25000232600020040193601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 11 de septiembre de 2023 Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN – No se acreditó uno de los tres elementos objetivos de la acción (calidad de agente, condena y pago) – No se acreditó el pago Síntesis del caso: Se demanda a un ex agente del Estado que, en su calidad de gerente de la Caja de Previsión Social de Santafé de Bogotá, impuso sanción de destitución a una funcionaria.

Inconforme con esa decisión, la funcionaria demandó el acto de destitución y el juez de lo contencioso administrativo declaró su nulidad con el respectivo restablecimiento el cual fue pagado por el Distrito de Bogotá. Ahora el Distrito pretende que ese valor le sea devuelto. Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la Sentencia de 28 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones.

La Sala tiene competencia para estudiar este asunto por tratarse de un recurso de apelación interpuesto contra una Sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, de conformidad con el inciso 2 del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. Contenido: 1. Antecedentes; 2.

Consideraciones; 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación. 1.1 Posición de la parte demandante 1. El 15 de septiembre de 2004, el Distrito de Bogotá – Secretaría de Hacienda, interpuso acción de repetición1 contra José Corredor Nuñez.

Fueron sus pretensiones (se trascribe): “1. Que el señor JOSÉ CORREDOR NUÑEZ, identificado como quedó establecido anteriormente, es civilmente responsable, como consecuencia de la conducta gravemente culposa, al contravenir normas reguladoras del Derechos Disciplinario, lo cual dio origen a la condena impuesta contra Bogotá D.C., mediante sentencia del 23 de mayo de 2002 proferida por el Consejo de Estado y a favor de la señora Clara Inés Zapata de Arias. 2.

Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene al demandado al pago de las sumas de dinero a que hubiere lugar y que Bogotá canceló a la señora CLARA INÉS ZAPATA DE ARIAS (…) 1 Folios 37 a 48 del cuaderno 1. Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Decisión: Confirma y niega pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 Respecto al monto de la condena, en el acápite de cuantía se señaló: “La cuantía está determinada en la suma de $ 65.972.247, suma que se pagó a la señora CLARA INÉS ZAPATA DE ARIAS, de conformidad con la sentencia de segunda instancia, más el valor de las cosas si a ello hubiere lugar.” 2.

Los hechos que fundamentan las pretensiones se resumen así: 3. 1) El señor José Corredor Núñez, en su calidad de gerente de la Caja de Previsión Social de Santafé de Bogotá, previos los trámites de un proceso disciplinario, en septiembre de 2004 impuso sanción de destitución a la señora Clara Inés Zapata quien se desempeñaba desde 1983 como asistente administrativa de guardería. 4. 2) Inconforme con esa decisión, la señora Clara Inés Zapata interpuso demanda de nulidad y restablecimiento.

En primera instancia, se negaron sus pretensiones y, en segunda instancia, mediante Sentencia de 23 de mayo de 2002, se revocó y se accedió a las pretensiones. En síntesis, se ordenó el pago de sueldos y prestaciones dejados de percibir hasta cuando existió su cargo. 5. 3) Mediante Resolución 136 de 26 de diciembre de 2002 modificada por la Resolución 1 de 4 de febrero de 2003, se ordenó el pago de $ 26.646.599 en su favor y mediante Resolución 66 de 10 de diciembre de 2003, se ordenó el pago de $ 39.316.649.

En total: $ 65.963.248. El primer valor se pagó a través del cheque No. 010111 del banco de Occidente2. El segundo valor se pagó a través del cheque No. 675607 del banco Citybank. 6. Respecto al elemento subjetivo se indicó: “Si bien la sentencia condenatoria no es plena prueba del dolo o culpa grave, la suscripción y expedición del acto administrativo anulado, contrariando abierta y evidentemente la ley, es prueba de la comisión de la culpa grave; por lo tanto, este error de conducta es imputable al demandado y obedeció a una conducta contraria a la que debió haberse observado, y que lo mínimo que debió haber confirmado el doctor JOSÉ CORREDOR NUÑEZ, antes de expedir el acto administrativo, fue que el proceso disciplinario se haya adelantado conforme a la ley y respetando los derechos fundamentales de la implicada o cual se lograba con el sencillo examen del expediente y la confrontación de éste con la Constitución y la Ley vigente aplicable s los procesos disciplinarios.” 1.2 Posición de la parte demandada 7.

El señor José Corredor Núñez contestó la demanda a través de apoderado3. Se opuso a la totalidad de pretensiones por considerar que la acción de repetición no cumplía con los requisitos de ley. Indicó, respecto 2 Se le giró un cheque por $ 25.371.032 comoquiera que se descontó el pago a aportes a pensión y salud que se hicieron directamente a las cajas de previsión por los valores de $620.757 y 654.809. 3 Folios 64 a 80 del Cuaderno No. 1 Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Decisión: Confirma y niega pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 del pago, que únicamente reposaban actos administrativos.

En síntesis, señaló que los supuestos de dolo y culpa grave eran taxativos y estaban previstos en la Ley 678 de 2001 sin que en este caso se aplicara ninguno de esos supuestos. Agregó que, en todo caso, el no obró ni con dolo ni culpa grave. Explicó que el Consejo de Estado anuló el acto que sancionó a la señora Clara Inés Zapata porque, en su criterio, se le violó el debido proceso comoquiera que en el trámite del proceso disciplinario no se resolvió lo relativo a las pruebas solicitadas, específicamente, sobre unos testimonios pedidos por ella.

Sin embargo, a su juicio, el artículo 133 del Decreto 1421 de 1993 que rigió la investigación disciplinaria, no lo obligaba a pronunciarse sobre tales pruebas4. Explicó que ese artículo le otorgaba la facultad al investigador de practicar las pruebas que considerara pertinentes y conducentes. Luego, al no pronunciarse sobre las pruebas pedidas por la disciplinada no obró con culpa grave sino que le dio una interpretación válida a la disposición. 1.2 Trámite importante y sentencia de primera instancia 8.

Mediante Auto de 15 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, decretó una prueba de oficio para determinar si, en efecto, se realizó el pago a la señora Clara Inés Zapata. Se pidió que se allegara copia auténtica de algunos documentos y, adicionalmente y se solicitó una certificación expedida por el Banco de Occidente en el que se indicara el beneficiario, el monto y la fecha de pago del cheque No. 010111, número de cheque registrado en la demanda.

Sin embargo, aunque la parte demandante allegó algunos documentos auténticos5, la certificación del Banco de Occidente no se allegó. 9. El 28 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones porque, finalmente, no se acreditó el pago; explicó que se buscaba recuperar el valor de $ 65.972.247, sin embargo, no se acreditó que el Distrito de Bogotá le hubiera pagado ese valor a la señora Clara Inés Zapata.

Señaló que, con las pruebas aportadas, no era posible entender que la aludida señora recibió el dinero. 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 10. El Distrito de Bogotá interpuso recurso de apelación. El recurso no fue sustentado y se limitó a señalar: “(…) me permito interponer el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 28 de abril de 2010 en el proceso 4 (…) 3.

Vencido dicho término el investigador, en un plazo máximo de diez (10) días hábiles, practicará las pruebas solicitadas por el acusado que considere pertinentes y conducentes y las demás necesarias para el esclarecimiento de los hechos. 5 Copias auténticas de la Resolución 1 de 4 de febrero de 2003, que ordenó el pago, orden de pago No. 41 de $ 25.371.032, orden de pago No. 43 de $ 654.809, relación de giros por el valor total de: $ 26.646.598, relación de pagos con cheques por el valor de $ 26.646.598 (cheques No. 10180 y 10182], Recibo No. 471786 por el pago de 654.809, Sobreflex No. 106476 de la orden de pago No. 41 y constancia de recibido del sobreflex.

Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Decisión: Confirma y niega pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 de la referencia, mediante la cual se niegan las pretensiones de la demanda”. 11.

Mediante Auto de 16 de junio de 2010 el Tribunal concedió el recurso de apelación6. Con Auto de 6 de diciembre de 2010, el despacho sustanciador de esta Corporación le pidió al apelante que lo sustentara. El 13 de marzo de 20137 se aceptó la sustentación8, se admitió el recurso y se tuvo cómo prueba lo allegado por el apelante que se refería a una certificación respecto del cheque No. 0101809.

Además, se corrió traslado a la contraparte de esa certificación. Mediante Auto de 8 de mayo de 2013 se ordenó correr traslado para que las partes alegaran de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto. 12. La parte demandada presentó alegatos10. Citó la Sentencia C 619 de 2002 que indicó que uno de los requisitos de la acción era: “que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena”.

Además, reiteró que no era posible condenar al demandado porque no se demostró el dolo o la culpa grave. El Ministerio Público rindió concepto11 y pidió que se negaran las pretensiones porque no estaba probado uno de los elementos objetivos (el pago) ni el elemento subjetivo. 13. Mediante Auto de 21 de noviembre de 2018, cuando el asunto se encontraba para ser fallado, se decretó una prueba para un mejor proveer12.

Después de varios requerimientos para recaudar la prueba13, mediante Auto de Sala de Subsección de 19 de abril de 2023 se prescindió de la prueba. En consecuencia, no se logró establecer el titular de la cuenta del banco Granahorrar en la que, el 10 de junio de 2003, fue consignado el cheque No. 010180 y el valor pagado a la actora mediante el Sobreflex 106476. 6 La Sala considera que no era procedente conceder la apelación del Distrito de Bogotá debido a que no se sustentó dentro del término previsto en el artículo 212 del CCA: El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se interpondrá y sustentará ante el a quo.

Una vez sustentado el recurso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente, se declarará desierto por el inferior. Sin embargo, se dará trámite a esta apelación debido a que el Despacho ordenó que sustentara, lo admitió y las partes no recurrieron esa decisión. Así lo ha hecho esta Subsección en asuntos similares para privilegiar el derecho sustancial.

(Ver. Rad. 58077 de 22 de agosto de 2023) 7Se resalta que, previo a esa decisión, mediante Auto de 6 de agosto de 2010, se admitió el recurso. Posteriormente, mediante Auto de 6 de diciembre de 2010, se dejó sin efectos la admisión y se ordenó correr traslado a la parte demandante para que sustentara el recurso de apelación. En el término de traslado otorgado por el Tribunal se sustentó el recurso.

Sin que se hubiera admitido el recurso, mediante Auto de 13 de junio de 2012, el Despacho sustanciador ordenó tener como prueba lo allegado por el apelante. Además, corrió traslado a la contraparte, quien manifestó que esa prueba no indicaba a quien se le había hecho el pago. 8 Pidió que se revocara la sentencia de primera instancia y que se accedieran a las pretensiones.

Adujo que el juez, antes de dictar sentencia, debió utilizar “sus poderes inquisitivos” para requerir al Banco de Occidente y que allegara la certificación solicitada. 9Con la sustentación allegó una certificación de Banco de Occidente en 3 folios, en la que se registró que el cheque No. 010180 de la cuenta 256-00743-6 tenía un estado “USADO”, Mod: 11/06/2003. 10 Folios 259 a 268 del Cuaderno del Consejo de Estado 11 Folios 270 a 277 del Cuaderno del Consejo de Estado 12 La prueba consistió en requerir a entidades bancarias para que allegaran: “I) Certificación del Banco de Occidente respecto del titular de la cuenta No. 256-00743-6 en la que fue consignado el 11 de junio de 2003 el cheque con numeración 010180.

II) Certificación expedido (sic) por la entidad bancaria en la que se hizo efectivo el pago realizado mediante el sobreflex no° 106476, para que indique el monto pagado a través de este medio. Para lo anterior la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá acudirá ante la correspondiente entidad financiera y solicitará el certificado en mención” 13 De 13 de diciembre de 2018, 24 de abril de 2019, 18 de diciembre de 2019, 19 de octubre de 2021 y 27 de mayo de 2022.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán; 2.2 Análisis sustantivo. 2.3 Costas. 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán 14. La Sala se pronunciará de fondo sobre el asunto porque están reunidos los presupuestos procesales para dictar sentencia. La demanda se presentó oportunamente14.

En el caso concreto, la sentencia de nulidad y restablecimiento cobró ejecutoria el 20 de septiembre de 2002. La demanda se instauró el 15 de septiembre de 2004, esto es, dentro del término de ley. 15. Frente al régimen jurídico aplicable, se encuentra que, en este caso, por la fecha de ocurrencia de los hechos, esto es, 1994, no es posible aplicar las presunciones legales de la Ley 678 de 2001. 16.

En primera instancia, se negaron las pretensiones porque no se demostró uno de los elementos objetivos, esto es, el pago de la condena impuesta por el Consejo de Estado al Distrito de Bogotá. La Sala confirmará esta decisión porque, en efecto, no se acreditó que el Distrito de Bogotá hubiera pagado la suma que la parte actora pretende recuperar, esto es, $ 65.972.247. 2.2.

Análisis sustantivo 17. La Sala le resolverá los argumentos expuestos en la sustentación del recurso de apelación, esto es, que se debían ejercer “poderes inquisitivos” para obtener las pruebas del pago y que, en todo caso, con las pruebas que reposaban en el expediente sí se demostraba el pago. 18. Frente al primer argumento, debe indicarse que, en primera instancia, el Tribunal Administrativo sí decretó una primera prueba de oficio.

De igual forma, esta Subsección, el 21 de noviembre de 2018, decretó, en segunda instancia, una nueva prueba de oficio con el fin de esclarecer a quién le fue consignado el cheque No. 010180 del banco de occidente por el valor de $ 25.371.032 y qué valor le fue consignado a la señora Clara Inés Zapata de Arias a través del sobreflex 106476.

Sin embargo, después de casi 5 años en lo que se hizo, sin resultados, requerimientos para obtener la prueba, se resolvió prescindir de ella mediante Auto de 19 de abril de 2023. Lo anterior muestra que, a diferencia de lo expuesto en el recurso de apelación, sí se desplegaron los poderes del juez tanto en primera como en segunda instancia. 14 El término de caducidad de 2 años, está establecido en el artículo 164 del CPACA, que indica: “Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.” Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Decisión: Confirma y niega pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 19.

Frente al segundo argumento, tampoco es cierto que, con las pruebas que reposan en el expediente sea posible tener por acreditado el pago como pasa a indicarse. 20. La parte demandante solicitó que se condenara al señor José Corredor Núñez a pagar $ 65.963.248. Afirmó que el Distrito de Bogotá le hizo dos pagos a la señora Clara Inés Zapata a través de los cheques 1) No. 010111 de Banco de Occidente, por valor de $ 25.371.032 y 2) No. 675607 de Citibank, por valor de 39.316.649. 21.

Respecto del primer cheque, debe indicarse que: a) No es claro, como se afirmó en la demanda que se le hubiera pagado a la señora Zapata de Arias a través del cheque No. 010111. En realidad, no existe certeza cuál fue el número de cheque que giró el Distrito de Bogotá. En la demanda se indicó que el número de cheque fue el No. 010111 y en el expediente, reposa, en copia simple15, el número de cheque 010111 en el cual se registra como beneficiaria la señora Clara Inés Zapata de Arias por $ 25.371.032.

No obstante, con ocasión de la prueba de oficio de primera instancia, la parte demandante allegó una relación de pagos con cheque, según la cual, el número de cheque girado a la señora Zapata Arias por el aludido valor fue No. 1018016. De igual forma, con la sustentación del recurso, se allegó una certificación que indicaba que el cheque No. 010180 fue pagado el 11 de junio de 2003.

En consecuencia, en la prueba de oficio de segunda instancia se solicitó información referida al cheque No. 10180. El 18 de febrero de 201917, se allegó una certificación por parte del Banco de Occidente según la cual el cheque No. 10180 se giró el 13 de febrero de 2003, por valor de $25.371.032, y que el mismo fue consignado en el Banco Granahorrar el 10 de junio de 2003 y pagado en la misma fecha.

En consecuencia, la parte demandante no esclareció la forma en que pagó esta parte de la condena que ahora pretende recuperar. 22. b) Adicionalmente, al margen del número de cheque (010111 y 10180) que se hubiera girado, tampoco se pudo constatar que efectivamente ella hubiera recibido el valor. Lo anterior, porque el Banco de Occidente, pese a los requerimientos, no lo pudo certificar.

Adicionalmente, el Distrito de Bogotá, respecto de ese valor, con ocasión de la prueba de oficio de primera instancia, también allegó constancia de que la señora Clara Inés Zapata recibió el sobreflex No. 106476. Esa situación en particular, generó dudas desde la primera instancia respecto de la forma de pago a la señora Zapata18. Tales inquietudes no pudieron resolverse comoquiera que, en este 15 Folio 115 Cuaderno No. 2 16 Folio 197 Cuaderno principal. 17 Folio 290 y 291 del cuaderno del Consejo de Estado. 18 Al respecto en la sentencia de primera instancia se indicó: “Adicionalmente, [en virtud de la prueba de oficio de segunda instancia] se adjuntó la copia de dos sobreflex No. 106471 y la copia de la cédula de ciudadanía de la señora Clara Inés Zapata Arias en la cual se señala que recibió los sobreflex No. 106476, sobres estos que son “una forma continua, esta clase de productos son utilizados para el manejo de información confidencial, la cual no permite que personas ajenas al destinatario final puedan leerla.

Los sobreflex son usados habitualmente en: extractos bancarios, extractos de ahorros y claves secretas entre otros”. Así las cosas, podría entenderse que lo entregado a la señora Clara Inés Zapata de Arias fue una tarjeta débito con su respectiva clave y que el Distrito Capital le abrió una cuenta de ahorros a su nombre y le consignó para que la beneficiaria retirara, si no fuera Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Decisión: Confirma y niega pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 momento, no es posible establecer, finalmente, si a ella se le giró el cheque No. 010180 o 10111 y si aparte recibió otro monto en el sobreflex No. 106476 o si en ese sobre estaba el cheque No. 010180 o 010111.

Sobre del cual, en todo caso, no se pudo esclarecer ni su contenido ni su valor. 23. Respecto del segundo cheque, aunque se cuenta con un documento en copia simple que registra algunos datos19, del mismo no es posible concluir que se haya girado a la señora Clara Inés Zapata de Arias y que ella hubiera recibido su valor. 24. En consecuencia, la Sala, pese a desplegar todas las actuaciones necesarias para esclarecer este punto, considera al igual que la primera instancia y que el Ministerio Público, que no existe certeza del pago de la condena a la señora Zapata de Arias; frente al primer cheque existen inquietudes con el número de cheque girado y con su desembolso, así como con lo ocurrido con el sobreflex.

Respecto del segundo cheque no se registra toda la información con lo cual se generan dudas con su destinatario y su pago. Adicionalmente, como lo señaló la parte demandada, aunque reposan los actos administrativos que ordenaron el cumplimiento de la condena, no existe una certificación del tesorero del Distrito de Bogotá o un comprobante de egreso en el que, de manera clara, inequívoca y cierta indique que esos valores le fueron pagados.

Finalmente, aunque existen dos documentos en copia simple que se denominan “relación de giros”20 y que hacen alusión a los $ 26.66.598 y $ 39.316.649 ese documento no permite esclarecer cuál fue el cheque que se giró por el primer valor. Tampoco lleva al convencimiento de que, en efecto, la señora Clara Inés Zapata de Arias recibió el dinero girado.

Por lo expuesto, se confirmará la decisión que negó las pretensiones. 2.3. Condena en costas 25. En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, porque en las órdenes de pago se le en el sello “pagado con cheque”, documentos que son retirados por el beneficiario y consignados en sus propias cuentas, además, obra fotocopia simple de un cheque que no tiene valor probatorio que mostraría que el valor sí fue pagado con cheque.” 19 En él se registra: Cheque No. 675607 /Pago cuenta: 772/ 39.316.649 / 675607 / Banco citibank – CITI9014/ Tres firmas ilegibles. 20 Folios 114 a 122 del Cuaderno No. 2 Radicación: 25000-23-26-000-2004-01936-01 (39.077) Actor: Distrito Capital de Bogotá y otro Demandado: José Corredor Núñez Referencia: Repetición (Decreto 1 de 1984) Decisión: Confirma y niega pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA