Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Temas: Conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo/ Naturaleza jurídica de la constancia expedida en el trámite de la conciliación extrajudicial/ Caducidad del medio de control ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 6 de noviembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones 1. Luis Alberto Rodríguez Rodríguez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 en orden a que se declarara la nulidad i) del fallo del 30 de marzo de 2023 emitido por la oficina de Control Disciplinario Interno de Juzgamiento 33 de la Policía Nacional; y ii) el fallo de segunda instancia del 28 de abril de 2023 proferido por el Inspector Delegado Regional de Juzgamiento REMSA de la Policía Nacional, que lo sancionó con suspensión e inhabilidad especial por 6 meses. 2.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago i) de los salarios y prestaciones dejadas de recibir; ii) del lucro cesante por valor de 30 SMLMV; iii) del daño moral por valor de 70 SMLMV; iv) de los daños psicológicos y en relación con la vida por 100 SMLMV; v) del daño moral por la suma de 70 SMLMV a favor de su esposa e hijo;
VI) el pago del retroactivo e indexado de las sumas antes señaladas; y vii) el pago de la condena 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez en costas y agencias en derecho. 1.1.2. Fundamentos fácticos 3.
Los hechos relevantes que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3.1. El 31 de diciembre de 2020 Luis Alberto Rodríguez Rodríguez presentó un cuadro clínico de asma, razón por la cual tomó un bus de Transmilenio hacía el hospital de la Policía Nacional ubicado en la calle 26 CAN de Bogotá. 3.2. Durante el recorrido lo abordó una mujer con el fin de que la ayudara con una dirección, para lo cual le enseñó un papel y seguidamente se sintió desorientado «y despierta en un cuarto de hotel con la mujer que le da un líquido en una lata de cerveza.» 3.3.
Al salir de dicho lugar, advirtió que no tenía su dinero y celular por lo que acudió a unos policías para indicarles lo sucedido y «al parecer le suministraron escopolamina, siendo las 18.45 horas aproximadamente.» 3.4. El demandante señaló a la mujer implicada y les mostró a los policías la lata de cerveza para que verificaran su contenido, pero estos manifestaron que debía esperar al cuadrante. 3.5. «Siendo las 19:30 horas, el demandante se encuentra con la subteniente 100-5 dentro del vehículo institucional para llevarlo al hospital central de la policía nacional, por requerimiento hecho de manera voluntaria por parte del ser SI RODRIGUEZ, demandante.» [Sic] 3.6.
La Policía le impuso un comparendo al demandante por «[c]omportamiento que afectan las relaciones entre las personas y las autorizades.» 3.7. El 2 de enero de 2021 Luis Alberto Rodríguez Rodríguez presentó una denuncia por hurto ante la Fiscalía General de la Nación. 3.8. El 17 de mayo de 2021 se profirió auto de apertura de indagación preliminar contra el demandante, por parte del jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario. 3.9.
El 30 de septiembre de 2021 el Inspector Distrital de la Policía en audiencia pública del proceso verbal abreviado resolvió no imponer multa a Luis Alberto Rodríguez Rodríguez. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez 3.10.
El 30 de marzo de 2023 la Mayor Daissy Dianna Ortega Bermúdez, jefe de la oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento 33, profirió fallo de primera instancia, en el cual resolvió sancionar con suspensión e inhabilidad con 6 meses sin derecho a remuneración a Luis Alberto Rodríguez Rodríguez, por quebrantar a título de dolo el numeral 18 del artículo 35 de la Ley 1915 de 2006, el cual establece «[i]ncurrir en la comisión de conducta descrita en la ley como contravención, que empañe o afecte el decoro, la dignidad, la imagen la credibilidad, el respeto o el prestigio de la institución, cuando se encuentre en situaciones administrativas tales como: Franquicia, permiso, licencia, vacaciones.
Suspendido, excusado de servicio, o en hospitalización.» 3.11. La medida de suspensión se materializó a partir del 1 de julio de 2023. 3.12. Debido a la suspensión laboral de la Policía Nacional el núcleo familiar del demandante se vio afectado económicamente ya que no contaba con los recursos suficientes para pagar el arriendo y la alimentación; la vida en relación y psicológica de su familia se quebrantó en atención al estrés de no tener recursos para los gastos mínimos de subsistencia. 3.13.
El 16 de septiembre de 2023 el médico tratante de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, lo diagnosticó como «PACIENTE CON REACCIÓN A ESTRES AGIUDO, CON ESTRESORES EXTERNOSMPORTANTES, RIESGO PARA SU INTEGRIDA FISICA», con origen laboral. [Sic] 3.14. Dicha situación fue sufrida también por su esposa y su hijo, quienes dependían económicamente de los ingresos de aquel, «generando frustración al verse avocados a la acumulación de las cuentas, solicitar préstamos que a corto tiempo no se pudo cancelar.» 3.15.
El 23 de enero de 2024 se realizó la audiencia de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, la cual fue declarada fallida, sin embargo «fue solicitada su corrección mediante auto del 29 de enero de 2024, el cual me fue notificada mediante correo del día 30 de enero de 2024.» 1.2.Auto que inadmitió la demanda 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 23 de septiembre de 2024 inadmitió la demanda de la referencia con fundamento en lo siguiente: 4.1.
La parte demandante no allegó i) el poder conferido a su abogado; ii) las constancias de notificación o ejecución de los actos administrativos acusados; 4 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez iii) el registro civil de su hijo; y iv) la constancia del envío simultáneo de la demanda y anexos a la entidad demandada. 1.3.
Subsanación de la demanda 5. El demandante subsanó dentro del término dispuesto en el artículo 170 del CPACA la demanda con los documentos requeridos por el tribunal. 1.4. Auto que rechazó la demanda 6. El 6 de noviembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de la referencia, por cuanto: 6.1. Las pretensiones de la demanda se encontraban dirigidas a que se declarara la nulidad de los actos administrativos contenidos en el fallo de primera instancia del 30 de marzo de 2023 emitido por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Juzgamiento 33 de la Policía Nacional y el de segunda instancia proferido el 28 de abril de ese año, que confirmó la sanción con suspensión de 6 meses al demandante. 6.2.
El director general de la Policía Nacional libró la Resolución 1937 del 15 de junio de 2023, en la que ejecutó la sanción disciplinaria que le fue impuesta al demandante, la cual le fue notificada personalmente el 1 de julio de ese año. 6.3. La Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la línea interpretativa en relación con el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten decisiones disciplinarias administrativas que se originen del retiro temporal o definitivo del servicio y se haya emitido un acto ejecutando una sanción o retiro del servicio, y se estableció que la caducidad debía computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que constituía una garantía para la persona y una forma de facilitar el control de los actos de la administración2. 6.4.
En el caso bajo examen la entidad demandada profirió un acto administrativo de ejecución mediante la Resolución 1937 del 15 de junio de 2023, la cual fue notificada personalmente al demandante el 1 de julio de ese año. Por lo tanto, el término de 4 meses para configurarse la caducidad del medio de control se empezó a contabilizar desde el día siguiente, es decir, el 2 de julio de 2023 y concluiría el 2 de noviembre de ese año. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis (2016), radicación número: 11001-03-25-000- 2012-00386-00(1493-12), actor: Rafael Eberto Rivas Castañeda, demandado: Procuraduría General de la Nación y otro. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez 6.5.
Sin embargo, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 31 de octubre de 2023 interrumpiendo el fenómeno jurídico de la caducidad, como se evidenció en el auto del 29 de enero de 2024 emitido por esa entidad. 6.6. Lo que quiere decir que le restaban 3 días luego de realizada la audiencia de conciliación extrajudicial para la presentación de la demanda, ya que en ese momento se entendió como cumplido el requisito de procedibilidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley 2220 de 2022. 6.7.
La referida audiencia de conciliación extrajudicial tuvo lugar el 23 de enero de 2024, el acta y la constancia fueron remitidas al correo de la parte actora el 24 de enero de ese año. Por lo tanto, a partir del día siguiente se empezó a contabilizar los 3 días restantes del término de 4 meses de la caducidad, por lo cual el demandante debía acudir a presentar la demanda hasta el 27 de enero de 2024. 6.8.
No obstante, verificada el acta de reparto se evidenció con claridad que presentó la demanda hasta el 2 de febrero de 2024, por fuera de la oportunidad legal constituida para tal efecto, por lo que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. 6.9. La solicitud de corrección presentada el 25 de enero de 2024 por la parte demandante ante la Procuraduría y que fue resuelta a través del auto 31 del 29 de enero de esa anualidad, de ninguna manera suspendió el término de caducidad, pues no tenía esa virtud legal, ya que incluso en el mismo proveído se citó el artículo 45 del CPACA que, sobre la corrección de errores formales, prevé: «ARTÍCULO
45. CORRECCIÓN DE ERRORES FORMALES. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto.
Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda.» (Negrilla de la cita) 6.10. Incluso, el artículo 286 del Código General del Proceso en lo relativo a la corrección de errores aritméticos y otros de una providencia, estableció: «ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE ERRORES ARITMÉTICOS Y OTROS.
Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede 6 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez ser corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso. Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella.» 6.11. Es por ello, que conforme al artículo 45 del CPACA la corrección de errores formales procede en cualquier tiempo, de oficio o por solicitud de parte y en ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto administrativo, por lo que tal circunstancia no impedía que la parte demandante, una vez contara con el acta y la constancia de que la conciliación extrajudicial había sido declarada fallida, tenía que acudir a presentar la demanda, para que no caducara el término legal para ello. 6.12. «En ese orden, no es válido entenderse que la solicitud de corrección de un error formal en el acta y la constancia, emitidas por la prenombrada procuraduría, contenga la virtud de suspensión del término de caducidad del medio de control, y ante tal circunstancia, se impone a la Sala entender que se configuró dicha figura jurídica de caducidad como previamente se anotó.» 1.5.
Recurso de apelación 7. El demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra el auto antes señalado por las razones que se exponen a continuación: 7.1. El a quo tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 45 del CPACA, sin embargo, la solicitud de aclaración del acta expedida el 24 de enero de 2024 no obedeció simplemente a un error aritmético, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, sino que se incluyó una pretensión que se decidió eliminar por mutuo acuerdo en la audiencia y el mismo fue aceptado por la Procuraduría, por lo que el acta tenía información errada, que no era veraz. 7.2.
Es pertinente establecer que la primera parte de la Ley 1437 de 2011, rige para las autoridades administrativas y no son aplicables para el operador de la jurisdicción, tal y como se señaló en el primer párrafo del artículo 2 de dicha codificación, así: «ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los 7 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. (…)». [Subrayado del recurso] 7.3. Asimismo, los artículos3 7 y 98 de la Ley 2220 de 20224 establecen lo siguiente: «7. Transitoriedad de la función de administrar justicia del conciliador particular. La función transitoria inicia con la designación como conciliador y cesa con la suscripción del acta de conciliación, las constancias que establece la ley o el desistimiento de una o ambas partes.
El conciliador se revestirá nuevamente de la función transitoria en los eventos en que proceda la aclaración de un acta o constancia expedida por este.» «ARTÍCULO 96. Suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1.
La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2. La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3. El vencimiento del término de tres {3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.» [Subrayado y resaltado del recurso] 7.4.
En virtud de lo anterior, se encuentra que no estamos ante una simple autoridad administrativa, sino que en el momento en que se pone el asunto en su conocimiento se ejercen funciones transitoriamente jurisdiccionales y por lo cual se encuentran investidos con dicha calidad. 7.5. La norma es clara al establecer que el término de caducidad se suspenderá hasta el momento en que se expidan las constancias y en el presente caso se profirió auto 31 de aclaración el 29 de enero de 2024, el cual fue notificado el 30 de enero de esa anualidad; y en atención a las cuentas realizadas por el despacho, la parte demandante contaba con 3 días contados a partir del 31 de enero de 2024 para radicar la demanda y no como se indicó que el plazo era hasta el 27 de enero de 2024, por lo que el fenómeno de la caducidad no operó. 7.6.
Teniendo en cuenta la función transitoria de administrar justicia en las 3 El recurrente señaló los artículos 7 y 98 de la Ley 220 de 2022, sin embargo, se observa de la transcripción de la norma que realizó que los mismos corresponde al numeral 7 del artículo 4 y 96 de dicha codificación. 4 «Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones.» 8 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez solicitudes de conciliación, es pertinente dar aplicación a lo establecido en el artículo 302 del Código General del Proceso el cual dispone: «Artículo 302.
Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.» [Resaltado del recurso] 7.7.
Por lo anterior, solicitó que se repusiera la decisión contenida en el auto del 6 de noviembre de 2024 y se procediera a admitir la demanda. 1.6. Auto que resolvió el recurso de reposición y concedió el de apelación 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 4 de diciembre de 2024 resolvió el recurso de reposición antes señalado, con fundamento en lo siguiente: 8.1.
Los artículos 70 y 96 de la Ley 2220 de 2022, respecto del cumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y la suspensión del término de caducidad del medio de control, disponen: «ARTÍCULO 70. Cumplimiento del requisito de procedibilidad. El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido en los siguientes eventos: 1.
Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia, si las hubiere. 3. Cuando vencido el término de tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o su prórroga, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la Jurisdicción ordinaria con la sola presentación de la solicitud de conciliación. Para los eventos indicados en los numerales 1 y 2 del presente artículo el requisito de procedibilidad deberá acreditarse mediante las constancias de que trata la presente Iey. […]» 9 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez «ARTÍCULO 96.
Suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3. El vencimiento del término de tres {3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.
PARÁGRAFO. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrados para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción.» 8.2. En tal sentido el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial se entiende cumplido, en los siguientes 3 eventos cuando: i) se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo; ii) las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia, en este caso deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia, si las hubiere; y iii) vence el término de los 3 meses previstos para el efecto desde la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial. 8.3.
Además, la presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba el acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2. La expedición de las constancias a que se refiere la presente ley, o 3. el vencimiento del término de 3 meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo primero que ocurra. 8.4.
Es por ello, que cuando se expide la constancia de la audiencia de conciliación extrajudicial, el término de caducidad se reanuda de acuerdo con lo establecido en el artículo 96 antes señalado que dispones que la suspensión del término de caducidad termina cuando ocurra cualquiera de las tres situaciones mencionadas, lo que ocurra primero. 8.5.
El demandante afirmó que la solicitud de corrección de la constancia de la audiencia referida también suspendía el término de caducidad con fundamento en el numeral 7 del artículo 4 de la Ley 2220 del 20225, sin embargo, los 5 «ARTÍCULO 4. Principios. La conciliación se guiará, entre otros, por los siguientes principios: 10 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez artículos 70 y 96 de dicha codificación se complementan en el sentido de determinar los momentos claves en los que se cumple con el requisito de procedibilidad y esto influye en el término de caducidad porque activa su reanudación tras los eventos señalados —audiencia fallida, inasistencia, o vencimiento del plazo—. 8.6.
El acto de solicitar una corrección del acta no se considera una continuación formal del trámite conciliatorio ni una causa que reactive la suspensión de la caducidad del medio de control, ya que este es un procedimiento adicional que ocurre después de la terminación del trámite principal de conciliación. 8.7. La solicitud de corrección del acta de conciliación no afectó la suspensión del término de caducidad.
Una vez que el trámite conciliatorio concluye (por constancia, vencimiento del plazo o cualquier otra causa), el término de caducidad se reanuda y no puede volver a suspenderse por actos posteriores, como una corrección, ya que claramente dicha suspensión de la caducidad por ley finaliza en cualquiera de los 3 eventos precitados. 8.8.
En el caso sub examine, la entidad demandada profirió el acto administrativo de ejecución de la decisión contenida en los fallos disciplinarios, esto es la Resolución 1937 de 15 de junio de 2023, la cual fue notificada personalmente al demandante el 1 de julio de ese año. Por lo tanto, el término de los 4 meses para configurarse la figura jurídica de la caducidad del medio de control empezó a contabilizarse desde el día siguiente, el 2 de julio de 2023 y concluía el 2 de noviembre del mismo año. 8.9.
Sin embargo, la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 31 de octubre de 2023 interrumpiendo el fenómeno jurídico de la caducidad. Lo que quiere decir que le restaban 3 días luego de realizada la audiencia de conciliación extrajudicial para la presentación de la demanda, ya que en ese momento se entiende cumplido el requisito de procedibilidad, conforme con lo expuesto en el artículo 70 de la Ley 2220 de 2022 previamente explicado y se reanuda dicho término de caducidad según lo previsto en el artículo 96 ibidem. 8.10.
Como la referida audiencia de conciliación extrajudicial tuvo lugar el 23 de 7. Transitoriedad de la función de administrar justicia del conciliador particular. La función transitoria inicia con la designación como conciliador y cesa con la suscripción del acta de conciliación, las constancias que establece la ley o el desistimiento de una o ambas partes.
El conciliador se revestirá nuevamente de la función transitoria en los eventos en que proceda la aclaración de un acta o constancia expedida por este. En el caso de la conciliación extrajudicial en derecho, también terminará con el vencimiento del término de los tres (3) meses en que debió surtirse la audiencia, lo que ocurra primero, salvo por habilitación de las partes para extender la audiencia en el tiempo.» 11 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez enero de 2024 y el acta y la constancia fueron remitidas al correo de la parte actora el 24 de enero de esa anualidad, a partir del día siguiente se empezaron a contabilizar los 3 días restantes del término de 4 meses de la caducidad, por lo que debía acudir a presentar la demanda hasta el 27 de enero de 2024. 8.11.
No obstante, revisada el acta de reparto y el correo de radicación de la demanda se evidenció con claridad que la presentó hasta el 2 de febrero de 2024, es decir, por fuera de la oportunidad legal constituida para tal efecto, ya que debía presentarla hasta el 27 de enero de ese año, por lo que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. 8.12.
Por lo anterior, se procedió a conceder el recurso de apelación ante el Consejo de Estado. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal g, 150 y 243.1 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante. 2.2. Problema jurídico 10.
La Sala deberá determinar ¿si en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la caducidad respecto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Luis Alberto Rodríguez Rodríguez contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional? 11. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará i) el marco normativo sobre la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad; ii) el fenómeno jurídico de la caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento en asuntos disciplinarios; para luego abordar iii) el caso concreto. 2.3.
Marco normativo 2.3.1. La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en el proceso contencioso administrativo 12. El legislador instituyó la conciliación como un mecanismo alternativo de solución de conflictos en relación con el procedimiento contencioso administrativo a partir de la Ley 23 de 1991 y desde la vigencia de la Ley 640 de 2001, lo estableció como un requisito previo a la radicación de la demanda en dichos asuntos, con el propósito de promover su ejercicio antes de acudir al juez y en 12 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez consideración a la alta litigiosidad en el país. En específico, el artículo 37 de ese estatuto previó que, previo a incoar las acciones de reparación directa y controversias contractuales, las partes formularían solicitud de conciliación extrajudicial cuando el asunto fuera conciliable6. 13.
Posteriormente, la Ley 1285 de 2009 introdujo la exigencia de esta herramienta ya no sólo en los medios de control de reparación directa y contractual, sino también en el de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de dicha norma7. 14. De otra parte, el numeral 1 del artículo 161 del CPACA prescribía el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad previo para presentar la demanda8, así: «Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. […]» 15. Igualmente, esta Corporación9 ha reiterado que el requisito de conciliación extrajudicial tiene ciertas excepciones, entre las cuales, se encuentran: i) cuando 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 19 de enero de 2023.
MP. William Hernández Gómez. Proceso con radicado 25000-23-42-000-2017-00016-01(4893-202) 7 «Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.” Al respecto, la Corte Constitucional3 consideró válido que se hiciera extensiva la exigencia de la conciliación extrajudicial al referido medio de control, comoquiera que dentro de la misma se discuten intereses de contenido particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto. 8 Disposición modificada por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 16 de junio de 2016.
Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Radicado 73001233300020120024001 (3047-14), Demandante: Cajanal en Liquidación (UGPP) en contra de José Yesid García Nieto. Igualmente, en los procesos 25000-23-42-000-2017-00016-01(4893-202) y 6001-23-33-000-2019- 00284-01 (3597-2023) de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez el asunto no sea conciliable, es decir, estén en discusión derechos ciertos, indiscutibles o irrenunciables; ii) cuando la administración demande un acto que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos; y iii) en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública, de conformidad con el Código General del Proceso10. 16.
Asimismo, el artículo 2 del Decreto 1716 de 2009, estableció cuales asuntos eran susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa, así: «Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan.
Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado.
Parágrafo 2°. El conciliador velará porque no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos e intransigibles. […]» 17. Ahora bien, a partir de la entrada vigencia de la Ley 2080 de 202111, ya no es obligatorio agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial para adelantar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos laborales, pensionales, entre otros temas, por cuanto el legislador estableció que dicho requisito sería facultativo12. 10 En adelante CGP. 11 25 de enero de 2021. 12 ARTÍCULO 161.
REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] < Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez 18. Recientemente, el Congreso de la República profirió la Ley 2220 de 2022 mediante la cual dictó un nuevo estatuto de conciliación y en su título V estableció las normas especiales relativas a la conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo. 19.
En el artículo 88 del mencionado estatuto se dispuso que en materia contenciosa administrativa la conciliación extrajudicial se define como un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, autocompositivo, por medio del cual las partes, por conducto de apoderado, gestionan ante un agente del Ministerio Público neutral y calificado la solución de aquellas controversias cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. 20.
En lo relativo a los asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia laboral, previó: «ARTÍCULO 89. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. […] Para la procedencia de la conciliación no será necesaria la renuncia de derechos.
En asuntos de naturaleza laboral y de la seguridad social podrá conciliarse si con el acuerdo no se afectan derechos ciertos e indiscutibles. […]» [Se destaca] 21. Ahora, frente a cuándo se entiende cumplido el requisito de procedibilidad en asuntos conciliables y cuándo opera la suspensión del término de caducidad del medio de control, se estableció lo siguiente: «ARTÍCULO 94.
Cumplimiento del requisito de procedibilidad. En los asuntos conciliables en los que la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo constituya requisito de procedibilidad, esta actuación se entenderá surtida en los siguientes eventos. 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente en la constancia las excusas presentadas por la inasistencia, si las hubiere. 3. Cuando vencido el término de tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o su prórroga, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con la sola presentación de la solicitud de conciliación. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez 4.
Cuando por virtud de la aprobación ante el juez contencioso administrativo competente el acuerdo conciliatorio total o parcial no sea aprobado.
PARÁGRAFO. Para los eventos indicados en los numerales 1 y 2 del presente artículo el requisito de procedibilidad deberá acreditarse mediante la constancia de que trata la presente ley. «ARTÍCULO 96. Suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1.
La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2. La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3. El vencimiento del término de tres {3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.
PARÁGRAFO. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrados para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción.» 22. De lo anterior, se concluye que se entiende cumplido el requisito de procedibilidad cuando i) se realice la audiencia de conciliación sin que haya acuerdo; ii) las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia; iii) vencido el término de 3 meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o su prórroga, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; y iv) el acuerdo conciliatorio total o parcial no sea aprobado por el juez contencioso administrativo. 23.
En cuanto a la suspensión del término de caducidad del medio de control se suspende con la presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial hasta i) la ejecutoria de la providencia que imprueba el acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo; ii) se expida la constancia que señala dicha ley; y iii) el vencimiento del término de 3 meses contados a partir de la presentación de la solicitud.
Lo que primero ocurra. 2.3.2. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento cuando se controvierten actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria 24. Como lo ha señalado esta Subsección, la caducidad hace referencia a «aquel 16 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos de manera tardía»13. 25. La doctrina ha señalado que para la ocurrencia de este fenómeno jurídico solo se requieren dos supuestos: «[…] el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Es eminentemente objetivo, pues transcurrido el tiempo límite que señala la ley para demandar, ya no se podrá incoar la acción […]»14, representando un límite dentro del cual la persona debe reclamar al Estado determinado derecho15. 26.
En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el literal d del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que, salvo las excepciones señaladas en otras disposiciones legales, la demanda deberá presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso, del acto administrativo que se pretende declarar nulo, por lo cual, si se promueve luego de ese término, operará la caducidad. 27.
Ahora bien, respecto del término de caducidad para presentar demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que implican el retiro temporal o definitivo del servicio, la Sala Plena de la Sección Segunda en providencia del 25 de febrero de 2016 unificó el criterio en la materia así: «En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 14 Palacio Hincapié, Juan Ángel.
Derecho procesal administrativo: Contiene la reforma de la Ley 2080 de 2021. Buenos Aires: Editorial Jurídica Sánchez R. S.A.S., 11ª edición. p 155. 15 Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Bogotá: Editorial ABC, 1981, tomo I, p. 10. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo»16. 28.
Es importante señalar que, aunque el análisis mencionado se realizó en relación con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que regulaba la caducidad de las acciones previstas en esa normativa, también es aplicable al artículo 164 del CPACA, que establece la caducidad de los medios de control establecidos en esta norma. 29.
La interpretación establecida por esta sección concluyó que el término de caducidad del medio de control debe computarse a partir del acto de ejecución de la sanción disciplinaria cuando concurren las siguientes situaciones: i) se controvierten actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias que implican el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) haya sido emitido un acto de ejecución; y iii) dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa. 30.
En los demás casos el término de caducidad se deberá contabilizar a partir de la firmeza del acto administrativo definitivo que impone la respectiva sanción disciplinaria. 2.4. Caso concreto 31. En el caso bajo examen el demandante pretendió que se revocara el auto que rechazó la demanda de la referencia por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto consideró que el término de 4 meses que tenía para presentar el medio de control de la referencia estuvo suspendido hasta cuando se profirió el auto 31 del 29 de enero del 2024 que resolvió la solicitud de aclaración del acta. 32.
De acuerdo con lo anterior, y en atención a que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 31 de octubre de 2023, momento en el cual se 16 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Sección Segunda, auto de 25 de febrero de 2016, expediente 11001-03- 25-000-2012-00386-00 (1493-2012), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez encontraba vigente la Ley 2220 de 2022, es necesario precisar que en el título V de dicha codificación se establecieron las normas especiales relativas a la conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo; y en el capítulo 1 los aspectos generales de esos asuntos, por lo que frente al objeto y ámbito de aplicación se señaló lo siguiente: «ARTÍCULO 86.
Objeto. Este capítulo tiene por objeto fortalecer y promover la conciliación en los asuntos de lo contencioso administrativo, para lo cual se establecen los principios especiales aplicables, las autoridades que intervienen en estas actuaciones, los procedimientos, recursos, medios de control y otras disposiciones especiales relacionadas con esta materia.
ARTÍCULO 87. Ámbito de aplicación. La conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo se regulará por las disposiciones de la presente ley, en especial por lo previsto en el presente título. Y en los aspectos de procedimiento no regulados se aplicarán, en su orden, las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o las normas que las modifiquen o sustituyan.
De manera supletoria y en cuanto sea compatible con el trámite de la conciliación, se recurrirá a las normas contenidas en el Código General del Proceso o las normas que lo modifiquen o sustituyan.» [Se destaca] 33. Seguidamente, en el artículo 91 se establecieron los principios aplicables en la conciliación extrajudicial de los asuntos de lo contencioso administrativo, así: «ARTÍCULO 91.
La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos se guiará por los principios generales previstos en la presente ley, así como por los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política. Igualmente, serán aplicables los principios de que trata el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en cuanto resulten compatibles con la naturaleza y características de este mecanismo alternativo de solución de controversias.
Serán principios especiales en la conciliación en materia contenciosa administrativa: 1. La salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo la actuación se guiará siempre con miras a la protección y salvaguarda del patrimonio público y el interés general, por lo cual el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscabe esta salvaguarda y protección. 2.
La salvaguarda y protección de los derechos ciertos e indiscutibles. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, partiendo de la garantía de los derechos. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez 3.
Protección reforzada de la legalidad. En la conciliación en materia contencioso administrativa el agente del Ministerio Público velará por que en la fórmula de arreglo de las diferencias no se comprometa la legalidad, salvaguardando que la misma sea conforme a la Constitución Política y la ley, este conforme al interés público o social, no cause un agravio injustificado a una de las partes o a un tercero, o sea lesivo para el patrimonio público.
PARÁGRAFO 1. Los principios especiales de la conciliación en materia contencioso administrativa son aplicables al momento de estudiar la aprobación de los acuerdos conciliatorios por parte del juez de lo contencioso administrativo. […]» 34. Se encuentra que la conciliación en materia contenciosa administrativa se encuentra regulada por unos principios especiales como son i) la salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general; ii) la salvaguarda y protección de los derechos ciertos e indiscutibles; y iii) la protección reforzada de la legalidad, y por los principios que rigen la función administrativa. 35.
Ahora, si bien, de los principios generales que regulan la conciliación se encuentra la transitoriedad de la función de administrar justicia del conciliador particular17, lo cierto es que dicho principio no puede ser aplicado a los asuntos de lo contencioso administrativo, por cuanto se observa que esta es una hipótesis diferente, en la medida que se habla de un conciliador particular, a diferencia de cuando esa labor la desarrolla el Ministerio Público y se está frente a un asunto contencioso administrativos. 36.
Asimismo, el artículo 113 del Estatuto de Conciliación señala que el agente del Ministerio Público dentro de los 3 días siguientes a la celebración de la audiencia de conciliación deberá remitir el acta de acuerdo total o parcial junto con el expediente al juez o corporación competente para su aprobación y a la Contraloría General de la República para que conceptúe ante el juez de conocimiento sobre si la conciliación afecta o no el patrimonio público. 37.
Es decir, que en los asuntos de lo contencioso administrativo el acta del acuerdo conciliatorio total o parcial suscrita por aquellos y por el agente del Ministerio Público debe ser enviada al juez competente para que este, si es del caso, profiera un auto que apruebe dicho acuerdo y solo hasta que ello ocurra el acta de conciliación y la mencionada providencia prestará mérito ejecutivo y tendrá 17 «TÍTULO 1, CAPÍTULO I, ARTÍCULO 4.
Principios. La conciliación se guiará, entre otros, por los siguientes principios: […] 7. Transitoriedad de la función de administrar justicia del conciliador particular. La función transitoria inicia con la designación como conciliador y cesa con la suscripción del acta de conciliación, las constancias que establece la ley o el desistimiento de una o ambas partes.
El conciliador se revestirá nuevamente de la función transitoria en los eventos en que proceda la aclaración de un acta o constancia expedida por este. […]». 20 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez efectos de cosa juzgada18. 38.
En línea con lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-214/2119, en la que se demandó por inconstitucionalidad el artículo 24 (parcial) de la Ley 640 de 200120 reiteró que la conciliación no era una actividad judicial, ni desde el punto de vista orgánico ni material, para lo cual, señaló: «[…] 94. Si bien el artículo 116 de la Constitución Política se refiere a la conciliación en la misma disposición en que enuncia algunos mecanismos propios de la administración de justicia, la conciliación no es una actividad judicial, ni desde el punto de vista orgánico, ni desde el punto de vista material.21 95.
En una conciliación extrajudicial entre particulares, son las partes, y no el juez, quienes en últimas deciden cómo resolver el conflicto; por tanto, el conciliador no desempeña una actividad judicial sino que funge como un tercero neutral. Tampoco constituye una función judicial desde un punto de vista material, porque la solución no corresponde a la aplicación de normas jurídicas en casos concretos conforme al artículo 230 de la Constitución Política,22 sino que está abierta a la libre disposición de las partes23.
Por supuesto, este tipo de acuerdos está más o menos mediado por las gestiones que lleva a cabo el conciliador. Así, entonces, la labor del conciliador no es la de decidir con autoridad la manera como se debe resolver el conflicto, sino proponer soluciones que resulten aceptables para las partes, y son ellas quienes deciden en últimas si adoptan o no las sugerencias que les hace el conciliador. 96.
Ahora, en una conciliación extrajudicial que se tramita ante agentes del Ministerio Público, estos tampoco ejercen función judicial alguna, pero el trámite de aprobación del acuerdo conciliatorio ante el juez, sí constituye el ejercicio de una función judicial 18 ARTÍCULO 113. Aprobación judicial. El agente del Ministerio Público remitirá, dentro de los tres (3) días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia, el acta de acuerdo total o parcial de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación y a la Contraloría General de la República para que conceptúe ante el juez de conocimiento sobre si la conciliación afecta o no el patrimonio público, para lo cual tendrá un término de 30 días contados a partir de la recepción del acuerdo conciliatorio. […] El acta de acuerdo conciliatorio total o parcial adelantado ante el agente del Ministerio Público y el correspondiente auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada. [….]» 19 https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2021/C-214-21.htm 20 En consideración a la interpretación unificada que realizó la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el auto de unificación del 24 de noviembre de 2014, en el proceso07001233100020080009001 (37.747) MP Enrique Gil Botero. 21 «Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-160 de 1999, según la cual: “La conciliación no tiene en estricto sentido el carácter de actividad judicial ni da lugar a un proceso jurisdiccional, porque el conciliador, autoridad administrativa o judicial, o particular, no intervienen para imponer a las partes la solución del conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora.
El conciliador simplemente se limita a presentar fórmulas para que las partes se avengan a lograr la solución del conflicto, y a presenciar y a registrar el acuerdo a que han llegado éstas; el conciliador, por consiguiente, no es parte interesada en el conflicto y asume una posición neutral”.» 22Constitución Política. Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. 23 El principio de la autonomía de la voluntad privada tiene fundamento constitucional en los artículos 13 y 16 de la Carta Política. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez que termina con una decisión de esa naturaleza.
Lo propio ocurre con la conciliación judicial, en la cual, el juez puede proponer fórmulas conciliatorias que las partes pueden acoger o no, pero la aprobación del acuerdo conciliatorio es una decisión judicial que se adopta luego que se ha celebrado por las partes el acuerdo conciliatorio. 97. Por su parte, si bien, la conciliación es un requisito de procedibilidad para el acceso a la administración de justicia en algunos procesos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esta Sala debe precisar que las partes mantienen el control del proceso en cuanto al poder dispositivo de la controversia, en tanto no se haya fallado, dado que pueden buscar la conciliación en cualquier etapa del proceso y por su propia voluntad pueden manifestar su decisión de no conciliar o de conciliar parcialmente sobre las distintas pretensiones y excepciones sometidas a la decisión judicial en el proceso judicial.24 […] 119.
En asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunque las partes hayan exteriorizado su voluntad de llegar al acuerdo, este sólo produce efectos jurídicos en el momento en que el juez contencioso administrativo lo aprueba mediante un auto que tiene efectos de cosa juzgada y presta mérito ejecutivo. Lo propio sucede si la controversia en la cual es parte una entidad estatal está sometida a la justicia arbitral.
En otras palabras, para el caso que regula la interpretación jurisprudencial impugnada, el mero acuerdo de voluntades no es suficiente para que este exista y produzca efectos. Ello significa que para que el acuerdo conciliatorio realmente exista, es necesario que el juez intervenga y en ejercicio de su potestad judicial, sujeta al imperio de la ley, le imparta su aprobación.»25 [Se subraya] 39.
De conformidad con lo expuesto, no es de recibo para esta Sala el argumento del demandante relacionado con que debe aplicársele el artículo 302 del CGP26, pues solo hasta que se resolvió la solicitud de aclaración del acta esta quedó ejecutoriada, en atención a la función jurisdiccional que ejerció el Ministerio Público cuando se le puso en conocimiento la solicitud de conciliación, al respecto debe precisarse que la actuación del agente del Ministerio Público se encuentra regulada por lo dispuesto en la Ley 2220 de 2022 en especial por lo previsto en el título V, el cual en su artículo 87 estableció de forma clara que frente a los aspectos de procedimiento no regulados por esa codificación se aplicarían, en su orden: i) las reglas de procedimiento establecidas en la parte primera del CPACA; y ii) en la segunda parte de este. 40.
Y solo de manera supletoria y en cuanto sea compatible con el trámite de la 24 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001. Reiterada en Sentencia C-834 de 2013. 25 Sentencia C-214/21. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2021/C-214-21.htm 26 «ARTÍCULO 302. EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.
No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.» 22 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez conciliación, se recurrirá a las normas contenidas en el Código General del Proceso o las normas que lo modifiquen o sustituyan. 41.
Es decir, que la actuación del agente del Ministerio Público constituye una actuación administrativa27, pues tiene la potestad de instruir el trámite de la conciliación extrajudicial y su actuación que se encuentra regulada principalmente por el Estatuto de Conciliación y el CPACA; la cual se complementa con la actuación del juez de lo contencioso administrativo, quien debe aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio para que tenga efectos jurídicos, lo que corresponde a una típica actuación judicial, comoquiera que el juez en ejercicio de esa función, desde un punto de vista material, aplica las normas jurídicas respectivas al caso concreto y termina con una decisión de esa naturaleza. 42.
En ese sentido, queda claro que de ninguna manera el agente del Ministerio Público ejerce funciones jurisdiccionales en el trámite de la solicitud de conciliación extrajudicial, razón por la cual no es posible aplicar al caso bajo examen lo dispuesto en el artículo 302 del CGP, toda vez que dicha norma es aplicable a las providencias proferidas en el trámite de un proceso judicial, las cuales dentro del término de la ejecutoria pueden ser susceptibles de una solicitud de aclaración, complementación o de los recursos ordinarios de ley, lo cual difiere del presente caso. 43.
Ahora bien, se precisa que de acuerdo con el auto 31 del 29 de enero de 2024 proferido por la Procuraduría Sexta Judicial II Para Asuntos Administrativos, la 27 «ARTÍCULO 98. Atribuciones de los agentes del Ministerio Público. Los agentes del Ministerio Público tendrán, entre otras, las siguientes atribuciones dentro del trámite de la conciliación extrajudicial: 1.
Admitir, inadmitir, rechazar o declarar desistida la solicitud de conciliación extrajudicial. Cuando se declare desistida se entenderá como no presentada. 2. Solicitar que se complemente la solicitud de conciliación cuando a ello hubiere lugar. 3. Citar a audiencia de conciliación por el medio más expedito. 4. Dirigir de manera personal, directa e indelegable la audiencia; ilustrar a los comparecientes sobre el objeto, alcance y límites de la conciliación. 5.
Citar a la audiencia de conciliación al funcionario que ostente la ordenación del gasto o a su delegado. 6. Solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio. 7. Solicitar el apoyo técnico de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación o quien haga sus veces, cuyos informes o conceptos servirán de prueba en los procedimientos conciliatorios. 8.
Solicitar al Comité de Conciliación que reconsidere su decisión positiva o negativa de conciliar en los casos en los que se evidencie: I. Alta probabilidad de condena. ll. Que existan sentencias de unificación o jurisprudencia reiterada sobre la materia. III. Se considere que la fórmula de conciliación compromete la legalidad, en cuanto en el mismo sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, o no esté conforme al interés público o social o se atente contra él o del mismo se derive un agravio injustificado a una de las partes o a un tercero, o sea lesivo para el patrimonio público.
En caso de que el comité persista en su decisión, deberá manifestar sus razones. 9. Proponer fórmulas de acuerdo y motivar a las partes para que las presenten. El agente del Ministerio Público podrá realizar audiencias privadas con las partes para explorar fórmulas de arreglo. 10. Suspender la audiencia de conciliación.» 23 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez solicitud enviada por el convocante a esa entidad el 25 de enero de 2024 consistió en lo siguiente: «“(…) Por medio de la presente solicito respetuosamente se corrija el acta y constancia No.268, tenido en cuenta que en audiencia se manifestó que la pretensión cuarta28 obedecía a un error involuntaria, por lo cual no fuera tenida en cuenta, a lo cual, la apoderada de la Policía Nacional acepto que la mencionada pretensión no fuera tenida en cuenta.
Por lo cual solicito que sea eliminada la pretensión cuarta, de las actas y constancia 268 del 23 de enero de 2024.”» [Sic] 44. Al respecto la Procuraduría resolvió no acceder a la solicitud de corrección del acta ya que la misma contenía una nota aclaratoria así: «“NOTA: La apoderada convocante solicita corregir las pretensiones ya que inclusión de la pretensión cuarta en su integridad obedeció a un error involuntario de transcripción. La Procuradora Judicial pregunta a la apoderada de la parte convocada si dicho error afectó el estudio de la solicitud, a lo cual respondió que no. Teniendo en cuenta que se trata, entonces de un error formal se continúa con la diligencia.”» 45.
Asimismo, indicó que no le era dable al despacho eliminar pretensiones en esa etapa, por cuanto la aclaración, adición y reforma de la petición de la conciliación debía presentarse dentro de los 10 días siguientes a su radicación, de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 102 del Estatuto de Conciliación. 46. En relación con la solicitud de corrección de la constancia del 24 de enero de 2024 la Procuraduría dispuso corregirla porque la referida nota no había quedado consignada en la constancia y reiteró que dicho error no había afectado el estudio del caso. 47.
Al respecto, se precisa que el artículo 108 de la Ley 2220 de 2022 estableció que de lo sucedido en la audiencia «se levantara un acta» con el contenido dispuesto en el artículo 109; y cuando se declara fallida la audiencia porque no se logró acuerdo el agente del Ministerio Público debía expedir una constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la mencionada codificación. 48.
Así las cosas, se observa que el error de transcripción de la pretensión 4 contenida en la solicitud de conciliación extrajudicial no afectó el estudio de esta porque no se trató de la omisión de una pretensión sino de la inclusión de una que no estaba relacionada con la temática objeto de la conciliación, toda vez que en la 28«CUARTA: Se condene a la POLICIA NACIONAL*, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 a favor de María Elsy Sánchez González, calculados desde el 14 de mayo de 2012, hasta el momento de pago efectivo de las sumas adeudadas» 24 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez mencionada pretensión se solicitaba el reconocimiento y pago de intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 a favor de una persona ajena a las partes del presente proceso. 49.
Por lo tanto, se concluye que el error contenido en la solicitud de conciliación se acompasa con uno de transcripción tal y como lo señaló el convocante en el momento en que se llevó a cabo la audiencia de conciliación, por lo que si era posible aplicar lo dispuesto en el artículo 45 del CPACA29; y si bien la constancia no contenía la nota aclaratoria que sí tenía el acta, lo cierto es que dicha omisión no afectó en ninguna medida el estudio de la solicitud de conciliación. 50.
Ahora, el legislador dispuso30 que, con la presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público, se suspendía el término de la caducidad, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba el acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente ley, o 3. el vencimiento del término de 3 meses contados a partir de la presentación de la solicitud, lo primero que ocurra. Además, dicha suspensión opera una sola vez y es improrrogable, de acuerdo con lo establecido en el artículo 56 de la Ley 2220 de 2022. 51. De conformidad con todo lo expuesto, esta Sala considera que la naturaleza jurídica de la constancia expedida en el trámite de la conciliación extrajudicial por parte del Ministerio Público corresponde a un acto jurídico proferido en ejercicio de la función administrativa que no produce efectos jurídicos sustanciales o materiales pero sí de orden procesal, porque tiene la virtualidad o capacidad de reanudar el término de caducidad del medio de control, comoquiera que este se suspendió desde la presentación de la petición de la convocatoria de conciliación extrajudicial ante el agente del Ministerio Publico hasta que se expidió la constancia establecida en la ley. 52.
Por lo tanto, le asistió razón al tribunal cuando consideró que la solicitud de corrección del acta y la constancia no afectó la suspensión del término de la caducidad, pues una vez concluido el trámite conciliatorio por cualquiera de los 3 eventos antes señalados, el término de la caducidad se reanudó y no podía volver a suspenderse por actos posteriores. 29 «ARTÍCULO 45.
Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto.
Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda.» 30 Artículo 96 de la Ley 2220 de 2022. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez 53. En el caso bajo examen y de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se evidenció que el demandante fue notificado 1 de julio de 2023 de la Resolución 1937 de 2023 «[p]or la cual se ejecuta una sanción disciplinaria impuesta a un subintendente de la Policía nacional»; es decir que tenía hasta el 2 de noviembre para presentar la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo dispuesto en el literal d, numeral 2 del artículo 164 del CPACA31. 54.
Sin embargo, el 31 de octubre de 2023 presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría, la cual fue llevada a cabo el 23 de enero de 2024, por lo que el acta y la constancia de no conciliación fueron notificadas al demandante el 24 de enero de ese año. 55. Así las cosas, se observa que el demandante interrumpió el término de la caducidad cuando ya habían transcurrido 3 meses y 29 días de los 4 meses que tenía para acudir a la jurisdicción, es decir que le restaban 2 días para presentar la demanda, por lo que una vez expedida la constancia de no conciliación, el término de caducidad se reanudó y tenía hasta el 26 de enero de 2024 para presentarla, sin embargo esta fue radicada el 2 de febrero de ese año por correo electrónico, de acuerdo con el acta de reparto del Juzgado 1 Administrativo de Bogotá, configurándose así el fenómeno jurídico de la caducidad. 56.
Se advierte que, si bien dicho fenómeno jurídico limita el acceso de la administración de justicia, lo cierto es que se encuentra sustentado en principios constitucionales como el de la seguridad jurídica, comoquiera que la situación jurídica sin definir del interesado no puede estar suspendida de forma indefinida en el tiempo, razón por la cual se le impone una consecuencia adversa a quien de manera negligente acude de forma tardía a la jurisdicción. 2.5.
Conclusión 57. Esta Subsección considera que se configuró la caducidad del medio de control de la referencia, por haber sido presentada fuera del término de los 4 meses establecidos en el literal d, numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Por lo tanto, se confirmará el auto del 6 de noviembre de 2024 que rechazó la demanda proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la presente providencia. 31 «Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;» [Se subraya] 26 Radicado: 25000-23-42-000-2024-00421-01 (6908-2024) Demandante: Luis Alberto Rodríguez Rodríguez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 6 de noviembre 2024, proferido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca que rechazó la demanda de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen.
Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV