CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 05001-23-33-000-2020-02452-01 Demandantes: CENTRO DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A., INSTRUVIAL S.A.S., PUNTO CARS S.A.S., IPS MÉDICOS RIONEGRO LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO, ANTIOQUIA Tema: Recurso de apelación en contra del auto que niega como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados Auto que resuelve recurso de apelación Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora, en contra del auto de 21 de julio de 2021, proferido por la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia1 y a través del cual se negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
I. Antecedentes 1. Mediante escrito presentado el 8 de julio de 20202 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, las sociedades Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A., Instruvial S.A.S., Punto Cars S.A.S., e IPS Médicos Rionegro Ltda., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentaron demanda en contra del municipio de Rionegro, Antioquia, en la que solicitaron el decreto de la siguiente medida cautelar: «[…] la SUSPENSIÓN DE LA ORDEN DE RESTITUCIÓN DE INMUEBLE contenida en el auto del 4 de diciembre de 2019, expedida por la Inspección Urbana municipal de policía Norte del municipio de Rionegro, como consecuencia de la culminación del trámite policivo a través de acto administrativo contenido en la decisión número número (sic) 0028 del 27 de septiembre de 2019, expedido por la subsecretaria de convivencia y control territorial del municipio de Rionegro […]».
II. La providencia apelada 2. La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, a través de auto de 21 de julio de 2021, negó el decreto de la medida cautelar encaminada a que se decretara la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, con sustentó en los siguientes argumentos: 1 Doctora Adriana Bernal Vélez, magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2 Índice 2 Expediente digital, aplicativo SAMAI. 2 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro «[…] Las sociedades demandantes solicitan como medida cautelar la suspensión de la orden de restitución de inmueble contenida en el auto del 4 de diciembre de 2019 expedida por la Inspección Urbana municipal de policía Norte del municipio de Rionegro como consecuencia de la culminación del trámite policivo a través de la decisión No. 0028 del 27 de septiembre de 2019, expedida por la Subsecretaria de Convivencia y Control Territorial del municipio de Rionegro.
En este caso se discute la restitución de un inmueble que era objeto de un contrato de arrendamiento. De acuerdo con el artículo 2005 del Código Civil una vez finalizado el contrato de arrendamiento se hace exigible la obligación del arrendatario de restituir el inmueble arrendado en su totalidad y de acuerdo con el artículo 2006 ídem, la forma de verificar la restitución de la cosa se hará desocupándola enteramente, poniéndola a disposición del arrendador y entregándole las llaves si las tuviere.
Partiendo de la obligación de entrega del arrendatario al finalizar el contrato de arrendamiento, surge coetáneamente el deber del arrendador de recibir la cosa. Para la restitución de inmuebles se debe adelantar el proceso abreviado previsto en el artículo 384 del CGP. La parte demandante cuestiona el procedimiento adelantado por las autoridades de policía y dice que no era el que correspondía puesto que está de por medio un contrato de arrendamiento.
No obstante todo lo expuesto, contrario a lo sostenido por la parte actora, a juicio del Despacho en esta etapa procesal no resulta tan clara o evidente la vulneración de las normas de orden superior, ni las demás normas citadas como infringidas para decretar la medida cautelar solicitada. Sólo después de efectuar un minucioso examen de las pruebas, de los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición del acto acusado y de las normas citadas en la demanda, será posible determinar si en efecto se desconocieron dichas normas.
En conclusión, no es posible establecer en esta etapa procesal la violación de las normas de orden superior ni las demás normas alegadas como infringidas de la comparación inicial con el acto administrativo impugnado. Esa labor se debe realizar al resolver el asunto. Por último, se deberá también decidir en este proceso si las decisiones proferidas en el trámite de una querella de policía son actos administrativos o decisiones judiciales y, si son objeto de control judicial mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior en virtud del artículo 105 numeral 3 del CPACA en el que se estipula: “Excepciones. La Jurisdicción Contenciosa Administrativa no conoce de los siguientes asuntos: (…) 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”. Por lo anterior, se NEGARÁ la medida cautelar solicitada. […]». III. Fundamentos del recurso de apelación 3.
El apoderado judicial de la parte actora, interpuso recurso de apelación en contra del auto de 21 de julio de 2021, manifestando, para el efecto, lo siguiente: 3 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro «[…] en todo caso si se cumplen los requisitos para que sea decretada la medida cautelar: Primero, porque la parte actora si desplegó actividad argumentativa para ello.
Segundo, porque si se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA, como lo son: (i) la prueba sumaria de la titularidad del derecho, pues queda demostrado con las pruebas arrimadas al proceso con la demanda y la reforma, la tenencia con justo título del bien por parte del demandante EN PRIMER LUGAR POR EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO y EN SEGUNDO LUGAR CON LAS FACTURAS EXPEDIDAS POR EL MUNICIPIO DE RIONEGRO A PARTIR DEL AÑO 2007 POR CONCEPTO DE CANONES DE ARRENDAMIENTO en el que aparece relacionado el CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A (tenedor de buena fe amparado en la confianza legítima que el mismo municipio de Rionegro le genero), y además por la prueba documental aportada con la reforma a la demanda y con este escrito de impugnación en donde consta un oficio enviado al Municipio de Rionegro, radicado el día 13 de marzo de 2007, de parte del señor FABIO ORLANDO RAMIREZ VELEZ, quien le informa a dicho ente territorial, todo lo relacionado con el cambio de razón y denominación social y NIT, para que la factura de arrendamiento comenzara a llegar con la razón social actual, esto es, CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A. (ii) si se está acreditando el perjuicio irremediable o que de no decretarse la medida se ponga en riesgo el objeto del proceso, pues como se dijo en líneas anteriores se vulneran los derechos que como arrendatario y TENEDOR de buena fe amparado en la confianza legítima goza mi poderdante, ya que despojarlo de la tenencia y usufructo del bien inmueble, AHORA, EN ESTE MOMENTO, lo pone en una desventaja, pues no se podrían devolver las cosas al estado inicial, es decir devolverle la tenencia, uso y goce del inmueble, una vez se haga efectiva la orden de restitución y en ese orden de ideas se comprometería la responsabilidad patrimonial del ente territorial de Rionegro, por tal motivo le generaría al demandante un (perjuicio irremediable) y seria INOCUA la reclamación por vía judicial frente a este derecho si no se decreta la medida cautelar solicitada.
Ahora bien, como si fuera poco, de manera arbitraria y sin quedar en firme este auto que es objeto de este recurso de apelación, auto que fue notificado por el despacho el 27 de Julio de 2021, tanto por estados como correo electrónico a los sujetos procesales, la INSPECCION DE POLICIA NORTE DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO, transgrediendo el debido proceso en horas de la tarde 5.10 PM, envía al correo electrónico del abogado y a las instalaciones físicas de la sociedad CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A, el Auto de Decisión del 27 de julio de 2021, donde la Inspección Urbana Municipal de Policía Norte de Rionegro, reanuda la orden de restitución del inmueble ubicado en la carrera 47 N°62-82 interior 102 de Rionegro, CONCEDIENDO 5 DIAS PARA LA ENTREGA, PRUEBA CONTUNDENTE QUE ACREDITA EL PERJUICIO IRREMEDIABLE DEL DESPOJO AL USO, GOCE Y DISFRUTE DEL BIEN INMUEBLE FISCAL EN DONDE EL CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE S.A ES TENEDOR DE BUENA FE, AMPARADO EN LA CONFIANZA LEGITIMA QUE HA DEPOSITO (sic) EN EL MUNICIPIO DE RIONEGRO Y QUE AHORA LO QUIERE SORPRENDER DE MANERA ILEGITIMA CON UN PROCEDIMINTO ADMINISTRATIVO POLICIVO QUE ES OBJETO DE CUESTIONAMIENTO EN ESTE PROCESO ANTE LA JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINSITRATIVA.
Es de aclararles honorables magistrados que la orden de restitución del inmueble objeto del trámite administrativo policivo y que se cuestiona ante esta 4 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro jurisdicción en este proceso, está suspendida por medida provisional otorgada por el JUZGADO PRIMERO CIVIL MUNICIPAL DE RIONEGRO, en donde el juez amparo los derechos fundamentales solicitados con la acción de tutela radicado bajo el numero 05 615 40 03 001 2020 00344 00 y de manera transitoria se ordenó al MUNICIPIO DE RIONEGRO, SECRETARÍA DE GOBIERNO, SUBSECRETARÍA DE CONVIVENCIA Y CONTROL TERRITORIAL, INSPECCIÓN URBANA MUNICIPAL DE POLICIA, SUSPENDER la orden de ejecución de la medida correctiva de restitución de inmueble impartida al CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE ANTIOQUEÑO (C.D.A), mediante auto del 14 de julio de 2020, HASTA TANTO SE DECIDA LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA DENTRO DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, RAD. 050012333000202000245200.
Así la cosas, si no se decreta la medida cautelar, solicitada por el demandante en este proceso, se genera un perjuicio inminente e irremediable como quedó descrito anteriormente, pues se evidencia una vía de hecho por parte del MUNICIPIO DE RIONEGRO al querer restituir el inmueble amparado en un procedimiento administrativo policivo desacatando la medida provisional otorgada por el JUEZ DE TUTELA EN SU MOMENTO e incluso sin haber quedado en firme esta DECISION, que está siendo cuestionada a través del recurso de apelación, la cual aún no se encuentra EJECUTORIADA.
Finalmente, llegar a la conclusión a la que llego el ad quo, esto es, “no es posible establecer en esta etapa procesal la violación de las normas de orden superior ni las demás normas alegadas como infringidas de la comparación inicial con el acto administrativo impugnado. Esa labor se debe realizar al resolver el asunto”, desconoce el espíritu y finalidad de las MEDIDAS CAUTELARES, máxime en un asunto tan SUI GENERIS, como este, el cual fue puesto en conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa, precisamente por los vacíos normativos y la interpretación descontextualizada de la autoridad administrativa demandada y la poca jurisprudencia, en aras de garantizar una JUSTICIA MATERIAL, la cual propende por el respeto de los derechos tanto sustanciales como procesales de los demandantes, por lo que solicito a los honorables magistrados del CONSEJO DE ESTADO, que ante esta realidad, debe estimarse procedente y necesaria la medida cautelar solicitada, para proteger y garantizar en forma provisional el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia por las consideraciones expuestas anteriormente.
TERCERO: Por las consideraciones expuestas anteriormente en este recurso de apelación y las pruebas aportadas con este escrito, además las pruebas arrimadas al proceso con la demanda, reforma a la demanda y la solicitud de medida cautelar, teniendo en cuenta la especialidad del asunto objeto de la controversia puesta en conocimiento de esta jurisdicción, SOLICITO a los HONORABLES MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO, que el auto interlocutorio número 163 del 21 de Julio de 2021, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA UNITARIA DE ORALIDAD sea REVOCADO y en su lugar CONCEDA LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA POR EL DEMANDANTE en aras de garantizar proteger en forma provisional el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]». 4.
La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante auto de 18 de agosto de 20213, concedió el recurso de apelación y ordenó 3 Índice 2 Expediente digital, aplicativo SAMAI. 5 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro la remisión del expediente a esta Corporación. 5.
De otra parte, cabe poner de relieve que la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 1º de octubre de 2021, dispuso: «[…]
1. SE DECLARAN PROBADAS de oficio las excepciones de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda, conforme lo expuesto.
2. SE INHIBE la Sala para continuar conociendo del asunto […]». 6. La anterior decisión tuvo como sustento las siguientes consideraciones: «[…] en este caso se resuelve un conflicto en el que la administración actuó como un particular puesto que se discutió y solicitó la restitución de un bien fiscal por la terminación de un contrato de arrendamiento en el que el municipio de Rionegro era el arrendador y el señor Fabio Orlando Ramírez Vélez el arrendatario.
La decisión tomada por la Inspección de Policía es materialmente jurisdiccional […]». 7. En contra de dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación. La Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 13 de enero de 2022, dispuso no reponer el auto de 1º de octubre de 2021 y remitir el cuaderno principal a esta corporación judicial para efectos de resolver el aludido recurso de apelación. IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 8. La Sala empieza por resaltar que, mediante proveído de 9 de junio de 2022, esta Sección decidió «[…] REVOCAR el auto de 1º de octubre de 2021, por medio del cual la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probadas, de oficio, las excepciones «[…] de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda […]», y en consecuencia, ORDENAR que dicha autoridad judicial continué con el trámite del proceso, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión […]». 9.
Por consiguiente, y comoquiera que ya no existe incertidumbre respecto de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del asunto, es procedente emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la decisión de la autoridad judicial de primera instancia que resolvió denegar el decreto de la medida cautelar solicitada en el libelo de demanda. 10.
Así las cosas, la Sala considera pertinente, para efectos de resolver la cuestión planteada, abordar los siguientes temas: (i) la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, para posteriormente (ii) resolver el caso concreto. III.1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 11.
En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso 6 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro contencioso administrativo4, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA. 12.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».5 13.
En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: «[…] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 14.
Sobre el debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 20206, esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y 4 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;
(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 5 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación: 11001032400020160029500.
MP. Hernando Sánchez Sánchez. Actor; RCN Televisión S.A. y Caracol Televisión S.A. 7 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro apariencia de buen derecho fumus boni iuris, pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas.
III.2. Caso concreto 15. Las sociedades Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A., Instruvial S.A.S., Punto Cars S.A.S., e IPS Médicos Rionegro Ltda., a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentaron demanda en contra del municipio de Rionegro, Antioquia con miras a obtener, previa suspensión provisional, la declaratoria de nulidad de la Decisión No. 0028 de 27 de septiembre de 2019, expedida por la Inspección Urbana de Policía Norte, así como del Auto de 4 de diciembre del mismo año, proferido por la Subsecretaría Técnica de Convivencia y Control de dicho municipio, por medio de los cuales se ordena la restitución de un inmueble de propiedad del citado ente territorial. 16.
La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, mediante auto de 21 de julio de 2021, negó la suspensión provisional del auto de 4 de diciembre de 2019, luego de considerar que, en esta etapa procesal, no era posible establecer la violación de las normas superiores invocadas como infringidas por tales decisiones. 17.
El apoderado judicial de los accionantes interpuso el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala, manifestando, para el efecto, que de no decretarse la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, se habilitaría al municipio de Rionegro para que hiciese efectiva la orden de restitución del inmueble objeto del trámite policivo, despojándolos así de la tenencia de buena de fe del mismo, lo que les generaría un perjuicio irremediable. 18.
El mismo apoderado señala que, con las pruebas arrimadas al proceso con la demanda y su reforma, queda demostrada la tenencia con justo título, al existir un contrato de arrendamiento y las facturas que acreditan el pago de los cánones de arrendamiento, desde el año 2007 y en favor del municipio de Rionegro. 19. Para resolver, cabe resaltar que la Subsecretaria de Convivencia y Control Territorial del Municipio de Rionegro, a través de la Decisión No. 0028 de 27 de septiembre de 2019, resolvió: «[…]
PRIMERO: REVOCAR en todas sus partes la decisión proferida en primera instancia por la Inspección de Policía Norte en audiencia pública celebrada el 25 de septiembre de 2019.
SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENA al señor FABIO ORLANDO RAMÍREZ VÉLEZ identificado […] conforme al artículo 77, numeral 1 y 5 de la Ley 1801 de 2016, la medida correctiva de restitución y protección del bien inmueble ubicado en la carrera 47 62-82, interior 102 del municipio de Rionegro […]». 8 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro 20.
Por su parte, el auto de 4 de diciembre de 2019, proferido por la Inspección Urbana Municipal de Policía Norte, dispuso: «[…]
PRIMERO: REQUERIR al señor FABIO ORLANDO RAMÍREZ VÉLEZ, identificado […] representante legal de la Empresa Diagnóstico Automotor del Oriente – CDA, se sirva dar cumplimiento a lo dispuesto en el ítem segundo de la decisión número 0028 de 27 de septiembre del 2019, proferida por la Subsecretaría de Convivencia y Control Territorial, dentro del plazo allí establecido.
SEGUNDO: INFORMAR que en el evento tal de que no efectúe la restitución del inmueble dentro del término establecido (cinco (5) días) tal como se indica en el ítem anterior y acorde a lo plasmado en el Artículo 223 Numeral 5 de la Ley 1801 del 2016, se procederá por parte del despacho a dar cumplimiento a lo mandado por la señora subsecretaria de Convivencia y Control Territorial, a costa del señor Ramírez Vélez […]». 21.
Las anteriores decisiones fueron adoptadas dentro del marco de la querella iniciada por el municipio de Rionegro en contra del señor Fabio Orlando Ramírez Vélez, representante legal del Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A.; acción policiva encaminada a obtener la restitución del inmueble de propiedad de dicho ente territorial, ubicado en la Carrera 47 No. 62-50, en razón de la terminación del contrato de arrendamiento suscrito con el señor Ramírez Vélez y con sustento en lo dispuesto en los numerales 1 y 5 del artículo 77 de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”, normas del siguiente tenor: «[…] Artículo 77.
Comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles. Son aquellos contrarios a la posesión, la mera tenencia de los bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social, bienes destinados a prestación de servicios públicos. Estos son los siguientes: 1.
Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. 2. Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos. 3.
Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. 4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5. Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho […]». 22. Las sociedades demandantes afirman que el señor Ramírez Vélez, desde el 10 de mayo de 1994, celebró con el municipio de Rionegro contrato de arrendamiento sobre el bien inmueble antes descrito, el cual se ha venido prorrogando automáticamente en el tiempo, y aseguran que demuestran la tenencia de buena fe del inmueble por la cancelación de los cánones de arrendamiento mensuales durante más de 15 años, a lo que agregan que están amparados por el principio de confianza legítima. 9 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro 23.
Por tanto, solicitan la suspensión provisional del auto de 4 diciembre de 2019 luego de considerar que, dentro del trámite administrativo sancionatorio que concluyó con la expedición de los actos acusados, les fue vulnerado su derecho al debido proceso, en tanto que el municipio de Rionegro actuó como juez y parte dentro del proceso policivo. 24.
Adicionalmente, los demandantes consideran que la materialización de dichas decisiones les causaría un perjuicio irremediable de contenido patrimonial, cuya cuantía fue estimada: «[…] en la suma de CUARENTA Y CINCO MIL TRECIENTOS (sic) CUARENTA Y OCHO MILLONES CIENTO VEINTINUENVE (sic) MIL NOVENTA Y NUEVE PESOS ($45.348.129.099) […]». 25.
Por su parte, el apoderado judicial del municipio de Rionegro señala que, desde el 1º de julio de 2005, no se encuentra vigente el contrato suscrito con el señor Ramírez Vélez, razón por la cual, desde esa fecha, se viene produciendo una perturbación a la posesión y a la mera tenencia, por lo que sí resultaba viable la querella policiva, con miras a obtener, a través de dicho mecanismo, la restitución del bien fiscal de propiedad del ente territorial. 26.
Adicionalmente, manifiesta que en el presente asunto no está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable, al señalar que «[…] el objeto del proceso es de carácter pecuniario, lo que en principio lo hace remediable […]». 27. Así las cosas, cabe precisar que, si bien la parte actora solicitó la suspensión provisional del auto de 4 de diciembre de 2019, lo cierto es que los argumentos tanto del recurso de apelación como de la solicitud de la medida cautelar, también están encaminados a obtener la suspensión de la Decisión 028 de 27 de septiembre de 2019, proferida por el municipio de Rionegro. 28.
Precisado lo anterior, y en lo que respecta a la suspensión de la aludida Decisión 028 de 2019, se observa que, tanto la parte demandante como la parte demanda coinciden en afirmar que entre ellas se celebró un contrato de arrendamiento sobre el bien inmueble objeto de controversia el cual finalizó el 1º de julio de 2005. 29. En efecto, en el archivo pdf No. 8 de los anexos de la demanda, obra copia del contrato de arrendamiento celebrado el 1º de julio de 2000, entre el entonces alcalde del municipio de Rionegro, y el representante legal del Centro de Diagnóstico Automotor del Oriente S.A., en cuya cláusula octava se dispuso lo siguiente: «[…] OCTAVA: TIEMPO DE DURACIÓN: El presente contrato tendrá una duración de cinco (5) años contados a partir de la firma del presente contrato por las partes que en él intervinieron y desde la aprobación de la garantía única de cumplimiento por parte del municipio.
PARÁGRAFO: Una vez vencido el término del contrato las partes podrán celebrar un nuevo contrato o prorrogar el presente con los aumentos que las partes acuerden o los legales que para esa fecha rijan a nivel nacional […]». 30. Ahora bien, el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto 10 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro General de Contratación de la Administración Pública”7, dispone los siguiente: «[…]
ARTÍCULO 39. De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales […]». 31. Así las cosas, los contratos estatales -entre ellos, el de arrendamiento-, deben constar por escrito y, respecto de ellos, no proceden las prórrogas automáticas o tácitas, como lo señalado la jurisprudencia pacífica de esta corporación judicial8, en los siguientes términos: «[…] La Sala reitera la jurisprudencia vigente en el sentido de que en el contrato de arrendamiento estatal no tiene lugar la cláusula de prórroga automática, ni la renovación tácita prevista en el artículo 2014 del Código Civil.
En orden de mayor jerarquía, esta Subsección ha advertido que las referidas disposiciones no resultan aplicables en el contrato de arrendamiento estatal en la medida en que darían lugar un derecho de permanencia indefinida de la relación contractual, más allá de lo que se puede prever en esta clase de contratos estatales, en contravía de las exigencias de igualdad, moralidad, eficiencia y economía en el ejercicio de la función administrativa consagrada en el orden constitucional (artículo 209 C.P.) e igualmente, se ha llegado a dicha conclusión teniendo en cuenta que este tipo de cláusulas del derecho común se apartan de los principios y fines de la contratación estatal, desarrollados en la Ley 80 expedida en 1993, entre otros, el deber de planeación, establecido en el referido régimen de contratación […] En virtud de los principios constitucionales de la función administrativa, el Estado debe garantizar la igualdad de acceso en la contratación (artículo 209 C.P.) por manera que no tiene lugar la configuración de un derecho individual de acceso a la tenencia indefinida de un bien de propiedad del Estado […]».
(negrillas fuera del texto). 32. En la misma providencia se indica que: «[…] En los contratos iniciales no hubo estipulación de renovación automática por razón de la explotación del establecimiento de comercio en los términos del artículo 518 del Código de Comercio, ni habría sido procedente una cláusula en ese sentido por tratarse de un pacto contrario a los principios de la contratación estatal, según se estableció en las consideraciones generales de esta sentencia. (…) En caso alguno llegó a formalizarse por escrito un nuevo contrato de arrendamiento o una renovación del inicial, habida cuenta que las minutas propuestas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no fueron firmadas por los arrendatarios, en cuanto se opusieron a diversos aspectos del texto preliminar.
(…) es evidente que frente a la normativa que rige el contrato estatal las partes entraron en una situación de hecho que se opone a la formación del contrato bajo el régimen de contratación de las entidades del Estado, el cual, en los 7 Aplicable al presente asunto, por tratarse de un contrato de arrendamiento con una entidad pública -municipio de Rionegro, Antioquia-, respecto de un bien inmueble de propiedad del ente territorial. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: Hernán Andrade Rincón (E), 29 de octubre de 2014, Radicación número: 25000-23-26-000-2001-01477-01(29851), Actor: Galería Cano S.A. y otros, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. 11 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece que el contrato se perfecciona cuando se logra el acuerdo de voluntades sobre el objeto y la contraprestación y “éste se eleve por escrito”.
(…) En el escenario contractual que se acaba de describir la Sala reitera la jurisprudencia que expuso en anterior oportunidad en el sentido de que el contrato de arrendamiento estatal termina por vencimiento del término y no tiene lugar la prórroga tácita basada en la circunstancia fáctica de haber continuado las partes en la ejecución del arrendamiento.
(…) […]» (resalta la Sala) 33. La misma Sección Tercera, en jurisprudencia más reciente9, señalo lo siguiente: «[…] Los contratos de arrendamiento objeto de la presente litis, fueron celebrados en vigencia de la Ley 80 de 1993, que si bien no preceptuó explícitamente la prohibición de pactarse prórrogas automáticas, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que no son de recibo en los contratos de arrendamiento estatales.
(…) Por los anteriores asertos, considera la Subsección que las prórrogas automáticas en los negocios jurídicos estatales se encuentran o bien, prohibidas expresamente cuando se trataba de contratos celebrados en vigencia del Decreto 222 de 1983, o en vigencia de la Ley 80 de 1993, por cuanto no existe norma alguna que prescriba o autorice pactar prórrogas automáticas, y en suma por violación a principios generales de la contratación estatal, como los son la libre concurrencia, la igualdad y la imparcialidad, entre otros […]» 34.
En este contexto, no le asiste razón a la parte actora cuando manifiesta que por el hecho consistente en que: «[…] ha cumplido con el pago del canon de arrendamiento mensual desde enero de 2005 a junio de 2020 […]», el contrato de arrendamiento suscrito con el municipio de Rionegro, se ha venido prorrogado automáticamente y, por ende, se encuentra actualmente vigente. 35.
Corolario de todo lo anterior, y una vez efectuada la valoración inicial de la Decisión 028 de 2019 y de las normas en que aquella debe fundarse, en esta etapa preliminar del proceso y sin que ello signifique prejuzgamiento, la Sala no advierte alguna irregularidad o indicio que permita determinar que efectivamente exista una violación de dicha normatividad que haga necesario el decreto de la suspensión provisional de los efectos de la decisión acusada de nulidad, la cual, valga resaltarlo, se encuentra amparada por el principio de presunción de legalidad. 36.
En efecto, de la revisión de la actuación administrativa que dio origen a la Decisión 028 de 2019, no se advierte, prima facie, la vulneración de los artículos 2005 y 2006 del Código Civil, así como de las normas constitucionales que se señalan como trasgredidas por la parte demandante. 37. Nótese que el elemento medular de la controversia radica en verificar si el municipio de Rionegro vulneró el debido proceso de las sociedades demandantes, al ordenar «[…] que se ejecute la decisión 0028 del 27 de septiembre de 2019, proferida por la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E), 16 de mayo de dos mil 2016, Radicación número: 88001-23-31-000-2009-00001-01(41220), Actor: Samir José Páez Rojas y Otro, Demandado: Dirección Nacional de Estupefacientes y otro.
VER TAMBIÉN Sobre la improcedencia de las prórrogas automáticas de los contratos estatales, consultar sentencias de 26 de febrero de 2015, Exp. 30834, CP. Hernán Andrade Rincón (E); y de 1 de julio de 2015, Exp. 34232. CP. Olga Mélida Valle de De La Hoz. 12 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro subsecretaria de convivencia y control territorial del municipio de Rionegro tomada en segunda instancia por la misma administración MUNICIPAL, quien durante el trámite policivo era JUEZ Y PARTE, trasgrediendo un principio de la función administrativa como la IMPARCIALIDAD […]». 38.
Así las cosas, establecer la existencia o no de un contrato de arrendamiento y, por ende, la tenencia o no del inmueble objeto de controversia con justo título, o la competencia del ente territorial para adelantar el trámite de restitución del mismo, es un asunto que atañe al fondo del asunto, una vez revisada la actuación administrativa previa a la expedición de los actos administrativos acusados, el material probatorio recaudado y los argumentos de defensa planteados por el municipio de Rionegro. 39.
Aunado a lo anterior, no puede pasarse por alto que la orden de restitución del citado bien inmueble, se encuentra suspendida con ocasión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Rionegro, dentro del expediente con número de radicado 05-615-40-03-001-2020-00344-00. 40. En efecto en la providencia de primera instancia, de fecha 30 de julio de 202010, el Juez Primero Civil Municipal de Rionegro amparó transitoriamente los derechos invocados, ante la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable de cumplirse la orden de restitución ordenada por el municipio de Rionegro, señalando para el efecto lo siguiente: «[…] [la parte actora] Afirma que el 14 de julio de 2020, fueron requeridos para dar cumplimiento a la orden de ejecución de la medida correctiva ordenada en el numeral 2 de la Decisión 0028 del 27 de Septiembre de 2019, proferida por la Subsecretaría de Convivencia y Control Territorial del municipio de Rionegro. […] Afirma que actualmente ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cursan dos medios de control, el primero de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, cuyo radicado corresponde al número 05001233300020190140200, magistrada ponente Dra. YOLANDA OBANDO MONTES, y el segundo de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, cuyo radicado corresponde al número 05001233300020200245200, magistrada ponente Dra. ADRIANA BERNAL VÉLEZ, presentado el día 1º de Julio de 2020, en donde se entrará a cuestionar la legalidad del procedimiento policivo que dio lugar a la expedición del acto administrativo contenido en la decisión 0028 DEL 27 DE SEPTIEMBRE DE 2019, proferido por la Secretaria de Convivencia y Control Territorial, además señala que junto a la demanda se solicitó medida cautelar, dirigida a que se suspenda la ejecución de la orden de restitución como medida correctiva, hasta tanto se resuelva de fondo la legalidad del procedimiento policivo y los actos administrativos atacados, pero que hasta la fecha no se han pronunciado. […] CONSIDERACIONES: 10 El juez de segunda instancia, esto es, el Juez 002 Civil del Circuito de Rionegro, en providencia de 11 de septiembre de 2020 confirmó el fallo de primera instancia y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Información tomada del registro de actuaciones del portal web de la Rama Judicial 13 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro […] En el caso en concreto encuentra esta Agencia Judicial, que lo pretendido por la entidad accionante, CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE C.D.A, es suspender la orden de ejecución de la medida correctiva de restitución de inmueble impartida mediante auto del 14 de julio de 2020, por considerar que el proceso administrativo que fuera adelantado por los órganos del MUNICIPIO DE RIONEGRO, se encuentra afectado de nulidad y que en razón de dicha nulidad, radicaron ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dos demandadas con el fin de obtener su protección. […] El accionante, justifica dicha perjuicio en la pérdida de la tenencia que ellos alegan tienen el derecho como arrendatarios y no como meros poseedores y por tal razón radicaron ante el Tribunal Administrativos de Antioquia, demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, de la cual se solicitó copia y efectivamente dentro de la misma se pide como medida cautelar, la suspensión de la entrega del bien inmueble objeto de litigio en el trámite administrativo atacado, correspondiéndole el radicado 050012333000202002452 y que fuera presentada el primero (1º) de julio del año que avanza.
La actuación ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para la fecha de admisión de la presente acción constitucional no se encontraba admitida, sin embargo, para el día de hoy, al consultar la página de la Rama Judicial, se encuentra lo siguiente: […] Es decir, la demanda fue admitida y se encuentra en trámite la medida cautelar peticionada. […] Ahora bien, en atención a que efectivamente con la materialización del acto administrativo se puede causar un perjuicio irremediable al actor, como es la perdida material del bien inmueble que a la fecha tiene en su poder alegando la calidad de arrendatario, este Despacho accederá de forma transitoria al amparo constitucional solicitado, con el fin de que no pierda la posesión del bien, hasta tanto el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, cuya Magistrada Ponente es la Dra. ADRIANA BERNAL VELEZ S., decida la medida cautelar solicitada dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, con radicado 050012333000202000245200, pues ha quedado demostrado que el accionante a la fecha ha acudido al proceso ordinario correspondiente. […] FALLA:
PRIMERO: CONCEDER DE FORMA TRANSITORIA el amparo constitucional solicitado por el CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE ANTIOQUEÑO (C.D.A.), representado legalmente por el señor FABIO ORLANDO RAMÍREZ VÉLEZ, en contra del MUNICIPIO DE RIONEGRO, SECRETARÍA DE GOBIERNO, SUBSECRETARÍA DE CONVIVENCIA Y CONTROL TERRITORIAL E INSPECCIÓN URBANA MUNICIPAL DE POLICIA DE RIONEGRO.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE RIONEGRO, SECRETARÍA DE GOBIERNO, SUBSECRETARÍA DE CONVIVENCIA Y CONTROL TERRITORIAL, INSPECCIÓN URBANA MUNICIPAL DE POLICIA, suspender la orden de ejecución de la medida correctiva de restitución de inmueble impartida al CENTRO DE DIAGNOSTICO AUTOMOTOR DEL ORIENTE 14 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro ANTIOQUEÑO (C.D.A), mediante auto del 14 de julio de 2020, hasta tanto se decida la medida cautelar solicitada dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, Rad. 050012333000202000245200. […]». 41.
Nótese que en dicha decisión no se cuestionó la legalidad de los actos acusados, ni el procedimiento realizado por el ente territorial demandado, ya que la misma se centró en la posible causación de un perjuicio a los demandantes, por lo que el amparo de los derechos conculcados se hizo de manera transitoria hasta que esta jurisdicción resolviera la medida cautelar objeto de este pronunciamiento, lo que no enerva los argumentos expuestos en esta providencia. 42.
Ahora bien, cabe poner de relieve que esta Sección, en providencia de 9 de junio de 2022 y al resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que declaró probadas las excepciones, precisó que, respecto del auto de 4 de diciembre de 2018 -acto demandado-: «[…] le corresponde al a quo establecer si el mismo es enjuiciable ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con lo dispuesto en artículo 43 del CPACA en concordancia con el 104 de la misma codificación […]». 43.
Así las cosas, en la presente providencia no resulta procedente pronunciarse respecto de la enjuiciabilidad o no de dicha decisión, en tanto que la competencia en este asunto está limitada a la decisión del a quo en la providencia recurrida y a los argumentos del recurrente11. 44. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 21 de julio de 2021, proferido por la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia y a través del cual negó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 21 de julio de 2021, por medio del cual la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia negó el decreto de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. 11 En un asunto similar al que nos ocupa, esta Sección señaló: “[…] la Sala precisa que si bien se considera que sería del caso analizar sí el acto demandado, al tener (sic) de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA y en concordancia con lo expuesto por esta Sección, es demandable ante esta jurisdicción, teniendo en cuenta que la competencia para decidir el recurso de súplica está limitada a los argumentos expuestos por los recurrentes contra el auto que se controvierte, se abstendrá de referirse sobre dicha proposición […]” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 1o. de abril de 2022 Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, Número de radicación: 11001-03-24-000- 2019-00517-00 Actores: María Carolina Olarte Olarte y otros Demandada: Presidencia de la República. 15 Expediente No. 05001-23-33-000-2020-02452-01 Actor: A Punto Cars S.A.S. y otros Demandada: municipio de Rionegro SEGUNDO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sección Primera de Consejo de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. P (10-17)