CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: VÍAS DE CALI S.A.S. EN LIQUIDACIÓN Autoridad: CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la solicitante contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 25 de octubre de 2023 Vías de Cali S.A.S. en liquidación, a través de su liquidadora, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la «autonomía de la justicia arbitral, entre otros derechos fundamentales», que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, al proferir la sentencia del 24 de abril de 2023 que declaró fundado el recurso extraordinario de anulación1 interpuesto por el Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali contra el laudo arbitral del 1 Identificado con número de radicado: 11001-03-26-000-2023-00007-00. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia 6 de octubre de 2022 proferido por el Tribunal de Arbitraje de la sociedad Vías de Cali S.A.S. en liquidación contra el Distrito de Cali, Rad.

A-20190816/0753. En virtud del amparo, se solicita que se ordene a la autoridad judicial accionada dejar sin efecto la sentencia reprochada y, en su lugar, profiera «una nueva sentencia que respete el debido proceso, los derechos fundamentales invocados, según las consideraciones arriba expuestas». 2. Hechos relevantes El 20 de mayo de 2010 se suscribió el contrato de concesión n°. 4151.1.14.26.005- 10 Grupo 1, entre el Municipio de Santiago de Cali (ahora Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali, en adelante Distrito de Cali) y Vías de Cali S.A.S., actualmente en liquidación judicial, para la financiación, ajustes y/o realización completa y suficiente de los diseños que se requieran, gestión social, predial y ambiental, construcción, conservación y transferencia de obras de infraestructura, espacio público y recuperación de la malla vial arterial y local para la movilidad del Grupo 1 (Zona sur) para el municipio de Santiago de Cali.

Asimismo, para que se ejecute las obras para redes necesarias para el traslado, modificación, preparación, reposición y extensión de las redes y/o accesorios de servicios públicos domiciliarios que sean necesarios. En el año 2015, la solicitante interpuso una primera demanda arbitral para solicitar el reconocimiento y pago de remuneraciones derivadas del contrato.

Sin embargo, el 24 de noviembre de 2016 el tribunal arbitral declaró la cesación de sus funciones y la extinción de los efectos del pacto arbitral para el caso concreto, ya que las partes no efectuaron el pago de los gastos y honorarios correspondientes. El 16 de agosto de 2019, la accionante formuló una segunda demanda arbitral para que se liquidara judicialmente el contrato y se reconocieran las sumas adeudadas con motivo de este.

En laudo arbitral del 6 de octubre de 2022, el Tribunal de Arbitraje de Vías de Cali S.A.S. en liquidación contra el Distrito de Cali, Rad. A-20190816/0753 (segundo tribunal arbitral), dispuso la liquidación judicial del contrato y accedió 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia parcialmente a las pretensiones económicas al declarar que el Distrito de Cali adeuda $38.319.901.392 por concepto del contrato, más intereses de mora.

El Distrito de Cali formuló recurso de anulación contra el laudo del 6 de octubre de 2022, con fundamento en las causales previstas en los numerales 2, 7, 8 y 9 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, Estatuto de Arbitraje, pues consideró que el Tribunal de Arbitraje carecía de competencia para conocer del proceso. Causal que también fue alegada durante el trámite arbitral, pero que fue descartada.

El 24 de abril de 2023 el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A profirió sentencia que declaró fundado el recurso, declaró la nulidad del laudo del 6 de octubre de 2022 y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca para que adelantara el trámite judicial pertinente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 41.2 de la Ley 1563 de 2012. 3.

Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y en los defectos sustantivo y fáctico. Afirma que en la causa resuelta por la subsección A de la Sección Tercera de la Corporación no operó el fenómeno de la cosa juzgada porque en el primer arbitramento, que fue fallido por el no pago de honorarios, no se resolvieron de fondo las pretensiones, lo que le habilitaba para volver a convocar tribunal en el año 2019.

Además, el Distrito de Cali avaló la competencia del segundo tribunal al presentar demanda de reconvención. Agrega que las pretensiones formuladas ante el primer tribunal arbitral son diferentes a las resueltas en el laudo del segundo tribunal arbitral, ya que la primera demanda se presentó durante la ejecución del contrato y la segunda se formuló cuando el contrato estaba terminado y en etapa de liquidación. Así, la primera demanda pretendía la declaratoria de un silencio administrativo positivo sobre una petición de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia reconocimiento de capital e intereses, mientras que la segunda pretendía la liquidación del contrato y el reconocimiento de las sumas adeudadas.

Aduce que la decisión reprochada rompe la unidad de jurisdicción, ya que limita la competencia del tribunal arbitral en cuanto a una fracción de la liquidación del contrato, en desconocimiento de la habilitación de las partes y de la naturaleza propia de la liquidación del contrato. Afirma que, como lo principal sigue la suerte de lo accesorio, el tribunal arbitral era competente para pronunciarse sobre todo asunto relativo a la liquidación. Agrega que no procedía remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, pues carece de competencia para la liquidación del contrato en forma íntegra.

Sostiene que el tribunal arbitral era competente para pronunciarse sobre los efectos económicos de los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato, sin perjuicio de la legalidad de estos. En esa medida, aunque las resoluciones que declararon la caducidad del contrato señalan un incumplimiento a cargo del contratista, ello no imposibilita al juez de la liquidación para ordenar a la entidad el pago de sumas de dinero adeudadas.

Según la solicitante, la autoridad judicial accionada desconoció el inciso tercero del artículo 42 del Estatuto de Arbitraje, norma que prohíbe al juez de la anulación pronunciarse sobre el fondo de la controversia, calificar o modificar los criterios, motivaciones, valoraciones probatorias o interpretaciones expuestas en el laudo. 4.

Trámite procesal El 7 de noviembre de 2023 el consejero de Estado José Roberto Sáchica Méndez - encargado del despacho sustanciador- manifestó impedimento para conocer de la tutela, con fundamento en el artículo 56.6 del Código de Procedimiento Penal. Sin embargo, como el encargo concluyó el 23 de noviembre de 2023, el 1° de diciembre siguiente se devolvió el expediente al despacho sustanciador2.

El 11 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial 2 El expediente ingresó al despacho del consejero ponente el 13 de diciembre de 2023 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia accionada, así como al Distrito de Cali y a los árbitros de la Cámara de Comercio de Cali que integraron el Tribunal de Arbitraje, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, al oponerse al amparo, expuso las razones que motivaron su decisión. Indicó que en ningún momento desconoció la competencia de los árbitros para liquidar judicialmente los contratos estatales, empero, aclaró que dicha función requiere estudiar y decidir sobre las prestaciones adeudadas y su origen de las mismas.

Como dichas prestaciones, que podían alegarse tanto durante la vigencia del contrato como por fuera de ella, fueron reclamadas en otro arbitramento, el nuevo tribunal arbitral resolvió ese punto sin competencia. Además, indicó que el laudo arbitral desbordó la competencia para estudiar los efectos económicos de los actos que declararon la caducidad, ya que analizó el cumplimiento de unas obras pactadas en el contrato y cuyo incumplimiento motivó, en parte, la caducidad de la concesión. A partir de lo anterior, sostuvo que la decisión cuestionada no es violatoria de los derechos fundamentales invocados, ya que se profirió con fundamento en las bases legales expuestas y en lo que fue demostrado en el proceso.

Agregó que la autonomía de la justicia arbitral no es en sí misma un derecho fundamental o una prerrogativa de rango constitucional y que, de equipararse a la independencia de los jueces, ello no imposibilitaría al Consejo de Estado para anular un laudo arbitral de conformidad con las causales previstas en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, pues el artículo 46 del Estatuto del Arbitraje habilita a la Sección Tercera del Consejo de Estado como juez de anulación. En esa medida, los reproches contenidos en la solicitud de tutela se fundan en el desacuerdo de la solicitante con el análisis y decisión de la Sala.

Agregó que la remisión del proceso al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca garantiza el acceso de la solicitante a la administración de justicia, además de seguirse de lo previsto en el artículo 43 de la Ley 1563 de 2012. El Distrito Especial de Santiago de Cali sostuvo que la tutela es improcedente, pues carece de relevancia constitucional, ya que la solicitud no expone argumentos de carácter constitucional que justifiquen la intervención del juez de tutela ni desvirtúan la razonabilidad de la decisión. Agregó que el expediente ordinario se encuentra en trámite ante el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, rad. n°. 76001-23-33-000- 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia 2023-00722-00, razón por la cual la tutela tampoco supera el requisito de subsidiariedad.

La Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado aportó enlace al expediente digital. Los árbitros de la Cámara de Comercio de Cali que integraron el Tribunal de Arbitraje fueron notificados y guardaron silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que declaró fundado un recurso extraordinario de anulación contra laudo arbitral. 6.

Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto La providencia reprochada declaró fundado el recurso extraordinario de anulación interpuesto por el Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali por haberse configurado la causal 2 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 y declaró la nulidad del laudo arbitral del 6 de octubre de 2022, ya que el tribunal carecía de competencia para resolver las pretensiones formuladas en la demanda.

Previo a decidir sobre dicha causal, encontró probado que el Distrito de Cali -recurrente- cumplió con el requisito previsto en el penúltimo inciso del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, ya que en la primera audiencia de trámite del 24 de noviembre de 2021 formuló recurso de reposición contra el auto de asunción de competencia. Indicó que, en un primer arbitraje convocado en 2015, se demandó el pago de sumas adeudadas por conceptos de remuneración principal y de remuneración de obras ejecutadas para redes de servicios públicos.

Aunque dicho tribunal cesó sus funciones de manera anormal en 2016, al abstenerse de cubrir los honorarios causados en dicho trámite, las partes deshicieron la habilitación del pacto arbitral para el estudio de esas pretensiones. El segundo tribunal arbitral convocado en 2019, que dictó el laudo del 6 de octubre de 2022, reconoció intereses moratorios sobre (i) el concepto de «valor histórico actualizado» de lo adeudado por inversiones y gastos de inversión del contratista, y (ii) «otras» obligaciones económicas tardíamente pagadas de las fases de construcción y conservación; pretensiones equivalentes a las formuladas en arbitramento anterior, de ahí que el tribunal arbitral carecía de competencia para pronunciarse al respecto, por ello, la providencia incurrió en la causal segunda prevista en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia La sentencia agregó que el tribunal arbitral desbordó su competencia al pronunciarse sobre materias resueltas en actos administrativos en firme, es decir, en las Resoluciones 4151.0.21.0137 y 4151.0.21.0139 del 16 de febrero de 2017 que declararon la caducidad del contrato de concesión. Ello se debe a que el tribunal determinó que Vías de Cali S.A.S. había ejecutado obras para redes «no pagadas por el Municipio» y que en el proceso se debía establecer esa cuestión, lo que traduce en un examen del cumplimiento o no del contrato respecto del ítem de «obras para redes», que ya había sido objeto de decisión por parte del Distrito de Cali en los actos de declaratoria de caducidad.

Como los actos administrativos mencionados se presumen legales y se encuentran en firme, para la Sala los árbitros no podían desconocer la declaración de voluntad de la administración, ni son competentes para pronunciarse sobre su eventual legalidad. Adujo que dicha restricción obra especialmente frente a los actos expedidos en ejercicio de las potestades excepcionales previstas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en los que la Corte Constitucional -en sentencia C-1436 de 2000- ha declarado de manera expresa la falta de competencia de los árbitros para estudiar su legalidad, ya que «como manifestación del poder público del Estado, el examen en relación con el ejercicio de las cláusulas exorbitantes por parte de la administración no puede quedar librado a los particulares».

La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.

Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.

Por las 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-06604-00 Solicitante: Vías de Cali S.A.S. en liquidación Acción de tutela – Primera instancia razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Vías de Cali S.A.S. en liquidación, contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ