1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante DEPARTAMENTO DE NARIÑO Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Recobro cuotas partes pensionales.

Liquidación de CAJANAL. Legitimación en la causa por pasiva. Prescripción. Consulta y aceptación de las cuotas partes pensionales (código de rechazo 1.3 y 1.4). Prueba de la obligación a cargo de CAJANAL (código de rechazo 1.2, 1.6 y 2.2). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del 9 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que dispuso lo siguiente1:

PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, y de la SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A., por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES, de acuerdo con la parte motiva.

TERCERO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución nro. 2266 del 14 de diciembre de 2012, y de la Resolución nro. 3352 del 19 de marzo de 2013, expedidas por el liquidador de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, conforme con las consideraciones expuestas.

CUARTO: DECLÁRESE que la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES es la sucesora misional y procesal de la extinta CAJANAL EICE, por lo que debe cumplir las órdenes de restablecimiento del derecho.

QUINTO: A título de restablecimiento, DECLÁRESE la prescripción del derecho al recobro de cuotas partes que se hicieron exigibles en los periodos comprendidos entre el 3 de abril de 1961 y el 11 de junio de 1999, y entre el 27 de diciembre de 2002 y el 11 de junio de 2004.

SEXTO: A título de restablecimiento, SUPRÍMANSE del anexo nro. 191 las siguientes glosas: • Código 1.3 y 1.4: Elimínase respecto de los pensionados Arciniego Benedicto Acosta García, Diomedes Torres Cabezas, Jaime Edgar Valencia y Jorge Tovar Sánchez. • Código 2.4: Elimínase respecto de las cuotas partes que se hicieron exigible entre el 12 de junio de 1999 y el 26 de diciembre de 2022 [sic], y entre el 12 de junio de 2004 y el 31 de julio de 2009. • Código 2.11: Elimínase de todas las cuotas partes objeto de reclamo.

SÉPTIMO: A título de restablecimiento, DECLÁRESE que la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES adeuda al DEPARTAMENTO DE NARIÑO las cuotas partes 1 Samai del Tribunal. Índice 81. Páginas 40 a 41. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensionales relacionadas en el anexo nro. 191 de las cuales no subsistan glosas vigentes, junto con los intereses DTF que se hayan causado desde la fecha que se hizo exigible hasta el 12 de junio de 2009.

El pago de estas cuotas partes deberá efectuarse con cargo a los recursos del FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DE NIVEL NACIONAL DE COLOMBIA.

OCTAVO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

NOVENO: RECONÓCESE PERSONERÍA a la doctora EVELYN MARÍA MOLINA PADILLA, identificada con cédula de ciudadanía (…) y Tarjeta Profesional (…) del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada especial de la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES.

DÉCIMO

NOTIFÍQUESE por correo electrónico la presente providencia así: (…) […]

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. (CAJANAL) profirió la resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, en la que decidió sobre la aceptación y rechazo de las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales reclamadas por el departamento de Nariño, entre otros acreedores.

La entidad territorial referida presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto mediante la resolución 3352 del 19 de marzo de 2013, reconociendo un mayor valor por el concepto reclamado, pero manteniendo el rechazo frente a algunas obligaciones.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: PRETENSIONES DECLARATIVAS Las pretensiones de la demanda original se mantienen en su totalidad y con la presente reforma, pretendo modificar la pretensión SIETE de la demanda original, según el texto que a continuación se señala: 1.- Que se declare LA NULIDAD PARCIAL, o sea en lo desfavorable al DEPARTAMENTO DE NARIÑO, de la Resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012, expedida por el Liquidador de CAJANAL EICE, hoy liquidada. 2.- Que se declare la NULIDAD PARCIAL, o sea en lo desfavorable al DEPARTAMENTO DE NARIÑO de la Resolución 3352 del 19 de marzo de 2013 por la cual resolvió el Recurso de Reposición interpuesto por mi representada, expedida por el Liquidador de CAJANAL EICE, dentro del proceso liquidatorio de la extinta entidad. 3.- Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare que CAJANAL EICE LIQUIDADA, se encontraba obligada, antes de la finalización de su proceso de liquidación, al reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales reclamadas oportunamente por la demandante, durante el trámite del proceso de liquidación de CAJANAL EICE y hasta la finalización del mismo. 2 Samai.

Índice 2. PDF reforma demanda. Páginas 2 a 3. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.- Que se declare que los demandados dentro del ámbito de sus competencias jurídicas de cada uno, deben responder patrimonialmente por las obligaciones de pago de las cuotas partes pensionales a cargo DE CAJANAL EICE hoy liquidada. 5.- Que como consecuencia de las nulidades parciales solicitadas, a título de restablecimiento del derecho, se declare que los demandados están obligados a cancelar a favor de la entidad demandante, por concepto de cuotas partes pensionales, la suma de DIECIOCHO MIL SETECIENTOS TRECE MILLONES DOSCIENTOS MIL SEISCIENTOS TREINTA PESOS CON NUEVE CENTAVOS MCTE ($18.713.200.630,09), o el mayor valor que se pruebe en el proceso, hasta el pago total de las obligaciones, de conformidad con la proporción o totalidad que a cada uno de los demandados les competa jurídicamente asumir. 6.- Que como consecuencia de todo lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare que los demandados están obligados a reconocer y pagar los intereses legales al 12% anual antes de la vigencia de la ley 1066 y desde el 29 de Julio de 2006 en adelante con aplicación del interés DTF como lo estipula el artículo 4 de la ley 1066 de 2006 y/o moratorios correspondientes sobre las sumas indicadas en el numeral anterior, de acuerdo a la tasa prevista en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, o aquella que resulte aplicable desde que los créditos se hicieron exigibles, a favor de mi representada, y hasta el pago total de sus obligaciones.

Esto de conformidad con la proporción o totalidad que a cada uno de los demandados les competa jurídicamente asumir. 7.- Que como consecuencia de la nulidad parcial solicitada, a título de restablecimiento del derecho, se declare que la NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y/o las demás entidades demandadas, reconozcan y paguen, el valor del CÁLCULO ACTUARIAL, correspondiente al valor de las cuotas partes pensionales que, ejerciendo el derecho de recobro de las cuotas partes pensionales, se generen a futuro y le corresponden al DEMANDANTE. 8.- Que como consecuencia de las nulidades parciales solicitadas, a título de restablecimiento del derecho se declare que el DEPARTAMENTO DE NARIÑO puede continuar ejerciendo el derecho de recobro de las cuotas partes pensionales que se encontraban a cargo de CAJANAL EICE, en la medida que vaya surgiendo el derecho de recobro de las mismas, en los términos del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, en contra de las entidades demandadas a quienes jurídicamente le compete tal obligación. PRETENSIONES DE CONDENAS Con esta Reforma, pretendo modificar la tercera pretensión presentada en la demanda original, de la siguiente forma: PRIMERA: Que como consecuencia de las pretensiones declarativas, se condene a la NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y/o demandados en la proporción que les corresponda, a cancelar a favor de mi representada, por concepto de las cuotas partes causadas, la suma de DIECIOCHO MIL SETECIENTOS TRECE MILLONES DOSCIENTOS MIL SEISCIENTOS TREINTA PESOS CON NUEVE CENTAVOS MCTE ($18.713.200.630,09), o el mayor valor que se pruebe en el proceso, hasta el pago total de las obligaciones, de conformidad con la proporción o totalidad que a cada uno de los demandados les competa jurídicamente asumir.

SEGUNDA: Que como consecuencia de las pretensiones declarativas, se condene a la NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y/o demandados, en la proporción que les corresponda, a reconocer y pagar los intereses del 12% anual antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 y desde el 29 de Julio de 2006 en adelante con aplicación del interés DTF como lo estipula el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, y/o moratorios correspondientes sobre las sumas indicadas en el numeral anterior, de acuerdo con la tasa prevista en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, o aquella que resulte aplicable, desde que las obligaciones se hicieron exigibles, a favor del DEPARTAMENTO DE NARIÑO, hasta el pago total de las obligaciones, de conformidad con la proporción o totalidad que a cada uno de los demandados les corresponda asumir.

TERCERA.- Que como consecuencia de las pretensiones declarativas, se condene a la NACIÓN MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y/o demandados en la proporción que les corresponda, a reconocer y pagar el valor del CÁLCULO ACTUARIAL correspondiente al valor que a FUTURO le correspondió asumir a la extinguida CAJANAL EICE a título de cuotas partes pensionales a favor de mi Representado.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTA Que se ordene a los demandados dar cumplimiento a la Sentencia Condenatoria en los términos de los artículos 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso.

QUINTA.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada, acorde con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso. A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 2, 13, 29, 83, 84, 85 y 230 de la Constitución Política; 5 de la Ley 153 de 1887; 19, 132 y 134 del Código Sustantivo del Trabajo; 3 del Código de Comercio; 52, 137, 138 y 216 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 165, 178 y 189 del Código General del Proceso.

El concepto de la violación, expuesto en la demanda inicial y adicionado en la reforma, se resume de forma conjunta, así: Expuso que es improcedente la causal de rechazo 2.4 (prescripción). Con este fin, manifestó que el término de 3 años del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 no es aplicable a las cuotas partes pensionales causadas antes de la entrada en vigencia de esa norma.

Indicó que CAJANAL afirmó que la prescripción trienal era aplicable antes de ese momento, en virtud de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. No obstante, esta interpretación no es admisible, pues el derecho al recobro no estaba sometido al régimen de prescripción general del Código Civil ni al de las normas laborales3, y las normas invocadas en los actos acusados solo regulan los derechos de carácter prestacional de los servidores públicos.

En la reforma a la demanda, adicionó que la interpretación del liquidador de CAJANAL fue rechazada por el Consejo de Estado4, al declarar la nulidad del artículo 3 de la circular conjunta 000069 del 4 de noviembre de 2008 de los Ministerios de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público. Agregó que el legislador autorizó, en el artículo 4 de la Ley 490 de 1998, que las entidades públicas del orden nacional suprimieran contablemente las obligaciones por este concepto de causadas hasta el 1 de abril de 1998, lo que implicaba el reconocimiento tácito de que no contaban con algún término de prescripción. Manifestó que, por lo anterior, el término de prescripción de 3 años para obligaciones anteriores a la Ley 1066 de 2006 solo se puede contabilizar a partir del inicio de su vigencia (29 de julio de ese año), y para las cuotas partes pensionales causadas con posterioridad, el conteo inicia con el pago de la mesada pensional.

Por lo tanto, consideró que no se había configurado esta figura, dado que el inicio de la liquidación, el 12 de junio de 2009, interrumpió la prescripción. De otro lado, sostuvo que deben reconocerse a su favor los intereses de mora, porque, por un lado, el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 prevé que las cuotas partes pensionales son exigibles desde el pago de la mesada pensional, y por el otro, no se configuró una situación de fuerza mayor (artículo 90 de la Ley 95 de 1890), pues la situación de la demandada es atribuible a su negligencia, lo que dio lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en la sentencia T-1234 de 2008. 3 Identificó el Concepto 1853 de 2007.

Sala de Consulta y Servicio Civil. 4 En la cita realizada por la demandante se afirma que se extrae de la sentencia del 28 de junio de 2012 del Consejo de Estado, Sección Segunda, exp. 00584-2009, M. P. Gustavo Eduardo Gómez Arangüren. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que es procedente el recobro cuotas pensionales con posterioridad a la liquidación de CAJANAL.

De este modo, consideró incorrecta la aplicación del artículo 117 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que regula las obligaciones a plazo, dado que las cuotas partes pensionales son de tracto sucesivo. Adujo que son improcedentes los códigos de rechazo 2.11 (falta de disponibilidad presupuestal), 1.3 y 1.4 (falta de consulta y aceptación), pues la omisión en la realización de la consulta no extingue la obligación a cargo de la entidad que participa en el pago del derecho pensional5,y el hecho de que la entidad deudora guarde silencio da lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.

En el concepto de la violación, manifestó que no se encontraron los oficios de consulta de las cuotas partes pensionales, por lo que la comunicación GCPP 717 del 28 de agosto de 2008 y los oficios 770 del 18 de diciembre de 2008 y 1039 del 10 de junio de 2009 solicitaron esa información a CAJANAL; pero, ante su silencio, debía presumirse su aceptación. En el acápite de hechos, indicó que las «consultas, se enviaron con oficio GCPP 1039 del 10 de junio de 2009 recibidas por CAJANAL EICE, según sello de correo, radicado 0053 del 19 de junio de 2009, las cuales se consideran aceptadas por la configuración del silencio administrativo, agotando con ello el procedimiento legal de consulta»6.

Con relación a la falta de disponibilidad presupuestal, en el concepto de la violación de la demanda inicial y en los hechos de la reforma a la demanda, puso de presente que el liquidador lo sustentó en que, si bien las obligaciones fueron incluidas en el acuerdo de compensación del 14 de agosto de 2008, suscrito entre la demandante y CAJANAL, no se adelantó el trámite correspondiente ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-FOPEP para el pago.

Empero, para la entidad territorial, esta es una decisión arbitraria, pues no es una excusa legítima para abstenerse de efectuar el pago de la obligación. Señaló que la demandada violó el derecho al debido proceso, porque las cuotas partes pensionales habían sido aceptadas expresa o tácitamente, de modo que CAJANAL no podía desconocer sus propios actos sin adelantar el trámite de revocatoria directa, obteniendo el consentimiento expreso y previo de la entidad acreedora.

Además, destacó que CAJANAL aceptó que se realizó el procedimiento de consulta y aceptación ante ella en el oficio GG 1724 del 9 de julio de 2008, por lo que en el acuerdo suscrito el 14 de agosto del mismo año se compensaron parcialmente esas obligaciones. También consideró que no se le garantizó el principio de doble instancia, pues los artículos 7 del Decreto 2196 de 2009 y 7 del Decreto Ley 254 de 2000 dispusieron que contra los actos del liquidador solo procedería el recurso de reposición. De igual modo, estimó vulnerado el principio de juez natural e imparcial, pues e liquidador no era el competente para decidir unilateralmente sobre la validez de sus propias actuaciones.

En el acápite de hechos, indicó que el código 1.2 (falta de prorrateo) se desvirtuó con los certificados laborales de los pensionados, donde consta el tiempo laborado en cada entidad, por lo que el valor de la mesada se distribuyó de forma proporcional. Destacó que estos documentos fueron aportados con la reclamación, pero no fueron valorados por la entidad liquidada. 5 Al respecto citó el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 30 de noviembre de 2006, M. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce (no suministra el radicado). 6 Ibidem, página 13.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, manifestó que el código de rechazo 1.6 (falta de comprobante de pago de las mesadas pensionales) fue subsanado con el comprobante de pago respectivo y el certificado de vigencia de la cédula de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Con relación al código 2.2 (CAJANAL no es sujeto pasivo), afirmó que el nacimiento del derecho pensional de los jubilados se acreditó con los actos de reconocimiento pensional, las consultas y aceptaciones, por lo que CAJANAL debía efectuar los pagos correspondientes. Además, puso de presente que la obligación fue consultada a las entidades afiliadas a la caja de previsión, como eran el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Justicia, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Salud – Fondo Nacional Hospitalario.

Finalmente, en los hechos de la reforma de la demanda, sostuvo que se presentó la reclamación oportuna ante CAJANAL con relación a algunos pensionados, pese a lo cual no fueron incluidos en la calificación de la obligación. Por lo tanto, solicitó su inclusión, asegurando que aportó los documentos requeridos para probar el derecho al recobro.

Oposiciones a la demanda7 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que no debió ser vinculado al proceso, porque no expidió los actos demandados. Explicó que, durante la liquidación de CAJANAL, actuó como gestor de recursos presupuestales hasta el cierre de ese trámite, el 11 de junio de 2013, por lo que no era responsable de las decisiones que autónomamente adoptó el liquidador.

Afirmó que el cobro de cuotas partes pensionales estaba sujeto a la prescripción de la Ley 1066 de 2006 y, antes de su expedición, a los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. Puso de presente que las obligaciones a cargo de CAJANAL se pagarían con recursos del FOPEP, y que no era posible el reconocimiento de intereses, debido a que el inicio de la liquidación de la entidad se dio una situación de fuerza mayor.

Propuso las excepciones de i) la indebida representación de la Nación, ii) caducidad de la acción, iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, iv) prescripción, v) inexistencia del título que preste mérito ejecutivo, vi) inexistencia del derecho a percibir intereses, vii) inexistencia de la acción frente al Ministerio, viii) legalidad y ix) aspectos presupuestales.

La UGPP señaló que las cuotas partes son obligaciones financieras, no una función pensional propiamente dicha, de manera que los pasivos en esa materia hacen parte del trámite de liquidación de CANAJAL y deberán ser asumidos por el ministerio al cual estuvieren adscritos, conforme el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013. Puso de presente que no se mantiene la interpretación de la sentencia T-921 de 2011 sobre el recobro de cuotas partes pensionales como mecanismo de financiación del sistema, dado que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 suprimió el reconocimiento de este concepto entre entidades del orden nacional, por ser un asunto del Presupuesto General de la Nación. Agregó que era correcta la aplicación 7 En el auto del 8 de octubre de 2021, que decidió sobre excepciones, el tribunal precisó tener en cuenta las contestaciones de las entidades aportadas con posterioridad al auto admisorio del 2 de febrero de 2017.

Por esta razón en el acápite de oposición de esta instancia se resumirán los pronunciamientos de las entidades posteriores a esa fecha. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la prescripción trienal, como lo hizo CAJANAL, reiterando los argumentos de los actos acusados.

Propuso las excepciones de i) falta de competencia por indebida y/o falta de agotamiento de la reclamación administrativa; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, iii) inexistencia de la obligación por falta de requisitos legales – cobro de lo no debido, iv) prescripción, v) imposibilidad de condena en costas, dada la ausencia de pruebas de su causación, y vi) la genérica.

El Ministerio de Salud y la Protección Social adujo que nunca fungió como empleador o recaudador de los aportes a pensión de las personas por las cuales se pretende el cobro, ni contaba con la competencia para reconocer o pagar mesadas pensionales. De este modo, sostuvo que desconocía los hechos relevantes para el proceso, por lo que su vinculación puede vulnerar su derecho al debido proceso.

Explicó que ese ministerio no podía ser considerado sucesor procesal de la extinta entidad, sino el patrimonio autónomo constituido para el efecto. Tampoco podía resolver administrativa o judicialmente cualquier decisión que hubiere tomado el liquidador, quien ejerció las facultades del Decreto 1122 de 2013. Solicitó tener en cuenta el Decreto 1222 de 2013, que asignó las competencias con relación al cobro y al pago de las cuotas partes pensionales con anterioridad y posterioridad al cierre de la liquidación. Destacó que esta norma únicamente faculta al ministerio para continuar los procesos de jurisdicción coactiva, pero en ningún momento le encargó el pago de cuotas partes pensionales.

Adujo que debía observarse el fenómeno de la prescripción, de conformidad con la Ley 1066 de 2006 y los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Propuso como excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) inexistencia de daño antijurídico, iii) prescripción, iv) falta de agotamiento de vía gubernativa, v) inexistencia de la obligación, vi) cobro de lo no debido, vii) inexistencia de solidaridad entre las demandadas y viii) la innominada.

La Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (FIDUAGRARIA), en cuanto a la prescripción, señaló que estaban sujetas al término de 3 años, incluso con anterioridad a la expedición de la Ley 1066 de 2006, tal como lo confirmaban los Decretos 3135 de 1968 y 33 de 1985. Aseguró que en los procesos concursales no había lugar al pago de intereses moratorios después de que se hubiere proferido la decisión de liquidar la entidad, por tratarse de una fuerza mayor; además, por la imposibilidad de calcular la fecha hasta la cual se tendría que responder.

Alegó la falta de disponibilidad presupuestal, pues el acuerdo del 14 de agosto de 2008 no es un acto que obligue a la Nación al reconocimiento de las cuotas partes pensionales reclamadas, pues no se cumplieron las formalidades preparatorias de la decisión definitiva, de modo que se debía obtener el registro presupuestal correspondiente.

Además, manifestó que se garantizó el derecho al debido proceso y de defensa de la demandante, pues se efectuó el emplazamiento a todos los acreedores para que presentaran sus reclamaciones, y se abrió el procedimiento a la práctica de pruebas correspondiente. Propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva, ii) incongruencia entre lo debatido en los actos y lo alegado en la demanda, iii) desconocimiento de la norma, iv) que FIDUAGRARIA y el patrimonio autónomo no eran responsables de la obligación y v) la genérica.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo que pasa a exponerse: En primer lugar, estudió la legitimación en la causa por pasiva.

Con esta finalidad, expuso que el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 estableció que las cuotas partes a cargo de CAJANAL, derivadas de solicitudes y reconocimientos anteriores al 8 de noviembre de 2011, estarían a cargo del patrimonio autónomo constituido para el efecto, mientras que las que fueran presentadas de manera posterior serían responsabilidad de la UGPP.

Entonces, en principio, las obligaciones reclamadas en este caso estarían a cargo de FIDUAGRARIA. Sin embargo, el contrato de fiducia expiró el 15 de diciembre de 2018, por lo que esas obligaciones quedaron a cargo de la UGPP, dado que el Decreto 2040 de 2011 le asignó a la entidad la responsabilidad de atender las reclamaciones que estuvieran en trámite al momento del cierre concursal, siempre que tuvieran relación con sus funciones misionales, y que el Decreto 575 de 2013 dispuso que la Unidad tenía la función de administrar las cuotas partes pensionales de previsión que se hubieren liquidado.

En ese orden, era la UGPP la sucesora de las funciones misionales de CAJANAL, por lo que el a quo desvinculó del proceso a los Ministerios de Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito Público, así como a FIDUAGRARIA, toda vez que no contaban con legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la demandante. En cuanto a la prescripción, precisó que el Consejo de Estado8 señaló que se deben distinguir los siguientes escenarios: i) las obligaciones causadas hasta el 26 de diciembre de 2002 prescriben en 10 años (artículo 2536 del Código Civil); ii) las causadas entre el 27 de diciembre de 2002 y el 28 de julio de 2006, prescriben en 5 años (artículo 8 de la Ley 791 de 2002) y iii) las que se causaron a partir del 29 de julio de 2007, en 3 años (artículo 4 de la Ley 1066 de 2006).

Sostuvo que la cuenta de cobro 031 determinó que CAJANAL adeudaba 153 cuotas partes pensionales, pero incluyó algunas antiguas, como la del señor Florentino Benavides Guerrero, a quien se le cancelaron mesadas desde el 3 de abril de 1961. Por otra parte, el 14 de agosto de 2008, la demandante suscribió un acuerdo de pago por compensación con CAJANAL, para lo cual compensaron obligaciones recíprocas, incluidas aquellas relacionadas con la cuenta de cobro, pero quedó un saldo a favor de la entidad territorial.

Posteriormente, y como consecuencia de la liquidación de la caja de previsión, la demandante presentó la reclamación en el proceso concursal, que incluyó cuotas que se saldaron con ocasión del acuerdo de compensación y 238 adicionales causadas hasta el 31 de julio de 2009. De esta manera, señaló que solo el inicio de la liquidación forzosa administrativa interrumpió el término de prescripción del derecho al recobro por cuotas partes pensionales que le asistían al departamento (art. 818 del Estatuto Tributario).

Lo anterior, sin perjuicio de que, para el 12 de junio de 2009, fecha en la que oficialmente se liquidó la entidad, hubiere operado la prescripción, teniendo en cuenta que la reclamación comprendía cuotas pagadas entre el 3 de abril de 1961 y el 31 de julio de 2009. 8 Citó las sentencias del 12 de diciembre de 2018, exp 22913, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 30 de agosto de 2017 exp 21764, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 31 de octubre de 2017, exp 230201, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto, a la presentación de la reclamación 10758, habían prescrito las obligaciones causadas del 3 de abril de 1961 al 11 de junio de 1999 (a los cuales aplicó un término de 10 años) y del 27 de diciembre de 2002 al 11 de junio de 2004 (5 años).

Por el contrario, no prescribieron las obligaciones causadas entre el 12 de junio de 1999 y el 26 de diciembre de 2002; y el 12 de junio de 2004 y el 31 de julio de 2009. Frente a los intereses de mora, aseguró que el proceso de liquidación era una situación de fuerza mayor que impedía su reconocimiento, de acuerdo con el artículo 1616 del Código Civil.

Sin embargo, los intereses respecto de cuotas partes no son moratorios, el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006 prevé el reconocimiento del DTF. Por tanto, en el presente asunto había lugar al cobro del interés DTF respecto de aquellas obligaciones que no estuvieran prescritas, y solo frente a los que se causaron entre el momento que se pagó la mesada pensional y el 12 de junio de 2009, tal como quedó expresado en los actos demandados.

Sostuvo que era procedente el cobro posterior a la liquidación de CAJANAL, pues las cuotas partes pensionales son obligaciones de tracto sucesivo. Precisó que, en este caso, el cobro deberá adelantarse ante la UGPP, por ser la sucesora procesal de la extinta entidad. En cuanto al proceso de consulta de cuota parte (rechazo 1.3), encontró que la demandante, mediante las comunicaciones del 1 de septiembre y del 3 de diciembre de 2008, consultó a CAJANAL las cuotas partes respecto de 53 pensionados; es decir, antes del inicio del proceso concursal.

Además, el oficio GCPP 1039 del 19 de junio de 2009 reiteró dicho trámite y adicionó 27 casos; esto es, con posterioridad al inició al proceso concursal. Por lo tanto, la consulta de estas últimas cuotas no podía incluirse como crédito en el proceso de liquidación. El tribunal cruzó la información del anexo 191, que contiene los códigos de rechazo y hace parte de los actos acusados, con los oficios de consulta de 2008 y de 2009.

A partir de esto, concluyó que era improcedente el rechazo por la causal 1.3 con relación a 4 pensionados9, por estar acreditado que el departamento adelantó la consulta en 2008, antes de iniciar el proceso concursal. Empero, respecto de los demás pensionados, indicó que no existía prueba de la consulta realizada en 2008 o que se trataron de consultas posteriores a la declaratoria de liquidación de la entidad, por lo que la causal de rechazo era procedente.

En cuanto a la aceptación u objeción de la cuota parte pensional (rechazo 1.4), explicó que el departamento profirió las resoluciones 359, 360, 361 y 362 del 15 de septiembre de 2009, en las que declaró el silencio administrativo positivo en el procedimiento de consulta de cuotas partes de los 4 pensionados referidos, debido a que CAJANAL dejó pasar el término de 15 días del artículo 2 de la Ley 33 de 1985 para presentar su objeción sobre la cuota parte.

Luego, no era viable que la extinta entidad exigiera los oficios de pronunciamiento sobre la materia, respecto de esos pensionados, de modo que levantó esa causal de rechazo para estos casos. Frente a la exigencia del registro presupuestal (rechazo 2.11), adujo que los únicos requisitos para ejercer el derecho al recobro eran obtener el acto de reconocimiento pensional y la prueba de pago de la mesada.

Así, aunque el acuerdo conciliatorio del 14 de agosto de 2008 reconoció un saldo a favor de la demandante, que sería pagado conforme CAJANAL obtuviera la viabilidad presupuestal, no era procedente 9 Arciniego Benedicto Acosta García, Diomedes Torres Cabezas, Jaime Édgar Valencia y Jorge Tovar Sánchez. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigir esto en el proceso liquidatorio, dado que el derecho se causó con el pago de la mesada pensional y no con la suscripción de dicho pacto.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas debido a que no se acreditó su causación en el proceso. Recursos de apelación 1. Parte demandante La entidad territorial manifestó que el acuerdo conciliatorio suscrito el 14 de agosto de 2008 determinó un saldo a favor de la entidad territorial que no ha sido pagado. Señaló que esto demuestra que todas las obligaciones fueron consultadas y aceptadas, por lo que el pacto constituye un título que presta mérito ejecutivo.

Además, destacó que con este acuerdo se aportaron las resoluciones de jubilación, los oficios de consulta, los comunicados de aceptación, los certificados laborales, las resoluciones de sustitución pensional y todos los documentos pertinentes. Indicó que el oficio GG 1724 de 2018 de CAJANAL acepta las cuotas partes pensionales objeto del acuerdo de conciliación, por lo que los códigos de rechazo 1.2 y 1.3 fueron desvirtuados en su totalidad.

Esto, sumado a que el tribunal eliminó el código de rechazo 2.11, permite reconocer el total de la obligación. En cuanto al código de rechazo 1.3 (falta de consulta), reprochó que el tribunal descartara las 27 cuotas partes pensionales consultadas en 2009, alegando que fue posterior al inicio de la liquidación de CAJANAL. Al efecto, explicó que la comunicación GCPEL-0014 del 4 de agosto de 2009 de la extinta caja informó que los oficios radicados por la entidad territorial el 19 de junio de 2009 fueron encontrados en la depuración física.

Lo anterior, indicaba que el oficio de consulta radicado el 12 de junio de 2009 se extravió, pero fue posteriormente encontrado. Con base en lo anterior, señaló que la omisión de una objeción frente al oficio del 10 y radicado el 12 de junio de 2009 daba lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, conforme los artículos 2 y 3 del Decreto 2921 de 1948.

Destacó que esta obligación no se extingue con el extravío de la correspondencia en las oficinas de la deudora. Y solicitó el reconocimiento y pago de 20 cuotas partes pensionales, precisando que las otras 7 corresponden a personas ya fallecidas. Frente a otros códigos de rechazo, alegó el desconocimiento de las pruebas aportadas con el recurso de reposición presentado en sede administrativa.

Respecto al código de rechazo 1.2 (falta de prorrateo), afirmó que la glosa fue desvirtuada con la acreditación de las certificaciones laborales aportadas con la reclamación del 2009 y los actos administrativos correspondientes, en donde se identifican los tiempos laborados y la distribución de la cuota parte pensional conforme ellos, como lo exige la Ley 33 de 1985 y el Decreto Ley 1848 de 1969.

Para el código de rechazo 1.6 (falta de comprobante de pago de las mesadas pensionales), adujo que esto se subsanó al entregarse los documentos correspondientes, que fueron adjuntados al recurso de reposición del mes de enero de 2013. En cuanto al código 2.2 (CAJANAL no es sujeto pasivo), aseguró que la consulta se realizó ante las entidades afiliadas a CAJANAL para las cuales trabajaron o cotizaron Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los pensionados, tales como Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia, Registraduría Nacional del Estado Civil y Ministerio de Salud – Fondo Nacional Hospitalario.

Además, indicó que la entidad liquidada no precisó los eventos por los que rechazó las cuotas partes pensionales frente a algunos pensionados, pese a que los documentos aportados demuestran que CAJANAL era la obligada a pagar las cuotas partes pensionales objeto de reclamación. De otro lado, manifestó que no era procedente la prescripción de los periodos indicados por el tribunal, pues el término se interrumpió por la aceptación expresa del deudor en el acuerdo conciliatorio de 2008 y la reclamación del acreedor mediante cuentas de cobro. 2.

Parte demandada La UGPP planteó, con fundamento en el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013, que solo era responsable por el pago de las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Y, en este caso, las obligaciones reclamadas se consolidaron e hicieron exigibles con anterioridad a esa fecha, por lo que debieron incluirse en el proceso de liquidación de CAJANAL, como lo establecía la Resolución 2266 de 2012.

Además, distinguió la facultad de cobro de la obligación de pago e indicó que la competente para continuar con los procesos de jurisdicción coactiva al cierre del proceso de liquidación era el Ministerio de Salud y Protección Social, por asumir la posición del fideicomitente dentro del patrimonio autónomo, pero en todo caso el pago era responsabilidad del FOPEP.

Por lo anterior, solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y la declaratoria de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Oposición a la apelación Las partes guardaron silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público tampoco se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección resolver los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad parcial de las resoluciones 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 3352 del 19 de marzo de 2013, expedidas por CAJANAL, mediante las cuales decidió sobre el reconocimiento de cuotas partes pensionales en favor del departamento de Nariño. Análisis del caso concreto 1.

Legitimación en la causa por pasiva La UGPP afirmó que está probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque solo era responsable por el pago de cuotas partes pensionales solicitadas después del 8 de noviembre de 2011, pero las discutidas en este caso son anteriores a esta fecha, de modo que debieron incluirse en el proceso de Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación de CAJANAL y pagarse con cargo al FOPEP.

Además, puso de presente que la competente para continuar con el proceso de jurisdicción coactiva al cierre del proceso de liquidación era el Ministerio de Salud y Protección Social. Para decidir este punto, la sala acogerá en lo pertinente el criterio expuesto en la sentencia del 27 de febrero de 202510, reiterada en el fallo del 12 de junio de 202511.

En dichas providencias, se puso de presente que el artículo 1 del Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL, y que el artículo 22 determinó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sería la entidad encargada de los procesos judiciales y administrativos que estaban en curso al momento de la liquidación. Sin embargo, esta última disposición fue modificada por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, para establecer que las obligaciones de tipo misional serían asignadas a la UGPP y las de tipo administrativo al Ministerio de Salud.

Por su parte, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 establecen que el reconocimiento de los derechos pensionales de las entidades del orden nacional que están en proceso de liquidación se encuentra a cargo UGPP. Y, el artículo 1 del Decreto 4269 de 2011 dispone que CAJANAL será responsable de las solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, mientras que la UGPP asumirá aquellas presentadas con posterioridad a dicha fecha.

Ahora bien, el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013 ordenó la creación de un patrimonio autónomo para la administración de cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes anteriores al 8 de noviembre de 2011. Por consiguiente, CAJANAL y FIDUAGRARIA suscribieron el contrato de fiducia mercantil 20, por el cual se encargaba la administración del patrimonio autónomo destinado al reconocimiento de cuotas partes pensionales y la responsabilidad de representación judicial.

Con base en lo anterior, la providencia reiterada precisó que «Fiduagraria S.A. tenía una responsabilidad temporal, limitada a lo establecido en el contrato de fiducia y mientras el contrato esté vigente. Por otro lado, la UGPP tiene una responsabilidad permanente, basada en las funciones encomendadas en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y la regla general de competencia del Decreto 2196 de 2009» [negrilla del original].

La anterior conclusión fue reforzada con el concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado12, que puso de presente lo siguiente: Respecto de los demás procesos misionales relacionados con las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL, que tuvieren origen en solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, la Sala observa que el citado artículo no le asignó dicha responsabilidad al Ministerio de Salud y Protección Social.

En consecuencia, se debe tener en cuenta el criterio general de distribución de funciones previsto para este proceso liquidatorio, contenido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, que asigna a la UGPP la labor de encargarse de las obligaciones de carácter misional. En razón de lo anterior, corresponde a dicha entidad asumir la representación judicial en estos procesos. […] Con arreglo a las razones expuestas en este concepto, las obligaciones de carácter misional derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011 deben ser asumidas por la UGPP.

Por consiguiente, la entidad tiene el deber de asumir los procesos de cobro y la 10 Exp 28940 M.P. Milton Chaves García. En él se invocaron como antecedentes relevantes los fallos del 4 de mayo de 2023, exp 27123, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 26 de junio de 2024, exp 27817, M.P. Milton Chaves García. 11 Exp. 29050, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Exp 2019-00065-00, M.P. Álvaro Namén Vargas.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representación judicial de los procesos que se tramiten en contra de CAJANAL en su calidad de administradora de pensiones [subraya la Sala]. Atendiendo lo anterior, la Sección ratifica que, a diferencia de la responsabilidad temporal asignada a FIDUAGRARIA, la UGPP asume una responsabilidad de carácter permanente, conforme a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 575 de 2013 y el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009.

En consecuencia, tiene legitimación en la causa por pasiva en el recobro de las cuotas partes pensionales que fueron reconocidas por CAJANAL antes del 8 de noviembre de 2011. En consecuencia, no prospera la apelación de la demandada. 2. Sobre la prescripción de la obligación La demandante aseguró que el tribunal no tuvo en cuenta que la prescripción de la obligación fue interrumpida antes del inicio del proceso concursal, con la aceptación de la obligación, en el acuerdo del 14 de agosto de 2008, y con la presentación de las cuentas de cobro ante CAJANAL.

Sobre este punto, es necesario tener presente que, al momento de la celebración del acuerdo (14 de agosto de 2008) y la presentación de las cuentas de cobro por parte de la entidad territorial (años 2008, 200913), estaba vigente la Ley 1066 de 2006, por lo que el cobro de este tipo de obligaciones se adelantaría con base en lo dispuesto en el Estatuto Tributario.

Teniendo en cuenta lo anterior, en este caso es aplicable el artículo 818 del Estatuto Tributario, que establece que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades de pago, por la admisión de la solicitud de concordato o por la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

Como se observa, contrario a lo dicho por la demandante, esta norma no contempla la posibilidad de interrumpir el término de prescripción con base en la celebración de un acuerdo compensatorio, en el cual hay un reconocimiento mutuo de obligaciones y su extinción por compensación, ni por la presentación de cuentas de cobro, en cuanto que no pueden considerarse mandamientos de pago.

Por lo expuesto, este cargo de la apelación de la demandante no prospera. Sin embargo, la sala considera necesario corregir el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia apelada porque señaló que el primer periodo en que no operó la prescripción corrió entre el «12 de junio de 1999 y el 26 de diciembre de 2022»14, cuando en su parte considerativa precisó que era hasta el año 2002, por lo que la corrección anunciada es necesaria para que la decisión judicial guarde coherencia, elemento esencial de la legitimidad de la administración de justicia. 3.

Causales de rechazo 1.3 (falta de consulta) y 1.4 (falta de aceptación) La demandante sostuvo, con relación a las consultas realizadas en el año 2008, que el acuerdo conciliatorio es un documento que presta mérito ejecutivo, que a él fueron adjuntados los documentos pertinentes y que el oficio GG 1724 del 9 de julio de 2008 13 Entre otras, en el expediente se encuentran las cuentas de cobro 031 del 31 de julio de 2008 (cfr. samai, índice 2, carpeta que contiene la reclamación, PDF denominado RECLAMACION 10758 CARPETA 1, página 34); la 035 fue proferida el 22 de septiembre de 2008 (cfr. ibidem, página 134), la 063 del 31 de agosto de 2009 (cfr. ibidem, página 54), la 064 del 15 de septiembre de 2009 (cfr. ibidem, página 14), la 065 de la misma fecha (cfr. ibidem, página 149), y la 041 de 2011 (cfr. samai, índice 2, carpeta que contiene la reclamación, PDF denominado RECLAMACION 10758 CARPETA 6, página 6). 14 Samai del Tribunal.

Índice 81. Páginas 40 a 41. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de CAJANAL reconoció expresamente que fueron aceptadas las cuotas partes pensionales. De igual modo, con relación a las consultas de 2009, sostuvo que el oficio GCPEL-0014 del 4 de agosto de 2009 de CAJANAL reconoció que los oficios de radicados el 19 de junio de 2009 fueron encontrados, de modo que la entidad no se exoneró del pago que le correspondía, por lo que debía revocarse el código de rechazo frente a 20 pensionados, pues los otros 7 han fallecido.

Y, finalmente, destacó que la omisión de la entidad de pronunciarse sobre las consultas realizadas daba lugar a su aceptación mediante un silencio administrativo positivo. La sala precisa que, si bien la demandante no solicitó de forma expresa levantar la causal de rechazo 1.4 (falta de aceptación de la cuota parte pensional), se evidencia que controvierte las conclusiones del Tribunal al respecto, al señalar que el solo silencio de CAJANAL acredita su aceptación tácita (silencio administrativo positivo), y se refiere al cumplimiento de la consulta y de la aceptación de forma indistinta.

Al respecto, la Sección señaló que el título ejecutivo para el cobro de cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo de reconocimiento pensional y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales, respecto de las mesadas causadas y pagadas que no estén prescritas15. Para conformar el primero de los actos que integran el título ejecutivo, se previó un procedimiento especial en el Decreto 2921 de 1948 y en el Decreto 2709 de 1994.

Según estas normas, la entidad que recibe la petición de reconocimiento pensional debe remitir copia del proyecto de resolución a las demás autoridades obligadas a concurrir en su pago, la cual tendrá un término de quince días para objetar o aceptar expresamente la cuota parte asignada. Pero, si durante ese plazo la entidad consultada guarda silencio, se entenderá aceptada tácitamente.

Además, la sala consideró que la carga de probar la adecuada conformación del título ejecutivo es de la entidad acreedora, para efectos de adelantar el cobro. Precisado lo anterior, se evidencia que, con la demanda, fue aportado el oficio GG 1724 del 9 de julio de 2008, suscrito por el gerente general de CAJANAL, en el que consta lo siguiente: 2.

Que el DEPARTAMENTO DE NARIÑO consultó a CAJANAL “EICE”, como entidad concurrente, las cuotas partes pensionales que más adelante se detallan, enviándole en su oportunidad, el proyecto de resolución de reconocimiento de pensión, a efectos que manifestara su aceptación u objeción al mismo, de conformidad al procedimiento legal de cobro, señalado en el Decreto 2921 de 1948, Ley 33 de 1985, demás normas pertenecientes y que CAJANAL “EICE”, en unos casos, aceptó las cuotas partes pensionales, en otras, dejó transcurrir el término de quince (15) días señalados en la ley, sin manifestación alguna, operado la aceptación [sic], por la aplicación del silencio administrativo.

En otros, objetó los proyectos, siendo absueltas sus objeciones16. Luego, el documento relaciona una lista de pensionados, que se corresponden a los que son objeto de reclamación. Además, se pone de presente que esta misma manifestación consta en el acuerdo conciliatorio del 14 de agosto de 200817. 15 En este sentido ver las sentencias del 16 de diciembre de 2011, exp. 18123, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 23 de noviembre de 2017, exp. 21568, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 8 de octubre de 2020, exp. 24191, M. P. Milton Chaves García; del 24 de junio de 2021, exp. 25090, M. P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 27 de febrero de 2025, exp. 28940, M. P. Milton Chaves García. 16 Samai, índice 2, PDF de los anexos de la demanda, página 32. 17 Samai, índice 2, carpeta 85_EXPEDIENTEDIGI_1CDFOLIO_1CDFL686CUAD3rar_0_20241204142551445, PDF RECLAMACION 10758 CARPETA 1, páginas 57 y siguientes.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, al contrastar el listado de los pensionados de estos documentos con el anexo 191 de los actos acusados, que contiene los códigos de rechazo, se observa que frente a algunos de ellos no fue reconocida la obligación, alegando las causales 1.3 y 1.4.

Por ejemplo, Carlos Alberto Arciniegas18 y Miguel Francisco Moncayo Moncayo19 hacen parte de la lista de pensionados frente a los cuales CAJANAL reconoció que le fue adelantada la consulta y que aceptó, expresa o tácitamente, o que fueron absueltas sus objeciones. Pese a ello, figura el rechazo por los códigos indicados20. Entonces, aunque en el expediente no se encuentren todos los documentos que acreditan la consulta y aceptación de las cuotas partes pensionales (como lo manifestó el tribunal para el trámite adelantado en agosto de 200821), lo fundamental es que CAJANAL (entidad deudora) reconoció expresamente que sí se cumplió con estos requisitos.

Esta admisión es de vital importancia porque proviene de la entidad deudora; en consecuencia, ella no puede contradecir su propio acto de reconocimiento de la adecuada conformación del título ejecutivo. Por lo tanto, es inaceptable que las decisiones administrativas posteriores (acusadas en este proceso) rechazaran la obligación de pago de CAJANAL, argumentando la omisión de un procedimiento que la propia entidad ya había confirmado haber realizado.

Ahora, respecto de los 27 pensionados que fueron objeto de consulta de forma posterior, mediante escrito radicado ante CAJANAL el 19 de junio de 200922, la sala evidencia que el tribunal negó este cargo de nulidad manifestando que «es diáfano que la consulta de cuotas partes elevada después del 12 de junio de 2009 no pueden incluirse como crédito en el proceso concursal, toda vez que, como se explicó anteriormente, únicamente procede el cobro de cuotas partes que ya se hubieran hecho exigibles, situación que no se puede predicar de obligaciones que apenas estaban en sede de consulta»23.

Sin embargo, la demandante no propuso algún argumento en su recurso tendiente a desvirtuar esta conclusión, sino que se limitó a enunciar que el oficio radicado fue extraviado y luego encontrado. De este modo, no señaló si la verdadera fecha de radicación fue anterior al 12 de junio de 2009, ni manifestó si el hecho de que haya iniciado el trámite liquidatorio era irrelevante para efectos de la reclamación. Por lo tanto, este aspecto no será analizado, en virtud del principio de congruencia de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

Por lo expuesto, este cargo de la apelación prospera parcialmente, únicamente con relación a las cuotas partes pensionales consultadas en el 2008 y que, según el tribunal, no había prueba del agotamiento de este trámite. 4. Código de rechazo 1.2 (falta de prorrateo) El departamento afirmó que la supuesta omisión en el prorrateo de la obligación pensional quedó desvirtuada con las certificaciones laborales que fueron aportadas con la reclamación y con los actos administrativos de los pensionados, documentos que demuestran el tiempo acumulado para la pensión y el monto de las mesadas, y que se distribuyó en proporción al tiempo servido en cada entidad. 18 Samai, índice 2, PDF de los anexos de la demanda, página 33. 19 Ibidem, página 38. 20 Samai, índice 2, carpeta 85_EXPEDIENTEDIGI_1CDFOLIO_1CDFL686CUAD3rar_0_20241204142551445, PDF RECLAMACION 10758 CARPETA 7, páginas 33 y 35 21 En efecto, los pensionados referidos como ejemplo hacen parte de la lista en que el tribunal indicó que se practicó la consulta en agosto de 2008, pero que no se allegó prueba de ello.

Cfr. Samai del tribunal, índice 81, páginas 34 a 35. 22 Samai, índice 2, PDF de los anexos de la demanda, página 72. 23 Samai del tribunal, índice 81, páginas 33 a 34. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este punto, en la resolución que decidió la reposición, CAJANAL afirmó que la parte interesada aportó una serie de documentos y resoluciones, pero que los actos administrativos de cada uno de los pensionados en discusión «fueron expedidos sin establecerse el prorrateo, elemento que le permite a la entidad cuota partista conocer el valor asignado proporcional al tiempo laborado a una entidad adscrita a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL o en la propia entidad; si está obligada a la cuota parte asignada y si esta se ajusta a las disposiciones legales, consecuentemente que la claridad en la obligación, permite el acto administrativo autónomo e independiente, tenga el carácter de ejecutable, en la medida que cumpla los requisitos de que conforma el título ejecutivo»24.

Como fue expuesto en el acápite anterior, el acto de reconocimiento pensional es el primer documento que conforma el título ejecutivo que se pretende hacer efectivo. Así las cosas, el actor es el primer llamado a aportarlo al expediente, en cumplimiento de su carga de la prueba. En este caso, revisados los documentos obrantes en el expediente, si bien existen cuentas de cobro, constancias de pago y resoluciones de declaratoria de silencio administrativo positivo, no se encuentran los actos de reconocimiento pensional expedidos por la entidad encargada de su pago, en los cuales se pudiera identificar la cuota parte pensional a cargo de CAJANAL, y que fueron echados de menos en sede administrativa en la resolución que resolvió el recurso de reposición. Se destaca que, a diferencia de lo ocurrido con los códigos 1.3 (falta de consulta) y 1.4 (falta de aceptación), en este caso no existe manifestación de la entidad deudora que admita que conoció con precisión el porcentaje de la mesada pensional a su cargo frente a los pensionados frente a los cuales se formuló esta glosa.

Además, se evidencia que algunos documentos allegados indican la proporción de la cuota parte pensional a cargo de CAJANAL, pero no ofrecen certeza del porcentaje determinado en el acto de reconocimiento pensional. Por ejemplo, con relación al pensionado Carlos Ramiro Montenegro Orbes, al cual se le aplicó el código de rechazo 1.2 (falta de prorrateo) en el anexo 19125, se allegó una liquidación de las cuotas partes pensionales elaborada por la entidad territorial, en la que consta que la participación de la entidad liquidad era del 36,71%26.

Sin embargo, este documento no es suficiente para tener probado que ese es el porcentaje asignado en el acto de jubilación. En consecuencia, no prospera este cargo de la apelación. 5. Código de rechazo 1.6 (falta de constancia de pago de las mesadas pensionales) La entidad territorial aseguró que fueron aportados los comprobantes de pagos de mesadas pensionales con relación a los siguientes pensionados: Italia María Bastidas, Flavio Lucio Castillo, Manuel Antonio Delgado Torres, Isabel Huertas, Elio Marino Mejía, Pablo Gonzalo Mejía, María Ofelia Ortiz de Urbano, Florentino Rodríguez Yaqueno y Rosa Amalia Vergara de Quiñonez27.

Sobre el asunto se encuentra que en la resolución que resolvió el recurso de reposición señaló que, en efecto, fueron aportados los comprobantes de pago de 24 Samai, índice 2, PDF de anexos de la demanda, página 174. 25 Samai, índice 2, carpeta 85_EXPEDIENTEDIGI_1CDFOLIO_1CDFL686CUAD3rar_0_20241204142551445, PDF RECLAMACION 10758 CARPETA 7, página 36. 26 Samai, índice 2, carpeta 85_EXPEDIENTEDIGI_1CDFOLIO_1CDFL686CUAD3rar_0_20241204142551445, PDF RECLAMACION 10758 CARPETA 3, página 1. 27 Samai del tribunal, índice 85, PDF de la apelación, página 15.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los siguientes pensionados: Italia María Bastidas, Flavio Lucio Castillo y Elio Marino Mejía. En consecuencia, no se aplicó este código de rechazo a ellos.

De otro lado, si bien se observa que se aportaron otros comprobantes de pago, ninguno de ellos corresponde a los pensionados referidos en la apelación. Por ejemplo, se encuentran los pagos efectuados a Vicente Guerrero Cárdenas28 y Conrado García Conrado29. Así mismo ocurre con otros documentos aportados30. Por lo expuesto, este cargo de la apelación no prospera. 6.

Código de rechazo 2.2 (CAJANAL no es sujeto pasivo) El departamento de Nariño afirmó que realizó la consulta de las cuotas partes pensionales frente a las entidades afiliadas a CAJANAL para las cuales trabajaron y/o cotizaron, tales como Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia, Registraduría Nacional del Estado Civil, Ministerio de Salud – Fondo Nacional Hospitalario.

Esas cuotas partes cumplieron con los requisitos legales como base de la reclamación, de manera que esa glosa quedó desvirtuada y debía eliminarse del anexo 191. Al respecto, la sala evidencia que en el expediente no obra prueba alguna de estas consultas. Además, la resolución que decidió el recurso de reposición31 señaló que «la consulta de proyecto de resolución que pretendía reconocer la mesada pensional, debía desarrollarse de manera directa entre la entidad jubilante y las entidades o Cajas de Previsión que se ven obligadas a concurrir en el pago de la mesada inicial a prorrata por los tiempos cotizados o laborados por el solicitante»32.

En ese sentido era improcedente «la intención de atribuirle la responsabilidad a CAJANAL EICE HOY EN LIQUIDACIÓN sobre la concurrencia del Silencio Administrativo Positivo por la inoperancia administrativa de la entidad a la cual se remitió la comunicación, toda vez que Cajanal no se encontraba en la posibilidad material de conocer la documentación remitida por la entidad jubilante»33.

Sin embargo, la apelante no propone argumento tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad de esta conclusión. De otro lado, la apelante también afirmó que CAJANAL no precisó los motivos por los que aplicó esta causal de rechazo, pese a que los documentos aportados acreditan la obligación a su cargo. Sobre este asunto, la resolución que decidió el recurso de reposición explicó que el código de rechazo 2.2.

(la entidad liquidada no es deudora)34 (…) se impone para aquellos casos en los cuales pueden concurrir un variado número de circunstancias de las que se deduce que CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, no debe concurrir al pago de la cuota parte que se le cobra; entre las más comunes se encuentran: que la entidad que reclama no fue quien reconoció la prestación ni efectúa el pago; que los tiempos cargados a CAJANAL como cuota parte no se encuentran dentro de los convenios a cargo de esta entidad; que la entidad por la cual se cobra a CAJANAL no corresponde a aquellas partes por las cuales esta entidad recibió aportes: no es posible comprobar que los tiempos cargados sean correctos o que el pensionado haya efectivamente realizado aportes a CAJANAL; que el acto administrativo de reconocimiento no vincula a Cajanal como entidad cuotapartista, etc.

Se puede entonces mostrar el nexo entre estos ejemplos, los cuales llevan a construir criterio de exclusión de las cuotas partes cobradas que caen dentro de estos defectos; de lo cual 28 Samai, índice 2, carpeta 85_EXPEDIENTEDIGI_1CDFOLIO_1CDFL686CUAD3rar_0_20241204142551445, PDF RECLAMACION 10758 CARPETA 5, página 132. 29 Ibidem. 30 Samai, índice 2, carpeta 85_EXPEDIENTEDIGI_1CDFOLIO_1CDFL686CUAD3rar_0_20241204142551445, PDF RECLAMACION 10758 CARPETA 6. 31 Páginas 33 y siguientes. 32 Samai, índice 2, PDF de anexos de la demanda, página 181. 33 Ibidem. 34 Ibidem, página 185.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claramente se desprende que mal haría el Liquidador en reconocer recobros por cuotas partes de las cuales persista el velo de duda por la carencia de alguno de los documentos que debe comprobar la obligación de pago de CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN. Posteriormente, enlistó un grupo de trabajadores, los cuales coinciden con los referenciados en el recurso de apelación35, y precisó que «esta causal de rechazo, se aplicó a los pensionados arriba relacionados, toda vez que como que no se vinculó a CAJANAL E.I.C.E. en el Acto administrativo como entidad cuotapartista»36.

De conformidad con lo expuesto, y contrario a lo señalado por la parte apelante, se estima que la entidad explicó la razón por la cual aplicó a ese grupo de pensionados la glosa 2.2 (la entidad liquidada no es deudora), además que se reitera que los documentos que obran en el expediente no dan cuenta de que CAJANAL estuviera obligada a pagar las cuotas partes pensionales relacionadas con ellos.

Por lo tanto, este cargo de la apelación tampoco prospera. 7. Conclusión No prosperó la apelación de la demandada. En cambio, la apelación de la demandante prosperó parcialmente, únicamente con relación al levantamiento de los códigos de rechazo 1.3 y 1.4 frente a las cuotas partes pensionales consultadas en el 2008 y que, según el tribunal, no había prueba del agotamiento de este trámite.

Por lo anterior, la sala confirmará la decisión de negar la excepción propuesta por la UGPP y de declarar la nulidad parcial de los actos acusados, pero modificará el numeral sexto de su parte resolutiva para que los códigos referidos sean eliminados de todos los pensionados relacionados en el oficio GG 1724 del 9 de julio de 2008 de CAJANAL y el acuerdo liquidatorio suscrito el 14 de agosto de 2008.

Se precisa que no será modificado ningún otro aspecto del restablecimiento del derecho ni sobre las pretensiones negadas, dado que no fueron objeto del recurso de apelación. Además, se realizará la corrección anunciada respecto al primer periodo no prescrito dispuesto por el tribunal, conforme se explicó al estudiar la prescripción de la obligación. Costas No será analizada la decisión de no imponer condena por este concepto en primera instancia porque no fue objeto de las apelaciones.

Además, debido a que las pretensiones solo prosperaron parcialmente, no se impondrá condena en segunda instancia, conforme el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar el ordinal sexto de la sentencia proferida el 9 de agosto de 2024, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el cual quedará así: 35 Samai del tribunal, índice 81, PDF de la apelación, páginas 15 a 16. 36 Samai, índice 2, PDF de anexos de la demanda, página 186. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02097-01 (29621) Demandante: departamento de Nariño 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO: A título de restablecimiento, suprimir del anexo 191 las siguientes glosas: • Código 1.3 (falta de consulta) y 1.4 (falta de aceptación): respecto de todos los pensionados relacionados en el oficio GG 1724 del 9 de julio de 2008 de CAJANAL y el acuerdo liquidatorio suscrito el 14 de agosto de 2008. • Código 2.4 (prescripción): respecto de las cuotas partes que se hicieron exigible entre el 12 de junio de 1999 y el 26 de diciembre de 2002, y entre el 12 de junio de 2004 y el 31 de julio de 2009. • Código 2.11 (falta de disponibilidad presupuestal): de todas las cuotas partes objeto de reclamo. 2.

Confirmar en lo demás la providencia apelada. 3. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador