tiene en cuenta que durante su del 3 de noviembre de 2023 […]”, a la fecha, la sentencia no se encuentra en firme, razón por la que el señor NICOLÁS IVÁN GALLARDO VÁSQUEZ aún continúa ejerciendo sus funciones como gobernador. 24 Cfr., índice 147, expediente digital 00. 24 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co período no ha demostrado acciones concretas en pro de un cumplimiento real y efectivo.
Aunado a lo anterior, no se puede perder de vista el riesgo latente en el que se encuentra el Archipiélago cada año durante las temporadas de huracanes y ciclones tropicales, por lo que no se pueden escatimar esfuerzos para evitar consecuencias devastadoras como las sufridas con el huracán IOTA, por lo que no resultan aceptables los argumentos expuestos por el incidentado para justificar su desidia.
En consecuencia, a juicio de la Sala, le asistió razón al Tribunal al considerar que también se acreditó el elemento subjetivo de la sanción por desacato, razón por la que se confirmará en su totalidad el auto de 18 de noviembre de 2025, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 18 de noviembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Departamento 25 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2014-00052-04 Actor: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de febrero de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.