Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Tema: Inhabilidad por la celebración de contratos prevista en el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Elementos que la configuran SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 21 de marzo de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. La ciudadana María Fernanda Herrera Pavas, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda, el 6 de diciembre del 2023, en la que solicitó la nulidad del formulario E-26 CON del 3 de noviembre de la misma anualidad, por medio del cual se declaró la elección del señor Andrés Fernando Osorio Buitrago como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), para el periodo constitucional 2024-2027. 1.2.

Hechos 2. Refirió que el 27 de julio de 2023, el señor Andrés Fernando Osorio Buitrago se inscribió como candidato al Concejo Municipal de Montenegro (Quindío), cargo para el cual resultó electo el 29 de octubre del mismo año para el periodo constitucional 2024-2027. 3. Informó que a través de la página Web PACO1, tuvo conocimiento que el demandado, durante la vigencia 2023, celebró contratos. 4.

Sobre el particular, señaló que «Andrés Fernando Osorio Buitrago celebró dos (2) contratos de prestación de servicios profesionales y una (1) modificación a uno 1 Portal Anticorrupción de Colombia. link: https://portal.paco.gov.co Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co de los contratos, lo anterior lo realizó en interés propio con el departamento del Quindío que incluye la circunscripción electoral de Montenegro» (sic). 5.

Identificó los contratos 1776 del 8 de mayo de 2023 y 3635 del 18 de julio de 2023 celebrados por el demandado con el departamento de Quindío, los cuales tenían por objeto «la divulgación de la información pública en la aplicación de la política de trasparencia y acceso a la información y lucha contra la corrupción, así como el pacto por la integridad transparencia y legalidad; el cual se ejecutaría en la secretaria privada del departamento del Quindío», sin que se advierta que en su ejecución se excluya al municipio de Montenegro. 6.

Frente al segundo acuerdo de voluntades, señaló que fue objeto de adición y prórroga el 13 de octubre de 20232. 1.3. Concepto de la violación 7. La parte actora consideró que la elección cuestionada es nula en virtud de lo dispuesto en los artículos 293 de la Constitución Política, 43.3 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000 y 139 y 275.5 de la Ley 1437 de 2011. 8.

Señaló que en el caso concreto se materializan los elementos estructuradores de la causal de inelegibilidad consagrada en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, como se ilustra a continuación: - Elemento temporal: Celebrar contratos un año antes del certamen electoral. Para la accionante, el término inhabilitante cobija desde el 29 de octubre de 2022 al 29 de octubre de 2023.

Por ello, al haber suscrito los contratos el 8 de mayo y 18 de julio de 2023 y haber adicionado el segundo el 13 de octubre de esa anualidad, hace que se concrete esta condición. - Elemento espacial: Lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse el contrato. Para la demandante el instrumento contractual se «firmó para desarrollarse en el departamento del Quindío, departamento que a su vez contiene los doce (12) municipios, entre ellos el municipio de Montenegro, siendo ese último la circunscripción electoral por la cual participio (sic) y salió electo concejal el aquí demandado». - Elemento objetivo: Consiste en la conducta de celebrar contratos, lo cual considera que se demostró con las pruebas aportadas al proceso. - Elemento subjetivo: Relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal.

Factor que se encuentra acreditado dado que los suscribió el demandado y eran de carácter oneroso. 2 La modificación fue en relación al valor y plazo de ejecución, conforme a las páginas 111 a 113 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Trámite procesal de primera instancia 9. Por auto del 12 de diciembre del 2023, el despacho conductor de primera instancia inadmitió la demanda; fue subsanada el 14 del mismo mes y año; luego, el 11 de enero de 2024 se dispuso correr traslado de la petición cautelar. Mediante providencia del 25 siguiente, se admitió el medio de control y se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, decisión última frente a la cual se presentó el recurso de apelación3. 10.

Mediante apoderado judicial, el demandado contestó la demanda y expuso como argumento defensivo central, que los contratos suscritos fueron con el departamento del Quindío y el lugar de ejecución fue Armenia y no el municipio de Montenegro donde resultó elegido como concejal. 11. Posteriormente, el tribunal decidió imprimir al proceso el trámite de la sentencia anticipada y prescindir de la celebración de la audiencia inicial por auto del 29 de febrero de 2024; además, decretó las pruebas4, fijó el litigio5 y, en firme lo anterior, corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si a bien lo tenía, conceptuara. 12.

Ambas partes alegaron de conclusión, así (i) el apoderado del demandado reiteró que el lugar de ejecución de los contratos que suscribió el señor Osorio Buitrago fue el municipio de Armenia y las obligaciones del mismo no fueron ejecutadas ni se cumplieron en el municipio de Montenegro; y (ii) la demandante insistió que desde los estudios previos y del sector de los contratos suscritos por el accionado se estableció que debían ejecutarse en el departamento del Quindío, lo que, a su juicio, comprende los 12 municipios del departamento, entre ellos, Montenegro. 13.

El Ministerio Público estimó que debían negarse las pretensiones de la demanda, en síntesis, por considerar que «no se demostró que los contratos que celebró el demandado, se ejecutaron en el municipio de Montenegro y, además, el objeto contractual de dichos negocios jurídicos no altera, “prima facie”, la contienda electoral en dicha localidad territorial». 1.5.

Sentencia de primera instancia 14. Mediante providencia del 21 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda, consideró que no se probó que el demandado hubiera incurrido en la causal de inhabilidad alegada. 3 Esta Sala confirmó la negativa de la medida cautelar pretendida por la parte actora el 22 de febrero de 2024 al concluir que «Para esta judicatura, de forma preliminar y sin que ello constituya prejuzgamiento -art. 229 Ley 1437 del 2011-, de los elementos de convicción arrimados con la demanda, con los cuales se soporta la solicitud de medida cautelar y que fueron reiterados en la apelación, no se puede prima facie derivar la configuración de los elementos que estructuran la inhabilidad por celebración de contratos que la parte demandante alega.» 4 Incorporó las documentales aportadas por las partes y negó la testimonial solicitada por la parte demandada, esto último, por considerar que era inconducente para probar los hechos referidos en la demandada, pues los mismos, debían encontrarse soportados en la documental aportada al proceso. 5 Lo planteó con el siguiente interrogante: ¿Debe declararse la nulidad del formulario E-26, acta de escrutinio y declaratoria de elección del señor Andrés Osorio Buitrago como concejal del Municipio de Montenegro - Quindío para el periodo constitucional 2024- 2027, por el Partido Liberal Colombiano, por haber incurrido en la causal de inhabilidad descrita en el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994? Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 15.

Para ello, realizó un recuento de los objetos y las obligaciones contenidas en los contratos 1776 y 3635 de 2023, suscritos por el demandado con el departamento del Quindío, así como de algunas actividades realizadas en el marco de los mismos de conformidad con los informes presentados por éste. 16. Señaló que de acuerdo con la información que reposa en el SECOP II6, aportada por la parte actora, estos tenían a Armenia como municipio de ejecución del acuerdo de voluntades. 17.

Lo anterior para concluir que «si bien resulta cierto que el señor Andrés Fernando Osorio Buitrago suscribió dos contratos de prestación de servicios con el departamento del Quindío durante el año anterior a su elección, dicha situación por sí misma no tiene la capacidad de hacerlo incurrir en la causal de inhabilidad descrita en el numeral 3° del artículo 43 de la referida Ley 136 de 1994». 18.

Se detuvo a realizar el análisis del lugar en donde fueron ejecutados los referidos negocios jurídicos y llegó a las siguientes conclusiones: (i) Los negocios jurídicos no establecieron que deberían ser ejecutados parcial o totalmente en el municipio de Montenegro en donde resultó electo el demandado. (ii) Analizadas las obligaciones contractuales específicas y generales, las funciones desempeñadas por el demandado en la Secretaría Privada de la Gobernación, estas se relacionaban con el apoyo en asuntos meramente administrativos que, de ninguna manera, pueden entenderse realizados desde cada uno de los municipios del departamento del Quindío. Es decir, estas no requieren un desplazamiento del contratista para ser ejecutadas, pese a haberse probado que, en una oportunidad, el señor Andrés Fernando acompañó al gobernador en una caravana en el municipio de Circasia.

(iii) Responder PQRS, así como realizar labores archivísticas y brindar acompañamiento para las campañas de divulgación del Código de Integridad de la Administración Departamental, distan mucho de ser de aquel tipo de labores que pudieran resultar en un beneficio para el demandado para obtener un tratamiento privilegiado ante el municipio de Montenegro, su comunidad, o los candidatos que compitieron junto a él por el cargo de elección popular. 19.

Así entonces, concluyó que no existen elementos probatorios suficientes para demostrar que los contratos suscritos por Andrés Fernando Osorio Buitrago hubieran sido ejecutados en el municipio de Montenegro; menos que los mismos tuvieran la entidad suficiente para darle una ventaja en la contienda electoral de cara a la población del municipio. 6 Es la nueva versión del SECOP (Sistema Electrónico de Contratación Pública).

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co 1.6. Recurso de apelación 20.

La demandante, mediante escrito del 5 de abril de 2024, apeló la anterior providencia y expuso los siguientes motivos de inconformidad. 21. Consideró que, si bien, en el SECOP7 aparece una casilla denominada «dirección de ejecución del contrato», esta prueba no es la pertinente, idónea y útil para demostrar que los contratos de prestación de servicios se ejecutaron allí, pues como lo dispone el artículo 3° de la Ley 1150 de 2007, el fin de este sistema es tecnificar y publicar los procesos de contratación pública. 22.

Trascribió algunos apartes de los estudios previos, del sector y de los contratos, así como de actividades realizadas por el contratista según los informes mensuales presentados por éste, que, a su juicio, evidencian con claridad el desarrollo de actividades en diferentes lugares y municipios del departamento del Quindío, para concluir que hubo una indebida valoración probatoria de la totalidad del texto contractual. 23.

Refirió que, en este caso, se acreditaron los demás elementos que configuran la inhabilidad de los concejales por celebración de contratos (material, temporal y subjetivo) y que la controversia está en determinar si éstos debían ejecutarse o cumplirse en el municipio de Montenegro (territorial), aspecto que estimó cumplido, por lo siguiente: (i) Desde los estudios previos de los contratos, se estableció que eran para ejecutarse en el departamento de Quindío, es decir, dentro del territorio que comprende los 12 municipios de dicho ente territorial, incluyendo Montenegro.

(ii) Los negocios jurídicos celebrados sí tenían la virtualidad y potestad de realizar actividades con la población de todo el Quindío, pues se determinó que era para el mejoramiento de la imagen del ejecutivo departamental, además de rendir cuentas a la población a través de la realización de mesas participativas con población vulnerable, lo cual puede constatarse de los informes de ejecución. (iii) Los contratos, a juicio de la parte actora, no solo se ejecutaron en la sede de la Secretaría Privada de la Gobernación (Armenia), esto es, en un escritorio, computador, oficina y sitio físico (inmueble), dado que de los informes se extrae que se realizaron en terreno, con ciudadanía de todo el ente territorial, los cuales también son electores, tal y como consta en las actas de avance de obligaciones que entregó el accionado para su pago por los servicios prestados, coincidentes en cada actividad descrita con las obligaciones específicas.

(iv) Finalizó señalando que, lo relevante no es que, en efecto, se haya ejecutado en el respectivo municipio, sino que debiera ejecutarse en Montenegro. 7 Sistema Electrónico de Contratación Pública. Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 24.

Finalmente señaló que se dejó de aplicar la jurisprudencia del Consejo de Estado para resolver el caso concreto8. 1.7. Auto que concedió el recurso de apelación 25. El Tribunal Administrativo del Quindío, el 11 de abril de 2024, concedió el recurso interpuesto. 1.8. Actuaciones en segunda instancia 26. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 24 de abril de 2024, admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales.

Se allegaron los siguientes escritos: 27. El apoderado del demandado9, el 2 de mayo de 2024, solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, pues considera que los contratos suscritos por el señor Osorio Buitrago y el departamento del Quindío no fueron ejecutados, ni debían cumplirse en el municipio de Montenegro y porque con los mismos no se sacó provecho, ventaja, o beneficio con respecto a los demás candidatos al Concejo del municipio de Montenegro.

Adicionalmente, pidió el decreto de una prueba testimonial10. 28. Por su parte, la demandante11, el 2 de mayo de 2024, adjuntó nuevamente el documento que contiene el escrito a través del cual sustentó el recurso de apelación. 29. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado12, en su concepto, consideró que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, en primer lugar, porque, a su juicio, no se desconoció ningún precedente judicial como lo estima la demandante, por el contrario, indicó que la postura vinculante de la Sección Quinta para la configuración del elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos frente a los concejales, es que el contrato se deba ejecutar o cumplirse en el municipio o distrito para el cual resultó electo el demandado. 30.

Y, en segundo lugar, analizó el material probatorio y señaló que de la simple lectura del objeto del contrato, se evidencia que los servicios profesionales se 8 Para ello, citó las siguientes decisiones: de la Sección Primera las sentencias del 7 de marzo de 2013 en el radicado 54001-23-31-000-2012-00255-01(PI), del 25 de mayo de 2017 en el radicado 08001-23-33-006-2016-00291-01(PI) y del 8 de junio de 2017 en el radicado 05001-23-33-000-2016-01908-01(PI), y de la Sección Quinta las sentencias del 30 de mayo de 2019 en el radicado 13001-23-33-000-2018-00417-01 (2018-00394-00, 2018-00416-00 y 2018-00419-00), del 9 de septiembre de 2021 en el radicado 17001-23-33-000-2019-00548-01 (2019-00551-00), y del 8 de septiembre de 2016 en el radicado 23001-23-33-000-2015-00461-02. 9 Índice 9 de Samai. 10 Por auto del 4 de junio de 2024, se negó la prueba testimonial solicitada por el apoderado del demandado en sus alegatos de conclusión. Se pretendía la declaración de los señores Sergio Yamit Quintero Castaño, Iván David Dávila León, Jorge Hernan Zapata Botero y Jhonny Fernando Herrera Cifuentes, quienes depondrían sobre el proceso de suscripción y ejecución de los contratos de prestación de servicios que sustentan la demanda; sin embargo, se negó por innecesaria, toda vez que en el expediente ya se encontraba el acervo probatorio suficiente para resolver los reproches expuestos por la señora María Fernanda Herrera Pavas en contra de la sentencia de primera instancia, específicamente la documentación allegada por ésta desde la presentación de la demanda. 11 Índice 10 de Samai. 12 Índice 14 de Samai.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co deben prestar en la Secretaría Privada del Departamento del Quindío, la cual se encuentra ubicada en el municipio de Armenia; adicionalmente, que los informes de actividades presentados por el contratista señalan claramente que el sitio de ejecución es la capital; por lo tanto, a pesar de que el informe de actividades del contratista refiere una en el municipio de Circasia en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, de este solo hecho no es posible determinar que también se ejecutó el referido acuerdo de voluntades en Montenegro.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 31. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15013 y 152.7.a)14 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico 32. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 21 de marzo de 2024, mediante la cual se negó la nulidad de la elección del señor Andrés Fernando Osorio Buitrago como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo constitucional 2024-2027, para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: ¿Se configuran los elementos de la inhabilidad por la celebración de contratos prevista en el artículo 43.315 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, especialmente, el territorial, relativo al lugar en que debían ejecutarse los contratos de prestación de servicios 1776 y 3635 de 2023 celebrados entre el demandado y el departamento del Quindío? 33.

Para resolver el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) el marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular; (ii) la norma que consagra la causal de inhabilidad invocada y; (iii) el caso concreto. 13 «<Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.

El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.». 14 «Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración; (…)» 15 «Artículo 43. Inhabilidades. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. (…)» Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular16 34. Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política.

El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional. En tal sentido, ha expresado este alto tribunal: «Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana.

Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo»17 35. El derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública18.

Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones que tienen como finalidad «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»19. 36.

Siguiendo el mismo derrotero, la Sección Quinta de la Corporación ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»20.

Así mismo, en la realización del principio democrático21 esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»22. También, ha indicado la jurisprudencia: (…) con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2021, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 52001-23-33-000-2020-00013-01. 17 Sentencia T-045 de 1993.

Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, Rad. 2020-00061. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, Rad. 2008- 00087-03(IJ). 20 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2019-00588. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 2020-00016 Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos23. 37.

Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato24, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras motivadas por el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 2.4.

Norma que consagra la causal de inhabilidad invocada 38. En virtud del cometido previamente expuesto del régimen de inhabilidades electorales, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, dispuso para los concejales la siguiente causal:

ARTÍCULO

40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito (Se destaca) 39.

Acorde a lo anterior, de este tipo normativo se desprenden tres situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, ii) la relacionada con la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y iii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado. 40.

Comoquiera que el problema planteado tiene que ver con una de las situaciones descritas en la norma invocada, esto es, haber celebrado contratos en el año anterior a las elecciones, a ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, en interés propio o de terceros, procede la Sala, 23 C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 24 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018).

También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926). Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co seguidamente, a estudiar los elementos de la referida inhabilidad, previo a decidir el caso concreto. 41.

Es abundante la jurisprudencia de la Corporación sobre la inhabilidad por celebración de contratos encaminada a preservar la igualdad entre los candidatos que participan en una contienda electoral, en relación con el supuesto de existir un vínculo contractual, jurídicamente relevante con el Estado, potencialmente ventajoso, y que sin duda genera un desequilibrio para acceder a los cargos de elección popular.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha manifestado lo siguiente al respecto: «Este supuesto de inhabilidad busca prevenir asimetrías de poder en dos ámbitos que se rigen por estrictas reglas de igualdad. De un lado, previene desequilibrios en la contienda electoral que puedan derivarse de los beneficios que obtenga el candidato, con ocasión de sus gestiones o contratos con la Administración. De otro lado, previene asimetrías y prácticas corruptas en los procesos de contratación, que pueden tener lugar si un candidato aprovecha su posición para tomar ventaja sobre la entidad pública o sobre otros proponentes»25. 42.

En punto a la celebración de contratos, la Sección Quinta ha discurrido sobre su finalidad en los siguientes términos: [l]a inhabilidad por celebración de contratos tiene una clara finalidad constitucional – de hecho, todas la tienen–, tendiente a proteger la moralidad e imparcialidad del proceso electoral y del cargo al que se aspira, pues, de un lado, “busca evitar una confusión entre intereses públicos y privados”, ya que, “quien ha intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración, en principio defiende los intereses particulares frente a los intereses del Estado”; y del otro, “obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los procesos electorales26. 43.

Así mismo, como factores configurativos de la causal, la Sala ha identificado los siguientes: (i) un elemento temporal, previsto en la norma, según el cual, el contrato ha debido celebrarse un año antes del certamen electoral; (ii) un elemento espacial o geográfico que lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse el contrato, esto es, el mismo municipio o distrito en que el candidato aspira a ser concejal;

(iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del contrato y; (iv) un elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal27. 44. En lo que atañe puntualmente al elemento material, existe coincidencia al interior de la Sección en cuanto a que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas actividades se ubican por fuera de los supuestos que contemplan las respectivas normas, es decir, con posterioridad a su celebración28. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926. 27 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080. 28 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518.

Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co 45.

Sumado a lo anterior, en punto al elemento subjetivo, se ha reconocido la posibilidad de que la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación29. 46.

Finalmente, para que se configure esta causal de inhabilidad, es necesaria la concurrencia de todos y cada uno de sus elementos definitorios. 2.5. Caso concreto 47. En el caso bajo estudio se encuentra acreditado y no es objeto de discusión que el señor Andrés Fernando Osorio Buitrago resultó electo como concejal del municipio de Montenegro para el periodo 2024-202730; además, que suscribió los contratos de prestación de servicios 1776 del 8 de mayo de 202331 y 3635 del 18 de julio de 202332, con el departamento del Quindío en interés propio. 48.

La cuestión radica en que la razón principal del tribunal de primera instancia para negar la nulidad de la elección demandada, consistió en que, luego de analizar las pruebas, estimó que no eran suficientes para demostrar que los contratos suscritos por el accionado hubieran sido ejecutados en la municipalidad donde fue elegido. 49.

A continuación, se resolverán los argumentos de alzada, como pasa a exponerse: 2.5.1 Ejecución de los contratos en el municipio de Montenegro 50. La recurrente, concreta su reproche en señalar que la ejecución de los acuerdos de voluntades celebrados por el señor Osorio Buitrago con el departamento, sí debían efectuarse en el ente territorial donde resultó electo concejal. 51.

Consideró que, si bien en el SECOP II aparece una casilla denominada «dirección de ejecución del contrato», esta prueba no es la pertinente, idónea y útil para demostrar que los contratos de prestación de servicios se ejecutaron allí. 52. Frente a este reproche33, la Sala se permite indicar que de conformidad con la Circular Externa Única34 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública, cada uno de los campos que se diligencien en los formularios del Sistema 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417.

Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 2018-02417. Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518. 30 De conformidad con el formulario E-26 CON del 3 de noviembre de 2023, que se encuentra en las páginas 37 a 48 del documento PDF «004Anexos» dentro del expediente digital en el índice 3 de Samai. 31 Ver las páginas 148 a 151 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 32 Ver las páginas 75 a 78 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai.

Este contrato fue objeto de modificación el 13 de octubre de 2023 en relación al valor y plazo de ejecución, conforme a las páginas 111 a 113 del mismo documento. 33 Este mismo documento se repite en ambos acuerdos de voluntades. 34 Documento disponible en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_circulares/circular_externa_unica_version_3_vf49.pdf Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co Electrónico de Contratación Pública (SECOP I o SECOP II) deben contener la información veraz y real que coincida con los documentos soporte de cada proceso, por lo tanto, si bien ésta no es la única prueba que permite corroborar el lugar de ejecución de un contrato estatal, si se puede analizar en conjunto con las demás que componen el expediente. 53.

En este caso, efectivamente en los datos de los acuerdos de voluntades registrados en la plataforma del SECOP, según la documentación aportada por la misma demandante, se indica lo siguiente: (i) Contrato 1776 del 8 de mayo de 202335: (ii) Contrato 3635 del 18 de julio de 202336: 54. Lo anterior coincide con el domicilio establecido en los acuerdos de voluntades, en donde se indicó, en la cláusula décimo cuarta, que «para todos los efectos legales el domicilio es la ciudad de Armenia Quindío», así: (i) Contrato 1776 del 8 de mayo de 202337: 35 Ver las páginas 119 y 170 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 36 Ver las páginas 50 y 117 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 37 Ver la página 151 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co (ii) Contrato 3635 del 18 de julio de 202338: 55.

Además, fue el sitio de ejecución consignado en los informes presentados por el contratista, como se ilustra a continuación: (i) Contrato 1776 del 8 de mayo de 202339: (ii) Contrato 3635 del 18 de julio de 202340: 56. Ahora bien, la demandante insistió en que está acreditado el elemento territorial de la inhabilidad endilgada, conforme las siguientes premisas: (i) en los estudios previos se estableció que se ejecutarían en el departamento de Quindío, lo que incluye Montenegro;

(ii) los negocios jurídicos celebrados sí tenían la virtualidad y potestad de realizar actividades con la población del departamento; (iii) los mismos no solo se ejecutaron desde un escritorio, computador, oficina y sitio físico (inmueble) desde la capital, y (iv) lo relevante no es que en efecto se haya ejecutado en el respectivo municipio, sino que debiera ejecutarse en Montenegro. 57.

Para resolver este cuestionamiento, es pertinente reiterar los razonamientos del auto del 22 de febrero de 2024, mediante el cual la Sección resolvió el recurso de apelación en contra de la negativa de la petición cautelar de suspensión provisional del acto demandado, así: 51. Para dilucidar el planteamiento de apelación, corresponde verificar el contrato, el cual señala en su cláusula décimo cuarta que para todos los efectos legales el domicilio es la ciudad de Armenia; no obstante, la referencia que se reseña, no es 38 Ver la página 78 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 39 Ver las páginas 152 y 161 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 40 Ver las páginas 79, 88, 92 y101 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co suficiente para poder estimar con meridiana certeza que el acuerdo de voluntades deba cumplirse o ejecutarse de manera estricta en esa ciudad. 52.

Lo anterior por cuanto el domicilio contractual no puede entenderse necesariamente como la estipulación que pactaran las partes para el cumplimiento de las obligaciones, dado que ello se deriva de los compromisos que se adquieren con la celebración del acuerdo de voluntades y que cobija su objeto. (…) 54. Revisado el clausulado del contrato 3635 de 2023, se encuentra que el objeto está consagrado en la cláusula primera, el cual a la letra reza: «Contrato para prestar servicios profesionales en la Secretaría Privada del departamento del Quindío para la divulgación de la información pública en aplicación de la política de transparencia, acceso a la información, y lucha contra la corrupción, así como el pacto por la integridad y transparencia y la legalidad». 55.

De su lectura se evidencia que: i) los servicios profesionales se deben prestar en la Secretaría Privada del departamento del Quindío, ii) para divulgar la información pública, iii) en aplicación de la política de transparencia, acceso a la información y lucha contra la corrupción y el pacto por la integridad, transparencia y legalidad.

(…) 57. Igualmente, se debe recordar que el objeto del contrato no se limita a lo establecido en la cláusula que lo estipula, por el contrario, este irradia toda la actuación contractual, la cual cobija desde los estudios previos e incluye las demás disposiciones del acuerdo de voluntades que lo integran. (…) 58. En virtud de lo anterior, se analizará la cláusula segunda, referida a la obligación del contratista, la cual contempla en su numeral 5 que este debe «Brindar acompañamiento en los espacios de integración y promoción promovidos desde la secretaría privada con la población del departamento del Quindío realizando encuentros ciudadanos enmarcados en la oferta institucional, a través de espacios que promocionen el desarrollo territorial participativo». 59.

Del deber arriba trascrito, se puede colegir que no necesariamente el contrato debía ejecutarse de forma exclusiva en el municipio de Armenia, dado que, contempla la obligación de brindar acompañamiento en los espacios de integración que se promocionen con la población del departamento, acuerdo que prima facie podría extenderse a territorios diferentes a la capital de éste. 60.

Para ilustrar lo anterior, la parte actora mostró que en la ejecución del contrato 3635 de 2023, el demandado realizó actividades en Circasia en cumplimiento de la obligación del numeral 2.5, a saber: 61. De lo expuesto, se puede concluir que la ejecución del contrato 3635 de 2023 se extendió a un municipio diferente a la capital del departamento; sin embargo, no se puede inferir por este solo hecho que ello cobije de forma inmediata a Montenegro, por cuanto, al leer su cláusula 2.5, se verifica que su ejecución depende de la oferta institucional, documento o política que no fue aportado al presente trámite judicial.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co 62. Se acompañó otro informe de actividades en el que en el marco de aquella obligación reportó: 63.

De la actividad relatada por el entonces contratista, no se puede extraer el municipio donde se realizó. 64. De otra parte, se cuenta con el estudio del sector que soportó el contrato 3635 de 2023, en el que se observa que compete a la Secretaría Privada la implementación y seguimiento de los procesos administrativos, fortaleciendo el presupuesto participativo y el diseño de la estrategia de trasparencia. 65.

Se indica en este que: 66. De este documento que hace parte del contrato, no es viable concluir, en esta etapa, que exista una obligación de la cual se derive la ejecución de actividades en el municipio de Montenegro. 58. De conformidad con lo anterior, una vez evacuado el debate probatorio, no se allegó a este proceso el proyecto denominado «Implementación de la Política de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Lucha Contra la Corrupción del Modelo Integrado de Planificación y Gestión MIPG, articulada con el “Pacto por la Integridad, Transparencia y Legalidad” en el Departamento del Quindío», que hace parte del programa 4599 del Plan de Desarrollo «Tú y yo somos Quindío 2020- 2023», el cual, de conformidad con la consideración cuarta de ambos contratos, contiene las actividades que se cumplirían con su celebración, de donde se podría verificar si la ejecución de los acuerdos de voluntades se extendió al municipio de Montenegro, así: (i) Contrato 1776 del 8 de mayo de 202341: 41 Ver la página 148 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co (ii) Contrato 3635 del 18 de julio de 202342: 59.

Ahora, si bien es cierto en los estudios previos se indicó que el lugar de ejecución sería el departamento del Quindío, esto no resulta ser suficiente para entender que las actividades del contratista debían realizarse en todos los municipios que lo integran. 60. Para resolver el anterior cuestionamiento, resulta preciso trascribir las obligaciones específicas de cada contrato, así: Contrato 1776 del 8 de mayo de 2023, cláusula segunda43 Contrato 3635 del 18 de julio de 2023, cláusula segunda44 1.

Brindar apoyo realizando socializaciones del Código de Integridad del Servicio de la Administración Departamental que orientará las actuaciones de las personas que hacen parte de la Administración departamental de manera participativa. 2. Apoyar a la programación de las capacitaciones con el operador del sistema SEVENET para que brinden información pertinente y aclare inquietudes al personal, con el fin de dar cumplimiento a la Política de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Lucha contra la Corrupción. 3.

Apoyar con la verificación de las PRQR’S recibidas en la secretaría privada con el objetivo de realizar un informe donde se vea reflejado la clasificación de estas de acuerdo con lo estipulado por la Oficina de Control Interno de Gestión y el cumplimiento de los términos de ley para cada una de las respuestas a los derechos de petición. 4.

Brindar apoyo en la ejecución de los diferentes eventos y actividades en aplicación de la Política de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Lucha contra la Corrupción, como el pacto por la integridad, transparencia y legalidad en el marco de la participación ciudadana. 1. Brindar acompañamiento para realizar campañas de divulgación del Código de Integridad de la Administración Departamental, con el propósito de fomentar la apropiación de valores y la consolidación de una cultura de integridad, en la lucha contra la corrupción y la defensa de lo público dando cumplimiento a la política de transparencia. 2.

Apoyar con la revisión, seguimiento y análisis de las PRQR’S recibidas en la secretaría privada y el despacho del Gobernador con el objetivo de realizar un informe donde se vea reflejado la clasificación, el tiempo de respuesta de estas de acuerdo con lo estipulado por la Oficina de Control Interno de Gestión y el cumplimiento de los términos de Ley. 3.

Apoyar la revisión, consolidación, seguimiento y evaluación de la información requerida para el proceso de empalme y cierre de gobierno exitoso en el marco de la Política de Buen Gobierno y Transparencia, y de las disposiciones de los organismos de control. 4. Brindar apoyo a la Secretaría Privada en la organización, depuración, clasificación, selección, foliación y demás aspectos archivísticos, para la correcta conservación de la documentación resultante en la ejecución del presente contrato. 5.

Brindar acompañamiento en los espacios de integración y promoción promovidos desde la secretaría privada con la población del departamento del Quindío, realizando encuentros ciudadanos enmarcados en la oferta institucional, a través de espacios que propicien el desarrollo territorial participativa e incluyente. 42 Ver la página 75 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 43 Ver la página 149 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 44 Ver la página 75 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17 www.consejodeestado.gov.co 61. Ello por cuanto, si bien dentro de las obligaciones específicas del contrato 3635 de 2023, en el numeral 5° de la cláusula segunda, está la consistente en «brindar acompañamiento en los espacios de integración y promoción promovidos desde la secretaría privada con la población del departamento, realizando encuentros ciudadanos enmarcados en la oferta institucional, a través de espacios que propicien el desarrollo territorial participativa e incluyente», única que refiere la recurrente como potencial para que se desarrollaran actividades en Montenegro; de los informes del contratista45 y actas de supervisión46 elaboradas en el desarrollo de este acuerdo, que cursan desde el 18 de julio hasta el 14 de noviembre de 2023, solo se hizo mención a la actividad de acompañamiento realizada en el municipio de Circasia, el 5 de agosto del mismo año47, hecho del cual no se puede inferir que cobije a todos los municipios del departamento, por cuanto, al leer esta obligación, se verifica que su ejecución depende de la oferta institucional, documento o política que tampoco fue aportado al presente trámite judicial. 62.

Así mismo, de las obligaciones específicas del contrato 1776 de 2023, descritas en la cláusula segunda (relacionadas en el cuadro anterior), tampoco se desprende que las mismas comprendan actividades que deban realizarse en el municipio de Montenegro. 2.5.2 Desconocimiento de la jurisprudencia del Consejo de Estado 63. Al respecto citó tres decisiones de la Sección Primera proferidas en procesos de pérdida de investidura, y otras tres de esta Sección Quinta, las cuales, difieren en sus supuestos fácticos al asunto bajo estudio, pues si bien se analizó el elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos, se trató de acuerdos de voluntades con objetos, obligaciones y alcances disímiles, como se ilustra a continuación: Decisión Análisis del elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos Sentencia del 7/03/2013, Sección Primera, radicado 54001-23-31-000-2012- 00255-01(PI) El concejal demandado ejecutó un contrato de prestación de servicios en la secretaría de educación departamental de Norte de Santander con sede en el mismo municipio donde resultó electo, San José de Cúcuta.

Sentencia del 25/05/2017, Sección Primera, radicado 08001-23-33-006-2016- 00291-01(PI) El concejal demandado no ejecutó el contrato de prestación de servicios suscrito con el departamento del Atlántico en el municipio donde resultó electo, Sabanalarga Sentencia del 08/06/2017, Sección Primera, radicado 05001-23-33-000-2016- 01908-01(PI) El concejal demandado suscribió un contrato donde se estableció que su ejecución sería en todo el departamento de Antioquia, toda vez que su objeto era el ejercicio de una actividad periodística en una emisora con cobertura en todos los municipios, incluyendo Envigado, donde resultó electo. 45 Ver las páginas 79 a 81, 88 a 90, 92 a 94 y 101 a 103 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 46 Ver las páginas 82 a 86, 95 a 99, 105 a 109 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai. 47 Ver la página 81 del documento PDF «004Anexos» que se encuentra en el expediente digital en el índice 3 de Samai.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18 www.consejodeestado.gov.co Decisión Análisis del elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos Sentencia del 08/09/2016, Sección Quinta, radicado 23001- 23-33-000-2015-00461- 02 El alcalde demandado suscribió un contrato con el departamento de Córdoba, el cual, dentro de sus obligaciones específicas y según los estudios previos, debía ejecutarse en todos los municipios del ente territorial, incluido Cereté, donde resultó electo, por cuanto su objetivo era «asesoría, acompañamiento y seguimiento a los proyectos de aguas y saneamiento básico para la prosperidad en el departamento de Córdoba» Sentencia del 30/05/2019, Sección Quinta, radicado 13001- 23-33-000-2018-00417- 01 El alcalde demandado suscribió un contrato con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual debía ejecutarse en el municipio de Cartagena como expresamente se dispuso, lugar donde resultó electo.

Sentencia del 09/09/2021, Sección Quinta, radicado 17001- 23-33-000-2019-00548- 01 El concejal demandado celebró contratos con la Industria Licorera de Caldas, el cual debía ejecutarse en el municipio de Manizales, donde resultó electo. 64. Considera la Sección que las anteriores providencias no tienen el alcance que la demandante pretende para acreditar el elemento territorial que conlleve a la inhabilidad endilgada al accionado, toda vez que, del análisis del material probatorio que obra en el expediente, no se logró acreditar que los contratos suscritos por el señor Andrés Fernando Osorio Buitrago, se ejecutaron o debieron ejecutarse o cumplirse en el municipio de Montenegro a diferencia de lo que ocurrió en los casos citados48. 65.

Con todo, del análisis de cada uno de los antecedentes judiciales citados, se extrae que los diferentes operadores judiciales, analizaron los acuerdos de voluntades en su integridad para desentrañar, en los casos en que el ordenador del gasto era de un ente territorial diferente (departamento-municipio) como en el presente caso, el lugar en que se ejecutó o debió ejecutarse el contrato y conforme a ello, decidir si prosperaban las pretensiones de las demandas. 66.

Por ello, no es viable, como lo pretende la parte actora, tener de forma automática como acreditado el elemento territorial, dado que, el juez de la nulidad electoral, debe verificar si el negocio jurídico, en efecto, «deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito», en el que fue elegido el demandado. 67. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley 48 A modo de ejemplo, en el proceso con el radicado 23001-23-33-000-2015-00461-02, se allegó una certificación expedida por el secretario de infraestructura del departamento de Córdoba, en donde indicó que el objetivo general del proyecto que debía apoyarse a través de la prestación de servicios contratados con el demandado, comprendía todo el departamento.

Demandante: María Fernanda Herrera Pavas Demandado: Andrés Fernando Osorio Buitrago, como concejal del municipio de Montenegro (Quindío), periodo 2024-2027 Radicación: 63001-23-33-000-2023-00102-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 19 www.consejodeestado.gov.co III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 21 de marzo de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»