CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD (Nulidad por inconstitucionalidad) Radicación: 11001-03-24-000-2025-00218-00 Demandantes: ELÍAS CÁRDENAS ROLÓN Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Tema: TERMINACIÓN DEL PROCESO POR CARENCIA DE OBJETO.
AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia. 1.1. Demanda y pretensiones 1. El ciudadano Elías Cárdenas Rolón, con escrito del 2 de julio de 20251 presenta demanda2 en ejercicio del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad consagrado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, y solicita se declare la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.
La parte demandante consideró que el acto demandado desconoce los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 103, 104, 198 y 209 de la Constitución Política, y los sustenta en la vulneración al obligatorio acatamiento de la decisión del Senado de la República de negar la consulta popular. 3. El demandante solicita con carácter urgente la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. 4.
La demanda inicialmente se radicó ante la sección primera, y fue remitida por competencia a esta sección en providencia del 16 de junio de 20253. 5. El 16 de junio de 20254 el presidente de la República, por intermedio de apoderado, allegó escrito que denominó «unas breves reflexiones alrededor de la demanda que formula la parte accionante en contra del Decreto 639 de 2025» y solicitó no acceder a la medida cautelar, declarar la falta de competencia del Consejo de Estado y en este contexto remitir el proceso a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que se unifique este asunto conforme el artículo 271 del CPACA. 1 SAMAI.
Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00218-00; Índice 00001. 2 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00218-00; Índice 00003. 3 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00218-00; Índice 00006. 4 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00218-00; Índice 00007. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00218-00 Demandante: Elías Cárdenas Rolón Demandado: presidente de la República 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
La Sección Quinta de la Corporación en providencia del 18 de junio de 20255 decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, en el proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00. 7. El presidente de la República mediante Decreto No. 703 del 24 de junio de 2025 derogó el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 8. La magistrada ponente es competente para verificar el cumplimiento de los requisitos formales de admisión y rechazo de la demanda, en atención a lo previsto en los artículos 125 numeral 3, y 162, 169 a 171 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021. 2.2. Caso concreto 9. Encuetra el Despacho que se debe declarar la carencia actuall de objeto por sustracción de materia porque se concretan los elementos jurisprudenciales para dar aplicación a la regla fijada por la Sección Quinta en la sentencia de unificación del 24 de mayo de 20183, esto es: «Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial deberá considerar terminar el proceso en su etapa inicial». 10.
Si bien es cierto que, la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 se dictó en el medio de control de nulidad electoral, la regla decisional no fue restrictiva, ni se limitó a los actos de elección, llamamiento, designación o nombramiento, pues en ella se cobijaron los demás actos administrativos, dentro de los cuales pueden incluirse los de contenido electoral, pasibles de ser conocidos por la jurisdicción a través de la simple nulidad, como pasa a mostrarse: «Teniendo en cuenta los pronunciamientos judiciales de esta alta corporación, resulta imperativo terminar el proceso en la etapa inicial, cuando se pretenda la nulidad de un acto electoral o administrativo que ha sido despojado de sus efectos y que por tal circunstancia jamás produjo efectos jurídicos dado que, la razón de ser del proceso desaparece puesto que no tiene materia que controlar dado que en su vigencia no surtió efectos, conllevando con ello a que la decisión en uno u otro caso no redunde en la salvaguarda de los derechos ciudadanos». [Resaltado propio] 11.
A partir de la expedición de la anterior providencia, la Sala ha sostenido reiteradamente que se debe declarar la carencia de objeto por sustracción de materia cuando el acto demandado no produjo efectos4, tanto en demandas de nulidad electoral como de nulidad. 12. En algunos casos de nulidad simple contra actos administrativos de contenido electoral que no produjeron efectos jurídicos, se sostuvo: 5 SAMAI.
Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00218-00 Demandante: Elías Cárdenas Rolón Demandado: presidente de la República 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.1. Radicado 11001-03-24-000-2018-00274-00, mediante auto del 4 de octubre de 2018, se rechazó la demanda al advertir carencia de objeto por sustracción de materia en contra del Decreto 1028 de 2018 «Consulta Popular Anticorrupción» que no alcanzó el umbral y, por tanto, no produjo efectos, aplicando de manera expresa la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018.
La anterior providencia fue confirmada en sede de súplica mediante auto el 15 de noviembre siguiente en la que se puntualizó: «La Sala destaca que el acto de convocatoria a la consulta no produjo efecto jurídico alguno y a esta Corporación le está vedado analizar los que el accionante califica como políticos, pues ello escapa a su órbita de competencia como juez de legalidad del acto». 11.2 En el proceso radicado 11001-03-28-000-2019-00046-00, se demandaba la convocatoria realizada por la Registraduría Nacional del Estado Civil a una consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño prevista para el 15 de diciembre de 2019, la cual fue suspendida el 2 de diciembre de 2019 por falta de recursos económicos, por lo que la Sección Quinta, en decisión mayoritaria, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020 declaró la carencia actual de objeto por sustracción de materia al considerar que: «No produce efectos jurídicos, no los produjo […] ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular». 11.3 Sentencia del 13 de abril de 2023, radicado 11001-03-24-000-2020-00387- 00, en forma unánime se concluyó frente a uno de los actos demandados que, al no producir efectos, no se haría el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia, citando expresamente la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018, así: «[…] Al respecto, esta Corporación ha dicho: (…) Unificar posición en el sentido de que si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial deberá terminar el proceso en su etapa inicial evitando dictar sentencia inhibitoria.
Por el contrario, si el acto acusado produjo efectos, el juez contencioso administrativo deberá decidir si se desvirtúa o no la presunción de legalidad cuando el acto tuvo eficacia, estudio que se hará en la sentencia.” Acorde con lo anterior, comoquiera que en el presente caso no hay duda que el Acuerdo 106 de 7 de junio de 2017 no produjo efectos, no se hará el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia». 13.
También la Sala Plena de la Corporacion5 ha hecho uso de la figura cuando el acto no ha producido efectos. 14. En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional: Radicación: 11001-03-24-000-2025-00218-00 Demandante: Elías Cárdenas Rolón Demandado: presidente de la República 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.1.
En la sentencia C-348 de 2017 sostuvo que «mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma derogada, solamente cuando que se encuentre produciendo efectos jurídicos», en ese caso, estimó que «no existe fundamento alguno para un pronunciamiento de fondo, ya que lo acusado desapareció del ordenamiento jurídico y no está produciendo efectos jurídicos, imponiéndose la inhibición como se declarará por carencia actual de objeto sobre el cual decidir». 13.2.
En providencia C-408 de 2019, señaló que «La Corte carece de competencia para pronunciarse sobre una norma derogada, una cuyo objeto fue cumplido o es manifiestamente obsoleta, salvo que se logre verificar que la misma surte efectos más allá de su vigencia». Efectos que presuntamente produjo 15. En relación con los supuestos efectos atribuidos al Decreto 639 de 2025, considero necesario precisar que: 14.1.
Que el registrador Nacional del Estado Civil no haya tramitado la convocatoria a la consulta popular evidencia que no se realizaron actuaciones administrativas concretas orientadas a la materialización del mecanismo de participación ciudadana. Ello revela que el proceso no avanzó más allá de la expedición del decreto, lo cual impide atribuirle efectos jurídicos. 14.2.
Las denuncias formuladas contra los ministros que suscribieron el acto acusado no pueden considerarse efectos propios del mecanismo de participación ciudadana. La finalidad de la consulta popular es permitir la expresión de la ciudadana sobre asuntos de trascendencia nacional; por lo tanto, tales denuncias constituyen situaciones externas al objeto del acto administrativo y al propósito esencial del mecanismo. 16.
En conclusión, la Sección ha manejado la carencia de objeto por sustracción de materia tanto en nulidad electoral como en nulidad simple respecto de actos de contenido electoral y siendo el Decreto 639 de 2025 un acto de contenido electoral que no produjo efectos jurídicos porque fue suspendido con trámite de urgencia mediante auto del 18 de junio de 20256 y derogado por el Decreto 703 del 24 de junio de 2025, por lo tanto se debe aplicar la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 y terminar de manera anticipada el proceso, salvo que se modificara expresamente dicha tesis. 2.3.
Otras decisiones 17. En relación con el memorial radicado el 16 de junio de 20256 por la presidencia de la República, esta petición fue resuelta en providencia del 18 de junio de 20257 proferida por la Sección Quinta, donde se sostuvo: 6 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00218-00; Índice 00007. 7 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00;
Índice 00006. Radicación: 11001-03-24-000-2025-00218-00 Demandante: Elías Cárdenas Rolón Demandado: presidente de la República 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) En el presente caso, si bien el presidente de la República está llamado a integrar la parte accionada, en tanto expidió el acto administrativo objeto de reproche, lo cierto es que, al momento de la radicación de la presente solicitud, no se había proferido el auto para avocar el conocimiento de la presente demanda.
En ese sentido, procesalmente no es posible considerar como parte al presidente de la República.» 18. La anterior petición fue allegada por intermedio del abogado Andrés Tapias Rojas, quien actúa en nombre del presidente de la República, sin embargo, al revisar el poder conferido, no cumple con los requisitos formales contenidos en los artículos 74 del Código General del Proceso y 5° de la Ley 2213 de 2022, dado que carece de presentación personal y no fue conferido a través de mensaje de datos. 19.
Cuando se actúa a través de apoderado judicial se debe cumplir con los requisitos para el otorgamiento, esto es, si se confiere por mensaje de datos, la sola antefirma lo hace presumir auténtico, en caso contrario, debe contar con la presentación personal para acreditar la titularidad y disposición de los derechos invocados. 20. En este caso, el poder no fue conferido por mensaje de datos y tampoco cuenta con la presentación personal, razón por la cual, el abogado Andrés Tapias Rojas s, carece de legitimación en la causa para actuar en representación de la Presidencia. Por lo expuesto, la magistrada ponente,
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR la demanda promovida por el ciudadano Elías Cárdenas Rolón, que pretende la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», en tanto el asunto no es susceptible de control judicial, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO. NO DAR TRÁMITE a la petición presentada por el presidente de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
TERCERO. ARCHIVAR el expediente, una vez en firme esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.