www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila Demandados: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Relación laboral encubierta – instructor del SENA.

Decisión: Revoca sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 2 de diciembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES Demanda 2. El actor presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio n.º 2-2013-003821 del 11 de septiembre de 2013, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre los años 1995 y 2005, así como el pago de las acreencias laborales y prestacionales derivadas de dicha vinculación, período en el que se desempeñó como instructor. 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago de los emolumentos laborales dejados de percibir, incluidos salarios, prestaciones sociales, cesantías e intereses sobre estas, vacaciones, «primas», así como los valores correspondientes a los viáticos y la sanción moratoria; (ii) la indexación de todas las sumas que le sean reconocidas; y (iii) la condena en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 4.

Como concepto de la violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1, teniendo en cuenta que entre 1995 y 2005 celebró múltiples contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, los cuales desarrolló bajo una continuada subordinación y dependencia, 1 Artículos 1, 2, 3, 6, 13, 25, 53, 122, 123 y 125 de la Constitución Política;

Ley 270 de 1996; Ley 80 de 1993; Ley 640 de 2001; Ley 1285 de 2009; Ley 1437 de 2011; Decretos 3135 de 1968; 1848 de 1969; y 1042 de 1978. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 evidenciada en el cumplimiento del horario laboral, llamados de atención y sujeción a las órdenes e instrucciones impartidas por el jefe del Centro Agropecuario de Gaira. 5.

Afirmó que desarrolló funciones permanentes y misionales del SENA en veredas, corregimientos, resguardos indígenas y cabeceras municipales designadas por la entidad, en «condiciones idénticas» a las de los empleados de planta. Indicó que la labor se prestó de manera personal, a cambio de una remuneración, conforme a lo pactado contractualmente.

Contestación de la demanda 6. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: (i) la relación jurídica entre las partes fue de naturaleza contractual, celebrada conforme a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por lo que no existió vínculo laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales;

(ii) no hubo continuidad en la prestación del servicio, ya que entre los contratos suscritos existieron «lapsos considerables»; (iii) el señor Jaruffe Ávila ejecutó sus labores con autonomía e independencia; (iv) los instructores de planta estaban sujetos a evaluaciones de desempeño y cronogramas preestablecidos, lo cual no ocurría con los contratistas; y (v) no obra prueba en el expediente que acredite la existencia de subordinación, pues no se aportó memorando, circular u otra comunicación que evidenciara llamados de atención o el cumplimiento de un horario. 7.

En ese contexto, propuso las siguientes excepciones: inexistencia de la obligación; prescripción; buena fe y la genérica. La sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia del 15 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la nulidad del acto acusado y la existencia de una relación laboral encubierta entre el actor y la entidad accionada entre el 15 de marzo de 1995 y el 14 de septiembre de 2005. 9.

Como fundamentos de su decisión, señaló que el señor Jaruffe Ávila prestó sus servicios como instructor de manera personal, percibió una remuneración mensual y estuvo sujeto a una continuada subordinación, evidenciada en (i) el desarrollo de funciones idénticas a las asignadas a los empleados de planta; (ii) la imposición de órdenes e instrucciones por parte del coordinador académico;

(iii) el cumplimiento de los reglamentos institucionales y los fines del servicio público educativo; y (iv) el carácter permanente de las actividades desempeñadas. 10. Adicionalmente, declaró probada la excepción de prescripción y, como consecuencia, negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, toda vez que la reclamación administrativa fue presentada el 3 de septiembre de 2014 y el último vínculo contractual finalizó el 31 de diciembre de 2005.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 11. Advirtió que aunque en las pretensiones de la demanda no se solicitó expresamente el reconocimiento de aportes al sistema de seguridad social, el SENA tenía el deber legal de efectuar cotizaciones al sistema pensional durante el tiempo efectivamente laborado por el actor.

Por tal razón, ordenó de oficio el pago de las sumas que por dicho concepto le correspondía asumir como empleador. 12. Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas a la entidad demandada. Recurso de apelación 13. El apoderado del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que se incurrió en una indebida valoración probatoria, ya que el actor no demostró con suficiencia los elementos que configuran una relación laboral, especialmente la continuada subordinación. 14.

En sustento de su inconformidad, señaló que: (i) no se aportó prueba alguna que acreditara la existencia de órdenes, instrucciones, memorandos o llamados de atención por parte de la entidad; (ii) el actor ejecutó sus funciones con autonomía e independencia, pues definía su horario, elaboraba y desarrollaba el programa académico y diseñaba sus métodos de evaluación;

(iii) la exigencia de informes y la coordinación de actividades corresponden a aspectos propios de la ejecución de un contrato de prestación de servicios; y (iv) solo se allegaron copias de los contratos y certificaciones de cátedras dictadas, los cuales no resultan suficientes para acreditar dicho elemento. 15. Adicionalmente, sostuvo que los testimonios practicados carecían de objetividad, en la medida en que fueron rendidos por personas que tenían procesos en curso contra la misma entidad por hechos similares. 16.

En consecuencia, solicitó que se revoque la decisión apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda. Intervención en segunda instancia 17. Ni las partes procesales ni el Ministerio Público presentaron alegatos de conclusión en esta instancia. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 18. La Sala debe definir si la providencia objeto de reproche incurrió en los yerros que le endilgó la parte demandada.

En ese sentido, se deberá establecer Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 si el actor acreditó los elementos constitutivos de una relación laboral, en particular la continuada subordinación. El caso concreto 20.

De acuerdo con las pruebas documentales aportadas al proceso, el actor suscribió los siguientes contratos de prestación de servicio con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA): Núm. de contrato Duración Objeto Valor total 061 de 19952 9 meses y 15 días (1.040 horas) Impartir formación profesional relacionada con la formulación de proyectos y con la capacitación técnica en organización comunitaria. $7.300.000 013 de 19963 11 meses (1382 horas) $9.674.000 100 de 19974 660 horas Impartir formación profesional en el área de gestión empresarial. $4.620.000 482 de 19975 660 horas Impartir formación profesional en el área de gestión empresarial rural. $4.620.000 758 de 19976 180 horas Impartir formación profesional en el área de proyectos de planeación participativa. $900.000 170 de 19997 240 horas Impartir formación profesional en el área de costos, presupuestos y formulación y evaluación de proyectos básicos. $2.520.000 345 de 19998 135 horas Impartir formación profesional en el área de evaluación de proyectos. $1.417.500 74 de 20009 200 horas Impartir formación profesional en el área de administración agropecuaria. $2.200.000 28 de 200110 264 horas Impartir formación profesional en el área de gestión empresarial. $3.177.504 40 de 200111 220 horas $2.427.260 1105 de 200112 100 horas Impartir formación profesional en el área de administración agropecuaria. $1.183.540 192 de 200213 240 horas Impartir formación profesional en el área de administración. $2.840.496 475 de 200214 300 horas $3.550.620 56 de 200315 360 horas $4.248.000 2 Índice 2 del aplicativo Samai.

Folios 127 a 128, ED_1EXPDIGITALIZADO. 3 Índice 2 del aplicativo Samai. Folios 140 a 141, ibidem. 4 Índice 2 del aplicativo Samai. Folios 106 a 107, ibidem. 5 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 156, ibidem. 6 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 157, ibidem. 7 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 152, ibidem. 8 Índice 2 del aplicativo Samai.

Folio 158, ibidem. 9 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 164, ibidem. 10 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 12, ibidem. 11 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 10, ibidem. 12 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 11, ibidem. 13 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 13, ibidem. 14 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 14, ibidem. 15 Índice 2 del aplicativo Samai.

Folio 15, ibidem. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 273 de 200316 400 horas Impartir formación profesional en el área de lúdica y administración. $4.720.000 92 de 200417 300 horas Impartir formación profesional en el área de lúdica. $3.720.00 459 de 200418 147 horas $1.822.800 311 de 200519 150 horas $2.095.500 21.

Del análisis integral de las pruebas recaudadas (documentales y testimoniales), la Sala concluye el elemento de la continuada subordinación y dependencia no se encuentra probado por las siguientes razones: 22. De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, en los contratos de prestación de servicios está ínsito el principio de coordinación que implica un control de las tareas que desarrolla el contratista en aras de lograr la ejecución eficiente y eficaz del contrato20. 23.

Por su parte, la subordinación puede manifestarse de diferentes maneras, según el servicio de que se trate, y puede implicar el cumplimiento de órdenes, jornadas u horarios de trabajo, modos de hacer las actividades y las cantidades en que deben realizarse, la determinación de protocolos de organización y el sometimiento al poder disciplinario21. 24.

En el presente asunto, no se controvierte que el accionante prestó sus servicios de manera personal y a cambio de una remuneración (bajo la modalidad de honorarios) en el marco de múltiples contratos de prestación de servicios, elementos que se encuentran suficientemente acreditados con el material probatorio recaudado. En consecuencia, el debate se centra en establecer si el actor desarrolló sus funciones bajo una continuada subordinación o no. 25.

Cabe reiterar que, tal como lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 1997 el elemento esencial que distingue el contrato laboral del contrato de prestación de servicios es la existencia de subordinación continuada, lo cual resulta compatible con la naturaleza propia de los contratos estatales, que por regla general son onerosos y celebrados en atención a la persona del contratista (intuito personae). 26.

En relación con el acervo probatorio, se advierte que en el trámite de primera instancia se practicaron los testimonios de Arístides Antonio Blanquicet 16 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 17, ibidem. 17 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 18, ibidem. 18 Índice 2 del aplicativo Samai. Folio 19, ibidem. 19 Índice 2 del aplicativo Samai.

Folio 20, ibidem. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 20001233900020160006201 (2794-2019), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001233300020130114301 (1317-2016).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Córdoba22 y Jairo John Abello Camargo23, quienes prestaron sus servicios como instructores del SENA mediante contratos de prestación de servicios, y posteriormente se vincularon a la planta de personal de la entidad. 27.

Los declarantes relataron que entre 1995 y 2005 compartieron labores con el actor, motivo por el cual les constaba que este cumplía jornadas de 8 horas diarias impartiendo formación profesional, en condiciones similares a las de los instructores de planta, tanto en la intensidad horaria como en la naturaleza de las funciones asignadas. 28.

El señor Blanquicet Córdoba indicó que la coordinación académica ejercía un control constante sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales, y por esa razón los instructores debían presentar un informe mensual de las actividades realizadas. 29. Además, precisó que el actor prestaba sus servicios en zonas rurales del departamento del Magdalena, circunstancia que le permitía acordar directamente con los aprendices los horarios de formación, a diferencia de los instructores asignados a la sede institucional, quienes debían sujetarse a un horario previamente establecido. 30.

Por su parte, el testigo Abello Camargo sostuvo que si bien los contratistas debían cumplir los programas académicos definidos por el SENA, gozaban de autonomía para complementar los contenidos impartidos. Añadió que no le constaba que el actor hubiese recibido órdenes directas del coordinador académico, solicitado permisos por escrito o sido objeto de llamados de atención. 31.

De los anteriores relatos no se evidencian elementos suficientes que lleven a esta Sala al convencimiento de que se presentó una relación laboral encubierta, por cuanto (i) el control ejercido por el coordinador académico obedecía a la necesidad de verificar el cumplimiento del objeto contractual; (ii) el actor contaba con autonomía en la determinación de sus horarios, así como elección de los contenidos de formación;

(iii) no obra prueba que permita inferir la existencia de instrucciones directas, llamados de atención o imposiciones sobre la manera en que debía ejecutar sus funciones; y (iv) la exigencia de presentar informes mensuales como condición para el pago de los honorarios, propende al cumplimiento eficiente y eficaz de las tareas pactadas24. 32.

De igual manera, como pruebas documentales reposan únicamente los contratos de prestación de servicios, las pólizas de garantía de cumplimiento y los certificados de disponibilidad presupuestal, documentos que, por sí solos, no 22 Se vinculó al SENA en 1996 mediante contrato de prestación de servicios, y en el año 2003 ingresó a la planta de personal. 23Se vinculó al SENA en 1997 mediante contrato de prestación de servicios, y en el año 2002 ingresó a la planta de personal. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de octubre de 2023, expediente 13001233300020140054101 (1611-2020), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 acreditan la existencia de una relación laboral ni evidencian sometimiento a instrucciones o controles propios de un vínculo subordinado. 33.

Así las cosas, no se encuentra acreditado el elemento de la subordinación, cuyo cumplimiento correspondía demostrar a la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del CGP. 34. Dado que los reparos formulados por el SENA en su recurso de apelación están llamados a prosperar, en tanto el actor no demostró que la prestación del servicio hubiera estado sometida a una continuada subordinación, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones de la demanda.

Condena en costas 19. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 20.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA. En este, se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible.

Tal situación acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 21. En el presente caso, la parte demandada ejerció su defensa con fundamento en un respaldo legal serio y razonable, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 2 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En su lugar, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2014-00092-02 (3194-2021) Demandante: Jorge Jesús Jaruffe Ávila consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.