1 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de Voto Consejero de Estado: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., Radicación núm.: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Actor: Sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales S.A. – Socobuses S.A. Demandado: Municipio de Manizales De manera respetuosa salvo mi voto respecto de la providencia adoptada el 10 de agosto de 2023 por la mayoría de la Sala.

Al respecto, debo advertir que en la Sala de Decisión llevada a cabo el 28 de abril de 2022, fue improbada la ponencia que presenté en el asunto de la referencia y por ende, son esos argumentos los que sustentan mi disenso en la manera en que los traigo a continuación: Vistas las consideraciones del Tribunal y la inconformidad presentada por el Municipio de Manizales y la empresa Autolegal S.A. frente a la decisión de primera instancia, lo que observo es que la discrepancia subyace en los siguientes puntos: (i) la legitimación en la causa por activa de la sociedad SOCOBUSES para demandar las Resoluciones nros. 151, 154 y 184 del 10 de noviembre de 2009, que reestructuraron las rutas de las empresas Autolegal S.A., Transportes Gran Caldas S.A. y Unitrans, (ii) la legalidad de las citadas disposiciones, y (iii) las facultades del Acalde Municipal de Manizales para 2 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co delegar en su Secretario de Transporte el establecimiento del procedimiento del SETP.

Atendiendo el recurso de alzada adhesivo formulado por el demandante, se tiene que su inconformidad subyace en cuanto a que la declaratoria de nulidad debió recaer sobre todos los actos respecto de los cuales se pidió su anulación, señalando que está legitimada para controvertirlos, debido a que era titular de rutas preexistentes a la reestructuración integral del servicio aprobada en las resoluciones demandadas; mientras que, para el Tribunal, carece de legitimación en la causa para formular tal pretensión, debido a que no fue destinaria de dichos actos.

También cuestiona la decisión de primera instancia en lo relacionado con la acreditación de los perjuicios reclamados a título de restablecimiento del derecho, pues, a su juicio, no era procedente declarar probados los reparos de objeción grave en contra de éste; y a que no sólo dejó de percibir dinero por la expedición de los actos censurados, sino que también se vio obligado a realizar erogaciones de dinero; mientras que, para el Tribunal, en el citado estudio técnico se incurrió en errores que hacen prósperas parcialmente las objeciones por error grave formuladas en su contra, por lo que era posible condenar en abstracto a la entidad accionada. 1.1.

De la controversia sobre la legitimación en la causa. Legitimación por activa Visto como quedó dispuesto el planteamiento, es menester ocuparse de dilucidar si está legitimada una empresa de transporte para demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos mediante los cuales un ente territorial reestructura las rutas de transporte a unas empresas distintas de la actora, si, a título de restablecimiento del derecho, busca que se restablezcan las rutas en las condiciones anteriores a la fecha de 3 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la reestructuración del servicio de transporte, además de la reparación de los daños que, a su juicio, le fueron ocasionados con tales decisiones administrativas. 1.1.1.

Para resolver este punto, conviene recapitular lo que al respecto manifestó el Tribunal en la decisión censurada; veamos: “En lo que refiere a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa sustentada en que Socobuses no tiene fundamento para demandar asuntos que no le son propios porque confieren derechos a Autolegal y que en nada afectan a Socobuses, se debe destacar por la Sala: (i) tal como se indicó en párrafos anteriores, el objeto de la presente demanda no sólo apunta a la declaración de nulidad de los actos administrativos que reestructuraron de manera oficiosa unas rutas operadas por Socobuses y los que decidieron los recursos interpuestos contra éstos; sino además, se pretende la nulidad de los actos que también reestructuraron las rutas operadas por las demás empresas de transporte, y (ii) la pretensión de restablecimiento del derecho como consecuencia de las declaraciones de nulidad impetradas, es que "se restablezcan los permisos de operación concedidos con anterioridad a la reestructuración oficiosa del año 2009 y por ende se retomen las rutas preexistentes" sumada al reconocimiento del lucro cesante a favor de Socobuses.

De tal manera que atendiendo al tipo de acción impetrada, a la forma como están planteadas las pretensiones de restablecimiento del derecho y al marco jurisprudencial antes referido, encuentra la Sala que efectivamente Socobuses carece de legitimación en la causa por activa para discutir los intereses jurídicos que son propios de las empresas citadas al proceso, y no sólo de Autolegal, pues son ellas las llamadas a discutir el contenido de los actos administrativos que modificaron las rutas operadas por ellas mismas.

En efecto, Socobuses no es titular de los permisos de operación de rutas que se modificaron a las demás empresas, lo que le resta la posibilidad de discutir dichos actos a través del tipo de acción que ahora entabla. Por lo tanto se impone declarar fundada la excepción de falta de legitimación por activa por parte de Socobuses S.A. para demandar los actos administrativos por medio de los cuales se reestructuraron de manera oficiosa las rutas de transporte público colectivo operadas por Autolegal, y por las mismas razones se impone declarar de oficio dicha excepción respecto a la pretensión de nulidad de los actos administrativos que reestructuraron las rutas operadas por Serviturismo, Expreso Sideral, Unitrans, Flota Metropolitana y Gran Caldas.

Por lo tanto, se abordará el análisis de los cargos de nulidad en contra de los siguientes actos administrativos (i) los que reestructuraron las rutas operadas por Socobuses y decidieron los respectivos recursos, porque es la entidad legitimada para discutir estos actos en tanto modificaron situaciones juridicas que le son propias y (ii) las que, al decir de la parte actora, 4 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adjudicaron de manera directa rutas nuevas a algunas de las empresas, pues frente a éstas se amerita un análisis diferente en atención a la naturaleza de los actos administrativos de adjudicación de rutas, tal como se explicará en el acápite pertinente.

Ellas son: - Resoluciones Nos. 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180 y 181 del 10 de noviembre de 2009: Por medio de éstas el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Socobuses S.A. (fls.217-305 C.1) - Resolución No. 217 del 7 de diciembre de 2009: Decidió recurso de reposición presentado por Socobuses en contra de las señaladas en el párrafo anterior, confirmándolas.

(fls.364-376 C.1) - Resolución No. 218 del 7 de diciembre de 2009: Decidió recurso de reposición presentado por Socobuses en contra de la Resolución No, 170 del 10 de noviembre de 2009, confirmándola, (fls.378-387 C.) - Resoluciones Nos. 148 y 151 del 10 de noviembre de 2009 que reestructuraron una ruta a Autolegal S.A. - Resoluciones Nos. 152 y 154 del 10 de noviembre de 2009 por medio de las cuales se reestructuraron rutas a Gran Caldas. - Resoluciones Nos. 183 y 184 del 10 de noviembre de 2009 por medio de las cuales se reestructuraron rutas a Unitrans. - Resoluciones Nos. 160 y 164 del 10 de noviembre de 2009 por medio de las cuales se reestructuraron rutas a Expreso Sideral.” Visto lo anterior, se observaba que son múltiples los actos enjuiciados y que el Tribunal, a efectos de resolver sobre este medio exceptivo, los agrupó básicamente tres (3) grupos, así: (i) actos administrativos que reestructuraron las rutas a la empresa Socobuses S.A. y los que resolvieron los recursos propuestos contra éstos, (ii) resoluciones que reestructuraron las rutas asignadas a otras empresas de transporte, distintas a la demandante, esto es, las empresas Autolegal S.A., Transportes Gran Caldas, Flota Metropolitana, Serviturismo, Expreso Sideral S.A., Transportes Gran Caldas S.A. y Unitrans S.A., y (iii) actos administrativos que, aun cuando indican reestructurar las rutas de otras empresas de transporte (Autolegal, Gran Caldas, Unitrans y Expreso Sideral), respecto de ellas, “al decir de la parte actora, adjudicaron de menara directa rutas 5 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevas a algunas empresas, pues frente a éstas se amerita un análisis diferente en atención a la naturaleza de los actos administrativos de adjudicación de rutas.”1.

Así, en relación con el segundo grupo, esto es, aquellas resoluciones que reestructuraron las rutas de transporte de otras empresas distintas a la demandante, estimó probada la excepción en estudio, por cuanto consideró que ningún interés jurídico le asistía para cuestionar su legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese orden, en la parte resolutiva del fallo determinó: “FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADA la excepción de falta de legitimación por activa propuesta por Autolegal S.A. para demandar las Resoluciones Nos. 147, 149, 150, del 10 de noviembre de 2009 por medio de las cuales el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Autolegal S.A. (fls. 109-139 C.1)

SEGUNDO: DECLARAR FUNDADA DE OFICIO la excepción de falta de legitimación por activa para demandar los siguientes actos administrativos: ✓ Resolución No. 156 del 10 de noviembre de 2009: Por medio de la cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Transportes Gran Caldas.

(fls.135- 152 C.1) ✓ Resolución No. 157 del 10 de noviembre de 2009: Por medio de la cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente una ruta de transporte público operada por Flota Metropolitana. (fls.153-157 C.1) ✓ Resoluciones Nos. 158 y 159 del 9 de noviembre de 2009: Por medio de la cual el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Serviturismo.

(fls. 163-174 C.1) ✓ Resoluciones Nos. 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166 del 9 de noviembre de 2009: Por medio de las cuales el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Expreso Sideral S.A. (fls.175-216 C.1) 1 Folios 1245 y 1246 del Cuaderno nro. 1B del Tribunal. 6 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ✓ Resoluciones Nos. 182, 185, 186, 187, 188 y 189 del 10 de noviembre de 2009: Por medio de las cuales el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Unitrans S.A. (fls 306-352 C.1) ✓ Resoluciones Nos. 211 y 212 del 1 de diciembre de 2009: Por medio de las cuales el Secretario de Tránsito y Transporte de Manizales decidió reestructurar oficiosamente, de manera individual, las rutas de transporte público operadas por Transportes Gran Caldas S.A. (fls.353 -363 C.1) ✓ Resolución No. 213 del 7 de diciembre de 2009: Por medio de la cual se Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 184 de 2009 que reestructuró una ruta operada por Unitrans, confirmándola.

(fls.389-391 C.I) ✓ Resolución No. 214 del 7 de diciembre de 2009: Por medio de la cual se Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 185 de 2009 que reestructuró una ruta operada por Unitrans, confirmándola. (fls.393-396 C.1) ✓ Resolución No. 215 del 7 de diciembre de 2009: Por medio de la cual se Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 186 de 2009 que reestructuró una ruta operada por Unitrans, confirmándola.

(fls.388-400 C.1) ✓ Resolución No. 216 del 7 de diciembre de 2009: Por medio de la cual se Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 182 de 2009 que reestructuró una ruta operada por Unitrans, confirmándola. (fls 402- 405 C1) ✓ Resolución No. 225 del 17 de diciembre de 2009: Por medio de la cual se Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 157 de 2009 que reestructuró una ruta operada por Flota Metropolitana confirmándola.

(fls.406- 408 C.1) ✓ Resolución No. 226 del 17 de diciembre de 2009: Por medio de la cual se Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 159 de 2009 que reestructuró una ruta operada por Serviturismo. confirmándola. (fls.410-412 C.1) ✓ Resolución No. 227 del 17 de diciembre de 2009: Resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución No. 211 de 2009 que reestructuro una ruta operada por Transportes Gran Caldas, confirmándola.

(fls.414-418 C.1)” 2 (Subrayas mías) Pues bien, definidos los actos administrativos sobre los que versa el reparo de la demandante en su recurso de apelación, relacionado con la legitimación en la causa por activa, descenderé a definir la controversia, como quiera que el tribunal de primera instancia declara la falta de legitimación y en consecuencia omite pronunciamiento de fondo sobre estas pretensiones.

Ello supone que este pronunciamiento se requiere antes de analizar los demás cargos contra la 2 Folios 1259 a 1260 del Cuaderno nro. 1B. 7 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del a quo, pues de prosperar, se hará necesario que el tribunal se pronuncie sobre ellos, antes de resolver los demás reparos de los recursos de apelación, para garantizar la doble instancia frente a la inhibición para decidir el punto.

Por lo dicho, era menester pronunciarse en los términos que pasa a exponerse. 1.1.2. La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otras palabras, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas de la demanda3. En relación con la legitimación en la causa, la Corporación ha sostenido lo siguiente: “La legitimación en la causa -legitimatio ad causam- se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.

Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista.

Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”4. (Subrayas mías). En ese mismo sentido, esta Sección se ha manifestado, así: “Tal como lo ha venido sosteniendo la Sala en innumerables pronunciamientos, la legitimación en la causa (legitimatio ad causam) la tiene aquella persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra jurídicamente habilitada para formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, por ostentar la condición de sujeto 3 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Proceso número 05001 23 31 000 1995 00575 01(24677). M.P. Enrique Gil Botero. 4 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 23 de abril de 2008, Expediente número 16.271, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 8 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co activo o pasivo en la relación jurídica, en cuyo contexto se desenvuelve la controversia a resolver.”5.

Como se aprecia, la legitimación en la causa desde el extremo activo supone que sea titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico – procesal, supone la existencia de un sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial por el derecho o interés que es objeto del litigio.

En ese orden de ideas, la legitimación en la causa por activa supone la verificación de que quien demanda tenga la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en el proceso6. La Sección Tercera ha expuesto sobre este preciso tópico lo que se transcribe a continuación, siendo reiterado hasta nuestros días: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado; el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”7.

(Subrayas mías). Ahora, del alcance del concepto de la figura tantas veces citada y contrastado ello con el asunto que se examina, lo que se advierte es que la accionante sí 5 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 18 de noviembre de 2010. Proceso número: 17001-23-31-000-2005-00674-01. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 6 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 26 de septiembre de 2012. Proceso número 05001 23 31 000 1995 00575 01(24677). M.P. Enrique Gil Botero. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 22 de noviembre de 2001, exp. 13.356. M.P.: María Elena Giraldo Gómez; de 27 de abril de 2006, exp. 15.352. M.P.: Ramiro Saavedra Becerra, reiteradas por esta Subsección en fallo del 31 de mayo de 2016, exp. 50001-23-31-000-2002-20347-01(34851). 9 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contaba con los elementos sustanciales y procesales requeridos para acudir a la Jurisdicción con el fin de controlar los actos en cuestión, por las siguientes razones: En efecto, el alcance de las decisiones impugnadas se puede concretar en la modificación de las condiciones del servicio público de transporte colectivo en el Municipio de Manizales, puesto que dispusieron la reestructuración de rutas de las empresas Autolegal S.A., Transportes Gran Caldas, Flota Metropolitana, Serviturismo, Expreso Sideral S.A. y Unitrans, en los términos vistos en cada uno de los actos administrativos descritos en los numerales 1.2.3, 1.2.5, 1.2.6, 1.2.10 a 1.2.20, 1.2.36, 1.2.39 a 1.2.49 y 1.2.52 a 1.2.54 de esta providencia. Pues bien, tal como está acreditado en el expediente, a la sociedad demandante también le fue autorizada la prestación del servicio de transporte público terrestre de pasajeros en el Municipio de Manizales a través de distintas rutas, que igualmente fueron objeto de reestructuración. En efecto, en mi criterio, tal circunstancia pone de presente que la empresa Socobuses S.A. sí estaba legitimada para cuestionar los mencionados actos, en la medida que, si bien no es titular de las mismas rutas, lo cierto es que es un actor del mercado de transporte en ese ente territorial, que ha presentado demanda porque considera que la reestructuración en su conjunto, incluyendo los actos de carácter general y aquéllos que asignaron rutas, además de ser ilegal, le ocasiona perjuicios; por ello solicita la nulidad de todos los actos, con la finalidad de retrotraer las decisiones de la administración municipal a la situación anterior, que es lo propio del restablecimiento del derecho en la acción correspondiente.

En efecto, se advierte que los actos cuestionados hacen parte de un conjunto de disposiciones que modificaron de manera global la prestación del servicio de transporte en la ciudad de Manizales, o en otras palabras, variaron de manera 10 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructural la forma en que sería prestado dicho servicio en el ente territorial, lo que supone una relación de interdependencia entre las decisiones que se impugnan.

Si ello es así, se reafirmaría la legitimación que le asiste a Socobuses en tanto que de prosperar la pretensión de nulidad sobre tales actos, se impondría el orden jurídico que en la materia imperaba antes de la expedición de las resoluciones que se censuran, circunstancia que evidencia su interés en una sentencia en ese sentido, debido a que ello permitiría ejercer su actividad y recibir los ingresos por ese concepto como lo había venido percibiendo antes de la emisión de las decisiones que enjuicia. En ese orden, no coincido con los argumentos esgrimidos por el Tribunal al declarar próspera la excepción de falta de legitimación por activa propuesta por Autolegal S.A. y extender de oficio la decisión de declarar fundado este medio exceptivo a las resoluciones referidas a las otras empresas de transporte, toda vez que el extremo activo de la litis sí logró demostrar de manera razonable el interés legítimo protegido por el ordenamiento jurídico que, como empresa de transporte habilitada para operar en el Municipio de Manizales, le fue lesionado; esto es, la prestación del servicio de transporte que tenía ya asignada, en condiciones de igualdad y libre concurrencia, escenario que la habilita para cuestionar la validez de los actos enjuiciados a través de la acción impetrada, pues expresamente explicó en el libelo introductorio la afectación que sustentaba sus pretensiones.

Así, expresó que, como consecuencia de los actos demandados, el porcentaje de abordaje disminuyó en el veintisiete (27%), pasando de transportar en hora pico trece mil setecientos cincuenta (13.750) pasajeros a siete mil cuatrocientos cincuenta (7.450), pues de atender veinticuatro (24) rutas con trescientos sesenta y cuatro vehículos (364) pasó a servir sólo quince (15) con trescientos nueve (309) automotores. 11 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo esa óptica, un discernimiento en el sentido expuesto por el a quo, referido a que “Socobuses no es titular de los permisos de operación de rutas que se modificaron a las demás empresas”, no sólo desconoce la realidad de la actividad transportadora, como que puede que se trate de rutas diferentes pero en el mismo sector, sino que también pasa por alto la definición que sobre tal vocablo trae el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de 19938, según el cual, allí están comprendidos otros componentes tales como las frecuencias y horarios.

Así pues, es claro que el Tribunal se relevó, sin fundamento para ello, de realizar el estudio de fondo del asunto que incluyera la revisión del material probatorio acerca de si las rutas reestructuradas a las otras empresas en los actos cuestionados eran válidas o nulas, y si además afectaban o no a la accionante, máxime si éste indica que existe una disminución de sus réditos por ese concepto como producto de la reestructuración. Se agrega a lo dicho que lo que exige la ley para impetrar válidamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es que sea promovida por quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica (artículo 85 del Código Contencioso Administrativo), lo cual, en el caso concreto, se acredita, debido a que el derecho que se invoca como trasgredido es aquel relacionado con la afectación de sus ingresos como una empresa habilitada para prestar el servicio de transporte público de pasajeros en jurisdicción del Municipio de Manizales, circunstancia bajo la cual entiendo estructurado el interés en la declaratoria de nulidad de los actos en mención. A este propósito, conviene recordar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho busca el pronunciamiento de invalidez del acto con la finalidad exclusiva de procurar la pretensión consecuencial, de restablecimiento o 8 Entiéndase por ruta para el servicio público de transporte el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos. 12 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización, por lo que la decisión final tiene claros efectos inter partes, es decir, frente a quienes participen de la actuación judicial como partes o litisconsortes necesarios.

Lo que significa entonces que, de prosperar las pretensiones, el pronunciamiento de nulidad no se hace extensivo a sujetos ajenos al proceso respectivo, ni tiene efectos erga omnes, como sí sucede en la acción o medio de control de nulidad, que busca la protección del orden jurídico y el interés general. Bajo el presupuesto indicado, lo que legitima a la empresa actora para intentar la nulidad de un acto administrativo en la acción o medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es el interés que le asiste en el restablecimiento o la indemnización del perjuicio que pide como pretensión consecuencial, pues la nulidad del acto es el presupuesto obligado para que este interés sea satisfecho; y es esa la razón por la cual no se hace extensiva a terceros, circunscribiéndose en consecuencia a las partes los efectos de una nulidad así decretada.

Atendiendo los parámetros indicados, la legitimación por activa en las acciones o medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser examinada en la pretensión consecuencial de restablecimiento o indemnización, implícita o explícita, pues es ella la que determina si el demandante tiene interés en la demanda, derivada de un derecho afectado y del cual es titular.

Corolario de lo expuesto, Socobuses S.A. sí estaba legitimada para demandar las Resoluciones a que se refiere el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia objeto del recurso de alzada, de tal manera que lo que se impone es revocar parcialmente la sentencia cuya apelación se surte en esta instancia y devolver el asunto al Tribunal Administrativo de Caldas, para que se pronuncie de fondo sobre la pretensiones vistas en los numerales sexto (excepto frente a las Resoluciones 148, 151, 152, 154, 160, 164, 183 y 184 del 10 de noviembre de 2009, por cuanto respecto de ellas sí efectuó el análisis de validez) y séptimo a decimotercero de la demanda, en orden a garantizar la doble instancia, el 13 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, tal y como se ha resuelto por esta Sala en otras oportunidades9.

En relación con los demás numerales, quedan pendientes de resolución, es decir, que los recursos interpuestos serán analizados una vez el Tribunal Administrativo de Caldas remita el expediente con la decisión tomada, que igualmente, para estos estrictos efectos, será susceptible también de apelación. Bajo esas consideraciones, mi propuesta de resolución era la siguiente:

PRIMERO: REVOCAR los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 21 de noviembre de 2014, proferida por 9 Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 50001-2331-000-2006- 01004-01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: “[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.

De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […] Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original). 14 Radicado: 17001 23 31 000 2010 00216 01 Demandante: Socobuses Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad actora.

SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENA que el Tribunal de origen conozca de fondo sobre las pretensiones vistas en los numerales sexto (excepto sobre las Resoluciones 148, 151, 152, 154, 160, 164, 183 y 184 del 10 de noviembre de 2009) y séptimo a decimotercero de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen con el fin de que se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones indicadas en el ordenamiento número dos de la parte resolutiva de esta providencia. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

QUINTO: Una vez adoptada la decisión de que tratan los numerales segundo y tercero y remitido el proceso al Consejo de Estado, la Sala correspondiente resolverá sobre la totalidad de los recursos interpuestos. En consecuencia, salvo mi voto frente a la posición mayoritaria, por las razones antes expuestas. Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado