Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: JOSÉ MANUEL ABUCHAIBE ESCOLAR Convocada: YENICA SUGEIN ACOSTA INFANTE Referencia: Pérdida de investidura PÉRDIDA DE INVESTIDURA – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el solicitante José Manuel Abuchaibe Escolar, contra la sentencia del 20 de marzo de 2024, proferida por la Sala Veintiuno (21) Especial de Decisión, mediante la cual se negó la solicitud de pérdida de investidura1.
I. SOLICITUD El señor José Manuel Abuchaibe Escolar solicitó la pérdida de investidura de la Representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Yenica Sugein Acosta Infante, por la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, con fundamento en lo siguiente: La señora Yeimy Beverly Duque Ocampo fue vinculada a la Unidad de Trabajo Legislativo (en adelante, UTL) de la Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante, en el cargo de Asesor VIII, mediante la Resolución No. 1521 del 23 de julio de 2018, proferida por la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes.
Según información suministrada por Migración Colombia, la señora Duque Ocampo salió del territorio nacional el 16 de mayo de 2022 y regresó al país el día 22 del mismo mes y año. Asimismo, viajó al exterior el 25 de agosto de 2022 y regresó el 31 siguiente. En los meses de mayo y agosto de 2022, la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo recibió el pago del salario en su totalidad.
Contra la congresista convocada se formuló solicitud de pérdida de investidura similar (exp. 2023-00145-01), trámite en el que se profirió sentencia de segunda instancia el 12 de septiembre de 2023, mediante la cual se confirmó la providencia de 18 de enero de 2023, que negó la referida petición, pese a encontrarse 1 Integrada por los doctores Rafael Francisco Suárez Vargas, Nubia Margoth Peña Garzón, Luis Alberto Álvarez Parra, Wilson Ramos Girón y José Roberto Sáchica Méndez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 2 demostrado que, respecto de una de las funcionarias de la UTL que estuvo fuera de Colombia, no se expidió la certificación de cumplimiento de funciones2. Por lo tanto, se cuestiona si en ese fallo se aceptó la violación del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 y se torna inaplicable la causal de pérdida de investidura invocada.
Afirma que se presume que se evitó que las citadas certificaciones fueran allegadas al expediente o que tales documentos desaparecieron de la Pagaduría de la Cámara de Representantes, lo que motivó que el 17 de julio de 2023, se solicitara ante la Corte Suprema de Justicia la investigación penal de la parlamentaria y del presidente de la citada cámara.
La congresista convocada «viene certificando el cumplimiento de las labores de los funcionarios de su UTL, pero observamos que cuando se trata de probar en los casos de funcionarios que han recibido pagos, a pesar de estar fuera del país, convenientemente, la Pagaduría no remite esos documentos»3. Mediante derecho de petición se solicitó «copia de las certificaciones y las constancias que emitió la Representante en relación con las labores desarrolladas por los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, que correspondan a los meses en que estuvieron o han estado vinculadas YEIMY BEVERLY DUQUE OCAMPO y CAMILA ANDREA MARIN BARDALES, firmadas por la Honorable Representante, agregando además se nos certifique si las mencionadas funcionarias demostraron ante el Congreso que cumplieron alguna función específica en Bogotá o fuera de ella, dentro del territorio nacional o fuera de él»4.
El 4 de diciembre de 2023, se recibió respuesta al citado derecho de petición, sin que se remitieran las certificaciones de la asesora Yeimy Beverly Duque Ocampo, durante el tiempo en que estuvo fuera del país5. Por el contrario, sí se anexaron las certificaciones de cumplimento de labores de la otra funcionaria, de lo que se desprende que se intenta ocultar la realidad frente a las mismas.
Se presenta una conducta dolosa por parte de la congresista, pues dado que la señora Duque Ocampo se desempeña como coordinadora de su UTL, debía tener conocimiento de los días en los que esa funcionaria permaneció fuera del país y, por tanto, el pago efectuado a esa asesora carece de justificación y vulnera la Ley Orgánica 2029 de 24 de julio de 2020.
De acuerdo con la mencionada ley, los funcionarios que estén vinculados a la UTL podrán realizar sus funciones en la sede del Congreso de la República o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través de las figuras de teletrabajo o virtualidad, pero no pueden desempeñar sus labores por fuera del territorio nacional.
Al no figurar las certificaciones de cumplimiento de labores de la señora Duque Ocampo, durante el tiempo en el que estuvo fuera del país, se advierte que la congresista «al parecer viene manipulando» la información que suministra a la Cámara de Representantes. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001031500020230014501, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico. 3 Pág. 7. 4 Ibidem. 5 Respecto de la funcionaria Duque Ocampo se remitieron solo unos meses reportando cumplimiento de labores: julio a diciembre de 2018, enero a diciembre de 2019, febrero de 2021, diciembre de 2022 y enero a julio de 2023.
Pág. 8. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 3 No es aceptable que los congresistas cuenten con un amplio margen de discrecionalidad respecto de los recursos que son asignados para el funcionamiento de la UTL, puesto que tienen un nivel de responsabilidad que debe garantizar que estos se utilicen de manera exclusiva para el ejercicio de la función legislativa.
Concluye que la convocada incurrió en indebida destinación de dineros públicos, porque la asesora Yeimy Beverly Duque Ocampo recibió la totalidad de su salario en mayo y agosto de 2022, a pesar de no haber laborado todos los días de esos meses, por encontrarse fuera del país. Si la Representante a la Cámara hubiese obrado con la diligencia debida al momento de revisar el cumplimiento de las funciones de los integrantes de la UTL, habría advertido que estaba ante una situación potencialmente capaz de convertirse en desviación de los dineros públicos.
II. CONTESTACIÓN La Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante, a través de apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos: El 6 de mayo de 2022, la convocada solicitó autorización al presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, para ausentarse los días 17, 18 y 19 de mayo de 2022, en virtud de su participación en la 5ª Sesión Ordinaria de la Asamblea del Parlamento Amazónico – PARLAMAZ.
La Representante Acosta Infante participó en la citada reunión de forma presencial en la ciudad de Brasilia (Brasil), en compañía de su asesora Yeimy Beverly Duque Ocampo, para lo cual salieron del territorio nacional entre el 16 y el 22 de mayo de 2022. La citada asesora puso en conocimiento de la congresista convocada, que su cónyuge residía en Belém (Brasil) y se encontraba bajo especiales circunstancias de salud, motivo por el cual le solicitó permiso -licencia no remunerada redactada y firmada por la asesora- para ausentarse del país los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, el que se radicó ante la División de Personal de la Cámara de Representantes.
El 25 de agosto de 2022, la asesora Yeimy Beverly Duque Ocampo salió del país sin informarle a la Representante a la Cámara. En relación con lo expuesto por el solicitante sobre lo decidido en el expediente 11001031500020230014501, precisa que en ese asunto se demostró que, si bien un miembro de su UTL desconoció el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, al realizar funciones fuera del territorio nacional, tal conducta no era adjudicable a la congresista, pues se advirtió que esa funcionaria desarrolló funciones en forma virtual y resultaba una carga exorbitante exigirle a la parlamentaria que comprobara el lugar desde el cual la servidora efectuaba las labores encomendadas, aunado a que la representante no tuvo conocimiento que se encontraba en el exterior.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 4 No se presenta el tercer aspecto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura6 -indebida destinación de dineros públicos-, por cuanto la Representante a la Cámara no expidió certificaciones respecto al cumplimiento de funciones de la señora Duque Ocampo, que hayan servido de fundamento para el pago de los salarios durante los días que permaneció fuera del país. Agrega que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la inexistencia de una certificación que respalde el cumplimiento de funciones, hace inviable la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada7.
No existe prueba sobre algún acuerdo entre la congresista y la División de Personal de la Cámara de Representantes, cuyo objeto sea no allegar las certificaciones de cumplimiento de funciones de la mencionada asesora, ya que tales documentos no fueron expedidos por la convocada. Tampoco se configura el elemento subjetivo de la causal invocada, por culpa grave o dolo en las actuaciones de la congresista convocada, en tanto el primer viaje al exterior de la señora Duque Obando, realizado entre el 16 y el 22 de mayo de 2022, obedeció a la necesidad de asistencia, consejo y asesoría durante su participación en la 5ª Sesión Ordinaria de la Asamblea del Parlamento Amazónico, en la ciudad de Brasilia (Brasil), por lo que no era viable jurídicamente que se radicara una solicitud de licencia no remunerada, ante la efectiva prestación del servicio.
Igualmente, no es reprochable la conducta de la Representante Acosta Infante respecto de la segunda salida al exterior de la referida asesora, pues tuvo la diligencia de cerciorarse de que la funcionaria solicitara la licencia no remunerada, sin que se le pueda exigir que debía conocer que su servidora salió del país dos días más de lo autorizado, o que la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no realizara los descuentos por los días no trabajados.
En este segundo viaje al exterior de la servidora Duque Ocampo, que ocurrió entre el 25 y el 31 de agosto de 2022, no se presenta comportamiento reprochable de la Representante Acosta Infante, pues la convocada autorizó a la funcionaria para que solicitara una licencia no remunerada por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022. La salida al exterior de la citada asesora los días 25 y 26 de agosto de 2022, como se indicó, no fue informada a la Representante y, en consecuencia, tampoco fue avalada por ella.
Resulta una carga excesiva pedirle a la congresista que, luego de verificar que su subordinada remitiera la solicitud de licencia no remunerada, revisara que la dependencia correspondiente expidiera la resolución y realizara los descuentos por los días que la asesora no trabajó. No le es exigible a la representante percatarse que la funcionaria Duque Ocampo le diera correcto uso al permiso solicitado, toda vez que salió del país tan solo dos días antes de lo que le autorizó la congresista.
Lo anterior, cobra certeza dado que los flujos migratorios tienen carácter reservado, como lo disponen los artículos 24 de la Ley 1437 de 2011 y 2.2.1.11.4.3 del Decreto 1067 de 2015. 6 En relación con los elementos de: que se ostente la condición de congresista y que se esté frente a dineros públicos, no existe duda sobre su configuración. 7 Consejo de Estado, Sala 4 Especial de Decisión, sentencia de 5 de junio de 2023, exp. 11001031500020230014500, C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 5 III. AUDIENCIA PÚBLICA Se llevó a cabo el 12 de marzo de 2024, bajo la dirección del presidente de la Sala Veintiuno (21) Especial de Decisión y con la asistencia de los demás integrantes de la misma, del solicitante José Manuel Abuchaibe Escolar, de la Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante, su apoderado, y el Procurador Delegado con funciones mixtas 6: para la Conciliación Administrativa.
El solicitante pidió se declare la pérdida de investidura de la Representante a la Cámara por incurrir en indebida destinación de dineros públicos, ya que la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo integrante de la UTL, recibió la totalidad del salario en mayo y agosto de 2022, pese a que no laboró todos los días de esos meses, por encontrarse fuera del país. Expresó que el elemento subjetivo se configuró a título de culpa, porque la representante permitió el pago de los salarios a la señora Duque Ocampo, quien no laboró en el país unos días de los meses de mayo y agosto de 2022.
Anotó que también se configuró el referido elemento a título de dolo, por cuanto fue la Representante quien autorizó el acompañamiento de la citada asesora a Brasil, y se observa un comportamiento reprochable que denota la falta de cuidado y diligencia, pues es su deber supervisar, controlar y vigilar que las personas que hacen parten de su equipo cumplan sus funciones conforme a la ley.
Agregó que el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, señala que a los legisladores les corresponde emitir la certificación del cumplimiento de las labores de los empleados de su UTL para el pago del salario de los servidores. Por lo tanto, tal documento debió expedirse y sería aconsejable que se compulsara copia ante la Fiscalía y la Corte Suprema de Justicia con el fin de averiguar lo sucedido en este aspecto.
El Procurador Delegado con funciones mixtas 6: para la Conciliación Administrativa manifestó que al no advertirse que la Representante a la Cámara hubiese realizado conductas encaminadas a destinar indebidamente dineros públicos, se debe negar la pérdida de investidura. Señaló que Yeimy Beverly Duque Ocampo asesora de la UTL, en el viaje realizado en mayo de 2022, cumplió con sus funciones al acompañar a la congresista en el evento del Parlamento Amazónico.
Anotó que se encuentra acreditado que: (i) la Representante le indicó a la asesora Duque Ocampo que debía pedir una licencia no remunerada por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, (ii) que se presentó dicha solicitud a la División de Personal de la Cámara de Representantes y (iii) que el viaje realizado por la referida asesora durante el 25 y 26 de agosto de 2022, no fue puesto en conocimiento de la congresista convocada.
No se configuró el elemento subjetivo, dada la ausencia de dolo y culpa grave atribuible a la congresista convocada, pues su conducta no fue realizada con la intención de causar un daño, ni se denota falta de diligencia o cuidado, sino que, por el contrario, cumplió con su deber de solicitar a la División de Personal de la Cámara Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 6 de Representantes el otorgamiento de la licencia no remunerada en favor de la asesora Duque Ocampo.
Por otra parte, no es exigible a la congresista que vigilara si la asesora tramitó las comisiones y permisos, o si salió del país antes de la licencia, pues como lo indicó la funcionaria en la declaración rendida en el proceso, ella apoya la coordinación de todo el equipo de la UTL y es el enlace con el área de recursos humanos. Además, reconoció que no informó a la Representante de su salida del país antes de las fechas que inicialmente le puso en conocimiento.
La mencionada asesora radicó el 23 de febrero de 2024, ante la División de Personal de la Cámara de Representantes, solicitud de liquidación de reintegro de recursos por los días 25 a 26 de agosto de 2022 y pidió una licencia no remunerada por los días 29, 30 y 31 de ese mes y año, y dado que no se emitió el correspondiente acto administrativo, solicitó que le detallen el valor a reintegrar.
La Representante a la Cámara, mediante apoderado, se opuso a la solicitud de pérdida de investidura. Indicó que no existen certificaciones o documentos que permitan inferir que la Representante Yenica Sugein Acosta Infante determinó una destinación de recursos públicos en los meses de mayo y agosto de 2022, lo cual deja sin fundamento la atribución de responsabilidad en el presente proceso.
Anotó que, del acervo probatorio se evidencia que el primer viaje al exterior de la asesora Yeimy Duque Ocampo, realizado entre el 16 y 22 de mayo de 2022, fue netamente laboral, pues asistió a la Representante Acosta Infante durante su estancia en Brasil. Expresó que no es reprochable la conducta de la congresista respecto de la segunda salida al exterior de la asesora Duque Ocampo, del 25 al 31 de agosto de 2022, pues tuvo la diligencia de cerciorarse que su funcionaria procediera a solicitar la licencia no remunerada.
Manifestó que la congresista convocada no conoció, ni debía conocer que su asesora salió del país dos días antes de lo autorizado, o que la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no realizó el descuento por los días no trabajados, pues se trata de información que solo está a disposición de la funcionaria y de esa división. IV.
SENTENCIA APELADA La Sala Veintiuno (21) Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, en sentencia de 20 de marzo de 2024, negó la solicitud de pérdida de investidura, con fundamento en las siguientes consideraciones: De acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que se configure la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos se requieren tres presupuestos o elementos, esto es, (i) que se ostente la condición de congresista, (ii) que se esté frente a dineros públicos y (iii) que estos sean indebidamente destinados.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 7 Se encuentra acreditada la condición de congresista de la señora Yenica Sugein Acosta Infante, quien fue elegida como Representante a la Cámara por el departamento del Amazonas para el periodo constitucional 2018-2022 y 2022-2026. Se está frente a dineros públicos, porque los recursos con los que se paga la nómina de los empleados de las UTL, son públicos y más concretamente «dineros públicos», en tanto provienen de una actividad económica del Estado y se integran al ciclo presupuestal, con el propósito de ser redistribuidos para la satisfacción de las necesidades que demanda el interés general.
Conforme al criterio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el salario que se paga a través de la nómina de personal de las entidades públicas, se expresa en dinero público8. Respecto a la indebida destinación de dineros públicos por el pago de la totalidad de los salarios a Yeimy Beverly Duque Ocampo, miembro de su UTL, quien se ausentó del país desde el 16 hasta el 22 de mayo de 2022 y desde el 25 hasta el 31 de agosto del mismo año, se indicó lo siguiente: Del viaje al exterior de la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo desde el 16 hasta el 22 de mayo de 2022 La Representante a la Cámara se ausentó del país junto con Yeimy Beverly Duque, Ocampo asesora VIII de la UTL, desde el 16 hasta el 22 de mayo de 2022, para asistir a la 5ª Sesión Ordinaria de la Asamblea del Parlamento Amazónico - PARLAMAZ.
Está acreditado que en esas fechas asistió de forma directa a la congresista, es decir, que contrario a lo manifestado por el solicitante, la mencionada funcionaria sí cumplió con las funciones propias del cargo, como asesora de la UTL. Si bien, en principio, podría considerarse pertinente que la señora Duque Ocampo debía solicitar ante la División de Personal de la Cámara de Representantes una comisión de servicios, conforme lo establece el artículo 2.2.5.5.25 del Decreto 1083 de 2015, ello no configura la causal de pérdida de investidura invocada, por cuanto el viaje obedeció al cumplimiento de sus funciones como miembro de la UTL y fue costeado por la Representante a la Cámara y por PARLAMAZ.
En relación con el desconocimiento de la Ley Orgánica 2029 de 2020, precisa que esa ley faculta a los funcionarios de la UTL para realizar sus funciones dentro del territorio nacional y no prohíbe que, por las necesidades del servicio, conforme lo dispone el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992, puedan prestar sus funciones por fuera del país. En conclusión, para el periodo entre el 16 hasta el 22 de mayo de 2022, la Representante a la Cámara no incurrió en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, indebida destinación de dineros públicos, toda vez que la asesora VIII Yeimy Beverly Duque Ocampo, recibió la totalidad del salario por el mes de mayo de 2022, al cumplir a cabalidad sus funciones. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, exp. 11001031500020150011100.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 8 Del viaje al exterior de la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo desde el 25 hasta el 31 de agosto de 2022 Sobre el viaje al exterior de la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo del 25 hasta el 31 de agosto de 2022, encontró acreditado lo siguiente: • La señora Yeimy Beverly Duque Ocampo salió del país del 25 hasta el 31 de agosto de 2022, fecha para la cual estaba vinculada en el cargo de asesora VIII en la UTL de la Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante. • Dicha funcionaria le comunicó a la congresista que debía ausentarse por necesidades personales, por lo cual la aforada la autorizó para solicitar ante la dependencia pertinente, una licencia no remunerada por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022. • La señora Duque Ocampo suscribió la solicitud de licencia no remunerada, con el visto bueno de la Representante a la Cámara. • De acuerdo con lo reportado por la División de Personal de la Cámara de Representantes, no se le concedió permiso, comisión de servicios o estudio, o licencia no remunerada a la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo, de lo cual no tuvo conocimiento la convocada.
De lo anterior concluye que la congresista, bajo el principio de buena fe, confió en que la solicitud de licencia no remunerada le había sido concedida a la señora Duque Ocampo por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, y, por otra parte, no tuvo conocimiento de que la funcionaria salió el país en una fecha no autorizada, esto es, el 25 del mismo mes y año. La salida del país de la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo entre el 25 y el 31 de agosto de 2022, no obedeció a un acto personal y material de la congresista que permita inferir una indebida destinación de dineros públicos, pues se acreditó que: (i) nombró a la señora Duque como asesora VIII desde el 2018, para el cumplimiento de unas funciones específicas que hasta la fecha de la ocurrencia de los hechos venía realizando, (ii) procuró que la funcionaria se ausentara del cumplimiento de sus funciones bajo una situación administrativa legalmente permitida y (iii) su empleada no le informó que saldría del país dos días antes de lo previsto, esto es, el 25 de agosto de 2022.
Pese a que la citada funcionaria recibió su salario completo en el mes de agosto de 2022, ello no obedeció a una certificación expedida por la congresista, toda vez que, está demostrado que la Representante no certificó el cumplimiento de funciones de la asesora Duque Ocampo para dicho mes. Respecto a la vulneración de la Ley Orgánica 2029 de 2020, anota que si bien la señora Duque Ocampo pese a estar vinculada en la UTL, no realizó sus funciones dentro del territorio nacional, ello implica un reproche personal para dicha funcionaria, mas no configura la causal de indebida destinación de dineros públicos en cabeza de la congresista.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 9 Concluye que en el asunto sometido a consideración no se configura el elemento objetivo, porque no se reunieron todos los presupuestos de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política. Elemento subjetivo En relación con la salida del país de la señora Duque Ocampo del 16 hasta el 22 de mayo de 2022, no advierte dolo o culpa grave de la congresista convocada, ya que el viaje obedeció a la invitación de la Representante a la Cámara al Congreso del Parlamento Amazónico que se realizó en Brasil, quien decidió ir acompañada de su asesora, persona que tenía a su cargo la función de asesorarla en sus intervenciones ante instituciones internacionales y preparar los insumos necesarios en las sesiones del referido parlamento.
Además, resalta que, conforme al testimonio rendido por la asesora, los tiquetes aéreos fueron costeados por la congresista y los viáticos asumidos por la entidad que invitó a la Representante. Respecto al viaje al exterior de la citada asesora del 25 hasta el 31 de agosto de 2022, no se acreditó el dolo en la conducta de la congresista, en la medida en que su intención nunca fue la de propiciar el pago de los salarios de su funcionaria, pese a que no cumplió a cabalidad con sus funciones durante todo el mes de agosto de 2022.
La Representante no tuvo conocimiento que la señora Duque Ocampo salió del país el día 25 del mismo mes y año, y tampoco que a esa funcionaria no le fue concedida la licencia no remunerada, por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022. No se configura una culpa grave, por cuanto la Representante a la Cámara no contó con los mecanismos suficientes para tener conocimiento de que la miembro de su UTL no ejerció sus funciones entre el 25 y el 31 de agosto de 2022.
Lo anterior, por cuanto: «i) la señora Duque Ocampo podía trabajar de manera virtual y el reporte de sus tareas no se hacía diariamente; ii) la congresista, se insiste, presumía que los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, la funcionaria estaba bajo una licencia no remunerada; iii) en dos días hábiles, esto es, 25 y 26 de agosto de 2022, era difícil establecer que la antes mencionada estuviera ausente y el desempeño exacto de sus funciones; y, iv) es imposible que un congresista tenga acceso a las salidas del país, por cualquier medio de transporte, de los empleados que tiene a su cargo».
V. RECURSO DE APELACIÓN El solicitante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que expresó lo siguiente: De acuerdo con los hechos y pruebas allegadas al proceso, es claro que la Representante a la Cámara por el Departamento de Amazonas Yenica Sugein Acosta Infante incurrió en la causal establecida en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, que determina que los congresistas perderán su investidura «por indebida destinación de dineros públicos».
La sentencia desconoce la normatividad y los precedentes en la materia, además, incurre en una errada valoración probatoria, dado que la congresista convocada Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 10 debió obrar con diligencia en relación con la coordinadora de la UTL Yeimy Bervely Duque Ocampo.
Salida de Colombia el 16 de mayo de 2022 y regreso al país el 22 de mayo del mismo año En el fallo recurrido se justifica la conducta dolosa de la congresista, pues sin tener facultades requirió que una funcionaria de su UTL desempeñara funciones por fuera del territorio nacional, sin estar amparada por un acto administrativo de comisión, siendo lo más grave que la acusada sufragó los gastos de pasajes y viáticos, cuestionando si estos pueden ser considerados como factor salarial.
El artículo 1 de la Ley 2029 de 20209, no permite que el parlamentario requiera a los funcionarios vinculados a la UTL para que desempeñen sus labores por fuera del territorio nacional. Por lo tanto, cuando en la sentencia se indica lo contrario, «es deducir que se quiere manipular la redacción de la norma». Asimismo, al afirmarse que esa disposición «no prohíbe que, por las necesidades del servicio, conforme lo señala el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992, estos puedan prestar sus funciones por fuera de él, como, efectivamente, ocurrió en este caso resulta aberrante y es prácticamente una MODIFICACION A LA LEY».
La señora Duque Ocampo en el testimonio rendido el 15 de febrero del año en curso, justificó el cobro del sueldo al considerar que laboró y cumplió sus funciones en el exterior. Por su parte, el jefe de la División de Personal en la respuesta de 23 de febrero de 2024, expresó que los miembros de las UTL no están habilitados para desempeñar sus funciones fuera del país, lo cual es una prueba concluyente.
Salida del país el 25 de agosto de 2022 y regreso el día 31 del mismo mes y año El recurrente indica que en el fallo se trata de justificar que, con la sola autorización a la funcionaria para tramitar la licencia no remunerada por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, la representante cumplió con sus funciones a cabalidad, pues la salida de la asesora los días 25 y 26 de agosto de 2022, no fue puesta en conocimiento de la convocada.
No se entiende cómo se afirma en el fallo que, en dos días hábiles, esto es, 25 y 26 de agosto de 2022, era difícil establecer que la funcionaria estuviera ausente y el desempeño exacto de sus funciones, pues se trata de la coordinadora de la UTL, persona de entera confianza de la congresista. En el fallo se omite analizar sobre la ausencia de las certificaciones de cumplimiento de funciones de la señora Duque Ocampo, las cuales no fueron remitidas por la Cámara de Representantes, y de la licencia no remunerada para salir del país. La sentencia desconoce el precedente contenido en el fallo de 28 de marzo de 201710, respecto a la obligación del congresista de certificar el cumplimiento de labores de los miembros de la UTL, y comparte el salvamento de voto presentado 9 Transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-127 de 2021 y del Consejo de Estado Sala Especial de Decisión, C.P. María Adriana Marín de 21 de octubre de 2020, exp. 11001031500020200051700, en las que se indicó que los miembros de las UTL pueden ejercer sus funciones desde cualquier lugar del territorio nacional. 10 Exp. 11001031500020150011100, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 11 por el consejero Pedro Pablo Vanegas Gil en el proceso 11001031500020190077101, en el que señaló que: «lo expresado en la sentencia en mención puede llevar a hacer inaplicable la causal de pérdida de investidura del artículo 183, ordinal 4, superior, en la medida en que bastaría con que se afirme que el congresista demandado asignó funciones a un funcionario o funcionaria de su UTL en el momento en que inició su desempeño funcional para eximirlo de responsabilidad, toda vez que a la luz de lo señalado en la providencia, no debe verificar de manera alguna que tales funciones se estuviesen cumpliendo durante su permanencia en el cargo y, aún más, podía certificar que estas se estaban ejecutando debidamente, sin que ello constituya una indebida destinación de los dineros públicos destinados al pago del salario y demás emolumentos del referido servidor o servidora pública».
Se desconoce el artículo 388 de La Ley 5ª de 1992, norma que es clara en advertir que a los legisladores les corresponde emitir una certificación del cumplimiento de las labores de los empleados de la UTL y, con base en la misma se paga el salario de los servidores. Por lo tanto, debe aclararse si la certificación de las funciones expedidas por los congresistas, no son un presupuesto para el pago de salarios, lo que sería una modificación de la mencionada norma.
Afirma que es una «aberración jurídica» el pago de salarios en la Cámara de Representantes sin la certificación de haberse prestado el servicio, y cuestiona que se quiere establecer como precedente que «no es indispensable para demostrar la indebida destinación de recursos públicos por vía indirecta, la certificación del cumplimiento de funciones expedida por el congresista a cargo de la UTL», además, no existe en el ordenamiento jurídico exoneración de responsabilidad en materia de pérdida de investidura por procurar voluntariamente, después de cometida la conducta, anular o disminuir sus consecuencias o reparar el daño. En el fallo se guarda silencio sobre las certificaciones de cumplimiento que debían existir, frente a lo cual «se presume» que se ha evitado que lleguen al expediente, y pueden haberse desaparecido de la Pagaduría de la Cámara, lo que amerita que se compulsen copias para que se investigue por la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, y se despeje este aspecto.
No se realizó un análisis sobre la situación de salud del esposo de la señora Duque Ocampo, que fue el motivo que la obligó a ausentarse del país el 25 de agosto de 2022, quien casualmente reside en Brasil, lo cual pudo motivar a la congresista para «ayudar personalmente a su amiga funcionaria». VI. OPOSICIÓN AL RECURSO DE APELACIÓN La Representante a la Cámara, a través de apoderado, adujo que no se configuró la causal de pérdida de investidura invocada, por las siguientes razones: • La ausencia de certificaciones de cumplimiento de funciones expedidas por la Representante descarta la configuración del elemento objetivo de la conducta En este caso no se configura el elemento objetivo, por cuanto no existen certificaciones de cumplimiento de funciones expedidas por la congresista en relación con Yeimy Beverly Duque Ocampo, durante los meses de mayo y agosto de 2022, en los que esa asesora se desplazó fuera del territorio colombiano. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 12 En atención a las pruebas aportadas en el proceso, y las subreglas jurisprudenciales fundadas en el principio de legalidad, para los casos de desplazamientos al exterior de miembros de una UTL, debe concluirse que la inexistencia de una certificación que respalde el cumplimiento de funciones hace inviable la configuración de la causal de pérdida de investidura, cuyo reproche se basa exclusivamente en la participación directa o indirecta de un miembro del Congreso de la República en la destinación de dineros públicos. • La Representante no participó de manera directa o indirecta en la presunta destinación indebida de recursos públicos La congresista no participó de manera directa o indirecta en la presunta destinación indebida de recursos públicos, toda vez que: (i) en el primer viaje al exterior, la funcionaria Duque Ocampo cumplió integralmente sus funciones, y (ii) en la segunda salida al exterior, no es reprochable la conducta de la parlamentaria, pues tuvo la diligencia de cerciorarse que su funcionaria, antes de partir, solicitara la licencia no remunerada.
La Representante Acosta Infante no conocía ni debía conocer que su asesora salió del país dos días hábiles más de lo que por ella fue autorizado, o que la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes no realizara los correspondientes descuentos por los días no trabajados, toda vez que se trata de información que solo estaba a disposición de la funcionaria Duque Ocampo y de esa dependencia. • La suficiencia del material probatorio recabado en el proceso, la presunción de inocencia que le asiste a la Representante Acosta y la carga de la prueba que de dicha garantía se deriva en el juicio de pérdida de investidura El actor era quien debía aportar evidencia convincente que lograra desvirtuar la presunción de inocencia de la congresista, no obstante, su actuación consistió en proponer afirmaciones sin soporte probatorio.
El magistrado sustanciador -de primera instancia- utilizó sus facultades oficiosas para dilucidar puntos oscuros dentro del proceso como lo eran: (i) la situación administrativa en la que se encontraba la señora Duque Ocampo en los periodos en los que se desplazó al exterior y (ii) las funciones que cumplía la señora Duque Ocampo, lo cual no significa que el juez debe probar lo no ocurrido, como lo pretende el apelante.
Aceptar lo contrario supondría la conversión del juez en parte del proceso, lo cual terminaría por desconocer el derecho a un juicio justo, independiente e imparcial, asimismo, que las dudas razonables que surjan del análisis probatorio se resuelvan en favor de la convocada, dada la naturaleza punitiva del proceso de pérdida de investidura.
La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se confirme la decisión de primera instancia, mediante la cual se negó la solicitud de pérdida de investidura de la congresista convocada. Al efecto, expresó: Respecto de la causal de pérdida de investidura relacionada con la indebida destinación de dineros públicos, se encuentran probados en el proceso dos de los tres elementos establecidos por la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 13 Administrativo del Consejo de Estado11, esto es, que la convocada ostenta la calidad de congresista y que se trata de dineros públicos.
En lo concerniente al tercer elemento, relativo a que los dineros se hayan destinado indebidamente, del análisis de las funciones del cargo de Asesora VIII de la UTL de la congresista convocada, de acuerdo con la Resolución 1095 de 2010 “Manual de Funciones de la Cámara de Representantes” y la declaración rendida en el proceso por la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo, se evidencia el cumplimiento de sus funciones, pues acompañó a la congresista a un evento, desarrollando labores de asesoría y revisión. La Ley 2029 de 24 de julio de 2020, mediante la cual se interpretó lo dispuesto por el artículo 388 de la Ley 5 de 1992, determina que los miembros de las UTL pueden prestar sus servicios desde cualquier lugar del territorio nacional, y no prohíbe desde su literalidad, que eventualmente y por necesidades del servicio, puedan ejercer funciones en el exterior.
Por lo tanto, no se configura el tercer elemento de la causal de pérdida de investidura invocada, máxime que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado12, en reciente pronunciamiento señaló que destinar indebidamente dineros públicos no puede asimilarse a utilizarlos de manera indebida. Extender la destinación del dinero público al ejercicio de funciones ocasionales por fuera del territorio nacional, implica hacer una interpretación extensiva de la conducta prevista como causal de pérdida de investidura.
Así las cosas, decretar la pérdida de investidura de una congresista porque decidió asistir a un evento internacional en virtud de su cargo, acompañada por una funcionaria de su confianza, implicaría adoptar una decisión que violaría gravemente el principio de legalidad de las sanciones. No es necesario analizar el elemento subjetivo de la causal, debido a la falta de concurrencia de todos los componentes del elemento objetivo.
Esto implica, por sí mismo, la imposibilidad de atribuir culpabilidad a la convocada. Llama la atención las elucubraciones de que se vale el recurrente para edificar las presuntas conductas o comportamientos en que a su juicio habría incurrido la congresista, que, en todo caso, se alejan por mucho de la posibilidad de encuadrar la conducta en trasgresión alguna.
Si bien existe el legítimo uso de los recursos de alzada en favor de los extremos procesales y son parte de sus derechos y principios fundamentales, tales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, ello no obsta para que actúen con la debida proporcionalidad, racionalidad y lealtad procesal, como imperativos categóricos.
Resulta relevante el hecho que los citados deberes procesales no estén siendo ejercidos en debida forma, ya que el solicitante acude al uso de afirmaciones, la mayoría de ellas indeterminadas, para atacar la investidura de una mujer que ejerce 11 Sentencia de 5 de junio de 2001, exp. AC 0059, C.P. Ricardo Hoyos Duque. 12 Sentencia de 10 de mayo de 2022, exp. 11001-03-15-000-2019-00771-01 (PI), C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 14 como Representante a la Cámara, evidenciando que, en caso de prosperar las pretensiones, su hipotético remplazo correspondería a un hombre. Debe tenerse en cuenta que en el presente asunto, si bien la cuota de género prevista en la Ley 1475 de 2011 no se torna en obligatoria en atención a su aplicación en listas donde se elijan 5 o más curules para corporaciones de elección popular, no puede obviarse que la Constitución Política establece la igualdad entre hombres y mujeres; y que Colombia es suscriptora de una gran cantidad de instrumentos internacionales que promueven (i) la eficacia de esta igualdad y (ii) la no violencia contra las mujeres, los cuales han debido ser incorporados mediante leyes que a su vez son revisadas previamente por la Corte Constitucional, y sin embargo, el Congreso de la República, pasados 22 años de entrada en vigencia de la Carta Magna, aún no establece la paridad como forma de expresión de la igualdad de hombres y mujeres en el acceso a cargos públicos, especialmente de elección popular.
Para el Ministerio Público, si bien en el presente caso la norma vigente en materia de cuota obligatoria de acceso a cargos de elección popular no obligaba a las organizaciones políticas a inscribir en su listas un mínimo del 30% de mujeres, es imperativo que las agrupaciones políticas en el seno de su democracia interna atiendan los principios constitucionales, que se replican en los parámetros estatutarios, relacionados con el logro de la igualdad material entre hombres y mujeres, de tal suerte que, para el caso de las circunscripciones electorales, donde se eligen hasta dos curules, uno de los tres candidatos de la lista debe ser mujer.
La anterior consideración se afianza en la línea institucional adoptada por la Procuraduría General de la Nación, cuyo objeto es permear sus actuaciones con enfoque de género femenino cuando ello sea posible, al igual que con el concepto emitido en su oportunidad frente al proyecto de Código Electoral, en el que se abogó por la efectiva paridad o cuando menos, la universalidad de la cuota en todas las circunscripciones electorales, con independencia de los escaños que se van a proveer.
VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política, 37-7 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y 14 de la Ley 1881 de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de la solicitud de pérdida de investidura de un congresista. 2.
Problema jurídico Se advierte que la Ley 1881 de 2018 no regula los presupuestos de la apelación13, por lo tanto, es procedente la aplicación del artículo 320 del Código General del 13 L.1881/18. Artículo 21. Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 15 Proceso14, que prescribe que este recurso tiene por objeto que el superior examine la providencia recurrida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante para que la decisión sea revocada o reformada, según sea el caso.
Asimismo, el artículo 328 de ese mismo código, prevé que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si la Representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Yenica Sugein Acosta Infante, elegida para el periodo constitucional 2018-2022 y 2022-2026, incurrió en la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, por cuanto la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo asesora VIII de la UTL percibió el salario completo a pesar de que: (i) entre los días 16 y 22 de mayo de 2022 ejerció sus funciones como miembro de la UTL en el exterior y (ii) entre los días 25 y 31 de agosto de 2022 no laboró, por encontrarse fuera del territorio nacional, aunado a la ausencia del certificado de cumplimiento de funciones.
Para tal efecto, se observa que en el caso no se cuestionan dos de los tres requisitos que configuran el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, esto es, que se ostente la calidad de congresista y que se trate de dineros públicos; por lo tanto, no se estudiaran tales requisitos que, por lo demás, se encuentran acreditados.
De acuerdo con lo anterior, se observa que el solicitante formula reparos respecto al tercer requisito, relativo a la indebida destinación de dineros públicos, al considerar que: • En relación con la salida del país de la señora Duque Ocampo asesora VIII de la UTL de la convocada, los días 16 a 22 de mayo de 2022, expone que: el fallo justifica la conducta de la congresista, quien desconoce lo dispuesto en la Ley Orgánica 2029 de 2020 sobre el ejercicio de funciones de los miembros de la UTL en el territorio nacional, los precedentes en la materia e incurre en una errada valoración probatoria. • Respecto a la salida al exterior de la citada asesora, los días 25 al 31 de agosto de 2022, señala que: en el fallo se justifica la conducta de la congresista, se desconoce el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 y el precedente sobre la obligación del parlamentario de expedir el certificado de cumplimiento de funciones, y se omite el análisis sobre la falta del citado certificado, presupuesto para el pago del salario, respecto del cual se «presume» que se ha evitado que llegue al expediente.
En el evento que se demuestre la configuración del mencionado elemento objetivo, se procederá al estudio de los argumentos expresados por el recurrente relacionados con el elemento subjetivo, en concreto, frente al dolo y la culpa grave en la conducta de la congresista, al requerir el cumplimiento de funciones por parte de la asesora de la UTL fuera del territorio nacional, y lo afirmado en el fallo sobre la dificultad de establecer la ausencia de la coordinadora de la UTL y el cumplimiento de sus 14 CGP.
Art. 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 16 labores, incluido el argumento relacionado con la falta de análisis de la situación del esposo de la señora Duque Ocampo y los motivos de la congresista para «ayudar personalmente a su amiga funcionaria». 3.
Causal invocada El señor José Manuel Abuchaibe Escolar solicitó la pérdida de investidura de la Representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Yenica Sugein Acosta Infante, con fundamento en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política. El artículo 183 de la Constitución Política, establece como causales de pérdida de investidura, las siguientes: «Artículo 183.
Los congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.
Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. (…)», En relación con el contenido y configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 22 de noviembre de 201615, indicó: «De manera puntual, en sentencias de mayo 6 de 2014 y julio 14 de 2015, con ponencia del Dr. Enrique Gil Botero y el Dr. Ramiro Pazos Guerrero, respectivamente, se hizo un recuento del tratamiento jurisprudencial de la causal bajo estudio con el fin de establecer su verdadero contenido así: “En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.
Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201216, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: (…) Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200317 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o 15 Sentencia de 22 de noviembre de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15-000-2015- 02938-00(PI). 16 Cita de cita: Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(Cita del texto original) 17Cita de cita: Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. (Cita del texto original) Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 17 cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.
De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.
La Sentencia del 1 de noviembre de 200518 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.
El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc.» (Negrillas originales) Además, ha señalado19 que la indebida destinación de dineros públicos, en el caso de los congresistas será directa cuando tiene capacidad de ordenación del gasto y dispone de manera ilícita de los recursos para obtener finalidades particulares o darle una destinación diferente a la establecida en el presupuesto, y será indirecta cuando a pesar de no haber sido ordenador del gasto, el congresista con su conducta tiene injerencia a través de autorizaciones y certificaciones y lo destina a un objeto distinto al previsto inicialmente.
En sentencia de 28 de marzo de 201720, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sobre la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, precisó lo siguiente: «El análisis gramatical por grupos sintácticos de la causal de indebida destinación de dineros públicos permite establecer lo siguiente: (i) sujeto oracional «los congresistas»;
(ii) verbo «perderán»; (iii) complemento directo «su investidura»; y (iv) complemento circunstancial de causa «por indebida destinación de dineros públicos». 18 Cita de cita: Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. (Cita del texto original) 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 22 de noviembre de 2016, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente: 11001-03-15-000-2015-02938-00; 28 de marzo de 2017, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente: 11001-03-15-000-2015-00111-00. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, C.P. doctor Rafael Francisco Suárez Vargas.
Proceso identificado con el número único de radicación 11001031000201500111-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 18 (…) En esta oportunidad, estima la Sala pertinente clarificar que de acuerdo a la estructura de la norma y los lineamientos jurisprudenciales trazados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que se configure la causal se requieren tres presupuestos o elementos: (i) Que se ostente la condición de congresista;
(ii) Que se esté frente a dineros públicos; y (iii) Que estos sean indebidamente destinados. Cuando no se presentan esos elementos y se contraríe el ordenamiento jurídico, se está en presencia de irregularidades que pueden dar lugar a sanciones penales o disciplinarias, mas no a la pérdida de investidura.» En síntesis, para que se configure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, se deben acreditar de manera concurrente los siguientes requisitos: (i) que se ostente la condición de miembro del Congreso de la República, (ii) que se esté frente a dineros públicos y (iii) que estos sean indebidamente destinados.
Respecto a la semántica del enunciado referido a que los dineros públicos sean indebidamente destinados -único requisito del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, cuestionado por el recurrente-, en la sentencia reseñada se expresa que el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española «define la palabra «destinación» como acción y efecto de «destinar», vocablo que a su turno significa ordenar, señalar o determinar una cosa para algún fin o efecto, y la palabra «indebido» como aquello que no es obligatorio ni exigible o que es ilícito, injusto y falto de equidad».
De acuerdo con las mencionadas definiciones, en la misma providencia se indicó que el enunciado referido a la indebida destinación «desde el punto de vista jurídico, debe entenderse aquella que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado a un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario21».
Tratándose de la pérdida de investidura de los congresistas por indebida destinación de dineros públicos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en sentencia de 10 de agosto de 202122, precisó que «el comportamiento sancionable se configura cuando el parlamentario, en su condición de servidor público, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento para los dineros públicos; destina o aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, innecesarias o injustificadas; busca un incremento patrimonial o un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas23, independientemente de que dicha actuación configure o no un delito penal24.
Lo importante, es que el congresista sea el determinador del detrimento patrimonial del Estado, al aplicar dineros públicos a un fin no autorizado25». 21 Cita de cita: Expediente AC-9877. Actor: Emilio Sánchez Alsina. Demandado: Octavio Carmona Salazar. Ver, además, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de julio de 2002, consejero ponente: Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001- 03-15-000-2001-0248-01, accionante: Rubiel Orlando Espinosa Triana, accionado: Lorenzo Rivera Hernández. 22 Cita de cita: Rad. 11001-03-15-000-2020-04001-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 23 Cita de cita: Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia de 3 de octubre de 2000. MP: Doctor Darío Quiñones Pinilla. Expedientes AC 10529 y AC 10968. 24 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de noviembre de 2016, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, expediente: 11001-03-15-000-2015-02938-00, accionante: Juan Carlos Arango, accionado: Luciano Grisales Londoño. 25 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de febrero de 2004, consejero ponente: Alier Hernández Enríquez, expediente: 11001-03-15-000-2003-1149-01, accionante: Álvaro Gutiérrez Marenco, accionado: Dieb Nicolás Maloof Cuse.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 19 Respecto a los recursos asignados para el pago de los funcionarios que hacen parte de las unidades de trabajo legislativo y la indebida destinación de dineros públicos, la Sala Plena en la mencionada sentencia de 10 de agosto de 2021, expresó: «En este punto, resulta pertinente acotar que en tratándose del manejo de los recursos asignados al pago de la nómina del personal vinculado a las Unidades de Trabajo Legislativo de la Cámara de Representantes, el respectivo Director Administrativo funge como ordenador del gasto, en los términos del artículo 382 de la Ley 5ª de 1992, adicionado por el artículo 1º de la Ley 1318 de 2009.
En todo caso, los desembolsos que ordene dicho servidor público, deben fundarse necesariamente en la certificación de cumplimiento de labores que expida el respectivo congresista, tal como lo establece el Artículo 1° de la Ley 186 de 1995, modificatorio del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992. En ese contexto, un representante a la Cámara puede incurrir en la indebida destinación de dineros públicos cuando certifica el cumplimiento de labores por parte de alguno de los integrantes de su UTL que en realidad no se cumplieron, o cuando certifica el desarrollo de actividades, tareas o labores que no tienen relación con la actividad legislativa, con el propósito de que unas y otras sean remuneradas con cargo al presupuesto de la Cámara, siempre y cuando su proceder se concrete en la realización efectiva de un pago que no ha debido efectuarse …» En resumen, de acuerdo con los precedentes de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, puede ser directa cuando se tiene capacidad de ordenación del gasto e indirecta en el evento contrario, y se configura cuando el congresista en ejercicio de sus funciones, con su conducta, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento para que los referidos dineros sean destinados a fines diferentes a los allí previstos y, en concreto, sobre los recursos asignados para los pagos del personal que integran las unidades de trabajo legislativo, la citada causal se presenta, entre otros, cuando el parlamentario certifica el cumplimiento de labores que no se realizaron, o que no conciernen a la función legislativa o congresional. 4.
Aspecto subjetivo Debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019, el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. En relación con los principios aplicables al proceso de pérdida de investidura, la Corte Constitucional en la sentencia SU-326 de 202226, consideró lo siguiente: «217.
Esta Corte, en armonía con la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha definido la pérdida de investidura como aquella “acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan.”27 Por consiguiente, se trata de un juicio de propósito ético, pues las causales ideadas por el Constituyente constituyen un código de conducta que busca preservar la dignidad del cargo y, por lo mismo, la 26 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 27 Cita de cita: Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-424 de 2016.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 20 intangibilidad del Congreso de la República. Dignidad que surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de representación democrática. (…) 220. Debido a la gravedad de esta sanción, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que el proceso de perdida de investidura debe ser especialmente cuidadoso con la observancia de las garantías que gobiernan el debido proceso.
Por lo tanto, “las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas en armonía con el artículo 29 de la Carta.”28 Esta premisa está ahora dispuesta expresamente por el legislador en el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018. 221. Como la pérdida de investidura es uno de los procesos que se adelantan en virtud del ius puniendi estatal, y el régimen de garantías aplicable corresponde al del derecho sancionador, los principios constitucionales que se imponen en materia sancionatoria, como los de legalidad, tipicidad, favorabilidad, non bis in idem y culpabilidad, deben guiar también el estudio de las demandas de pérdida de investidura».
En la citada providencia, la Corte Constitucional, sobre el principio de culpabilidad expresó que se encuentra proscrita la responsabilidad objetiva. «222. (…) A partir de la Sentencia SU-424 de 2016, proferida por el pleno de esta Corporación, se dio un giro radical a la figura al precisar su alcance e introducir la exigencia de evaluar el elemento de la culpabilidad, es decir, de realizar un juicio de responsabilidad subjetiva.
Esta regla, a su turno, fue recogida en la jurisprudencia del Consejo de Estado29 y, posteriormente, en la Ley 1881 de 2018.30 Puntualmente, en la Sentencia SU-424 de 2016 se dijo que: “Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.” 223.
A partir de entonces, al realizar el reproche sancionador, la autoridad judicial competente, tras verificar la configuración de la causal de pérdida de investidura, debe examinar si en el caso particular se configura el elemento de la culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad de congresista, esto es, analizar las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló, y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. 224.
Asimismo, debe determinar si, a pesar de que se encuentre acreditada la causal, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de fuerza mayor o caso fortuito, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa».
En estas condiciones, el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva, porque es necesario que se verifique que la conducta del congresista, al incurrir en alguna de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, fue dolosa o gravemente culposa. 5. Caso concreto 28 Cita de cita: Ibidem. 29 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 27 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00 (PI). 30 Cita de cita: Ut supra 211. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 21 Con fundamento en las disposiciones citadas y el lineamiento jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, se procede a establecer si la Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, por cuanto la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo asesora VIII de la UTL, percibió el salario completo, a pesar de que: (i) entre los días 16 y 22 de mayo de 2022 ejerció sus funciones como miembro de la UTL en el exterior y (ii) entre los días 25 y 31 de agosto de 2022 no laboró, por encontrarse fuera del territorio nacional, aunado a que la parlamentaria no expidió el certificado de cumplimiento de funciones.
Para tal efecto, se estudiarán de manera separada las situaciones relativas a las salidas del país de la señora Duque Ocampo. 5.1. Salida del país desde el 16 hasta el 22 de mayo de 2022 Respecto a la salida de la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo, asesora VIII de la UTL de la congresista convocada, desde el 16 hasta el 22 de mayo de 2022, el a quo consideró que no se presentó una indebida destinación de dineros públicos, al encontrarse acreditado que la citada funcionaria en esas fechas asistió en forma directa a la congresista convocada durante la 5ª Sesión Ordinaria de la Asamblea del Parlamento Amazónico -PARLAMAZ-, por lo cual cumplió con las funciones propias de su cargo.
Señaló que, si bien la asesora debió solicitar una comisión de servicios ante la División de Personal de la Cámara de Representantes, ello no configura la causal de pérdida de investidura, por cuanto el viaje fue costeado por la Representante a la Cámara y PARLAMAZ. En relación con el desconocimiento de la Ley Orgánica 2029 de 2020, precisó que esa ley faculta a los funcionarios de la UTL para realizar sus funciones dentro del territorio nacional y no prohíbe que, por las necesidades del servicio, conforme lo dispone el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992, puedan prestar sus funciones por fuera del país. El recurrente indicó que la congresista convocada incurrió en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, con fundamento en que no procedían los pagos efectuados a la asesora de la UTL en ese periodo, ya que de acuerdo con la Ley Orgánica 2029 de 2020, la funcionaria no podía prestar sus servicios por fuera del territorio nacional, tal como lo expresó el jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes en la respuesta del 23 de febrero de 2024, máxime que no se profirió un acto administrativo otorgando una comisión de servicios.
Para resolver, se observa que en el proceso se encuentra probado que la Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante, previa invitación del presidente del Parlamento Amazónico, asistió a la 5ª Sesión Ordinaria de ese organismo que se celebró en la ciudad de Brasilia (Brasil), los días 18 y 19 de mayo de 2022. La congresista convocada requirió a la asesora VIII de la UTL Yeimy Beverly Duque Ocampo, para que le asistiera y apoyara en el mencionado evento, teniendo en cuenta que, dentro de las funciones del cargo se encuentran, entre otras, las de Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 22 «[a]compañar y asesorar a la Representante Yenica Acosta en sus intervenciones ante instituciones nacionales, agencias internacionales, embajadas, entre otras, para la cooperación en el desarrollo del Departamento de Amazonas» y «preparar los insumos necesarios para la participación de la Representante Yenica Acosta en las sesiones del Parlamento Amazónico – Parlamaz, del cual actualmente la Representante a la Cámara actúa como delegada del Congreso de la República de Colombia»31.
Asimismo, está acreditado y no es objeto de cuestionamiento que: • La asesora salió del país el lunes 16 mayo de 2022, hacia la ciudad de Sao Paulo (Brasil), y regresó el domingo 22 de mayo siguiente32. • Los días 18 y 19 de mayo de 2022, la congresista asistió, junto con la asesora VIII de su UTL, a la 5ª Sesión Ordinaria del Parlamento Amazónico33.
El día viernes 20 del mismo mes y año, la parlamentaria acompañó al embajador de Colombia en Brasil a la presentación del Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, del modelo de Sistema y Procedimientos Federales para la Gestión Forestal: Uso sustentable de Flora y Control de Madera Nativa Nacional. • De acuerdo con lo manifestado por la asesora en la declaración rendida en el proceso, en las citadas fechas realizó las funciones propias de su cargo, que consistieron en la revisión de las actas, asistencia y asesoramiento en las intervenciones de la congresista y en las reuniones que se dieron en el marco de la Embajada de Colombia en Brasil y con el IBAMA -Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables-, y la traducción de las actas que estaban en portugués34.
Visto lo anterior, la Sala considera que no le asiste razón al recurrente al señalar que la congresista convocada incurrió en indebida destinación de dineros públicos, toda vez que, como lo puso de presente el a quo, está demostrado que la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo durante el referido periodo ejerció la función de asesorar a la Representante a la Cámara, en su visita al exterior, ante un organismo internacional y, por lo tanto, el pago del salario efectuado a la citada asesora durante los días 16 a 22 de mayo de 2022, obedeció a la retribución por el cumplimiento de las labores propias del cargo, como asesora VIII de la UTL.
De esta forma, es claro que no se encuentra probado que la convocada adelantara una actuación dirigida a distorsionar o cambiar las finalidades previstas en la Constitución, la Ley o el reglamento para la destinación de los dineros públicos, toda vez que de su actuación no se deriva que, en este caso, indirectamente hubiese determinado que los recursos reservados para el pago de los miembros de la UTL, se hayan destinado a una actividad u objeto diferente, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación. En tales condiciones, no se advierte que el a quo haya incurrido en indebida valoración probatoria, que conduzca a una conclusión diferente frente a la no configuración de la causal de pérdida de investidura invocada. 31 Índice 31 Samai.
Así consta en la certificación de funciones específicas en relación con Yeimy Beverly Duque Ocampo, asesora VIII en la UTL, suscrita por la congresista. 32 Índice 32 de Samai. 33 Índice 16 de Samai. 34 Así consta en la transcripción de la declaración de la funcionaria, rendida en el proceso el 15 de febrero de 2024, visible en las páginas 24 a 30 de la sentencia de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 23 Cabe anotar que si bien el recurrente señala que en la certificación suscrita por el jefe de la División de Personal de la Cámara de Representantes35 se expresa que «los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo no están habilitados para desempeñar sus funciones fuera del país», tal afirmación se efectuó en el contexto de las diferentes situaciones administrativas aplicables a esos servidores y en consideración a la literalidad de la Ley 2029 de 2020, sin que constituya un criterio vinculante para el juez y, en todo caso, resulta insuficiente para acreditar la indebida destinación de dineros públicos en el presente asunto, en tanto que la valoración de esa prueba se debe efectuar en conjunto con los demás elementos de juicio aportados al expediente, y conforme a la sana crítica.
Tampoco se evidencia el desconocimiento del precedente judicial, por cuanto el hecho reprochado por el recurrente, referido a que la congresista hubiese requerido a la asesora VIII de la UTL para que la asistiera y apoyara en una labor propia de su función congresional en el exterior, no es una actuación que se enmarque en los eventos indicados por la jurisprudencia del Consejo de Estado para que se configure el elemento de indebida destinación de dineros públicos, que atañen a la conducta del parlamentario de expedir la correspondiente certificación de cumplimiento de labores, de alguno de los integrantes de su UTL que no han ejercido sus funciones, o por el desarrollo de actividades o tareas que no tienen relación con la actividad legislativa.
La Sala considera que los reparos expuestos por el solicitante respecto al desconocimiento por parte de la Representante a la Cámara de la Ley Orgánica 2029 de 24 de julio de 202036 y la ausencia de un acto administrativo de comisión para que la citada asesora ejerciera sus funciones en el exterior, tienen que ver con las circunstancias en las que la señora Duque Ocampo ejerció las labores propias de su cargo, mas no evidencian que la congresista incurrió en una indebida destinación de dineros públicos.
Debe tenerse en cuenta que el ejercicio de funciones por parte de los miembros de la UTL desde el exterior no está prohibido, y tampoco es un presupuesto fáctico que comporte la configuración de la causal invocada. Lo anterior, en virtud de la naturaleza sancionatoria del juicio de pérdida de investidura, en el que no resulta procedente incluir situaciones de carácter laboral y administrativas para fundamentar la indebida destinación de dineros públicos por parte del parlamentario, pues como 35 Índice 36 de Samai. «d. informe bajo qué situación administrativa (permisos, comisiones, licencias, etc.) los miembros de las unidades de trabajo legislativo de la Cámara de Representantes pueden salir del país y ejercer, desde el exterior, funciones propias o relacionadas con su cargo, y devengar salarios y prestaciones por el cumplimiento de tales labores […]».
La Ley 2029 de 24 de julio de 2020 dispone que los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo de los congresistas pueden realizar sus funciones en la sede del Congreso de la República o en cualquier lugar del territorio nacional. De acuerdo a lo anterior, y salvo las disposiciones especiales que reglamentan la circunscripción internacional de la Cámara de Representantes, los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo no están habilitados para desempeñar sus funciones fuera del país». 36 ARTÍCULO 1°.
Interprétese la expresión “Cada Congresista contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio” contenida en el inciso 1° del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, en el siguiente sentido: Para el logro de una eficiente labor legislativa, social, política y de control de los Congresistas, los funcionarios que estén vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo, podrán realizar sus funciones en la sede del Congreso de la República, o en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso a través de las figuras de teletrabajo o virtualidad.
La labor de los funcionarios vinculados a la Unidad de Trabajo Legislativo podrá incorporar actividades de apoyo político, y su actividad se sujetará a mecanismos de información, control y seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa correspondiente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 24 se expuso en la jurisprudencia antes reseñada, la conducta objeto de sanción se refiere a la expedición de la certificación de cumplimiento de labores, para que se realicen pagos a personas que en realidad no han ejercido sus funciones o prestado sus servicios, o desarrollado actividades ajenas a las misiones institucionales del Congreso.
Aunado lo anterior, se precisa que el precedente de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, citado por el recurrente, esto es, la sentencia de 28 de marzo de 201737, tuvo supuestos de hecho y de derecho diferentes, en tanto que, en esa oportunidad se advirtió que el parlamentario sí expidió las certificaciones de cumplimiento de labores para los meses en los que el funcionario de la UTL viajó fuera del país, y tal pronunciamiento fue proferido con anterioridad a la expedición de la Ley Orgánica 2029 de 24 de julio de 2020.
Igualmente, se anota que el salvamento de voto efectuado en el proceso 2019-00771-0138, que se cita en el recurso de apelación, no tiene carácter vinculante. Por lo demás, frente a las alegaciones sobre la presunta manipulación y modificación de la Ley 2029 de 2020, no le asiste razón al solicitante, pues la interpretación de esa norma por parte del juez de primera instancia concuerda con las circunstancias y exigencias actuales de la labor congresional, y se ajusta a la jurisprudencia de la corporación en materia de pérdida de investidura, que exige la aplicación estricta de ciertas garantías, dentro de las cuales se encuentra la referida a que las normas aplicables para que se configuren las causales, son de interpretación restrictiva.
En ese sentido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación precisó que «la declaración de pérdida de investidura solo procede frente a las conductas del congresista que se ajusten a la descripción exacta de la situación jurídica señalada en la norma. De ahí que se exija un examen riguroso, en cada caso concreto, de las circunstancias y condiciones en las que se produjo la conducta y con el mismo rigor se deben respetar las garantías procesales que le asisten al parlamentario enjuiciado, por mandato constitucional (art. 29 CP) y legal (art. 1 de la Ley 1881 de 2018)»39.
Aunado a lo anterior, como lo destacó el a quo, el viaje de la señora Duque Ocampo «fue costeado por la representante a la Cámara y por Parlamaz»40, aspecto que también fue advertido por el recurrente en el escrito de apelación, precisando la Sala que este no es el escenario para analizar si los gastos de pasajes y viáticos pueden ser considerados como factor salarial.
En tales condiciones, no le asiste razón al apelante respecto a los reparos relativos a la indebida valoración probatoria por parte del a quo y el desconocimiento de las normas y del precedente judicial; por el contrario, no se evidencia que la convocada haya incurrido en una conducta que desconozca los fines constitucionales, legales o reglamentarios para la destinación de los dineros públicos. 5.2.
Salida del país desde el 25 hasta el 31 de agosto de 2022 En la sentencia se indicó que no se configuró la causal invocada, toda vez que la salida del país de la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo, desde el 25 hasta el 31 37 Proceso identificado con el número único de radicación 11001031000201500111-00. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas 38 C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil 39 Sentencia de 13 de abril de 2021, exp. 11001031500020200351801, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 40 Pág. 37 de la sentencia apelada.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 25 de agosto de 2022, no obedeció a un acto personal y material por parte de la congresista que permita inferir la indebida destinación de dineros públicos, ya que procuró que la funcionaria se ausentara del cumplimiento de sus funciones bajo una situación administrativa legalmente permitida, y su empleada no le informó que saldría del país dos días antes de lo previsto, esto es, el jueves 25 de agosto de 2022.
Asimismo, se expresó que está demostrado que la congresista no certificó el cumplimiento de funciones para dicho mes, y que frente a la vulneración de la Ley Orgánica 2029 de 2020, si bien la señora Duque Ocampo pese a estar vinculada en la UTL, no realizó sus labores dentro del territorio nacional, ello implica un reproche personal para dicha asesora, mas no configura la causal de indebida destinación de dineros públicos en cabeza de la convocada.
Por su parte, el recurrente alega que en el fallo se trata de justificar que con la sola autorización a la funcionaria para tramitar la licencia no remunerada, por los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, la Representante cumplió con sus funciones a cabalidad, pues la salida de la asesora los días 25 y 26 de agosto de 2022, no fue puesta en conocimiento de la convocada y se omite el análisis sobre la ausencia de las certificaciones de cumplimiento de funciones de la señora Duque Ocampo, el cual es un presupuesto para el pago de salarios, de acuerdo con el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992.
Además, el solicitante anota que en la sentencia se guarda silencio sobre las certificaciones de cumplimiento que debían existir, frente a lo cual se presume que se ha evitado que lleguen al expediente, y pueden haberse desaparecido de la Pagaduría de la Cámara, lo que amerita que se compulsen copias para que se investigue por la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación. Al respecto, la Sala observa que según lo expresado en la contestación de la demanda y la declaración rendida en el proceso por la señora Yeimy Beverly Duque Ocampo, la citada funcionaria le comunicó a la congresista convocada, que debía ausentarse por asuntos personales y no estaría desempeñando sus funciones durante los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022.
La señora Duque Ocampo, con el visto bueno de la congresista convocada, radicó ante la División de Personal de la Cámara de Representantes, una solicitud de licencia no remunerada por los referidos días. No obstante, la citada asesora salió del país desde el 25 hasta el 31 de agosto de 2022, tal como lo certificó el Coordinador Grupo Extranjería Regional Andina de Migración del Ministerio de Relaciones Exteriores.
De acuerdo con lo indicado por la congresista en la contestación de la demanda y el testimonio rendido por la señora Duque Ocampo, la referida asesora no le informó a la convocada sobre la salida del país el día 25 de agosto de 2022. El jefe de la División de Personal del Congreso de la República, en oficio de 23 de febrero de 2024, informó que respecto de la señora Duque Ocampo no se encontraron situaciones administrativas, ni certificaciones del cumplimiento de Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 26 labores remitidas por la Representante a la Cámara Yenica Sugein Acosta Infante, para el periodo comprendido entre mayo y agosto de 202241.
De acuerdo con los hechos expuestos, no se advierte la indebida destinación de dineros públicos, ya que la congresista convocada no incurrió en una conducta con el fin de distorsionar el fin para el cual fue asignado el recurso público que, en este caso, corresponde al pago del salario de uno de los integrantes de la UTL. La Sala observa que dada la necesidad manifestada por la asesora Duque Ocampo de ausentarse de sus labores los días 29, 30 y 31 de agosto de 2022, la congresista otorgó el visto bueno para el trámite ante la división correspondiente, de la solicitud de licencia no remunerada para esas fechas, con el fin de que la funcionaria pudiera atender sus asuntos personales cobijada bajo la correspondiente situación administrativa.
Por lo tanto, no se evidencia que hubiese incurrido en una conducta que propiciara la indebida destinación de dineros públicos. Así las cosas, no resulta procedente endilgarle responsabilidad a la parlamentaria derivada de la salida anticipada del país de la asesora Duque Ocampo los días 25 y 26 de agosto de 2022, máxime que la referida funcionaria declaró en el presente proceso que no le informó a la congresista sobre ese hecho, y no obra prueba que conlleve a concluir que la convocada sí tenía conocimiento sobre ello o que existiera un acuerdo para permitir el pago de la asignación salarial, a pesar de que la señora Duque tenía previsto atender asuntos personales.
Si bien la actuación de la funcionaria no fue consecuente con lo inicialmente pedido a la Representante a la Cámara, tal actuación no puede derivar en consecuencias negativas que deba soportar la congresista, pues se entiende que el juicio de responsabilidad en el medio de control de pérdida de investidura recae sobre la conducta del parlamentario y debe estar relacionada con una de las causales de desinvestidura previstas de forma taxativa en el ordenamiento jurídico.
Además, obra como prueba la solicitud del 23 de febrero de 202442, dirigida al jefe de División de Personal de la Cámara de Representantes, mediante la cual la citada funcionaria pidió «la liquidación para reintegrar el recurso de una solicitud que realicé el 22 de agosto de 2022, una licencia no remunerada, que en primera instancia hice efectivo el permiso por oficio a la Honorable Representante, sin embargo, revisando mi carpeta de personal, no evidencio el acto administrativo (resolución) del permiso y por ende no me descontaron».
Asimismo, expresó «que pongo en conocimiento que hubo dos días, 25 y 26 del mismo mes de agosto de 2022 que no pude trabajar, por favor me pueden calcular el valor que debo reintegrar». De la certificación de cumplimiento de labores Frente al reparo del presunto desconocimiento y modificación al artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, el cual dispone que: «[l]a certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista», se precisa lo siguiente.
Sobre la certificación de cumplimiento de labores, en sentencia de 28 de marzo de 201743, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación expresó 41 Índice 36 de Samai. 42 Ibidem. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 11001031000201500111-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 27 que, «[d]e acuerdo con el artículo 388 de la Ley 5.ª de 1992, modificado por las Leyes 186 de 1995 y 868 de 2003, se reitera, cada congresista tiene a su cargo una Unidad de Trabajo Legislativo, conformada por varias personas, frente a las cuales aquél tiene la obligación de certificar el cumplimiento de labores, con el fin de que le sean cancelados sus salarios».
En sentencia de 10 de agosto de 202144, la Sala anotó que tratándose del manejo de los recursos asignados al pago de la nómina del personal vinculado a las UTL de la Cámara de Representantes, el respectivo Director Administrativo funge como ordenador del gasto y que «[e]n todo caso, los desembolsos que ordene dicho servidor público, deben fundarse necesariamente en la certificación de cumplimiento de labores que expida el respectivo congresista, tal como lo establece el Artículo 1° de la Ley 186 de 1995, modificatorio del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992».
Posteriormente, en providencia de 10 de mayo de 202245, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación señaló que «[l]a consideración acerca de que el dinero con el que se remunera al funcionario que no ha cumplido es propiciada por el Congresista, en la medida en que si este no hubiese certificado el cumplimiento eficiente de las labores no se le habría pagado tal remuneración, parte de considerar que tal certificación es un requisito necesario para que se realice el pago.
Pero, en realidad, el artículo 388 de la ley 5 de 1992 no establece tal condición; dicha norma sólo dispone que <<la certificación de cumplimiento de labores de los empleados y/o contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo, será expedida por el respectivo Congresista». Por lo tanto, se consideró que el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, no establece que la certificación del cumplimiento de labores es una condición para el pago del salario de los miembros de la UTL, pues «[u]na norma con una disposición semejante atentaría contra el derecho «fundamental» a la remuneración de los funcionarios públicos, y contra su derecho al «debido proceso» que supone que el salario por incumplimiento de funciones o por abandono del cargo sólo puede dejar de pagarse luego del agotamiento de un procedimiento administrativo en el que el funcionario haya participado».
Asimismo, en la mencionada providencia se indicó que lo dispuesto en ese artículo no se refiere a certificar la asistencia a laborar de los miembros de la UTL, sino al cumplimiento de sus labores, lo que implica que el funcionario no puede ser privado de su salario por la ausencia de tal certificación. En el presente caso, se observa que, con la solicitud de pérdida de investidura se allegaron las certificaciones de cumplimiento de labores de la señora Duque Ocampo, expedidas por la convocada, correspondientes a los meses de julio a diciembre de 2018, enero a diciembre de 2019 y 2020, febrero de 2021, diciembre de 2022 y, enero a julio y octubre de 2023 -periodos no cuestionados-.
Por su parte, el jefe de la División de Personal de la Cámara de Representante informó que «no se encontraron certificaciones de cumplimiento de labores remitidos por la Representante Yenica Sugein Acosta para los meses de mayo y agosto de 2022»46, que son los que interesan en el asunto. La Sala anota que, del material probatorio aportado al expediente se desprende que, frente a dicha funcionaria la parlamentaria certificó de manera periódica el cumplimiento de labores; sin embargo, como también se advirtió, durante mayo y agosto de 2022 no se expidieron certificaciones, pese a lo cual se efectuó el pago del 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de agosto de 2021, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Exp. 711001-03-15-000-2020-04001-01. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de mayo de 2022, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, Exp. 11001-03-15-000-2019-00771-01. 46 Índice 36 Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 28 salario por esos meses, por lo que es claro que la ausencia de ese documento, en la práctica, no condiciona la remuneración en favor de los integrantes de la UTL. Visto lo anterior, se considera que no le asiste razón al recurrente al señalar que el fallo de primera instancia desconoce y modifica el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, pues si bien existe la obligación del parlamentario de expedir la citada certificación del cumplimiento de labores, lo cual materializa el control que debe ejercer respecto de los integrantes de la UTL y garantiza la debida destinación de los recursos asignados para retribuir el trabajo que efectivamente realicen, la falta de expedición de dicho documento no tiene la entidad suficiente para condicionar el pago de los salarios, en tanto prevalece el derecho del servidor público a recibir la remuneración oportunamente.
Con todo, cabe anotar que la falta de expedición de la certificación por parte del congresista no impide que se configure la causal de pérdida de investidura analizada, pues lo determinante es establecer en cada caso si el parlamentario, con su conducta propició la indebida destinación de dineros públicos, toda vez que en su condición de nominador y superior jerárquico y funcional de los integrantes de su UTL, debe procurar que los recursos públicos se destinen a los fines previstos por la Constitución, la ley o el reglamento.
En tales condiciones, se concluye que, en el presente asunto, la referida omisión es insuficiente para aseverar que la convocada incurrió en una indebida destinación de dineros públicos, pues como se indicó no era dable endilgarle responsabilidad al estar acreditado que no tuvo conocimiento de la salida anticipada del país de su asesora los días 25 y 26 de agosto de 2022, y para los días 29, 30 y 31 del mismo mes y año, dio el visto bueno -autorización-, para que la referida funcionaria radicara ante la División de Personal de la Cámara de Representantes, una solicitud de licencia no remunerada.
Por otra parte, en cuanto a los señalamientos relacionados con que «se presume» que se ha evitado que las certificaciones de cumplimiento de labores se alleguen al expediente, y que pueden haberse desaparecido de la Pagaduría de la Cámara, lo que a juicio del apelante amerita que se compulsen copias para que se investigue por la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, la Sala precisa que en este caso, lo que se estableció es que dichas certificaciones no fueron expedidas, razón suficiente para que no se acceda a esa solicitud.
Sin embargo, ello no obsta para que el recurrente, si así lo considera, acuda directamente a las respectivas autoridades. Para terminar, la Sala no puede pasar por alto lo señalado por la representante del Ministerio Público, en el sentido de que la parte actora acude a afirmaciones -la mayoría indeterminadas-, para cuestionar la investidura de una mujer que es Representante a la Cámara «evidenciando que, en caso de prosperar las pretensiones, su hipotético remplazo correspondería a un hombre», la falta de garantías respecto de la participación y el acceso de la mujer a los cargos de elección popular.
Al respecto, se debe destacar que la Constitución Política señala como uno de los fines esenciales del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el texto fundamental (art. 2), siendo uno de ellos el principio de igualdad material (art. 13), en virtud del cual todas las personas gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 29 por lo que el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
Asimismo, protegerá especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. A partir de esa cláusula constitucional, solo por mencionar algunas, el constituyente de 1991 incorporó disposiciones de protección para los derechos de la mujer, como es lo relativo a los derechos políticos con la garantía de la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública (art. 40), la igualdad de sexos y la especial protección a la mujer, quien no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación. Empero, en el asunto bajo examen, no se evidencia que el debate gravite en una situación que involucre un posible escenario de violencia o discriminación contra una mujer, dada la condición de Representante a la Cámara de la demandada, que haga necesaria la intervención del juez de la pérdida de investidura.
En suma, al no encontrarse demostrado el elemento objetivo para que se configure la indebida destinación de recursos públicos, lo procedente es confirmar la sentencia apelada que negó la pérdida de investidura de la Representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Yenica Sugein Acosta Infante. 5.3. Elemento subjetivo Como no se configura el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, la Sala se abstiene de analizar los reparos expresados por el recurrente frente al elemento subjetivo. 6.
Conclusión En conclusión, se confirmará la sentencia de 20 de marzo de 2024, proferida por la Sala Veintiuno (21) Especial de Decisión, mediante la cual se negó la solicitud de pérdida de investidura de la Representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Yenica Sugein Acosta Infante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de marzo de 2024, proferida por la Sala Veintiuno (21) Especial de Decisión, mediante la cual se negó la solicitud de pérdida de investidura.
SEGUNDO: No se accede a la compulsa de copias.
TERCERO: COMUNICAR lo dispuesto en esta sentencia, a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00263-01 Actor: José Manuel Abuchaibe Escolar 30 Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero de Estado JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ Consejero de Estado (Aclaración de voto) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado (Aclaración de voto) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Consejera de Estado MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado (Aclaración de voto) MARÍA ADRIANA MARÍN Consejera de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado ALBERTO MONTAÑA PLATA Consejero de Estado (Ausente en comisión de servicios) GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Consejero de Estado JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado (Aclaración de voto) PEDRO PABLO VANEGAS GIL NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado Consejero de Estado