Expediente: 11001-03-24-000-2023-00233-00 Demandante: Empresas Públicas de Medellín CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PLENA Magistrado Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001-03-24-000-2023-00233-00 Referencia: Auto que decide no avocar un asunto para unificar la jurisprudencia Demandante: Empresas Públicas de Medellín Tema: Alcance de la competencia legal para unificar o sentar jurisprudencia cuando la solicitud proviene de un tribunal administrativo Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No comparto la decisión de rechazar la solicitud del Tribunal Administrativo de Antioquia para que se profiera una providencia de unificación. Considero que las razones formales por las cuales se adoptó esta decisión no son adecuadas, pues es evidente que sí existen decisiones contradictorias que hacían necesario que la Sala unificara jurisprudencia y que estableciera cuál es el alcance que debe darse a la competencia para unificar o sentar jurisprudencia cuando la solicitud proviene de un tribunal.

A.- La relevancia del asunto 1.- Los requisitos de procedencia de la solicitud de unificación se cumplían a cabalidad por las siguientes razones: 1.1.- Es un asunto pendiente de decisión interlocutoria, que fue remitido por un tribunal que lo conoce en segunda instancia. 1.2.- Es un asunto en el que existe la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia. 2.- De acuerdo con los antecedentes señalados en el auto objeto del salvamento, el proceso en el que se solicitó unificar jurisprudencia se encontraba al despacho del tribunal, que debía resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia en la que se declaró la ineptitud sustantiva de una demanda.

Y la ineptitud se declaró porque el demandante impugnó solo el acto administrativo que confirmó la decisión (segundo acto) y no el primero. Expediente: 11001-03-24-000-2023-00233-00 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 3.- Es cierto que el tribunal preguntó expresamente si en este caso debía darse por terminado el proceso o si debía adoptar una medida de saneamiento para corregir el yerro, pero resultaba claro que la decisión de segunda instancia implicaba pronunciarse también sobre el alcance del artículo 163 del CPACA.

Al respecto, el auto del que me aparto señala expresamente: <<Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en el citado auto del 16 de mayo de 2016, adoptó una postura respecto a las consecuencias que debe adoptar el Juez cuando se declare probada la excepción de inepta demanda por proposición jurídica incompleta al no demandarse la totalidad de actos que constituían una unidad jurídica.

Sin embargo, frente a la misma, el Tribunal Administrativo de Antioquia no logró demostrar que existan criterios jurisprudenciales contradictorios sobre el aludido tema, ya que los demás casos analizados por esa Corporación Judicial en su solicitud se refieren a supuestos distintos a los que se debaten en este proceso y, por lo tanto, no constituyen precedentes para su resolución. En consecuencia, al no cumplirse los requisitos dispuestos en el artículo 271 del CPACA, la Sala no avocará conocimiento para unificar, por las razones antes señaladas>>. 4.- Advertí en la Sala que aunque el tribunal no haya referido decisiones contradictorias sobre el alcance del artículo 163 del CPACA, lo cierto es que sí existen posiciones divergentes: 4.1.- En el auto del 19 de mayo de 2016 —citado en la providencia de la que me aparto— se señala que <<basta con demandar el acto principal para entender demandados los actos que resuelven los recursos interpuestos en su contra>>, pero <<no ocurre lo mismo cuando se demandan los actos que resuelven los recursos presentados en la actuación administrativa contra el acto principal, pues estos pueden confirmar, modificar o revocar el primer acto>>.

Así, <<la accionante tenía la obligación de demandar la Resolución No. 002448 de 2012 (23 de noviembre) y el hecho de no hacerlo hace prosperar la excepción propuesta por la DIAN>>. 4.2.- En una providencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado se afirma exactamente lo contrario. En efecto, en un proceso tramitado por la Subsección B, en el cual el demandante solo impugnó el acto <<ficto>> que debía entenderse como una negativa al recurso interpuesto contra el acto principal, se estimó que debía interpretarse que el acto principal también había sido demandado, pues debía hacerse una interpretación <<integral>> del artículo 163: <<Frente al caso concreto, en atención al material probatorio que obra en el plenario, se destaca que, en efecto, a través de Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013 Colpensiones negó al accionante «el reconocimiento y pago de una pensión de vejez» (ff. 7 y 8), contra la cual se interpuso recurso de apelación, sin Expediente: 11001-03-24-000-2023-00233-00 Demandante: Empresas Públicas de Medellín que se haya desatado por la Administración, cuya decisión, que se entiende negativa, es la que se demanda en el medio de control del epígrafe, conforme a la preceptiva del artículo 86 del CPACA.

En este sentido, para la Sala es evidente que el acto administrativo ficto también tiene connotaciones de acto definitivo, pues implícitamente confirmó la Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013, antes referenciada, y culminó la actuación en sede administrativa, por lo que pese a que este último acto no fue expresamente demandado, no es óbice para que el juez de instancia lo integre a su decisión, dada la naturaleza de la prestación reclamada, en la medida en que al decidir sobre la legalidad del segundo (acto ficto) necesariamente abarca los fundamentos jurídicos que se plasmaron en el primero y porque el juicio de legalidad que se aborde también le corresponde; ello conforme a una interpretación integral del artículo 163 del CPACA, para dar paso a la garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, frente al rigorismo que en algunos casos comporta la justicia rogada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo>>1. 5.- Adicionalmente, creo que también era relevante la pregunta expresamente formulada por el Tribunal Administrativo de Antioquia relativa a si en este estado del proceso podía otorgarse, como medida de saneamiento, un término al demandante para que saneara el proceso.

En este caso era necesario determinar cuándo puede ejercerse la competencia para adoptar las medidas de saneamiento a las que hace referencia el artículo 207 del CPACA. B.- El ejercicio de la competencia de sentar o unificar jurisprudencia ante solicitudes de los tribunales administrativos 6.- Estimo que en los casos en los que la solicitud de adopción de una providencia de unificación provenga de un tribunal, esa petición no puede rechazarse porque no se ha formulado con una claridad meridiana —que es lo que no tienen las providencias contradictorias del Consejo de Estado que hacen necesaria la unificación de posturas— o porque no se citen exactamente las providencias divergentes que la justifican. 6.1.- El tribunal no puede ser tratado como una <<parte legitimada para formular una petición en el proceso>>: es un operador judicial que hace una solicitud porque encuentra necesario contar con un criterio claro y unificado que le permita resolver el caso. 6.2.- Si el Consejo de Estado tiene competencia para avocar <<de oficio>> el conocimiento de estos asuntos y si puede hacerlo no solo para unificar posiciones contrarias, sino para sentar jurisprudencias, no debería excusar el conocimiento de estos asuntos con este tipo de justificaciones. 1 11 de abril de 2019, expediente No 3415-15, ponente doctor Carmelo Perdomo Cuéter.

Expediente: 11001-03-24-000-2023-00233-00 Demandante: Empresas Públicas de Medellín 6.3.- La adopción de este mecanismo en el CPACA —como instrumento para garantizar la igualdad en las decisiones y procurar la eficacia en su adopción— impone tomar decisiones en las que seriamente se persiga ese objetivo. 7.- La determinación de lo que debe hacer el Consejo de Estado en los casos en los que un tribunal le remita un proceso en trámite (que no esté pendiente de fallo) es un punto que, a mi modo de ver, debió definirse en este caso, pues la competencia en relación con los autos solo se asumió a partir de la expedición de la Ley 2080 de 2021.

Y ello implicaba absolver dos preguntas: 7.1.- ¿Qué debe hacer el Consejo de Estado en un evento como este, en el que se le remite un proceso del tribunal en el que está pendiente de resolver el recurso de apelación sobre el auto que declaró la ineptitud de la demanda? Considero que debe avocar el conocimiento del proceso y tomar la decisión que le correspondía adoptar al tribunal.

Y lo anterior no afecta la doble instancia porque el tribunal que formula la petición —de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 271— conoce el asunto en segunda instancia. Así, el Consejo de Estado asume competencia para proferir una providencia en proceso que se encuentra pendiente de decisión interlocutoria. 7.2.- ¿El Consejo de Estado está sujeto a responder la pregunta que le hace el tribunal o debe proferir la decisión que corresponda estableciendo previamente una regla de unificación de la norma aplicable? Creo que no está sujeto —de ninguna manera— a resolver la pregunta puntual que le hace el tribunal porque lo que debe hacer es proferir una decisión. Y para hacerlo, reitero, debe indicar cómo se debe interpretar la disposición legal frente a la cual se requiere unificar o sentar jurisprudencia. 8.- Por último, señalé en la Sala que este tipo de decisiones pueden tener por efecto desincentivar la utilización de este instrumento por los tribunales.

Espero que estos entiendan que nos encontramos en la implementación del desarrollo de una facultad y que, seguramente, en el futuro el Consejo de Estado ajustará el discurso de la unificación a la realidad de sus decisiones. 9.- Así, en este caso el Consejo de Estado debió asumir competencia y proferir la providencia interlocutoria correspondiente.

Para adoptarla debía establecer cuál es la interpretación adecuada de la facultad de sanear el proceso prevista en el artículo 207 y también debía unificar la interpretación del artículo 163, definiendo si en los eventos en los que solo se demande el segundo acto debe Expediente: 11001-03-24-000-2023-00233-00 Demandante: Empresas Públicas de Medellín entenderse demandado el primero. Esta es la función de unificación, que a mi modo de ver debió cumplirse en este caso2.

Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado 2 Esta fue una finalidad explícita en la Ley 2080, que indicó que uno de sus fines era: <<Fortalecer la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado y evitar decisiones contradictorias en la jurisdicción>> (Congreso de la República, Gaceta 726 del 9 de agosto de 2019).