11001031500020260256700 — Consejo de Estado

2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante LUIS OVIDIO MOSQUERA MORENO Y OTROS Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Causales generales de procedibilidad. Relevancia constitucional. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Régimen de responsabilidad por actos terroristas en el marco del conflicto armado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Luis Ovidio Mosquera Moreno, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de abril de 20261, el señor Luis Ovidio Mosquera Moreno, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Tercera del Consejo de Estado por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con la sentencia del 26 de noviembre de 2025, mediante la cual la mencionada autoridad judicial declaró infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el expediente 11001-03-26-000-2021-00244-00 (67798).

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: «1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la justicia de mi representado. 2. Dejar sin efectos la providencia del 26 de noviembre de 2025 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3. Ordenar a la autoridad judicial accionada proferir una nueva decisión aplicando el precedente de unificación del 4 de junio de 2019.». 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Samai, índice 2. 2 Página 10 de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. El 27 de abril de 2016, Luis Ovidio Mosquera Moreno y otros3 presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Ejército Nacional, con el fin de que se declarara su responsabilidad patrimonial por la muerte de Óscar Mosquera Martínez y para que se les condenara al pago de los perjuicios reclamados.

En los antecedentes del caso se lee que el señor Óscar Mosquera Martínez falleció el 25 de julio de 2014, como consecuencia de la detonación de un artefacto explosivo en el supermercado Mercamés en el municipio de Quibdó. 2.2. El conocimiento del asunto en primera instancia correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó y fue identificado con el radicado 27001-33- 33-003-2016-00139-01.

En sentencia del 22 de octubre de 2020, el juez negó las pretensiones de la demanda por considerar que el daño tuvo origen exclusivo en el hecho de un tercero. La providencia fue apelada por la parte demandante. 2.3. En sentencia del 8 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de primera instancia al considerar que no se encontraba acreditada la falla en el servicio.

Asimismo, precisó que no era procedente la aplicación del régimen objetivo de responsabilidad porque el atentado no se dirigió en contra de un objetivo institucional, sino contra un establecimiento de carácter privado. 2.4. El 14 de octubre de 2021, la parte actora interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó. Argumentó que la providencia judicial desconoció la sentencia de unificación del 4 de junio de 2019, proferida por la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado dentro del radicado 44001-23-31-002-2002-00438-01.

Los demandantes indicaron que el Tribunal Administrativo del Chocó se apartó de la denominada teoría del riesgo conflicto, según la cual en estos eventos debe aplicarse el régimen objetivo de responsabilidad al margen de que el ataque terrorista se dirija contra un objetivo estatal 2.5. En providencia del 26 de noviembre de 2025, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en pleno, declaró infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia identificado bajo el radicado 11001-03-26-000-2021-00244-00 (67798) considerando que la sentencia recurrida no desconoció las reglas fijadas en el fallo judicial del 4 de junio de 2019.

Esta sentencia fue notificada mediante mensaje de datos remitido a los sujetos procesales el 4 de diciembre de 20254. 3. Fundamentos de la acción En consideración de la parte actora, la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso 3 Alcira Beatriz Martínez Toscano, Saida Patricia Mosquera Martínez, Yair Antonio Mosquera Martínez, Sandy Andrea Mosquera Martínez, Claudia Lucía Mosquera Martínez, Luis Eduardo Mosquera Mena, Ludis Yaneth Mosquera Mena, Lusislenis Mosquera Rentería, Luis Mario Mosquera Bejarano, Yorman Amin Mosquera Bejarano, Esneider Andrés Mosquera Bejarano y Patricia Moreno de Mosquera 4 Samai proceso 11001-03-26-000-2021-00244-00, índice 24.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la administración de justicia al proferir la sentencia del 26 de noviembre de 2025 que declaró infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Sostuvo que la sentencia acusada adolece de defecto por desconocimiento del precedente judicial al omitir aplicar al caso analizado las reglas de decisión de la sentencia proferida por la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado.

En esa vía, manifestó que en esta providencia se indicó que los actos terroristas ejecutados en el marco del conflicto armado interno deben analizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad porque generan para la población civil un riesgo excepcional o riesgo-conflicto. De acuerdo con lo anterior, advirtió que el Tribunal Administrativo del Chocó y la Sección Tercera del Consejo de Estado se equivocaron al analizar su caso bajo un enfoque restringido que fue superado en la sentencia que se invoca como desconocida.

En esa vía, enfatizó en que era necesario considerar además del objetivo estatal, el contexto de conflicto armado interno bajo el que se ejecutó el acto terrorista y la finalidad desestabilizadora de las instituciones. Por último, los actores se refirieron al orden público en el municipio de Quibdó, el cual catalogaron como zona roja. También indicaron que allí se desarrollan actividades legítimas de agentes del Estado que repercuten en riesgos para la población civil, lo que conlleva represalias por parte de los grupos ilegales, como consideran que ocurrió con la explosión del artefacto que causó la muerte de Óscar Mosquera Martínez. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 10 de abril de 2026, el despacho ponente admitió la acción de tutela presentada por el señor Luis Ovidio Mosquera Moreno contra el Consejo de Estado, Sección Tercera. Además, vinculó, en calidad de terceros con interés, a quienes fungieron como sujetos procesales en el medio de control de reparación directa y en el recurso extra ordinario de unificación sub examine, así: al Tribunal Administrativo de Chocó y al Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó; a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Ejército Nacional; a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público; y a quienes actuaron en calidad de demandantes en los procesos5.

También se ofició a la Secretaría General de esta Corporación y al Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó para que notificara la existencia de esta acción de tutela a los sujetos procesales del recurso extraordinario de revisión y del proceso de reparación directa. Además, se le requirió a la primera dependencia fijar aviso con ese propósito.

Finalmente, se solicitó a las autoridades judiciales de los procesos analizados que adelantaran las gestiones necesarias para asegurar el acceso a los expedientes digitalizados por parte del juez de tutela y se reconoció personería jurídica al abogado Erlin Abad Palacios como apoderado de la parte actora. 5 En el auto se mencionó a las siguientes personas: Alcira Beatriz Martínez Toscano, Saida Patricia Mosquera Martínez, Yair Antonio Mosquera Martínez, Sandy Andrea Mosquera Martínez, Claudia Lucía Mosquera Martínez, Luis Eduardo Mosquera Mena, Ludis Yaneth Mosquera Mena, Lusislenis Mosquera Rentería, Luis Mario Mosquera Bejarano, Yorman Amin Mosquera Bejarano, Esneider Andrés Mosquera Bejarano y Patricia Moreno De Mosquera.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. La Secretaría General del Consejo de Estado acreditó las siguientes gestiones de notificación en esta acción de tutela: • El 21 de abril de 2026 requirió al apoderado del accionante para que informara los datos de notificación de las personas que actuaron como demandantes en el medio de control de reparación directa con radicado 27001-33-33-003-2016- 00139-00/01 y fueron vinculados en calidad de terceros con interés en la tutela de la referencia. • El 22 de abril de 2026, surtió la notificación de la acción de tutela a las direcciones de correo electrónico suministrados por el apoderado de la parte actora. • El 22 de abril de 2026, publicó aviso en el que informó a los sujetos procesales indicados en el auto admisorio la existencia de esta acción de tutela. 4.3.

El 27 de abril de 2026, el apoderado de la parte actora allegó poderes otorgados por las siguientes personas con el fin de interponer la presente acción de tutela: Esneider Andrés Mosquera Bejarano, Luis Eduardo Mosquera Mena, Alcira Beatriz Martínez Toscano, Yair Antonio Mosquera Martínez, Yorman Amín Mosquera Bejarano, Ludis Yaneth Mosquera Mena, Luis Mario Mosquera Bejarano, Saida Patricia Mosquera Martínez, Claudia Lucía Mosquera Martínez y Lusislenis Mosquera Rentería. 4.4.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada Adriana Polidura Castillo, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela promovida contra la sentencia del 26 de noviembre de 2025 o, que, en su defecto, se niegue la petición de amparo ante la inexistencia de un escenario de vulneración de derechos.

Advirtió que los demandantes utilizan la acción de tutela como un mecanismo para controvertir el análisis jurídico efectuado por esa Sección en la sentencia del 26 de noviembre de 2025, en particular, sobre el alcance que la autoridad judicial le otorgó a la sentencia del 4 de junio de 2019. En esa vía, indicó que lo pretendido es reabrir un debate que ya fue resuelto en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pero que no evidenció una afectación desproporcionada de los derechos invocados que justifique la procedencia de la acción de tutela.

En cuanto al fondo del asunto, manifestó que no se concretó el alegado desconocimiento del precedente judicial. Recordó que en la sentencia acusada se precisó que en la sentencia del 4 de junio de 2019 no se introdujeron reglas novedosas en materia de responsabilidad del estado por actos terroristas, sino que se sistematizaron las reglas existentes.

Establecido lo anterior, analizó la providencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo del Chocó y concluyó que esa autoridad sí tomó en consideración las reglas creadas en la sentencia del 4 de junio de 2019, pero concluyó que no había lugar a aplicar el riesgo excepcional, porque no se acreditaba uno de los presupuestos allí mencionados.

En esa medida, manifestó que no se concretó el desconocimiento del precedente, sino que el fallo se edificó sobre la comprensión y aplicación expresa de la decisión de unificación invocada, pero la parte actora pretende darle a la sentencia un alcance que no tiene. Precisó que, en consideración de la parte actora, todo acto terrorista compromete la responsabilidad Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extracontractual del Estado, postura que no ha sido avalada por el precedente del Consejo de Estado; por el contrario, de manera reiterada se ha indicado que el Estado no actúa como asegurador universal frente a daños derivados del terrorismo.

Finalmente, indicó que los casos objeto de comparación no tienen identidad fáctica que permita predicar la obligatoriedad en cuanto a la solución de la controversia. 4.5. El Tribunal Administrativo del Chocó, por conducto de la magistrada Graciela Tangarife Betancourt, hizo un recuento del proceso y enfatizó en los argumentos expuestos en la sentencia ordinaria de segunda instancia para negar las pretensiones de la demanda.

En particular, informó la premisa jurisprudencial que aplicó en la solución del caso concreto. De otra parte, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela debido a que no se concretó vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 4.6. La Nación, Ministerio de Defensa, por conducto de apoderada judicial, indicó que la acción de tutela es improcedente porque se está utilizando como una instancia adicional, propósito que desconoce su naturaleza.

Dijo que la acción de tutela no tiene por finalidad resolver las inconformidades de las partes frente a las consideraciones de las providencias judiciales. También consideró que la tutela carece de una carga argumentativa que justifique con suficiencia la concreción del defecto por desconocimiento del precedente judicial. En su consideración la parte actora se limitó a exponer una inconformidad con la valoración de los hechos del atentado, pretendiendo que el juez de tutela reemplace el criterio del juez natural sobre la configuración del riesgo excepcional.

De otro lado, manifestó que no es cierto que el tribunal no haya aplicado la sentencia del 4 de junio de 2019 para resolver el proceso ordinario. Por el contrario, destacó que sí se consideró, pero, a su juicio, la parte actora pretende que se le de un alcance que no tiene. Precisó que el precedente de 2019 no estableció una responsabilidad automática del Estado por todos los actos terroristas, sino que deben darse los supuestos para ello, lo que no ocurrió en el caso particular, pues: (i) se trató de un acto terrorista perpetuado por un tercero;

(ii) no existían amenazas previas ni solicitudes de protección específicas; y (iii) el atentado no recayó sobre un bien representativo del Estado ni que colindara con instalaciones militares. De acuerdo con lo anterior, concluyó que la Sección Tercera del Consejo de Estado actuó conforme a derecho al declarar infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 4.7.

La Policía Nacional, por conducto del jefe del Área Jurídica (e), solicitó que se le desvincule de esta acción de tutela por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Destacó que la tutela se dirige contra una providencia judicial respecto de la cual esa entidad no tiene injerencia alguna. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como argumento subsidiario, solicitó que se declare la improcedencia de la acción debido a que no se acreditó una amenaza inminente o la concreción de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Ahora bien, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.

Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.

Es importante tener en cuenta 6 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, en la sentencia SU-573 de 20179, la Corte Constitucional analizó el tercer elemento en el acápite de relevancia constitucional. 3.

Cuestión previa: de los nuevos poderes allegados en el trámite de la tutela El 27 de abril del año en curso, el abogado de la parte actora allegó los poderes que le fueron conferidos por varias de las personas10 que integraron el extremo activo dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 11001-03-26-000- 2021-00244-00 (67798), con el propósito de interponer acción de tutela contra la sentencia del 26 de noviembre de 2025.

Debe precisarse que los poderes fueron incorporados al expediente cuando ya se había conformado la relación procesal en el auto admisorio de la demanda. Así entonces, aunque estas personas fueron vinculadas inicialmente al trámite en calidad de terceros con interés, con posterioridad otorgaron poder al abogado de la parte actora, circunstancia de la cual se infiere su intención de adherirse a las pretensiones de amparo.

Por lo anterior, la Sala los tendrá como accionantes adherentes en este trámite constitucional. 4. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos y por tratarse de una acción de tutela contra una providencia judicial, la Sala debe surtir un primer análisis para establecer si la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad, especialmente, el de relevancia constitucional.

En caso de superar dicho examen, el problema jurídico se concentrará en establecer si la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en desconocimiento del precedente judicial al proferir la providencia del 26 de noviembre de 2025 que declaró infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia dentro del radicado 11001-03-26-000-2021-00244-00 (67798). 5.

Análisis del presupuesto de procedibilidad de relevancia constitucional en el caso particular 5.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. 9 Con ponencia del magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. 10 Los nuevos poderes fueron otorgados por: Esneider Andrés Mosquera Bejarano, Luis Eduardo Mosquera Mena, Alcira Beatriz Martínez Toscano, Yair Antonio Mosquera Martínez, Yorman Amín Mosquera Bejarano, Ludis Yaneth Mosquera Mena, Luis Mario Mosquera Bejarano, Saida Patricia Mosquera Martínez, Claudia Lucía Mosquera Martínez y Lusislenis Mosquera Rentería. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.

Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 5.2. Se advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional para controvertir una providencia judicial proferida en el marco de un recurso extraordinario.

En efecto, la solicitud de amparo carece de carga argumentativa suficiente para demostrar, desde una perspectiva constitucional, que la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial al proferir la sentencia del Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 de noviembre de 2025 en el proceso 11001-03-26-000-2021-00244-00 (67798).

Para fundamentar esta conclusión, la Sala hará referencia a los argumentos de la acción de tutela y luego expondrá las razones por las que no cumple con la carga argumentativa requerida. 5.3. En el escrito de tutela los accionantes alegaron que la sentencia que resolvió el recurso extraordinario no consideró el real alcance de la providencia de unificación del 4 de junio de 2019, proferida por la Sala Especial Veintidós de Decisión del Consejo de Estado.

A su juicio, ello llevó a la autoridad judicial accionada a concluir, de manera equivocada, que el Tribunal Administrativo de Chocó no la había desconocido. En línea con lo anterior, cuestionaron que el tribunal que conoció del proceso de reparación directa hubiera negado la responsabilidad del Estado y que el Consejo de Estado avalara esa decisión con fundamento en una postura que, según afirman, perdió vigencia. En particular, reprocharon que se respaldara el análisis dirigido a corroborar si el atentado se dirigió contra un objetivo estatal, si ocurrió en una confrontación directa, si era previsible o existía una solicitud de protección. A ese respecto, expuso su inconformidad en los siguientes términos: «(…) pensamos que, si en territorios de conflicto o marcados como zona roja todos los ataques se hubieran hecho en confrontación directa, contra objetivos estatales y fueran previsibles ya no habría conflicto, si en este país se les pudiera designar a cada persona que lo solicite protección de escoltas en zonas de conflicto que equivale casi al 70% del territorio colombiano no alcanzaría la fuerza pública.» Posteriormente, en el escrito de tutela se agregó que la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de unificación «[i]gnora la ratio decidendi del precedente de unificación. Aplica una regla jurisprudencial anterior ya superada.

Se aparta del precedente sin ofrecer una justificación suficiente. Esto configura el defecto por desconocimiento del precedente». Acto seguido, agregó: «no cabe duda que la decisión cuestionada desconoció el precedente fijado en la sentencia de unificación del 4 de junio de 2019 (…), en la cual reitero, se estableció que cuando civiles resultan afectados por actos terroristas en el marco del conflicto armado, puede configurarse responsabilidad del Estado bajo un régimen objetivo derivado del riesgo excepcional o riesgo conflicto.

Sea lo primero, precisar el problema jurídico que se planteó en la sentencia del 26 de noviembre de 2025: Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida el 8 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Chocó, en el proceso de reparación directa con radicado núm. 27001-33-33-003-2016-00139-01, contrarió las reglas fijadas en la sentencia de unificación proferida el 4 de junio de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del radicado núm. 44001-23-31- 002-2002-00438-01, sobre la aplicabilidad de la teoría de “riesgo creado o riesgo conflicto”.» El anterior cuestionamiento fue resuelto por la autoridad judicial accionada en los siguientes términos: «(…) en estricto sentido, dicha providencia [la del 4 de junio de 2019] no acuñó reglas nuevas en materia de responsabilidad del Estado por actos violentos de terceros en el marco del conflicto interno, sino que, a partir de un ejercicio de reiteración jurisprudencial, precisó: “[…] para que pueda hablarse de responsabilidad administrativa por riesgo excepcional en la modalidad de riesgo conflicto, deben darse los siguientes supuestos: (1) Que se desarrolle una actividad legítima de la administración que crea un riesgo;

(2) El riesgo debe concretarse al punto de tener como consecuencia la materialización de un daño ocasionado; (3) El daño debe tener origen en la actuación de un tercero con la intención de desestabilizar al Estado o sus instituciones en el marco del conflicto armado; y (4) El caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro del régimen subjetivo de responsabilidad de la administración, esto es, la falla del servicio”.

Así las cosas, no todo daño que provenga del actuar violento de los grupos armados al margen de la ley se enmarca en la categoría de “riesgo conflicto”. Por el contrario, para que el Estado responda por los daños antijuridicos derivados de este tipo de actos, deben concurrir los cuatro presupuestos precisados en la jurisprudencia. (…) En la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo del Chocó, luego de evacuar la posible configuración de una falla en el servicio, expresamente concluyó: “Tampoco podría responsabilizarse a las demandadas a título de riesgo excepcional pues, se itera, el objetivo del ataque ilegal fue una propiedad privada, no un objetivo institucional ni tampoco se encontraba cerca de alguna institución estatal que la hiciera vulnerable”.

Nótese que este razonamiento hace parte del análisis del tercer elemento esgrimido en la sentencia que sirve de parámetro a la solicitud de este recurso extraordinario, según el cual “(3) El daño debe tener origen en la actuación de un tercero con la intención de desestabilizar al Estado o sus instituciones en el marco del conflicto armado”.

Así, al advertir que el ataque no tuvo como objetivo la institucionalidad estatal, el Tribunal evidencia que el acto terrorista dirigido contra el supermercado “Mercamés” no ostenta el elemento intencional de desestabilizar o presionar al Estado en el marco del conflicto interno, o de ejercer algún tipo de presión contra sus dependencias o instituciones, además porque “no se probó que el atentado al establecimiento de comercio Mercamés de la ciudad de Quibdó fuera previsible, pues se reitera lo único que obra en el plenario es la denuncia penal que por el delito de extorsión había efectuado su propietario”.

En otras palabras, el juez de instancia descarta la conexidad del atentado con un blanco representativo del Estado, que pudiera valorarse como la creación de un riesgo para la comunidad. En este sentido, como lo afirma el Ministerio Público, es dable concluir que la providencia proferida el 8 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Chocó dio alcance al estudio de la responsabilidad desde los posibles títulos de imputación objetiva, incluyendo el riesgo excepcional y, pese a que no hizo mención expresa del denominado “riesgo conflicto”, lo cierto es que sí analizó el caso desde esta óptica, que comprende todas las hipótesis de riesgo que pueden concretar el daño antijuridico, entre ellas el “riesgo conflicto”.

Asunto distinto es que, luego de analizar el material probatorio, el ad quem no encuentra elementos de juicio que le permitan aplicar un régimen de esta naturaleza. Sobre el particular, resta resaltar que la sentencia del 4 de junio de 2019 dictada por la Sala 22 Especial de Decisión del Consejo de Estado no dispone convertir al Estado en un asegurador universal de todos los daños causados por el actuar terrorista de los grupos armados al margen de la ley.

Contrario sensu, la unificación exige que en la configuración de la responsabilidad del Estado por actos terroristas de terceros se demuestre el propósito Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirigido a resquebrajar o desestabilizar la institucionalidad pública, situación que el Tribunal Administrativo del Chocó no encontró acreditada, como antes se dijo.» (Subraya la Sala) 5.5.

Visto lo anterior, se destaca que el actor insiste en imponer un alcance diferente a la sentencia del 4 de junio de 2019, de acuerdo con lo precisado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia que declaró infundado el recurso extraordinario de unificación. En la sentencia se aclaró que no todo daño derivado del actuar violento de los grupos armados al margen de la ley puede ser estudiado bajo el régimen objetivo en la categoría de riesgo-conflicto, pues para ello es necesario que se acrediten los cuatro presupuestos establecidos en la sentencia del 4 de junio de 2019.

En particular, indicó que, según lo expuesto por el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia de reparación directa, el caso expuesto por el actor no cumplía con el tercer requisito, por lo que se descartó su aplicación. A pesar de lo anterior, la parte actora insistió en el escrito de tutela en que el caso que puso en consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se resolvió bajo las reglas de decisión contenidas en la sentencia de unificación por ellos invocada, así: «(…) no cabe duda de que la decisión cuestionada desconoció el precedente fijado en la sentencia de unificación del 4 de junio de 2019 (…) en la cual reitero, se estableció que cuando civiles resultan afectados por actos terroristas en el marco del conflicto armado, puede configurarse responsabilidad del Estado bajo un régimen objetivo derivado del riesgo excepcional o riesgo conflicto.

En el presente caso el atentado fue atribuido al Frente 34 de las FARC y la víctima era un civil ajeno al conflicto armado. A pesar de ello, las autoridades judiciales exigieron que el ataque estuviera dirigido contra un objetivo estatal, criterio que fue superado por la sentencia de unificación mencionada.» La fundamentación de la tutela evidencia el desacuerdo del actor con el alcance que la Sección Tercera del Consejo de Estado otorgó a la sentencia del 4 de junio de 2019, así como con las razones por las cuales consideró que dicha providencia no había sido desconocida y, en consecuencia, condujeron a que se declarara infundado el recurso extraordinario de unificación. En ese sentido, resulta claro que el propósito real del actor es hacer prevalecer su propia interpretación sobre el alcance de la sentencia que invoca desconocida, frente a la asumida por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso- administrativa.

Sin embargo, la demanda prescinde de una carga argumentativa suficiente que permita identificar un error en el razonamiento de la autoridad judicial accionada con entidad para configurar una vulneración de derechos fundamentales. 5.6. Además, la acusación formulada en la acción de tutela, según la cual la autoridad judicial accionada habría «ignorado» la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 4 de junio de 2019 sobre la responsabilidad del Estado por actos terroristas, no encuentra respaldo en el contenido de la sentencia cuestionada (supra 5.1. iii).

Por el contrario, los apartes transcritos de la sentencia del 26 de noviembre de 2025 (supra 5.4.), evidencian que la Sección Tercera del Consejo de Estado abordó el precedente invocado, precisó las reglas de decisión derivadas de Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esa providencia y examinó si habían sido aplicadas por el Tribunal Administrativo del Chocó al caso concreto.

En esa medida, ese reparo en particular, no se acompasa con las razones centrales de la sentencia objeto de tutela, lo que se advierte en realidad es una discrepancia frente al alcance que la Sección Tercera atribuyó a la sentencia de unificación. Sin embargo, tal desacuerdo por sí solo no satisface la carga argumentativa exigida para acreditar la relevancia constitucional de la tutela contra providencias judiciales, menos aun cuando se dirige contra una decisión proferida por una alta corporación judicial. 5.7.

En este punto conviene recordar─ atendiendo a lo indicado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-257 de 2021 y SU-215 de 2022─, que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de altas cortes tiene un carácter especialmente restrictivo, en atención a los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, así como a la función de cierre que cumplen dichas corporaciones dentro de sus respectivas jurisdicciones.

Sobre el particular, conviene relacionar un aparte de la sentencia SU-257 de 2021: «[E]n los casos en los que la acción de tutela se dirige contra sentencias de las altas Cortes, la sustentación de los requisitos generales de procedencia requiere de una argumentación cualificada. (…) Lo anterior porque las altas Cortes, como lo ha destacado esta Corporación, cumplen un rol especial en el sistema judicial, en la medida en que son los órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones.

En esta medida, ellas establecen precedentes al momento de interpretar las normas aplicables a cada uno de los casos que juzgan. (…) La especial importancia que tienen las sentencias de las altas Cortes ha llevado a esta Corporación a fijar un estándar de argumentación y de análisis más riguroso de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La Corte ha considerado que la tutela contra sentencias del Consejo de Estado, como en el caso sub examine, implica un grado de deferencia mayor por parte del juez constitucional, pues se trata de decisiones proferidas por el órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por disposición expresa del constituyente (art. 237 C.P.) y que, en principio, están cobijadas por una garantía de estabilidad mayor que las decisiones proferidas por otros jueces, en razón de su papel en el ordenamiento jurídico.» (Subraya la Sala) 5.8.

Así las cosas, tratándose de una acción de tutela contra una sentencia de una alta Corporación, el análisis del requisito de relevancia constitucional se torna más exigente y la procedibilidad de este mecanismo judicial es aún más restrictiva, pues se trata, en este caso, del Tribunal de cierre en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa línea se robustece el elemento de especialidad del juez respecto de la causa que conoce y los principios de independencia y autonomía. Es por ello por lo que, la jurisprudencia constitucional exige que, para el análisis de fondo de la acción de tutela en estos eventos, se haya identificado en la providencia cuestionada una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención de juez constitucional, escenario que no se identifica en el caso concreto.

La parte actora se limitó a plantear una interpretación distinta de la acogida por la Sección Tercera del Consejo de Estado respecto de la sentencia de unificación del 4 de junio de 2019 y a partir de esa discrepancia fundamentó la Radicado: 11001-03-15-000-2026-02567-00 Demandante: Luis Ovidio Mosquera Moreno 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunta vulneración de sus derechos fundamentales.

No obstante, no acreditó la existencia de un error constitucionalmente relevante atribuible a la sentencia cuestionada, distinto al desacuerdo con el alcance que dicha autoridad otorgó al precedente invocado. Tal discrepancia interpretativa no resulta suficiente para habilitar el amparo pretendido y la acción de tutela no puede ser utilizada para hacer prevalecer la lectura particular de la parte actora sobre la efectuada por el juez especializado, salvo error que, de cuenta de arbitrariedad o capricho, circunstancia que, se reitera, no se advierte en el caso particular. 5.9.

De acuerdo con lo anterior, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declarará la improcedencia de la acción de tutela por incumplir con el presupuesto de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Ovidio Mosquera Moreno y otros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.

De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador