Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva Demandada: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional Tema: Causal de revisión artículo 250-5 de la Ley 1437 de 2011 Decisión: Declara infundado el recurso extraordinario de revisión. No se acreditó la configuración de una nulidad originada en la sentencia de segunda instancia ni la existencia de vicios graves que comprometieran el debido proceso o el principio de congruencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los cargos de apelación con base en el material probatorio y la jurisprudencia aplicable, y respondió de manera expresa a las pretensiones y argumentos relevantes del accionante.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Wilson Baquero Silva contra la sentencia de 5 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1. I.
ANTECEDENTES Proceso ordinario 1. Wilson Baquero Silva presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de que se declarara la nulidad del acto ficto por medio del cual se le negó el incremento del 20 % en su asignación básica mensual y la prima de actividad. Subsidiariamente, solicitó que se tuvieran por probadas las excepciones de inconstitucionalidad y convencionalidad, con el fin de que se inaplicara el acto administrativo demandado. 2.
Como consecuencia de la nulidad, deprecó: (i) que se reconociera que desempeñó las mismas funciones que un soldado profesional que fue voluntario y que se encontraba en el mismo supuesto de hecho contemplado en la norma que prevé la prima de actividad para oficiales y suboficiales del Ejército Nacional; (ii) el pago retroactivo y la reliquidación integral de las prestaciones sociales y demás factores salariales y no salariales, con base 1 Decisión suscrita por los magistrados Patricia Salamanca Gallo, Beatriz Helena Escobar Rojas y Luis Alfredo Zamora Acosta. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva en un salario básico equivalente al salario mínimo legal vigente aumentado en un 60 %, así como el otorgamiento de la prima de actividad. 3.
El demandante indicó que fue incorporado al Ejército Nacional como soldado profesional sin haber sido previamente voluntario, rigiéndose por el Decreto Ley 1793 de 2000. Afirmó que ha desempeñado sus funciones en condiciones sustancialmente iguales a las de los soldados profesionales que anteriormente fueron voluntarios, y también bajo circunstancias operativas similares a las de oficiales y suboficiales, lo cual en su criterio debe ser reconocido en virtud del principio constitucional de igualdad y del mandato de no discriminación. Señaló que no existe una diferencia objetiva y razonable que justifique la exclusión del 20 % adicional en su salario y el no reconocimiento de la prima de actividad, ya que cumple con el mismo supuesto de hecho normativo —esto es, estar en servicio activo o en ejecución permanente de funciones militares. 4.
La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional contestó la demanda oponiéndose integralmente a las pretensiones, al considerar que el escrito introductorio carece de sustento jurídico y probatorio. Señaló que varios de los hechos relacionados por la parte actora no constituyen verdaderos hechos sino argumentaciones carentes de soporte legal, aceptó únicamente aquellos acreditados documentalmente y afirmó que corresponde al demandante demostrar las demás aseveraciones formuladas. 5.
La entidad afirmó que el actor no fue soldado voluntario sino que ingresó directamente como soldado profesional, motivo por el cual le es aplicable el régimen especial previsto en los Decretos 1793 y 1794 de 2000, que fijan una asignación básica equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 40 %. Sostuvo que la diferencia salarial frente a quienes provenían del régimen de voluntarios obedece a una transición normativa legítima, que no configura trato discriminatorio ni vulnera derecho alguno. Destacó que el demandante ha recibido integralmente las prestaciones propias del régimen profesional y que su pretensión desconoce el principio de inescindibilidad normativa, así como la naturaleza constitucional del régimen especial de la Fuerza Pública, por lo que solicitó negar todas las súplicas de la demanda. 6.
El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 17 de noviembre de 20212, negó las pretensiones de la demanda, al concluir que el actor, al haber ingresado directamente como soldado profesional en 2001, se encontraba sometido íntegramente al régimen previsto en los Decretos 1793 y 1794 de 2000, sin que pudiera invocar prerrogativas propias del extinto régimen de soldados voluntarios.
Con base en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,3 el despacho precisó que el incremento del 60 % del salario mínimo solo cobija a quienes fueron voluntarios antes del 31 de diciembre de 2000 y luego se incorporaron como profesionales, configurando 2 La sentencia de primera instancia fue objeto de solicitud de adición y aclaración, la cual fue negada mediante auto del 25 de abril de 2022.
El Juzgado consideró que la litis se circunscribía exclusivamente a tres aspectos —diferencia salarial del 20 %, subsidio familiar y prima de actividad— y que todos fueron analizados y resueltos de manera completa, suficiente y con sustento normativo y jurisprudencial en la parte motiva, por lo que no se omitió ningún aspecto esencial de la demanda.
Esta Sala advierte que, en el caso concreto, el subsidio familiar no fue objeto de pretensión ni de estudio por parte del juez de primera instancia, de modo que la alusión realizada en el auto constituye un error material de transcripción. 3 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, Rad. 85001-33-33-002-2013-000-60-01 (3420-2015). 3 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva un régimen transicional tácito no aplicable al demandante.
Destacó, además, que el principio de inescindibilidad normativa impide tomar factores aislados de un régimen especial distinto y que la diferencia salarial entre categorías dentro de la Fuerza Pública responde a criterios constitucionalmente válidos de especialidad, nivel del cargo, funciones y responsabilidades. 7. En cuanto a la prima de actividad, la autoridad judicial indicó que esta prestación fue prevista únicamente para oficiales y suboficiales, por lo que no existe trato discriminatorio al no reconocerla a los soldados profesionales.
Finalmente, declaró configurado el silencio administrativo negativo y negó todas las pretensiones al no acreditarse vulneración alguna al derecho a la igualdad ni desconocimiento del marco normativo aplicable. 8. El actor apeló la decisión de primera instancia argumentando que el Juzgado incurrió en vulneración del principio de congruencia y del debido proceso, al omitir un pronunciamiento completo y motivado sobre los cargos relacionados con la igualdad salarial, la prima de actividad y la excepción de inconstitucionalidad.
Sostuvo que el fallo desconoció los principios de trabajo igual, salario igual, remuneración justa y no discriminación, desarrollados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-519 de 1997, al no valorar sus planteamientos sobre la presunta discriminación histórica de los soldados profesionales frente a los soldados voluntarios, oficiales y suboficiales que desempeñan funciones equivalentes. 9.
Afirmó que la sentencia omitió examinar los hechos y pretensiones relacionados con la equiparación funcional y prestacional, así como los fundamentos constitucionales y convencionales invocados, en especial los artículos 13, 25, 53 y 209 de la Constitución. Reprochó que no se hubiera resuelto la pretensión subsidiaria sobre la inaplicación de los actos administrativos por vía de excepción de inconstitucionalidad, ni se analizara la inversión de la carga probatoria en materia de discriminación laboral.
En su criterio, tales omisiones configuraron una falta de motivación y de observancia de las formas propias del proceso judicial, por lo cual solicitó la nulidad parcial del fallo y la expedición de una nueva sentencia que reconociera sus derechos salariales y prestacionales en igualdad de condiciones con los demás miembros de la Fuerza Pública. 10.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F,4 mediante sentencia del 5 de septiembre de 2023, confirmó íntegramente la decisión de primera instancia y se abstuvo de imponer costas. Descartó la nulidad propuesta por el actor al considerar que la decisión apelada resolvió de manera completa y congruente los puntos de la litis —diferencia salarial del 20 % y reconocimiento de la prima de actividad—, sin configurarse ninguna de las causales del artículo 133 del Código General del Proceso (en adelante CGP). 11.
En cuanto al fondo, el Tribunal reiteró que el demandante ingresó directamente como soldado profesional y, por ende, está sometido al régimen salarial del Decreto 1794 de 2000, que prevé un salario mínimo incrementado en un 40 %, a diferencia del 60 % 4 Sentencia que quedó ejecutoriada el 20 de septiembre de 2023. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva reconocido exclusivamente a soldados voluntarios incorporados bajo un régimen transicional.
Concluyó que no existe identidad fáctica ni jurídica que permita predicar vulneración del derecho a la igualdad ni del principio “a trabajo igual, salario igual”, pues las diferencias responden a criterios objetivos de vinculación, derechos adquiridos y estructura jerárquica funcional. Por último, negó el reconocimiento de la prima de actividad por ser una prestación exclusiva de oficiales y suboficiales, fundada en distinciones válidas derivadas del grado, funciones y responsabilidades dentro de la Fuerza Pública.
Demanda del recurso extraordinario de revisión5 12. El señor Wilson Baquero Silva interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en el numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solicitando que se declare la nulidad parcial de las sentencias proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 11001-33-35-0025-2020-00208- 00. 13.
A juicio del recurrente, ambas providencias incurrieron en nulidades originadas en la propia sentencia, al haberse dictado con incongruencia, falta de motivación y violación del derecho fundamental al debido proceso. Alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió pronunciarse de manera clara, completa y exhaustiva sobre los cargos formulados en la demanda y en el recurso de apelación, en particular los relacionados con el reajuste del 20 % en la asignación básica y el reconocimiento de la prima de actividad, así como las solicitudes de adición y nulidad de la sentencia de primera instancia. Sostuvo que el fallo desconoció los principios constitucionales de igualdad, salario justo y proporcionalidad (artículo 53 de la Constitución), y omitió realizar un juicio de igualdad conforme a la sentencia SU-519 de 1997, pese a la similitud funcional entre soldados profesionales, oficiales y suboficiales. 14.
Indicó que el Tribunal no resolvió las excepciones de inconstitucionalidad y convencionalidad propuestas, ni aplicó la presunción de inconstitucionalidad del acto acusado. Asimismo, reprochó la omisión de valoración de hechos jurídicamente relevantes consignados en la demanda, los cuales sustentaban el juicio de igualdad y la reclamación de la prima de actividad.
Alegó que las decisiones desconocieron la presunción de discriminación y la inversión de la carga de la prueba establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias T-247 de 2010, T-097 de 2006 y T-335 de 2000, entre otras, y que tampoco se aplicaron los principios de primacía de la realidad y mérito en la función pública previstos en los artículos 25, 53 y 209 de la Carta Política. 15.
Sostuvo que el Tribunal incurrió en violación del principio de congruencia, al no responder todos los cargos del recurso de apelación ni justificar la falta de estudio de los mismos, especialmente aquellos que cuestionaban la aplicación indebida de la jurisprudencia sobre soldados voluntarios y la ausencia de un análisis estructural de la discriminación sistemática hacia los soldados profesionales.
Afirmó que, al resolver el 5 Radicada el 4 de octubre de 2023. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva fondo del asunto sin refutar los reparos planteados, el órgano colegiado vulneró los artículos 55 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, 280 y 281 del CGP y 187 del CPACA, normas que exigen que las sentencias se refieran a todos los hechos y asuntos debatidos. 16.
En consecuencia, solicitó que se declarara la nulidad parcial de ambas sentencias y que se ordenara al juzgado de primera instancia dictar una nueva decisión que resolviera integralmente los aspectos fácticos y jurídicos omitidos, con observancia de las garantías procesales y del precedente constitucional. Subsidiariamente, pidió que el caso se estudiara como una violación del derecho fundamental al debido proceso por falta de motivación completa y suficiente en las decisiones judiciales.
Contestación del recurso 17. La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Consejo de Estado6 es competente para resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, al presuntamente omitir pronunciarse sobre aspectos sustanciales planteados por el señor Wilson Baquero Silva en el recurso de apelación —relacionados con el reajuste salarial del 20 % y la prima de actividad— y al no abordar sus argumentos constitucionales sobre el derecho a la igualdad y al debido proceso, configurándose una nulidad originada en la sentencia misma.
Análisis del problema jurídico 20. En el caso concreto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión al verificar que los argumentos expuestos por el accionante no demuestran la configuración de una nulidad originada en la sentencia cuestionada, ni evidencian vicios graves que comprometan la validez formal o material del fallo recurrido —causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA—.
Por el contrario, del análisis integral del 6 En atención al criterio de especialización laboral y conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 434 de 2024, el conocimiento del asunto corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva expediente se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los asuntos sometidos a su conocimiento dentro del marco de sus competencias, con base en el acervo probatorio y en la jurisprudencia aplicable.
En consecuencia, no se acreditó una vulneración sustancial al debido proceso ni al principio de congruencia que justifique infirmar la decisión, conforme a las razones que se exponen a continuación. 21. El recurso extraordinario de revisión, previsto en el Capítulo I del Título VI del CPACA, constituye un mecanismo excepcional de impugnación que permite controvertir sentencias ejecutoriadas proferidas por autoridades judiciales, cuando concurren situaciones extraordinarias que afectan de forma sustancial la justicia material de la decisión. Su finalidad es restablecer dicha justicia frente a vicios graves que no pudieron alegarse o debatirse dentro del trámite ordinario del proceso, y que por su entidad justifican la superación del principio de cosa juzgada.
En ese sentido, no se trata de una tercera instancia ni de una vía para reabrir el debate jurídico o probatorio previamente resuelto, sino de una herramienta procesal reservada a supuestos de extrema relevancia que comprometen garantías constitucionales fundamentales, como el debido proceso o la tutela judicial efectiva. 22. En particular, la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA establece la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando se configure una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Para que esta causal sea procedente, deben verificarse dos presupuestos: uno consistente en que la providencia impugnada no sea susceptible del recurso de apelación, y otro relacionado con la existencia de una nulidad sustancial generada en la propia sentencia. 23.
Esta corporación7 ha precisado que dichas nulidades no se limitan exclusivamente a las previstas de manera taxativa en el CGP, sino que también comprenden aquellas que, desde una perspectiva constitucional, afectan gravemente el derecho al debido proceso o vulneran el principio de congruencia en la actuación judicial. 24. En ese sentido, se han identificado, a título meramente enunciativo, ciertos supuestos que comprometen derechos fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, «admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia8 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita.»9. En consecuencia, esta causal tiene como propósito salvaguardar el núcleo 7 Ver entre otras, la sentencia de unificación del 8 de mayo de 2018, expediente 1998-00153; y las del 7 de septiembre de 2018, Rad.
REV 2014-00440-00; 18 de agosto de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2017-02369-00; 26 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-25-000-2017-00852-00 (4598-17); y del 16 de octubre de 2025, Rad. 11001-03-25-000-2023- 00330-00 (4906-2023). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014- 00440-00. 9 Sentencia de 26 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-25-000-2017-00852-00 (4598-17). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva esencial de las garantías procesales, cuando estas resultan afectadas por vicios insubsanables presentes en la sentencia que puso fin al proceso. 25.
Bajo ese contexto, de conformidad con la naturaleza y el objeto del recurso extraordinario de revisión, en esta oportunidad corresponde a la Sala determinar si la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en alguno de los vicios graves e insubsanables que configuran la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, esto es, si contiene una nulidad originada en la providencia misma que puso fin al proceso.
En tal sentido, no procede examinar las eventuales irregularidades atribuidas a la decisión de primera instancia, por cuanto el objeto del recurso se restringe a la revisión de la decisión definitiva e inapelable que resolvió el litigio. 26. El accionante considera que la sentencia de segunda instancia incurrió en incongruencia y falta de motivación, al omitir pronunciamiento sobre varios cargos planteados en el recurso de apelación, en especial los relativos a la negativa del reajuste salarial del 20 %, el reconocimiento de la prima de actividad, así como las solicitudes de adición y nulidad de la sentencia de primera instancia. Alegó, además, que se vulneraron sus derechos al debido proceso y al principio de igualdad, al no valorarse hechos jurídicamente relevantes ni resolver de forma expresa las excepciones de inconstitucionalidad y convencionalidad planteadas, ni realizar un juicio de igualdad conforme a la jurisprudencia constitucional invocada, particularmente la sentencia SU- 519 de 1997. 27.
No obstante, tras el estudio integral de la providencia cuestionada, la Sala observa que el Tribunal sí abordó de manera sustancial los problemas jurídicos planteados, agrupando los reproches formulados en el recurso en torno a dos ejes temáticos que permitían estructurar adecuadamente el análisis del caso: incremento salarial del 20 % y prima de actividad. 28.
Frente al reparo del actor consistente en que el Tribunal habría omitido pronunciarse de manera suficiente sobre el incremento del 20 % de la asignación básica, la Sala evidencia que tal afirmación resulta infundada. La sentencia de segunda instancia efectuó un análisis normativo y jurisprudencial minucioso sobre el régimen salarial aplicable a los soldados profesionales, distinguiendo entre quienes ingresaron como soldados voluntarios bajo la Ley 131 de 1985 —beneficiarios del 60 % en virtud de un régimen transicional tácito— y quienes, como el actor, se vincularon directamente en vigencia de los Decretos 1793 y 1794 de 2000.
Con fundamento en dicha categorización, el Tribunal estableció que al demandante, vinculado en mayo de 2001 sin haber sido soldado voluntario, le corresponde la asignación prevista en el inciso 1.º del artículo 1.º del Decreto 1794 de 2000 (salario mínimo legal vigente incrementado en un 40 %), razón por la cual descartó la procedencia del reajuste pretendido. 29.
Asimismo, la autoridad judicial realizó un examen estricto del principio de igualdad, partiendo de la jurisprudencia constitucional10 que exige la comparación entre sujetos 10 Entre otras, citó la sentencia T-833 de 2012. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva ubicados en situaciones fácticas y jurídicas equiparables.
Tras verificar que los soldados voluntarios incorporados posteriormente como profesionales y aquellos que ingresaron directamente como soldados profesionales cumplen funciones semejantes pero provienen de regímenes de vinculación distintos, el órgano colegiado concluyó que la divergencia salarial obedece a criterios objetivos y razonables —derechos adquiridos, transición normativa y mantenimiento del nivel salarial previamente reconocido a los voluntarios—, por lo que no existe trato discriminatorio.
En este marco, aplicó expresamente la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,11 la cual reconoció la existencia de un régimen transicional tácito a favor de los voluntarios. Con base en ello, el Tribunal no solo negó la equiparación reclamada, sino que descartó la procedencia de las excepciones de inconstitucionalidad o convencionalidad, al no verificarse causal alguna que permitiera inaplicar el régimen vigente. 30.
Ahora, aun cuando la providencia no citó de manera expresa la sentencia SU-519 de 1997, su análisis se ajustó materialmente a la metodología allí establecida para efectuar el juicio de igualdad, la cual exige comparar situaciones equiparables, verificar la legitimidad del fin perseguido y valorar la razonabilidad y proporcionalidad del trato diferente.
En consonancia con dicho precedente, el Tribunal explicó que las diferencias salariales entre soldados voluntarios y soldados profesionales responden a regímenes jurídicos distintos, obedecen a criterios objetivos derivados de su forma de vinculación y se encuentran justificadas por la protección constitucional de los derechos adquiridos.
Por tanto, sí hubo un estudio pleno del cargo, el cual fue respondido de manera motivada y conforme al marco constitucional y jurisprudencial aplicable, lo que descarta la alegada incongruencia y la supuesta omisión de pronunciamiento. 31. Recuérdese que el principio de congruencia se entiende vulnerado cuando la sentencia omite pronunciarse sobre alguna de las pretensiones, excepciones o argumentos relevantes propuestos por las partes, o cuando resuelve cuestiones que no fueron planteadas en el debate judicial.
Esta exigencia no implica que el fallo deba replicar literalmente los argumentos expuestos en los escritos procesales, sino que debe existir una correspondencia sustancial entre lo pedido, lo debatido y lo resuelto. En otras palabras, la incongruencia se configura cuando hay una ruptura evidente entre las pretensiones o cuestiones jurídicas planteadas y las razones que sustentan la decisión, al punto que se comprometa la lógica interna del fallo o el derecho al debido proceso de alguna de las partes. 32.
Igualmente, el accionante reprocha un presunto desconocimiento de las providencias jurisprudenciales citadas en el recurso de apelación; sin embargo, la Sala reitera que la inobservancia del precedente no constituye, por sí sola, una causal de nulidad de la sentencia. Además, contrario a lo sostenido por el recurrente, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 sí resultaba aplicable al caso concreto, comoquiera que en ella se establecieron los criterios diferenciadores entre los soldados profesionales que ingresaron directamente a la fuerza pública y aquellos que previamente prestaron servicio como soldados voluntarios.
Dicha distinción guarda relación directa con la controversia planteada por el actor, referida al reconocimiento del reajuste salarial del 20 %, el cual, 11 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, Rad. 85001-33-33-002-2013-000-60-01 (3420-2015). 9 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva conforme a esa jurisprudencia, solo procede para quienes cumplieran los requisitos del régimen transitorio previsto en el inciso segundo del artículo 1.° del Decreto 1794 de 2000.
En consecuencia, el fallo objeto de revisión no desconoció el precedente judicial, sino que lo aplicó de manera razonada y acorde con el marco normativo y fáctico del proceso. 33. En lo relativo a la prima de actividad, el Tribunal explicó que dicha prestación ha sido históricamente reconocida de manera exclusiva a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares —desde la Ley 131 de 1961 y su desarrollo posterior en los Decretos 2337 de 1971, 095 de 1989, 1211 de 1990, 1515 de 2007, 2863 de 2007 y 673 de 2008—, normativa que fija para ellos un porcentaje que actualmente asciende al 49.5 % del sueldo básico.
En contraste, el régimen especial de los soldados profesionales contenido en el Decreto 1794 de 2000 no previó la prima de actividad como parte de su estructura prestacional, por lo que no constituye un derecho exigible para este personal. Para justificar esta diferenciación, la autoridad judicial acudió al carácter jerarquizado de la Fuerza Pública y a las funciones, responsabilidades y requisitos de ingreso propios de cada categoría, concluyendo que los soldados profesionales no se encuentran en una situación fáctica ni jurídica equiparable a la de oficiales y suboficiales.
Por consiguiente, descartó la vulneración del derecho a la igualdad y reafirmó —con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado— que la diferencia de trato se sustenta en criterios objetivos y razonables, lo cual hace improcedente el reconocimiento de la prima de actividad al actor. 34. Ahora bien, el recurso extraordinario de revisión no constituye un mecanismo procesal destinado a controvertir la interpretación jurídica adoptada por el juez de instancia, ni a revaluar el sentido normativo de la decisión impugnada.
Ello resulta aún más evidente en el presente caso, en el que se advierte que los razonamientos expuestos por el Tribunal para negar el reconocimiento de la prima de actividad respondieron de manera expresa y argumentada a los planteamientos del recurrente. En consecuencia, no se configura un vicio que afecte de forma sustancial el núcleo esencial del debido proceso ni que comprometa la validez formal o material de la providencia objeto de revisión. 35.
En cuanto a la alegada omisión del Tribunal en pronunciarse sobre la solicitud de nulidad de la sentencia de primera instancia, la Sala advierte que este reparo no está llamado a prosperar. El órgano colegiado sí abordó la solicitud elevada por el actor — fundada en supuestas deficiencias de motivación e incongruencia— y concluyó que tales cuestionamientos no encajaban en ninguno de los supuestos taxativos del artículo 133 del CGP, razón por la cual no era procedente declarar la nulidad pretendida.
Adicionalmente, explicó que el juez a quo había resuelto de manera completa el problema jurídico planteado, al pronunciarse sobre la asignación básica y la prima de actividad con fundamento en la normativa aplicable y en los hechos acreditados. En ese sentido, el Tribunal integró estos planteamientos dentro del análisis del recurso de apelación y descartó la existencia de vicios que afectaran el debido proceso o la congruencia del fallo, por tratarse en realidad de argumentos de divergencia que debían resolverse en sede de fondo. 10 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva 36.
Finalmente, tampoco está llamado a prosperar el reproche relativo a la presunta omisión en el estudio de la solicitud de aclaración y adición de la sentencia de primera instancia, toda vez que dicha petición ya había sido negada por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá mediante providencia del 25 de abril de 2022, al concluir que no se había omitido pronunciamiento alguno sobre los aspectos debatidos. 37.
Sumado a lo anterior, al resolver el recurso de apelación, el Tribunal analizó de manera sustancial los mismos aspectos que originaron las solicitudes de aclaración y adición. Así, la autoridad judicial no desconoció los planteamientos formulados, sino que los examinó dentro del análisis integral del caso, descartando la existencia de vicios que comprometieran el debido proceso o el principio de congruencia. 38.
Por lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí analizó los cargos formulados en la apelación. Aunque algunos de ellos fueron tratados de manera sintetizada y agrupada por materias afines,12 no se advierte una omisión sustancial que configure una incongruencia que vicie de nulidad la sentencia. 39. En consonancia con ello, la causal invocada no se encuentra acreditada y, por tanto, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Condena en costas 40.
El artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del CPACA, estableciendo un criterio objetivo para la imposición de costas, consistente en que estas deben imponerse al recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. 41. En ese sentido, en el caso concreto, en principio procedería la imposición de costas al actor dado que se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, al no haberse acreditado su causación —toda vez que la parte accionada no intervino en el trámite del proceso—, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Wilson Baquero Silva contra la sentencia de segunda instancia proferida el 5 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001-33-35-025-2020-00208-01. 12 Sobre el particular esta Subsección en la sentencia de 16 de octubre de 2025, Rad. 11001-03-25-000-2023-00330- 00 (4906-2023), concluyó que «no es necesario estudiar punto por punto todos los reparos, cuando de manera compendiosa se pueden resolver varios cargos que traten sobre un tema en específico». 11 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00479-00 (6559-2023) Demandante: Wilson Baquero Silva SEGUNDO. NO CONDENAR en costas al señor Wilson Baquero Silva en favor de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.