Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante FUNDACIÓN UNIÓN COLOMBO ESPAÑOLA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Medio de control de controversias contractuales. Contrato de aporte. Hogares comunitarios. Pago a contratista de valor no incluido por error aritmético. Defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución Política. Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Fundación Unión Colombo Española de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de septiembre de 20241, la Fundación Unión Colombo Española interpuso acción de tutela, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión y el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, con ocasión de las sentencias del 29 de mayo de 2020 y del 6 de marzo de 2024, proferidas en el medio de control de controversias contractuales Nro. 05001-33-33-005-2017-00124-00.
En consecuencia, presentó las siguientes pretensiones: “Primera: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la protección de la empresa (organizaciones solidarias), como base del desarrollo que el Estado debe fortalecer y salvaguardar, a interponer acciones públicas en defensa de la constitución y la ley, impetrados a través de esta acción de tutela a favor de la accionante Fundación Unión Colombo Española – Funcoesp.
Segunda: Se revoque las providencias del 29 de mayo de 2020 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín y del 6 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión dentro del proceso 05001-33-33-005- 2017-00124-00/01. Tercera: Se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que, en el término de ley, proceda a emitir nueva sentencia dentro del proceso referido, acorde con la constitución y la Ley, y los precedentes Judiciales de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia aplicables al caso en comento”. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Tutela radicada al correo de relatoría de la Corte Suprema de Justicia y posteriormente remitida a esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
La Fundación Unión Colombo Española suscribió con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el contrato de aporte2 Nro. 478 del 20 de enero de 2014, por valor de $684.576.921, cuyo objeto era atender la primera infancia en el marco del programa “de cero a siempre” en relación con niños y niñas en situación de vulnerabilidad, que se ejecutaría del 1º de febrero al 30 de septiembre de 2014.
El mencionado contrato tuvo modificación en el valor y el plazo lo que fue objeto de adición suscrita por las partes, de manera que la ejecución del contrato se extendió hasta el 30 de noviembre de 2014 y el valor se incrementó en $162.072.501. 2.2. La fundación tutelante sostuvo que fue contratada para administrar 49 hogares familiares y que el valor por tal gestión por hogar era de $12.855.159 lo que se totalizó en el contrato por un valor total de $589.217.601 cuando en realidad el total era de $629.902.791, por lo que tal error aritmético implicaba una pérdida de $40.685.190 que dejaba de recibir como aporte para el cumplimiento del objeto contractual.
A pesar de solicitar el reconocimiento de ese valor el 23 de diciembre de 2015 y el 2 de junio de 2016, la entidad contratante no lo reconoció. 2.3. Por lo anterior, la Fundación Unión Colombo Española en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, demandó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF pretendiendo la liquidación judicial del contrato de aporte suscrito entre las partes; y que consecuencialmente (i) se le reconocieran las sumas de dinero adeudadas al contratista, por valor de $40.685.190 por el error aritmético que según la Fundación, disminuía el valor real de éste y, (ii) el pago de los intereses de mora correspondientes. 2.4.
Correspondió conocer en primera instancia al Juzgado Quinto Administrativo de Medellín (Expediente Nro. 05001-33-33-005-2017-00124-00) que, en sentencia del 29 de mayo de 2020 declaró liquidado judicialmente el contrato y su modificación, dejando a paz y salvo a las partes y, negó las pretensiones de la demanda. Luego de efectuar el análisis del contrato, su clausulado y ejecución, el Juzgado consideró que había sido desarrollado conforme lo habían pactado las partes de común acuerdo.
Frente al alegado error aritmético, sostuvo que no se había planteado en la demanda un desequilibrio económico del contrato y que, solo hasta la etapa de alegatos de conclusión había manifestado que el error en el cálculo aritmético había alterado la ecuación económica del contrato, sin que existiera soporte probatorio al respecto, es decir, que se hubiera alegado una supremacía del contratante sobre el contratista y hubiera cambiado de manera unilateral las condiciones del contrato, denominado “hecho del príncipe”.
Revisado el aspecto puntual del valor que dicen mal calculado, el a quo encontró que, en efecto, había quedado en el clausulado una suma errada y que existía una diferencia de valores, sin embargo, consideró que una imprecisión de ese tipo debió advertirse y no después de la suscripción del contrato y la ejecución de este, haber encontrado este aspecto, máxime 2 El contrato de aporte es “una clase de convención atípica encaminada a que el ICBF - en virtud de su función de propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteja al menor de edad y le garantice sus derechos - suscriba con persona naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales el manejo de sus campañas, de los establecimientos destinados a sus programas y en general para el desarrollo de su objetivo”.
Sentencia del 30 de junio de 2016, Sección Tercera, Subsección B, Consejo de Estado. Radicación Nro. 25000-23-26-000-2004-01381-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando el contrato iba hasta el 30 de noviembre de 2014 y la presentación de la reclamación se hizo hasta el 23 de diciembre de 2015. 2.5.
La anterior decisión fue recurrida por la parte actora ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión que, en sentencia del 6 de marzo de 2024 (notificada por correo electrónico el 19 de marzo de 2024), la confirmó. El tribunal explicó que al hacer la operación aritmética, se advertía que en efecto, había una diferencia de $40.685.190 respecto del valor estipulado en el contrato.
Y advirtió que el contrato y su adición se ejecutaron completamente e incluso, que en el acta de finalización y cierre financiero quedó reflejado un saldo a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por $16.110.201, de manera que, si bien existió una diferencia entre el valor inicial del contrato y el valor que resultaba de realizar la operación matemática, los recursos recibidos eran para el desarrollo del contrato y en ese orden, al estar acreditado un saldo del valor del contrato a favor de la entidad contratante, al no haber sido ejecutado por no ser necesario para cumplir el objeto contractual, esa misma suerte correría la diferencia en el valor del contrato que pretendía la Fundación, en la medida que había ejecutado la totalidad del objeto contractual sin la necesidad de gastar esos valores.
También dijo que, la Fundación debía demostrar que el dinero dejado de recibir estaba destinado para sufragar algún gasto relacionado con el objeto del contrato, sin que se hubiera aportado prueba de ello, por lo que no se cumpliría la finalidad específica que era atender la primera infancia, sino que entrarían al patrimonio de la fundación y, en esa medida cumpliría otros fines. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora consideró que, al proferir las sentencias del 29 de mayo de 2020 y del 6 de marzo de 2024 en el medio de control de controversias contractuales, con la radicación Nro. 05001-33-33-005-2017-00124-00/01, el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y por violación directa de la Constitución Política. 3.1.
Defecto fáctico. Sostuvo que no se valoró el material probatorio aportado al proceso que daba fe que se cumplió el objeto del contrato, se atendieron los niños, madres comunitarias y se cumplieron las demás obligaciones contractuales. En su criterio, no se valoró lo relacionado con la etapa post contractual en la que solicitó el pago de los servicios y que se trajo el argumento de no ser válida la oportunidad de reclamación que le asistía. Censuró que la entidad demandada asegurara que a la Fundación no le hacía falta el recurso económico para poder cumplir con el objeto del contrato como excusa para no cumplir con el pago, pues es sabido que el Estado tiene amplia potestad para declarar el incumplimiento del contrato, de manera que el cumplimiento debía darse sin excusa alguna, quedando en posición de indefensión. Destacó que el contrato suscrito era ley para las partes y que por ello el supervisor del contrato debió revisar a fondo las actividades, obligaciones contraídas por el contratista y hacer la valoración respectiva, de manera que, en su sentir, al desatenderse esa obligación, el equilibrio económico se rompía y por tanto debía restablecerse a la ecuación surgida al momento de su perfeccionamiento, lo que no fue tenido en cuenta en las decisiones judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionadas y que, en el caso, se explicó que el precio de un hogar comunitario estaba claramente definido en el contrato suscrito por las partes, pero que pese a ello la suma total de la atención de todos los hogares comunitarios atendidos efectivamente no coincidía con la realidad.
Citó un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 26 de julio de 2016 (radicación Nro. 11001-03-06-000-2016-00033-00), que se refirió a la forma de operar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y, censuró que a pesar de contar con el elevado número de entidades o personas que, no solo sin ánimo de lucro sino tomando a su propio cargo los costos operacionales, estuvieran dispuestos a contribuir con la prestación de servicios a cargo del Estado de manera gratuita en todo el país y que, el contrato de aporte se convertía prácticamente en un contrato de beneficencia. Recalcó que el contrato suscrito en su cláusula cuarta establecía que el ICBF dentro de sus obligaciones tenía la de desembolsar los recursos estipulados en el contrato, así como los necesarios para el pago de los salarios, prestaciones y seguridad social de las madres y padres comunitarios que fueran vinculados laboralmente por las entidades administradoras del servicio para la atención del programa respectivo, razón por la que dijo, la entidad tenía la obligación de destinar los recursos correspondientes para el pago de los emolumentos que se causaran por cuenta de la prestación del servicio.
Sostuvo que desde la audiencia inicial se probó que la Fundación debió incurrir en la erogación de unos montos como consecuencia del cumplimiento del contrato, dentro del programa estatal “de cero a siempre”, costos adicionales a los que se había llegado por falta de planeación de la entidad ya que si bien es cierto que el servicio público de hogares comunitarios de bienestar se presta a través de entidades privadas mediante el contrato de aporte, lo cierto era que se trataba de una política pública denominada “estrategia de atención integral a la primera infancia” a efectos de promover y garantizar el desarrollo infantil de la primera infancia. En el proceso quedó demostrado que la fundación hizo los trámites correspondientes para obtener el pago de los recursos económicos sufragados, pero que pese a ello el ICBF omitió las obligaciones contenidas en el contrato, pese a reconocer que efectivamente la fundación había incurrido en el pago de esos emolumentos por la efectiva prestación del servicio y, contar con la asignación presupuestal que costaban los 49 hogares que fueron atendidos. 3.2.
Defecto sustantivo. Anunció que se desconoció el marco normativo general de la liquidación de los contratos estatales previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, así como el trámite aplicable establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Consideró lesivo de sus intereses que se señalara en las providencias judiciales que la empresa demandante solo tenía la oportunidad en las etapas pre y contractual para realizar las reclamaciones respectivas, pues que también le asistía el derecho en la etapa post contractual de todo negocio jurídico, en especial de los contraídos con el Estado, como era el caso del contrato suscrito.
Afirmó que se presentaba una evidente contradicción entre los fundamentos y las decisiones de la entidad del Estado, en este caso, del ICBF, pues que era la entidad contratista la que en últimas entraba a sufragar la función de atención a los hogares comunitarios que era una función propia del ICBF. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.
Defecto por violación directa de la Constitución Política. Anunció el desconocimiento del derecho al debido proceso imponiendo una carga presupuestal al contratista que consideró arbitraria por parte del ICBF, sumado a las decisiones injustas de las autoridades judiciales y que, era sabido que las entidades sin ánimo de lucro no participaban en las utilidades ni beneficios que arrojara la actividad pero que tampoco podía consumir su patrimonio y empobrecerse, de manera que era válido cobrar por los servicios prestados y por los bienes que se transaran en el mercado, no para repartir ganancias sino para reinvertir los excedentes en sus actividades misionales de utilidad común. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Inicialmente por auto del 24 de septiembre de 2024, previo admitir el presente asunto, el despacho requirió a la parte actora con el fin de que indicara cómo se configuraban los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 4.2. Por auto del 10 de octubre de 2024 el despacho ponente admitió la presente acción, ordenó la notificación a las partes accionante y accionadas y dispuso vincular como tercero con interés al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF quien fue parte demandada en el proceso ordinario respectivo. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, rindió informe en el que indicó que los fundamentos fácticos y jurídicos para proferir la decisión, estaban contenidos en el texto de la providencia y que la decisión estaba conforme a derecho, por lo que no se había vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parre actora y que no se habían acreditado los requisitos de procedencia de la acción constitucional, entre ellos, el de inmediatez y subsidiariedad. 4.4.
El Juzgado Quinto Administrativo de Medellín, se pronunció e indicó que la decisión emitida en esa instancia no vulneró derechos fundamentales y que tuvo sustento en la motivación jurídica y jurisprudencial correspondiente. Consideró que no se cumplía el requisito de procedencia de la relevancia constitucional, al versar la controversia planteada por el actor sobre una cuestión de interpretación legal. 4.5.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, no se pronunció en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1.
Lo primero que debe precisar la Sala es que, si bien la parte actora presentó la acción de tutela contra la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Medellín y del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, la Sala estudiará el caso únicamente con relación a esta última decisión, pues respecto de la decisión de primera instancia, la fundación accionante tuvo la posibilidad de presentar recurso de apelación, como en efecto ocurrió. 3.2.
Ahora bien, en punto al cumplimiento de los requisitos de procedencia de acción de tutela contra providencia judicial, debe revisar la Sala si se cumplen a cabalidad los de inmediatez, subsidiariedad y relevancia constitucional. De encontrar acreditado el cumplimiento de estos, corresponderá a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, al proferir la providencia del 6 de marzo de 2024, en el proceso con la radicación Nro. 05001-33-33-005-2017-00124-00/01, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, propuestos por la parte actora. 4.
Requisitos de inmediatez y subsidiariedad y su análisis en el caso concreto 4.1. La inmediatez es un presupuesto procesal que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. En todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela.
Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional7 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, ya que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados8.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. 4.2.
De otra parte, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
Por tanto, la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela.
Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante. En ese estudio también debe analizarse la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 4.3.
En el informe rendido, el tribunal accionado afirmó que en el presente caso no se cumplía con estos dos requisitos, frente a lo que debe indicarse que, en relación con la inmediatez sí se encuentra satisfecho, en la medida que la decisión de cierre emitida el 6 de marzo de 2024, se notificó el 19 de marzo de 2024 y la presente acción fue presentada el 12 de septiembre de 2024, esto es, dentro del plazo razonable de 6 meses establecido en la jurisprudencia. En cuanto a la subsidiariedad, también se advierte satisfecho este requisito, pues fueron agotados los recursos procedentes, en este caso, el de apelación contra la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Medellín, resuelto en 7 Sentencia T-123 de 2007 8 Sentencia T-594 de 2008: “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, sin que existan más mecanismos ni recursos que procedan contra esta última decisión, pues los supuestos fácticos no permiten evidenciar que se configure alguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 5.
Requisito de relevancia constitucional La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»9. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. 9 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural10.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que «sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos»11.
De otra parte, la relevancia constitucional también supone que la tutela no se emplee para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa, ni para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Por consiguiente, el juez debe verificar que la parte actora no introduzca cargos nuevos no expuestos ante el fallador natural, ni reitere aquellos expuestos en su momento ante el juez ordinario. 6.
Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto 6.1. En el caso puesto a consideración de la Sala, se advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que, de un lado la parte actora busca que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional en relación con algunos aspectos y, de otro lado, plantea hechos nuevos que no fueron propuestos al juez natural. 6.2.
En cuanto a la estructuración de una instancia adicional, precisa la Sala que, tanto en primera como en segunda instancia se negaron las pretensiones de la demanda presentada por la Fundación Unión Colombo Española y que, los argumentos que presenta el actor en el escrito de tutela al momento de sustentar la presunta configuración del defecto fáctico guardan identidad con los del escrito de apelación, veamos: 6.3.
Se advierte que los argumentos propuestos por la parte actora en el recurso de apelación presentado contra la decisión emitida en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín, coincide con los fundamentos del escrito de tutela, veamos: 6.3.1. Hizo un análisis detallado de los hogares comunitarios que fueron efectivamente atendidos en virtud del contrato de aporte suscrito con el ICBF y de los costos discriminados y totales asumidos, para evidenciar que en efecto, había un error entre el cálculo y lo realmente pactado en el contrato. 6.3.2.
Se refirió a los hogares comunitarios que fueron efectivamente atendidos en virtud del contrato de aporte suscrito con el ICBF y de los costos discriminados y totales asumidos, para evidenciar que en efecto, había un error entre el cálculo y lo realmente pactado en el contrato. 10 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 11 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.3.3. Dijo que se había cumplido con el objeto del contrato y que se había ejecutado e hizo mención a las peticiones presentadas a la entidad ante el error aritmético entre lo pactado en el contrato y lo efectivamente ejecutado, siendo este en su sentir, un desequilibrio económico del contrato y que, solo se percató del error hasta que el área contable de la fundación al revisar las cifras del contrato encontró la diferencia de dinero y que, el contrasto se ejecutó en debida forma, por lo que no debía serle desconocida la suma de dinero reclamada. 6.4.
En el escrito de tutela, la parte actora presentó los mismos argumentos, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto fáctico: 6.4.1. Sostuvo que se dejó de analizar el material probatorio que llevaba a concluir que había cumplido con el objeto del contrato ya que atendió el número de hogares pactados en este, y que se desconoció el error aritmético en el valor a pagar. 6.4.2.
No se valoró que, posterior a la terminación del contrato, se solicitó a la entidad el pago de los valores que resultaban del error en la operación matemática pero que, pese a ello, se había censurado por el juez de primera instancia que no era válida la oportunidad de reclamación hecha 6.4.3. Señaló que demostró que incurrió en la erogación de unos montos como consecuencia del cumplimiento del contrato, dentro del programa estatal “de cero a siempre”, costos adicionales a los que se llegó por falta de planeación de la entidad. 6.5.
La decisión del 6 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión resolvió el problema jurídico verificando las pruebas y la situación fáctica concreta, de la siguiente manera: “En relación con el tema debatido, se observa que efectivamente al realizar la operación matemática consistente en multiplicar el número de hogares (49) por el valor de cada hogar en la modalidad familiar ($12.855.159), da un resultado de $629.902.791, lo que arroja una diferencia de $40.685.190, respecto del valor que quedó estipulado en el contrato (589.217.601).
Ahora bien, se observa que el contrato y su adición se ejecutaron completamente, e incluso se advierte que en el documento denominado Acta de Finalización y Cierre Financiero, el valor total contratado, incluida la adición fue de $846.640.422 millones, y el valor total ejecutado fue de $830.530.221, por lo que quedó un saldo a favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar pendiente por liberar de $16.110.201.
De acuerdo con lo expuesto, si bien existió una diferencia entre el valor inicial del contrato y el valor que resulta de realizar la operación matemática, producto aparentemente de un error aritmético, los recursos que recibía eran única y exclusivamente para el desarrollo del contrato, que en el caso específico era la atención de la primera infancia en el marco de la estrategia "De Cero a Siempre”.
En consecuencia, al estar acreditado un saldo del valor del contrato a favor de la entidad demandada porque no fue ejecutado, esto es, porque no existió necesidad de utilizar esos aportes para cumplir el objeto contractual, la misma suerte correría la diferencia en el valor del contrato pretendida, ello por cuanto, se reitera, la Fundación ejecutó la totalidad del objeto contrato sin la necesidad de gastar estos aportes.
Así mismo, la Fundación Unión Colombo Española, debía demostrar que ese presunto dinero que dejó de recibir estaba destinado para sufragar algún gasto relacionado con el objeto del contrato, sin que se haya aportado prueba que acredite esta situación, por tanto, si se concedieran las pretensiones, estos aportes no cumplirían su finalidad específica de atender la primera infancia, sino que entrarían al patrimonio de la Fundación y allí, de acuerdo con su objeto social, cumpliría otros fines”.
De manera que, como se advierte, no se desconoció que se hubiera cumplido el objeto del contrato, por el contrario fue expresamente reconocido en la sentencia y tampoco estuvo en discusión lo relacionado con el trámite para obtener el pago de la suma que consideró se le adeudaba a la fundación, pues Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el punto en esta instancia estuvo enfocado en mostrar que, pese a la presunta diferencia de dinero por error aritmético, en realidad no impactó en la ejecución del contrato e incluso, se evidenció un saldo a favor de la entidad, lo que implicaba que no fue necesario ese dinero para la ejecución total del contrato, lo que responde a los cuestionamientos que propusiera la fundación apelante en su escrito, presentando una tesis que para el tribunal fue suficiente para desestimar lo pretendido por la parte actora de acuerdo con lo evidenciado en el proceso.
Ahora, en relación con los montos en los que tuvo que incurrir como consecuencia del cumplimiento del contrato de aporte respectivo, la sentencia hizo mención expresa a las acreencias laborales de quienes hacían parte del equipo de trabajo de la fundación encargado de la ejecución del contrato y precisó que el valor reclamado no podía imputarse a este tipo de obligaciones al no estar probada alguna reclamación de la fundación frente a obligaciones laborales.
Dijo la providencia en lo pertinente: “De otra parte, como se reseñó en precedencia, el contrato tenía un procedimiento para que la Fundación reclamara al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, las acreencias laborales de las personas que formaban el equipo de trabajo encargado de ejecutar el contrato, por lo que la diferencia no puede imputarse a estas obligaciones y no existe prueba que acredite alguna reclamación de la Fundación relacionada con obligaciones laborales”. 6.6.
Lo anterior permite concluir que lo que existe es más un desacuerdo con los motivos de la decisión, pues como se advierte, la decisión del tribunal contó con los fundamentos necesarios para llegar a la conclusión que, en todo caso, no había lugar al pago del valor que arrojaba la operación aritmética realizada, pues que, el contrato se había ejecutado en su totalidad sin que se hubiera necesitado en desarrollo de este, cubrir posibles valores faltantes.
En este sentido, lo que pretende la parte accionante es que la acción de tutela se convierta en una nueva posibilidad para plantear los argumentos resueltos de manera suficiente por el juez natural, buscando que este mecanismo constitucional se convierta en una instancia adicional, lo que escapa a la competencia del juez constitucional que está en clave de garantizar los derechos fundamentales y que, sea de paso decir, no se advierten desconocidos con la providencia que se cuestiona. 6.7.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por la parte tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. 6.8.
De otra parte, encuentra la Sala que la parte actora introduce hechos nuevos al momento de referirse al presunto defecto sustantivo, pues en el escrito de tutela anunció que se desconoció el marco normativo general de la liquidación de los contratos estatales previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, así como el trámite aplicable establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advierte la Sala que tales argumentos no se plantearon en estos términos al juez natural en el recurso de apelación que correspondió resolver al tribunal en segunda instancia, pues en relación con la liquidación del contrato estatal y el desconocimiento de las normas de contratación pública al respecto, incluido el procedimiento y demás, de acuerdo con el recurso de apelación que se presentó contra la decisión del juzgado en primera instancia, tal aspecto no fue cuestionado, pues lo único que se menciona en dicho escrito es que, no hubo liquidación ni unilateral ni bilateral del contrato y que se hizo un Acta de Cierre y Finalización Financiero en el que insistió, dejo de incluirse la diferencia en el valor identificado por la fundación, de manera que, no podría hacerse un análisis frente al presunto desconocimiento de unas normas que no fueron así planteadas al juez ordinario. 6.9.
En este sentido, se insiste que el objeto de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no es ni insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario ni mucho menos adicionar o completar los argumentos que debieron exponerse ante el juez natural, a fin de convencerlo de la causa defendida. Ahora bien, no puede olvidarse que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
Es por esta razón que, al no evidenciarse el cumplimiento de uno de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en este caso el de la relevancia constitucional, no es posible verificar aspectos relacionados con el fondo del asunto, razón por la que la Sala declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la Fundación Unión Colombo Española, conforme con la motivación precedente. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04966-00 Demandante: Fundación Unión Colombo Española 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador