Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Ismael Enrique Meneses Sabogal Tema: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, IBL régimen de transición SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 24 de octubre de 2017, que confirmó la del Juzgado Quince Administrativo de Tunja, de 2 de septiembre de 2016, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso la acción especial de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».1 1.1.1.
Las pretensiones 1 Folio 270 de la acción de revisión. 2 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La UGPP pidió infirmar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a MENESES SABOGAL ISMAEL ENRIQUE, en cuanto a la liquidación de su pensión de vejez, no es acreedora (sic) de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en la Ley 33 de 1985; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.
TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de MENESES SABOGAL ISMAEL ENRIQUE, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el salario promedio de los factores devengados en el último año de servicios; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: (i) El señor Ismael Enrique Meneses Sabogal nació el 4 de junio de 19452 y prestó sus servicios al Estado, en las siguientes entidades y períodos: (i) en el Instituto Nacional de Salud, desde el 2 de enero de 1974 hasta el 17 de marzo de 1989; y (ii) en el Servicio Seccional de Salud de Boyacá, del 18 de marzo de 1989 al 30 de junio de 2003; y su último cargo fue el de «técnico, código 401, grado 36».3 (ii) El 5 de marzo de 2004, a través de la Resolución 6163, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez en cuantía de $673.541,84, efectiva a partir del 1 de julio de 2003 y condicionada al retiro definitivo del servicio. 2 Conforme a la copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 47 de la acción especial. 3 Según la Resolución 32843, del 11 de julio de 2006, expedida por Cajanal, visible en folios 35 al 37 de la acción de revisión. 3 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, en aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994, en cuya virtud procedía la liquidación de la pensión con el 75% de lo devengado sobre el salario promedio de 9 años y 3 meses, teniendo en cuenta, como factores salariales, la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.4 Contra esta decisión, el beneficiario presentó el recurso de reposición. (iii) El 18 de noviembre de 2004, mediante la Resolución 10079, Cajanal resolvió el recurso de reposición y decidió confirmar el acto administrativo del 5 de marzo de 2004, en todas y cada una de sus partes.5 (iv) El 11 de junio de 2006, a través de la Resolución 32843, Cajanal reliquidó la pensión de vejez del señor Meneses Sabogal, por retiro definitivo del servicio, y elevó la cuantía de la mesada a $716.903,62, efectiva a partir del 1 de julio de 2004.6 (v) El 28 de agosto de 2014, el señor Meneses Sabogal solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión, para que le fueran tenidos en cuenta todos los factores salariales que devengó en su último año de servicios, de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985.7 (vi) El 24 de diciembre de 2014, a través de la Resolución RDP039005, la UGPP denegó la solicitud de reliquidación, al considerar que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional SU-258 de 2013, el ingreso base de liquidación no formaba parte del régimen de transición, por lo que la forma de calcularlo era la prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales que lo componen son los del Decreto 1158 de 1994.8 Contra esta decisión, el pensionado presentó recurso de apelación. (vii) El 19 de marzo de 2015, mediante la Resolución RDP011002, la UGPP resolvió el recurso de apelación y decidió confirmar en todas y cada una de sus partes el acto administrativo del 24 de diciembre de 2014.9 (viii) El 11 de febrero de 2016, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Meneses, mediante apoderado, interpuso demanda contra la UGPP, en orden a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones RDP039005 del 24 de diciembre de 2014 y RDP011002 del 19 de marzo de 2015; y, como restablecimiento del 4 Folios 67 al 69 de la acción de revisión. 5 Folios 72 y 73 ibídem. 6 Folios 35 al 37 ibídem. 7 Folio 41 del cuaderno 4 del proceso ordinario. 8 Folios 17 al 19 ibídem. 9 Folios 14 y 15 ibídem. 4 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, la reliquidación de su pensión para que le fueran incluidos todos los factores de salario que percibió en su último año de servicios.10 (ix) El 2 de septiembre de 2016, el Juzgado Quince Administrativo del circuito de Tunja profirió sentencia de primera instancia favorable a las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Ismael Enrique Meneses era beneficiario del régimen de transición y, por lo tanto, le cobijaba la normativa anterior a la Ley 100 de 1993; esto es, la prevista por las leyes 33 y 62 de 1985.
En ese sentido, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y, como consecuencia de ello, ordenó incluir en la liquidación de la pensión, además de los factores ya reconocidos (asignación básica, bonificación por servicios), las primas de vacaciones y de servicios.11 (x) El 9 de septiembre de 2016, la parte demandada interpuso el recurso de apelación, en el que alegó que para el reconocimiento de la pensión de jubilación del actor se había respetado, en virtud del régimen de transición, los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto del régimen anterior; no obstante, la liquidación se había llevado a cabo atendiendo a los parámetros del numeral 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con la inclusión de los factores salariales del Decreto 1158 de 1994.12 (xi) El 24 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá, al resolver el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, confirmó lo acordado por el a quo. 1.1.3.
La sentencia recurrida en revisión13 Es objeto de revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 24 de octubre de 2017, que confirmó la del Juzgado Quince Administrativo del circuito de Tunja, de 2 de septiembre de 2016, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Ismael Enrique Meneses Sabogal contra la UGPP.
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia fueron los siguientes: (i) El demandante, en tanto beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que su pensión sea reliquidada con base en la normativa anterior, es decir, con las leyes 33 y 62 de 1985. 10 Folios 2 al 12 del cuaderno 4 del proceso ordinario. 11 Folios 183 al 207 ibídem. 12 Folios 214 al 220 ibídem. 13 Folios 274 al 288 ibídem. 5 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, «( ) específicamente, la sentencia de unificación de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, del 4 de agosto de 2010, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila [según la cual] los factores que se enlistan en la Ley 33 de 1985 no son taxativos sino meramente enunciativos ( )», deben tenerse en cuenta todos aquellos emolumentos que efectivamente haya devengado el demandante durante su último año de servicios.
(iii) En aplicación de su régimen anterior y de la mencionada jurisprudencia del Consejo de Estado, la pensión de jubilación del señor Meneses Sabogal debe ser reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales que percibió en su último año de servicios (del 1 de julio de 2003 al 30 de junio de 2004), que según «el certificado de salarios ( ) para el periodo del último año antes del retiro definitivo del servicio [fueron] el salario mensual, prima de vacaciones, prima de servicios y bonificación por servicios ( )».
(iv) No son aplicables las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, por cuanto se acoge la postura de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en sentencia de 25 de febrero de 2016, radicado 2013-01541- 01, «reiteró la posición unánime según la cual el monto de las pensiones del régimen transicional del sector oficial comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que es por regla general el 75%)».
(v) Finalmente, se modifica el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, en el sentido de señalar que el año inmediatamente anterior a la consolidación del derecho prestacional comprende el periodo entre el 1 de julio de 2003 y el 30 de junio de 2004. La sentencia cobró ejecutoria el día 31 de octubre de 2017.14 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la parte demandante considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: 14 Según constancia de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá, visible en le folio 315 del ordinario. 6 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) La sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá transgrede «( ) los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución; la Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Decreto 1158 de 1994, Acto Legislativo 01 de 2005 y demás normas concordantes», puesto que se aparta del tenor literal de la normativa aplicable al señor Meneses Sabogal en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional.
(ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible que el régimen especial aplicable al señor MENESES SABOGAL ISMAEL ENRIQUE es el contemplado en el (sic) Ley 33 de 1985 (…) por estar inmerso en el régimen de transición (…)»,15 el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas; pero no así el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
(iii) En el caso concreto se configura un «ABUSO PALMARIO DEL DERECHO»16 que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de calcular el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición, «( ) siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley».17 1.2.
Contestación a la acción de revisión Por escrito presentado el 30 de abril de 2019,18 el señor Ismael Enrique Meneses Sabogal, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las siguientes razones: (i) La sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá se encuentra conforme a derecho, por cuanto se basó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto 15 Folio 281 ibídem. 16 Folio 285 ibídem. 17 Ibídem. 18 Folios 318 al 328 ibídem. 7 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2010, en la que se establece «claramente que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional».
(ii) Los parámetros establecidos en la sentencia C-258 de 2013 no resultan aplicables a las pensiones consolidadas con anterioridad a su expedición, en razón a que constituyen derechos adquiridos, los cuales solo pueden ser modificados luego de agotarse el procedimiento dispuesto en la ley para los casos en que aquellas fueron reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos.
(iii) Debe atenderse lo acordado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, que en lo relacionado con las reliquidaciones de las pensiones de jubilación de los beneficiarios amparados por el régimen de transición, determinó que aquellas decisiones tomadas con anterioridad a esa providencia deben mantenerse inmodificables, toda vez que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada y prevalece el principio de la seguridad jurídica. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 27 de julio de 2018,19 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),20 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem.21 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.22 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de 19 Folio 287 de la acción de revisión. 20 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 21 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 22 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 8 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».23 2.1.2.
Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá cobró ejecutoria el día 31 de octubre de 2017,24 y la acción especial de revisión se interpuso el 27 de julio de 2018, la presente demanda, se encuentra dentro del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. 2.2.
Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 24 de octubre de 2017, está incursa en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite acudir a la acción especial de revisión «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200325 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del 23 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 24 Según constancia de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá, visible en le folio 315 del ordinario. 25 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 9 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: (i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. (ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.
(iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
(iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. 10 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos casos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró26 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,27 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada El apoderado de la UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 26 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 27 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 11 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos28 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Concretamente, se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».29 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».30 Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.31 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es 28 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 29 Ibídem. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 31 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018- 01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En definitiva, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. Adicionalmente, conviene recordar que no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 632 del artículo 6 del Decreto 575 de 201333 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3.
Efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,34 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 32 «6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 33 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 34 Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012- 00143, C.P.: César Palomino Cortés. 13 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 198935.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De acuerdo con ellas, la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,36 la ley y la Corte Constitucional,37 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.
En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo 35 Ley 100 de 1993. «Artículo 279.
EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». 36 Constitución Política, Artículo 237, ordinal 1. 37 C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 14 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
(Negrillas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. Sin embargo, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4. Análisis de la Sala. El caso concreto La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 24 de octubre de 2017, estaría incursa en la causal de revisión que contempla el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque confirmó la de primer grado que reconoció al demandado como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y ordenó la reliquidación de su pensión de vejez con el 75% del promedio de lo que devengó en su último año de servicios, teniendo en cuenta todos los factores salariales que percibió en ese mismo periodo.
En ese sentido, según la entidad, la decisión del tribunal habría desconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU-631 de 2017) según la cual, para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable sería el contenido en el inciso 3.° de dicha norma y los factores salariales del Decreto 1158 de 1994.
En cuanto a los presupuestos de la acción especial de revisión, resulta procedente abordar el análisis de la demanda interpuesta por la UGPP, comoquiera que fue formulada (i) con fundamento en una de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y (ii) 15 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.38 En ese orden de ideas, luego de analizarse las circunstancias fácticas de la demanda, así como la normativa y la jurisprudencia vigentes y aplicables al momento de proferirse la sentencia objeto de censura, la Sala encuentra lo siguiente: (i) El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 previó las reglas de transición aplicables a las personas que, al momento del cambio normativo que conllevó su promulgación, estaban próximas a consolidar su derecho pensional, con el fin de garantizarles las expectativas legítimas de pensionarse según lo dispuesto en el régimen anterior.
Con ese propósito, la norma fijó los requisitos para ser acreedor de la transición y estableció el beneficio de acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicios y el monto, tasa de remplazo o porcentaje fijados en el régimen anterior. En relación con el ingreso base de liquidación (IBL), la norma en cita, en su inciso 3.º, establece lo siguiente: El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. (ii) En la sentencia C-168 de 1995, que declaró inexequible la frase arriba tachada, la Corte Constitucional afirmó que el ingreso base de liquidación previsto en la frase declarada exequible salvaguardó los derechos adquiridos de las personas que estaban próximas a pensionarse cuando ocurrió el cambio legislativo, en tanto es «(…) una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo ( )»; sin embargo, no se pronunció, por lo demás, sobre el alcance del término monto como beneficio de la transición, la relación de éste con el IBL ni los factores o emolumentos para calcularlo, por lo que no fijó allí la subregla invocada por la entidad recurrente.39 38 La sentencia recurrida cobro ejecutoria el día 24 de mayo de 2012. 39 Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000- 2018-01943-00. 16 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, en las sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998, en las que resolvió demandas de inconstitucionalidad sobre el aparte declarado exequible y anteriormente expuesto, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-168 de 1995.
(iii) Si bien en un primer momento la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación consideró que los beneficiarios de la transición «estarán sujetos al régimen de transición establecido en el art. 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamenten por lo que respecto de dichos servidores el reconocimiento pensional se hará conforme a los parámetros ya fijados en la normatividad y providencias interpretativas de las mismas (sic)»,40 dentro de los que se encuentran los factores base de liquidación, cuya determinación no podía dejarse a la entidad que liquidara,41 más adelante, ante «criterios oscilantes» de las subsecciones sobre el alcance del artículo 3.° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año,42 profirió la Sentencia de Unificación el 4 de agosto de 2010,43 en la que arribó a la siguiente conclusión: [L]a Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
En la misma sentencia se reiteró que el monto de la pensión hace referencia a la tasa de remplazo o porcentaje de la cuantía pensional y al periodo de liquidación previsto en el régimen anterior, es decir, el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia del 14 de agosto de 2003, radicado 1782-00. 41 Ibídem. 42 «Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión|| Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. || En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 43 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09.
Sobre el tema, ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de febrero de 2012, radicación número 11001-03-06- 000-2011-00049-00(2069), en el que se afirmó: «Respecto del asunto consultado, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido de manera constante un criterio restringido sobre los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de las personas en régimen de transición a quienes se les aplica la ley 33 de 1985.
En particular, ha señalado que sólo se pueden incluirse [sic] los factores de liquidación previstos expresamente en dicha ley (lista taxativa), con exclusión, por tanto, de las primas de servicios, navidad o vacaciones. […] Conforme a lo anterior, los precedentes jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado a que se ha hecho referencia son vinculantes para el Instituto de Seguros Sociales, según se trate en cada situación particular, de asuntos que en caso de controversia corresponderían a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción contencioso administrativa, respectivamente».
Por tanto, el precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 estará circunscrito a los asuntos que pudieran ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa y, en consecuencia, únicamente se extenderá a las relaciones de la Universidad de Antioquia con el ISS y con sus docentes, si la competencia en tales casos corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. 17 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) Retomando la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la sentencia C-258 de 2013, declaró la inexequibilidad parcial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que establecía un régimen pensional especial para senadores y representantes donde esa prestación equivalía a no menos del 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto, hubiera percibido el congresista.
En la parte resolutiva, la Corte dispuso lo siguiente: Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
(v) En relación con las sentencias SU-230 de 2015, SU-395 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, y enunciadas en el escrito introductorio como desconocidas, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley.
De ahí que el tribunal haya optado por dar aplicación a la jurisprudencia del Consejo de Estado, en tanto la encontró más ajustada a los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma.44 (vi) Ahora bien, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 28 de agosto de 2018,45 unificó la jurisprudencia de la corporación en torno a la integración del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición (inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993), para concluir que este solo puede estar constituido por aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
De esta manera, la Sección Segunda ajustó su postura con la establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013. No obstante, al fijar los efectos de la sentencia, se precisó lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
De acuerdo con lo anterior, las providencias que realizaron interpretaciones sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 44 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018; radicado núm. 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ);
C.P. César Palomino Cortés. 18 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1993, antes de la expedición de la citada sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, son decisiones razonables, sustentadas en el principio de autonomía judicial, que en su momento unificaron las diferentes tesis tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.
Adicionalmente, cabe señalar que en varias decisiones de revisión de tutela,46 la Corte Constitucional había dado la misma interpretación que la de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado para entender que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme la normativa anterior a la Ley 100 de 1993. (vii) Bajo este criterio, en el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, los factores salariales a tener en cuenta están constituidos por todos aquellos emolumentos que hubiese devengado el servidor público durante el último año de servicio.
En ese sentido, comoquiera que en el caso del señor Ismael Enrique Meneses Sabogal, según la certificación expedida por la directora de Servicios Administrativos de la Gobernación de Boyacá,47 este percibió, en su último año, los mismos factores salariales que ordenó incluir el tribunal en su sentencia, a saber: asignación básica, prima de vacaciones, prima de servicios y la bonificación por servicios, no puede afirmarse que en dicha decisión hubo algún reconocimiento o liquidación que excediera a la norma aplicable.
(viii) Teniendo en cuenta lo anterior, es preciso reiterar que la UGPP, en la acción de revisión, circunscribió su argumento a discutir que, para calcular el IBL del pensionado, debieron atenderse las disposiciones contenidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en armonía con la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha desarrollado sobre el tema; no obstante, no expuso ningún reparo frente a algún emolumento en particular, por lo que la Subsección, siguiendo el criterio de anteriores decisiones,48 restringirá su análisis a ello.
(ix) Siendo así las cosas, examinada la decisión objeto de revisión, se advierte que, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, el criterio acogido por el Tribunal Administrativo de Boyacá fue el sostenido para la época por el 46 Corte Constitucional, sentencias T-651-04, T-948-09, T-013-11 y T- 860-12.
En la última citada, la Corte Constitucional consideró: “Así mismo, ha dicho la Corte que el monto de la pensión corresponde al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, sin que le sea dable al fondo de pensiones aplicar dicho porcentaje sobre una base de liquidación distinta a la anotada en el decreto, puesto que ambos componentes, base y porcentaje, son inseparables.” 47 Folios 39 del cuaderno 4 del proceso ordinario. 48 Al respecto, véase la sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado 110010325000201800914 00 (3158-2018);
C.P. William Hernández Gómez. 19 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado,49 conforme al cual, la aplicación inescindible de la norma pensional permite que aquellos trabajadores beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 tengan derecho a que su mesada se liquide según las disposiciones contenidas en el Decreto 1045 de 1978, en cuanto a los emolumentos que debían computarse en la base de liquidación de la prestación. En otras palabras, de acuerdo con aquella tesis, se debían tener en cuenta todos los factores devengados por el trabajador durante su último año de servicios, tal y como lo resolvió el tribunal al confirmar la decisión de primera instancia. (x) En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis según la cual en el IBL se deberán incluir todos los factores percibidos durante el último año de servicios.
En ese sentido, no puede considerarse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, pues se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada, sobre todo cuando las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, que la UGPP considera desconocidas, no resultan aplicables. Finalmente, conviene reiterar que la Sala Plena del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general.
Sin embargo, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables. Por consiguiente, la tesis allí contenida no puede extenderse al presente asunto, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio vigente para la época.
En definitiva, en el presente caso no se encuentra configurada la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; razón por la cual la acción de revisión se declarará infundada, para salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.50 49Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 0112-09;
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25- 000-2004-01634-01 (1028-07), actor: Raúl Armando Quiñones Villareal, demandado: Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 50 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097- 20 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
En ese sentido, esta corporación51 ha considerado que el ejercicio de la acción especial de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo para contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de pensiones se han presentado y, por lo mismo, para garantizar los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación de la Seguridad Social, así como el de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo tanto, la Sala considera improcedente la condena en costas en el presente caso. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al supuesto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que en la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 24 de octubre de 2017, no se configuró la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la reliquidación de la pensión del señor Ismael Enrique Meneses Sabogal en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante su último año de servicios, incluyendo, como factores salariales, la asignación básica, la prima de vacaciones, la prima de servicios y la bonificación por servicios.
En consecuencia, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, 00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación;
Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000- 2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 21 11001-03-25-000-2018-01240-00 (4210-2018) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) contra el señor Ismael Enrique Meneses Sabogal, para que se revise la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, de 24 de octubre de 2017, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, hacer las respectivas anotaciones en la plataforma SAMAI y archivar el expediente de la acción especial de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. CBT