CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 050012333000202300051011 Recurso de apelación contra la sentencia de 9 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA TESIS: NO SE CONFIGURA, EN CABEZA DE CONCEJAL DE DONMATÍAS (ANTIOQUIA), LA INASISTENCIA, EN UN MISMO PERÍODO DE SESIONES, A CINCO (5) REUNIONES PLENARIAS O DE COMISIÓN EN LAS QUE SE VOTARAN PROYECTOS DE ORDENANZA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la solicitante contra la sentencia de 9 de marzo de 2023, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual denegó la pérdida de investidura del concejal municipal de Donmatías (Antioquia), señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023.
I.- ANTECEDENTES 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.1.- La ciudadana ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura del concejal municipal de Donmatías (Antioquia), señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, por hechos ocurridos dentro del período constitucional 2020-2023, al considerar que incurrió en la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 48, numeral 2, de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, relacionada con la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza.
I.2.- En apoyo de su pretensión, la solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: Refirió que el 27 de octubre del 2019, el señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ fue declarado concejal electo del municipio de Donmatías (Antioquia), en representación del Partido Social de Unidad Nacional de la U y se posesionó como concejal de dicho municipio el 2 de enero del año 2020, para el período constitucional 2020-2023.
Indicó que estando en ejercicio de sus funciones públicas, el accionado inasistió, sin justificación alguna, a las sesiones del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), correspondientes al segundo período de sesiones ordinarias, comprendido entre el 2 y el 31 de mayo de 2022. 2 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mencionó que el 2 de mayo de 2022, el señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, allegó un escrito ante la Secretaría del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), con radicado interno 072, en el cual manifestó lo siguiente: “[…] Actualmente estoy fuera del país, se me imposibilita asistir a esta y las demás sesiones programadas para este período, me excuso, deseo sea un muy buen período de sesiones en busca de la mejoría de la calidad de vida de nuestra gente […]”.
Sostuvo que, con ese escrito, el concejal no logró justificar su inasistencia a las sesiones del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia) y mucho menos manifestó, solicitó o anexó una licencia no remunerada. Agregó que el mismo día, -2 de mayo de 2022-, otro concejal, el señor JORGE ANDRÉS GONZÁLEZ PATIÑO, radicó su carta de renuncia irrevocable en la Secretaría General del Concejo de Donmatías (Antioquia), la cual se puso a consideración de la plenaria y fue aceptada en esa misma sesión en la que no estuvo presente el accionado, como consta en la Resolución núm. 12 de 2 de mayo de 2022.
Señaló también que el 6 de mayo de 2022, el alcalde del municipio de Donmatías (Antioquia) radicó los proyectos de acuerdo 06 y 07 y que el 18 de mayo de 2022, radicó el proyecto de acuerdo 08, según consta en las resoluciones 14 y 15 de 11 y 18 de mayo de 2022, en la que se nombró ponente y se le dio su respectivo trámite tanto en la comisión correspondiente como en la plenaria, de acuerdo con el Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 informe que pasa la comisión correspondiente, reuniones a las que tampoco asistió el accionado.
I.3.- El concejal, a través de apoderado, presentó escrito de contestación en el que se opuso a la prosperidad de la solicitud de desinvestidura, para lo cual sostuvo que su conducta no se enmarca en la prohibición que establece el artículo 48, numeral 2, de la Ley 617, toda vez que en dicho período de sesiones ordinarias solo dejó de asistir a tres (3) reuniones plenarias en las que se decidía sobre igual número de proyectos de acuerdo, precisando que por pertenecer a la Comisión Primera que se encarga de los asuntos de planes y bienes, los tres proyectos de acuerdo presentados en el período de sesiones ordinarias del mes de mayo de 2022, fueron repartidos a la Comisión Segunda de Presupuestos y Asuntos Legales lo que corresponde a los proyectos de acuerdo núms. 06 y 07 de 6 de mayo de 2022; así como a la Comisión Tercera de Asuntos Administrativos y Sociales le fue asignado el proyecto de acuerdo núm. 08 de 18 de mayo de 2022.
Insistió en que en dicho período de sesiones ordinarias en las que se presentaron los tres (3) proyectos de acuerdo referidos, el reparto correspondió a las Comisiones Segunda y Tercera, en las que se surtió el primer debate a los proyectos de acuerdo sin que pudieran intervenir los miembros de las demás comisiones, lo cual demuestra que el accionado no participó en su decisión en primer debate, -pues pertenece a la Comisión Primera o de Plan y Bienes-, por lo que solo era su deber participar en las tres (3) sesiones plenarias en las que se impartió decisión a los proyectos de acuerdo.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Adujo que no se dan los presupuestos para que se configure la pérdida de investidura, toda vez que, hipotéticamente, solo podría endilgársele la inasistencia en el período de sesiones ordinarias de mayo de 2022 a tres (3) reuniones plenarias en las que se votaron los tres (3) proyectos de acuerdo presentados por el ejecutivo municipal, sin que esto signifique que efectivamente se les haya dado trámite a los mismos, toda vez que aunque fueron presentados, designados ponentes en las comisiones que por el asunto de proyecto correspondían, no fueron votados en primer y segundo debate las tres (3) iniciativas, lo que implica que ni siquiera en el período se votaron proyectos de acuerdo, variable ésta que es la que se debería sopesar para establecer si se inasistió a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión y para que se concluya que se materializó la causal aludida para decretar la pérdida de investidura.
Propuso las excepciones que denominó ‘Falta de tipificación de la causal de pérdida de investidura (artículo 48, numeral 2° de la Ley 617 de 2000’ e ‘Inexistencia de prueba documental que acredite la existencia de la causal invocada para acceder a la pérdida de investidura deprecada’. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, a través de sentencia de 9 de marzo de 2023, denegó la pérdida de investidura del concejal, para lo cual, luego de hacer un recuento de la ‘naturaleza jurídica del proceso sancionatorio de pérdida de investidura’, del material probatorio recaudado y de la causal invocada en la solicitud, señaló que fue aceptado por el accionado que inasistió al período de sesiones ordinarias de mayo de Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2022, al igual que reconoció que el 2 de mayo de 2022 envió un comunicado a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), con número de radicación 072, informando que no asistiría en dicho período de sesiones porque se encontraba por fuera del país. Indicó que el artículo 23 de la Ley 136 de 2 de junio de 19943, estableció que los concejos municipales de sexta categoría como es el caso del municipio de Donmatías (Antioquia), por derecho propio, sesionan cuatro (4) meses en el año y máximo una vez por día, durante los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre; que, adicionalmente, por convocatoria del alcalde, en oportunidades diferentes podrán realizar sesiones extraordinarias en las que se ocuparán exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración. Anotó que de acuerdo con el certificado CMS-037 de 08 de febrero de 2023, expedido por la Secretaría del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), en las sesiones ordinarias del mes de mayo de 2022, el alcalde municipal de Donmatías (Antioquia) presentó tres proyectos de acuerdo para que fueran discutidos y votados por el Concejo Municipal, los cuales fueron repartidos por competencia así: (i) Proyecto de acuerdo número 06 de 6 de mayo de 2022 a la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales;
(ii) Proyecto de acuerdo número 07 de 6 de mayo de 2022 a la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales; y (iii) Proyecto de acuerdo número 08 de 18 de mayo de 2022 a la Comisión Tercera o Administrativa y Asuntos Sociales. 3 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Advirtió, no obstante, que el concejal GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ al ser parte de la Comisión Primera, a la cual, para las sesiones ordinarias del mes de mayo de año 2022 no le fue repartido proyecto alguno, única y exclusivamente podía votar los proyectos de acuerdo cuando se efectuara su debate en plenaria, esto es, para el caso concreto, su asistencia se hacía obligatoria los días 20 y 31 de mayo de 2022, no pudiendo ocuparse del estudio de los proyectos cuando estaban radicados en una comisión diferente a la cual él pertenecía, en obedecimiento de lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.
Manifestó que quedó establecida la atipicidad de la conducta desde el punto de vista objetivo, debido a que el accionado solo inasistió a las sesiones de plenaria del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia) el 20 y 31 de mayo de 2022, en las que se debatieron y votaron los proyectos de Acuerdo núms. 06, 07 y 08 de 2022, pues más allá de todo lo manifestado por la solicitante, a las únicas reuniones que debía asistir el concejal, durante las sesiones ordinarias de mayo de 2022, era a esas dos de plenaria.
Respecto de la inasistencia del concejal a la reunión de 2 de mayo de 2022, en la que el Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia) aceptó la renuncia presentada por otro concejal, -señor JORGE ANDRÉS GONZÁLEZ PATIÑO-, adujo que la norma exige que en la sesión a la que se haya faltado expresamente se hayan votado proyectos de acuerdo, lo cual no guarda relación alguna con lo decidió en esa ocasión. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La solicitante, actuando en nombre propio, interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, solicitando revocarla y, como consecuencia de ello, declarar la pérdida de investidura del accionado, para lo cual manifiesta que este no podía dejar de asistir a las sesiones desde el 2 de mayo de 2022 y que, sin embargo, así lo hizo; que con memorial con radicado interno 072, manifiesto lo siguiente: “[…] Actualmente estoy fuera del país, se me imposibilita asistir a esta y las demás sesiones programadas para este periodo, me excuso, deseo sea un muy buen periodo de sesiones en busca de la mejoría de la calidad de vida de nuestra gente […]”.
Reitera que el accionado no justificó su inasistencia y mucho menos manifestó, solicitó o anexó con la misma una licencia no remunerada lo cual la ley lo permite; y que el concejal GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ no asistió a las quince (15) sesiones que se realizaron en el segundo período que se llevaron del 2 al 31 de mayo de 2022, sin ninguna justificación y mucho menos realizó o solicitó ninguna clase de licencia ante la Mesa Directiva de esa Corporación. Solicita que se aplique la norma especial relacionada con la pérdida de investidura del concejal en ejercicio del cargo por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de acuerdo; invoca el Reglamento interno del Concejo del municipio de Donmatías (Antioquia), Acuerdo municipal 03 de 31 agosto de 2021, en sus artículos 40, numeral 47, 57, en su parágrafo, 71, parágrafo tercero, y artículo 45 de la Ley 136.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881, no fue descorrido por el accionado ni el Agente del Ministerio Público.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico De conformidad con los precisos términos señalados por la solicitante en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si el concejal municipal de Donmatías (Antioquia), señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48, numeral 2, de la Ley 617, esto es por su inasistencia, en un mismo período de sesiones, a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se votaron proyectos de acuerdo.
V.2.- De la causal de pérdida de investidura de concejal, consistente en la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión, en las que se voten proyectos de acuerdo La causal de pérdida de investidura que se le endilga al señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, concejal municipal de Donmatías (Antioquia), elegido para el período constitucional 2020-2023, es la prevista en el artículo 48, numeral 2, de la Ley 617, que prevé: Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 “[…] Artículo 48.
Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.
(…) Parágrafo 1º. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Esta Sala prohíja las consideraciones vertidas en el devenir de la interpretación y aplicación jurisprudencial de la referida causal para los concejales4, así: “[…] Cabe señalar que la Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse frente a dicha causal de pérdida de investidura, entre otras, en sentencia de 24 de enero de 2008 (Expediente núm. 2007- 00127-01 (PI), Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), que ahora se prohíja, en la que se adujo que para que la misma se configure deben concurrir dos elementos: a) la inasistencia a cinco sesiones o reuniones plenarias o de comisión; y b) que en cada una de tales reuniones se voten proyectos de Acuerdo; y que conforme al parágrafo 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, no tendrá aplicación la misma cuando medie fuerza mayor.
En efecto, así discurrió la Sala: “[…] La Sala considera que los elementos previstos en la norma son, a) la inasistencia a 5 sesiones o reuniones plenarias o de comisión y b), que en cada una de tales reuniones se voten proyectos de acuerdo, en lo concernientes a los concejales. Al respecto, en sentencia de 4 de septiembre de 2003 dijo: “Sea lo primero precisar que la norma, al decir ‘“se voten proyectos de”’, está significando la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de diciembre de 2020, número único de radicación 05001233300020200062401, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 contenido de los mismos como acto propio y definitivo de la corporación respectiva, como pronunciamiento formal con carácter imperativo en cuanto acto jurídico estatal, que para el caso constituyen actos administrativos una vez sancionados por el ejecutivo”5.
Asimismo, en sentencia de 23 de mayo de 2002, puso de presente la necesidad de que se dé el segundo elemento mencionado para que se configure la causal, al concluir en ese caso que “La causal del numeral 2 del mencionado artículo 48, relacionada con la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de acuerdo, que es la otra causal que se alega en la demanda, en realidad no está demostrada, por cuanto en las actas allegadas al proceso no consta que durante esas sesiones se hubiere sometido a aprobación algún proyecto de acuerdo […]”6 […]7 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Por lo anterior, para que se estructure la causal de inasistencia a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en concejos, se requiere que estén reunidos los siguientes requisitos: a) Calidad de concejal del accionado, esto es que ostente dicha dignidad para la época de los hechos censurados en la solicitud de pérdida de investidura; b) No asistir a cinco (5) sesiones plenarias o a cinco (5) de comisión, -no acumulables entre sí-, en un mismo período de sesiones ordinarias o extraordinarias, -no acumulables entre sí-, en los 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de septiembre de 2003, número único de radicación 25000-23-15-000-2003-00042-01, consejero ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de enero de 2008, número único de radicación 54001-23-31-000-2007-00127-01(PI), consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de octubre de 2014, número único de radicación 05001-23-33-000-2013-00868-01(PI), consejera ponente María Elizabeth García González.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 términos del artículo 23 de la Ley 136, en las que se hayan votado proyectos de acuerdo, entendido ello como la acción de aprobar o improbar tales proyectos, esto es, decidir si se adopta o no el contenido de estos como acto propio y definitivo de la respectiva corporación. En efecto, la Sala explicó, con relación a la diferencia entre las sesiones plenarias y las de comisión, y su imposibilidad de acumularse en el ámbito de los concejos, lo siguiente: “[…] En cuanto respecta al segundo de los presupuestos fácticos de la causal bajo estudio, es decir, la inasistencia de los demandados a cinco (5) sesiones de plenaria o comisión en las que se hubieran votado proyectos de acuerdo, la Sala de manera reiterada8 ha dicho que para que dicha causal pueda configurarse se hace necesario que el demandado hubiera inasistido a cinco (5) sesiones de plenaria o comisión en las que se hubieran votado proyectos de acuerdo, sin que en ningún caso, puedan sumarse sesiones de distinta naturaleza, puesto que en la expresión «sesiones de plenaria o de comisión» del numeral en comento se observa la presencia de un conector gramatical de tipo disyuntivo o alternativo.
En efecto, ha dicho la Sala: “[…] El sentido de la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 45 numeral 2º de la Ley 617 de 2000 es sancionar al concejal que incumpla su deber de votar las decisiones que interesan al municipio. Con todo, la conjunción «o» es un conector disyuntivo y «confiere al enlace un valor de alternativa»9, luego del tenor literal de la norma se sigue que para efectos de esta causal no pueden sumarse reuniones de una y otra clase.
(…) Está probado, entonces, que el 7 y 27 de noviembre, y 1º y 7 de diciembre de 2006, la concejal PAULA ANDREA PEMBERTHY RUÍZ no asistió a las sesiones plenarias; y tampoco a las de Comisión de Presupuesto de los días 3, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de junio de 2008, número único de radicación 05001233100020070000101, consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. 9 Gramática de la Lengua Española.
Emilio Alarcos Llorach, 1994. Pág. 230. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 21 y 27 de noviembre de 2006, sin presentar excusa justificada. Para la Sala el hecho de haber faltado en cuatro (4) oportunidades a las reuniones plenarias y tres (3) a las de comisión, en modo alguno significa que la concejal haya incurrido en la causal de pérdida de investidura del numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, pues para que esta se estructure es necesario que se haya dejado de asistir a cinco (5) sesiones de una misma clase, es decir a cinco (5) plenarias o a cinco (5) de comisión, siempre que en unas y otras se voten proyectos de acuerdo […]” Visto lo anterior, para esta Sala es claro que, para que se configure la causal de pérdida de investidura alegada en el caso bajo estudio, se hace necesario que además de que se acredite la calidad de concejal de los demandados, se demuestre su inasistencia a cinco (5) sesiones de plenaria o de comisión, sin que haya lugar a sumar su ausencia reuniones de una y otra clase […]”10 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Respecto de la necesidad de verificar que las inasistencias hayan tenido ocurrencia en un mismo período ordinario o extraordinario, el artículo 23 de la Ley 136, ordena, en cuanto a los períodos de sesiones en los cabildos municipales o distritales, que: “[…] Artículo 23. Periodo de sesiones: Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 2009, número único de radicación 20001-23-31-000-2009-00201-01, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.
Parágrafo 1º. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo. Parágrafo 2º. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración. Parágrafo 3°. Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial.
Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los concejales.
En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Por lo tanto, la Sala determinó que no resulta posible acumular sesiones ordinarias con otras extraordinarias, para efectos de contabilizar las inasistencias censurables con pérdida de investidura, así: “[…] 1. Conforme con el artículo 23 previamente citado, la Sala considera que las sesiones ordinarias y las sesiones extraordinarias se diferencias por lo siguiente: Sesiones ordinarias (artículo 23 de la Ley 136).
Sesiones extraordinarias (parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136). El concejo municipal se reúne por derecho propio. El concejo municipal es convocado por el alcalde del respectivo municipio El concejo municipal cumple todas las funciones constitucionales, legales y reglamentarias. El concejo municipal se ocupa únicamente de los asuntos que el alcalde somete a su consideración. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda sesionarán máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril;
El término lo señala el alcalde. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Se realizan en los períodos ordinarios de sesiones del concejo municipal y pueden ser prorrogadas por diez días calendario más –sesiones de prórroga- (Parágrafo 1° del artículo 23 de la Ley 136).
Solamente se pueden realizar en “oportunidades diferentes”. 2. En relación con las sesiones ordinarias y extraordinaria11, la Sala Once Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de mayo de 201812, consideró que “[…] unos son los períodos de sesiones ordinarias y otros los períodos de sesiones extraordinarias, por tanto, la interpretación sistemática de la normativa denota que tanto el constituyente como el legislador previeron la existencia de sesiones extraordinarias que a su vez se desarrollan en períodos extraordinarios […]” (Destacado fuera de texto). 3.
Asimismo, la Sala Especial de Decisión consideró que “[…] atendiendo a la literalidad de la causal al señalar «en un mismo período de sesiones»13: no es posible acumular las inasistencias de las sesiones ordinarias con las sesiones extraordinarias […]” y que, “[…] [p]or consiguiente, la inasistencia solo puede ser contabilizada 11 Si bien es cierto, el estudio se realizó con relación a las sesiones ordinarias y extraordinarias del Congreso de la República, las consideraciones de la sentencia son aplicables, en lo pertinente, al caso sub examine. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Once Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, número único de radicación 11001-03-15-000-2018- 00779-00, consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 Así lo establecen el numeral 2, del artículo 183, de la Constitución Política –objeto de ese pronunciamiento- y el numeral 2, del artículo 48, de la Ley 617 –norma objeto del caso sub examine-.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 «en un mismo14 período de sesiones», bien sea en las ordinarias o en las extraordinarias, sin que sea posible acumularlas, pues la causal es expresa y clara en demarcar el lapso dentro del cual se deben verificar las inasistencias […]”15 (Negrillas y subrayas fuera de texto). c) Y, finalmente, que la inasistencia no esté justificada bajo una circunstancia de fuerza mayor, en los términos del artículo 48, parágrafo 1º, de la Ley 617, frente a lo cual la Sala ha discurrido así: “[…] la regulación de esa causal sólo prevé como eximente de la misma la fuerza mayor, en cuanto el parágrafo 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, prevé que no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor.
(…) El artículo 64 del C.C., en concordancia con el artículo 1º de la Ley 95 de 1890 define la “fuerza mayor o caso fortuito como el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” A su turno, imprevisto significa “no previsto”; previsto es el participio pasivo irregular de prever, que a su vez significa “ver con anticipación”, “conocer, conjurar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder”, o “disponer o preparar medios contra futuras contingencias”16.
En tanto que resistir es oponerse a la acción o violencia de otra fuerza. En ese contexto, la fuerza mayor o caso fortuito es la circunstancia o evento que no se pudo ver o conocer con anticipación como algo posible, o de cuya ocurrencia no se tienen señales previas o indicios; esto es, que dentro de lo normal y lo cotidiano no es factible intuir o esperar que suceda; y que de llegar a ocurrir no es posible hacer oposición que neutralice o anule sus efectos.
De modo que ella no solo radica en la irresistibilidad de la acción o violencia que entraña sino también en no poder ser prevista, no se pueda inferir de señal o indicio alguno, y esto dependerá de las 14 Según el RAE «mismo» significa: 1. adj. Idéntico, no otro. 2. adj. Exactamente igual. De la misma forma. Del mismo color. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de agosto de 2019, número único de radicado 17001-23-33-000-2018-00188-01(PI), consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. 16 Real Academia Española, “Diccionario de la Lengua Española”, vigésima primera edición. Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 circunstancias en que se hallen los sujetos o las personas eventualmente afectadas por ella […]”17 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Sin perjuicio de la responsabilidad que sea procedente exonerar por un hecho de fuerza mayor, el juez también deberá valorar los elementos de prueba que sean aportados como soporte de las excusas, tales como permisos, certificados de incapacidades médicas, entre otros, de cara a la configuración o no de una inasistencia relevante en los términos de la causal, en el marco del principio de la libertad probatoria y de las reglas de la sana crítica que gobiernan el proceso sancionatorio de la pérdida de investidura.
En efecto, más allá de las circunstancias constitutivas de fuerza mayor, hay otras que pueden explicar y justificar la ausencia del miembro de la corporación pública territorial a las sesiones de la plenaria o comisión al momento de la votación, por lo que corresponderá al juez del proceso de pérdida de investidura examinarlos, –siempre que se hayan alegado y se encuentren demostrados–, a fin de establecer si acreditan su proceder.
V.3.- Del caso concreto Descendiendo al caso concreto, de conformidad con el acervo probatorio recaudado en el proceso18 y en aras de la verificación de los requisitos que exige la configuración de la citada causal, la Sala 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de enero de 2008, número único de radicación 54001-23-31-000-2007-00127-01(PI), consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 18 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual, específicamente en el índice núm.2 ‘DEMANDA Y ANEXOS (.zip)’ de 16 de marzo de 2023.
Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 observa que el señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, fue elegido concejal del municipio de Donmatías (Antioquia), para el período constitucional 2020-2023, según consta en el formulario E-27 de 1o. de noviembre de 2019, por el Partido Social de unidad Nacional de la U., y Acta de Posesión núm. 01 de 2 de enero de 2020.
A partir de lo consignado en el documento CMS-036 de 8 de febrero de 2023, la Secretaría General del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia) hizo constar que el accionado no asistió a ninguna de las sesiones llevadas a cabo en el período comprendido entre el 1o. y el 31 de mayo de 2022; y que en dicho lapso en total se realizaron dos (2) reuniones de comisión y dos (2) reuniones de plenaria en las que se votaron proyectos de Acuerdo.
La Sala evidencia y pone en relieve, desde ahora, que no existe el número mínimo de sesiones requeridas para que se configure la causal endilgada por inasistencias del concejal accionado, comoquiera que aún si se comprobaran las ausencias que enlista la solicitud, estas se refieren a dos (2) reuniones de comisión que no podrían sumarse a las dos (2) sesiones plenarias, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia de la Sección, lo que impide obtener las cinco (5) inasistencias a reuniones de comisión o plenaria -no acumulables entre sí-, en los términos del artículo 48, numeral 2, de la Ley 617, dando así al traste con la pretensión de desinvestidura del concejal GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ.
En efecto, la Sala al analizarlas encontró lo siguiente: Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 V.3.1.- De acuerdo con el certificado CMS-032 de 02 de febrero de 2023, expedido por la Secretaría General del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), el señor GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ hacía parte de la Comisión Primera o de Plan y Bienes, y con documento CMS-033 de 2 de febrero de 2023, la misma dependencia dejó constancia que el accionado no fue integrante de las comisiones permanentes donde se repartieron para primer debate los proyectos de Acuerdo en el mes de mayo de 2022, -comisiones Segunda y Tercera-.
Fue así como mediante documento CMS-037 de 8 de febrero de 2023 expedido por la Secretaría del Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia), se certificó que en las sesiones ordinarias del mes de mayo de 2022, el alcalde municipal de Donmatías (Antioquia), presentó tres proyectos de acuerdo para que fueran discutidos y votados por ese Concejo Municipal, los cuales siguieron el siguiente trámite en comisión: (i) Proyecto de acuerdo núm. 06 de 6 de mayo de 2022, “[…] Por el cual se autoriza al alcalde municipal para declarar de utilidad pública e interés social y adquirir a favor de la entidad, unos bienes inmuebles en el municipio de Donmatías-Antioquia […]”.
Este proyecto fue repartido por competencia a la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales, la cual se reunió el 16 de mayo de 2022 para el primer debate de comisión. (ii) Proyecto de acuerdo número 07 de 6 de mayo de 2022, “[…] Por medio de cual se fija el salario para el alcalde y la personera municipal de Donmatías para la vigencia 2022 […]”.
Fue repartido Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 este proyecto por competencia a la Comisión Segunda o de Presupuesto y Asuntos Fiscales, la cual se reunió el 16 de mayo de 2022 para el primer debate de comisión. (iii) Proyecto de acuerdo número 08 de 18 de mayo de 2022, “[…] Por el cual se autoriza al alcalde municipal para cambiar la destinación de los lotes 2 y 3 que resulten de la licencia de subdivisión del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria número 012-50165 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardota Antioquia […]”.
Este proyecto fue repartido por competencia a la Comisión Tercera o Administrativa y Asuntos Sociales, la cual se reunió el 23 de mayo de 2022 para el primer debate de comisión. Con fundamento en lo anterior, para la Sala resulta evidente que las sesiones de comisión de 16 y 23 de mayo de 2022, cuyas aparentes ausencias fueron enrostradas en la solicitud de pérdida de investidura contra el concejal GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ, se evacuaron en comisiones a las que no pertenece el accionado y, por lo tanto, este no tenía la obligación constitucional ni legal de asistir e intervenir.
Son dos reuniones de comisión que no constituyen, en ninguna circunstancia, inasistencia del concejal con fines de desinvestidura. V.3.2.- Por su parte, de las mismas pruebas se logró comprobar que los citados proyectos de acuerdo núms. 06 y 07 de 6 de mayo de 2022, pasaron a debatirse y decidirse en reunión plenaria de 20 de mayo de 2022, así como el proyecto de acuerdo núm. 08 de 18 Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 de mayo de 2022, al que se le imprimió debate y decisión en sesión plenaria de 31 de mayo de 2022.
En ambas reuniones plenarias estuvo ausente el concejal quien pretendió explicar su inasistencia con una excusa injustificable presentada el 2 de mayo de 2022, relativa a que estaba por fuera del país lo que le imposibilitaba “[…] asistir a esta y las demás sesiones programadas para este período […]”. Así las cosas, la Sala tendrá esas dos (2) ausencias como inasistencias con fines de pérdida de investidura.
V.3.3.- Finalmente, con relación a la sesión plenaria de 2 de mayo de 2022, en la que el Concejo Municipal de Donmatías (Antioquia) aceptó la renuncia presentada por otro concejal, -señor JORGE ANDRÉS GONZÁLEZ PATIÑO-, mediante la Resolución núm. 12 de 2 de mayo de 2022, la Sala advierte que no hay prueba alguna que permita evidenciar la votación de un proyecto de acuerdo, tal como lo exige el artículo 48, numeral 2, de la Ley 617, por lo que si bien el accionado estuvo ausente, lo cierto es que el asunto de la renuncia no constituye un elemento habilitado para configurar una inasistencia con fines de pérdida de investidura.
V.3.4.- En conclusión, el concejal GABRIEL JAIME LÓPEZ GÓMEZ sólo inasistió a dos (2) sesiones plenarias de 20 y 31 de mayo de 2022, en las que se votaron los proyectos de acuerdo núms. 06 y 07 de 6 de mayo y 08 de 18 de mayo de 2022, razón por la que no se configura objetivamente la causal de pérdida de investidura solicitada en su contra, -artículo 48, numeral 2, Ley 617- y, por ende, Número único de radicación: 05001 23 33 000 2023 00051 01 Solicitante: ISABEL CRISTINA LONDOÑO MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 resulta inviable continuar con el estudio de su aspecto subjetivo, lo que le permite a la Sala confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de abril de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.