Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos servidos como docente oficial mediante contratos de prestación de servicios.

Naturaleza de la vinculación docente. Aplicación de sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Decisión: Confirma la decisión de primera instancia porque la demandante probó el requisito de la vinculación docente de carácter nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 La Sala decide el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 13 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de las Resoluciones RDP 036032 del 19 de septiembre de 2017, RDP 040000 del 23 de octubre de 2017 y RDP 044646 del 27 de noviembre de 2017, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de la prestación a partir del 27 de septiembre de 2013, equivalente al 75% del promedio de los ingresos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Asimismo, requiere los ajustes de valor conforme al Índice de Precios al Consumidor, que se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo con el artículo 192 del CPACA y el pago de los intereses moratorios causados a partir de la ejecutoria.

Finalmente, solicita el pago de las costas y agencias en derecho. 3. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso que nació el 4 de noviembre de 1956 y se vinculó a la docencia oficial en el departamento de Caldas como 1 En adelante UGPP. 2 Folios 2 a 28. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández profesora nacionalizada de la siguiente forma: - En la Institución Educativa «La Mermita» en la sede Escuela «Malabrigo» en el municipio de Aguadas (Caldas) según el Decreto 780 del 6 de octubre de 1976; desde el 1° de agosto al 30 de septiembre de 1978. - En la Escuela «Salineros» del corregimiento de Arma (municipio de Aguadas – Caldas) según el Decreto 972 del 29 de noviembre de 1978; desde el 2 de octubre al 16 de noviembre de 1978. - En la Escuela Rural San Nicolás del municipio de Aguadas (Caldas) de acuerdo con el Decreto 588 del 4 de mayo de 1987; desde el 11 de mayo de 1987 hasta el 16 de julio de 1989.

Trasladada a la Escuela Urbana Pedro A. Garcés (hoy Colegio Integrado de Aguadas) mediante el Decreto 525 del 15 de junio de 1989, a la Escuela Kennedy a través del Decreto 031E (sic) y al Colegio Oficial Mixto Marino Gómez por medio del Decreto 1120 del 27 de diciembre de 2004, continuando en el cargo. 4. Señaló que el 26 de enero de 2007 cumplió 20 años de servicios como docente y alcanzó los 50 años de edad el 4 de noviembre de 2006.

En virtud de la prescripción trienal, estima que se debe reconocer la pensión gracia a partir del 27 de septiembre de 2013 considerando que la solicitud inicial de reconocimiento se realizó el 27 de septiembre de 2016. Contestación de la demanda3 5. La entidad demandada se opuso a la aceptación de las pretensiones, argumentando que se deben desestimar los períodos laborados por medio de los contratos de prestación de servicios que cubrieron unas licencias de maternidad en 1978.

Este argumento se fundamenta en el hecho de que dichos períodos fueron financiados a través de los Decretos 890 y 972 de 1978 emitidos por el departamento de Caldas con cargo al Situado Fiscal, lo que implica que fueron pagados con recursos del orden nacional. 6. Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la «genérica».

Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia el 13 de septiembre de 2019, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 11. La decisión se fundamentó en que la actora cumplió con los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la pensión gracia. En particular, se destacó su vinculación territorial previa al 31 de diciembre de 1980 ya que el departamento de Caldas, a través de los Decretos 890 y 972 de 1978, reconoció el tiempo de servicios prestado en el cubrimiento de dos licencias. 3 Folios 111 a 122. 4 Folios 169 a 185 reverso. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández 12.

El Tribunal no aceptó el argumento presentado por la entidad demandada, que sostenía que los pagos recibidos por la demandante en 1978 se realizaron con recursos del Situado Fiscal. De acuerdo con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se determinó que dicha vinculación mantiene su carácter territorial y es válida para el cómputo en el reconocimiento de la pensión gracia. Además, se demostró que desde el 11 de mayo de 1987 la actora fue vinculada por el departamento de Caldas como docente territorial, lo que la habilita para el reconocimiento de la prestación. 13.

En consecuencia, se accedió al reconocimiento de la prestación a partir del 26 de enero de 2007, momento en el cual la actora adquirió el estatus pensional. Este reconocimiento corresponde al 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicio anterior a la adquisición del derecho, incluyendo lo devengado por asignación básica, prima de vacaciones y prima de navidad, siendo efectiva a partir del 27 de septiembre de 2013 en virtud del fenómeno de la prescripción trienal.

Recurso de apelación5 14. La entidad demandada apeló la sentencia reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, sosteniendo que no existió una vinculación formal al servicio educativo ya que la relación se estableció a través de contratos de prestación de servicios durante 1978, los cuales no pueden ser considerados para acceder a la pensión gracia. 15.

Además, precisó que la demandante demostró haber prestado servicios de carácter nacional y que los salarios y prestaciones sociales fueron financiados con recursos del Situado Fiscal, tiempos que no se contabilizan para efectos de la prestación. Por lo tanto, estima que la actora no tiene derecho al reconocimiento pensional, dado que durante esos periodos (1978) la demandante se desempeñó como docente nacional. 16.

Por último, solicitó la revocación de la condena en costas arguyendo que no ha actuado de manera temeraria y que su conducta ha sido siempre de buena fe, orientada a la protección de los recursos del Estado. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto del 3 de diciembre de 20206 se admitió el recurso de apelación y el 8 de abril de 20217 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto. 18.

En esta etapa, la parte demandante8 ratificó todas las afirmaciones fácticas y jurídicas contenidas en la demanda, solicitando que se mantenga incólume la decisión de primera instancia, al haber acreditado los presupuestos necesarios para acceder a la 5 Folios 187 a 202. 6 Folio 218. 7 Folio 220. 8 Índice 11 de Samai, ver archivo 8_170012333000201700905011RECIBEMEMORIAL20210420185048. 4 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández pensión gracia. 19.

Por su parte, la entidad demandada9 insistió en los argumentos contenidos en el recurso de apelación. El Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto. III. CONSIDERACIONES Competencia 20. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 21. En atención a que la parte demandada formuló el recurso de apelación cuestionando únicamente los tiempos servidos por la actora durante el año 1978, se procederá a examinar si los servicios prestados desde el 1° de agosto hasta el 30 de septiembre, así como del 2 de octubre al 16 de noviembre del mismo año, son computables para acceder a la pensión gracia. 22.

Asimismo, se evaluará si los recursos provenientes del Situado Fiscal (actualmente denominado Sistema General de Participaciones) implican que la plaza ocupada es de carácter nacional que resulte incompatible con la prestación solicitada. 23. Esta evaluación se lleva a cabo con el objetivo de verificar el cumplimiento del requisito que establece que la solicitante debe haber ejercido como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, conforme lo estipula el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Análisis del problema jurídico 24. El gobernador del departamento de Caldas emitió el Decreto 890 el 6 de octubre de 197810, a través del cual se realizaron reconocimientos por los servicios prestados en la enseñanza primaria durante el año 1978. Entre los beneficiarios se encuentra la actora, quien fue designada como «seccional urbana de Aguadas» desde el 1 de agosto hasta el 30 de septiembre, en sustitución de Dora Luz Giraldo, según la Resolución #0917.

Es importante señalar que estos pagos se autorizaron con cargo al Situado Fiscal del Fondo Educativo Regional – FER. 25. El gobernador también expidió el Decreto 972 del 29 de noviembre de 197811 mediante el cual reconoció a la actora los servicios prestados en educación primaria durante ese mismo año. Este reconocimiento se refiere a su desempeño como «seccional urbana de Aguadas» desde el 2 de octubre hasta el 16 de noviembre de 1978, cubriendo 9 Índice 13 de Samai, ver archivo 9_170012333000201700905011RECIBEMEMORIAL20210426200342. 10 Folios 31 a 33. 11 Folio 34. 5 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández la licencia de Selena Mejía de A. Asimismo, se establece que los pagos correspondientes se realizaron con cargo al situado fiscal del FER. 26.

Con la demanda se aportó la respuesta dada por la Secretaría de Educación del departamento de Caldas a la demandante a través del oficio UAF-HV-588 del 21 de diciembre de 201612, en la cual indicó: «(…) una vez revisados nuestros archivos y sistemas de información, me permito informarle que el tiempo que Usted dice haber laborado fue por orden de prestación de servicios, modalidad que no requería de acto administrativo de nombramiento ni acta de posesión, razón por la cual no registra historia laboral.

El tiempo laborado por Orden de Prestación de Servicios, fue pagado mediante Resoluciones de Pago por Servicios Prestados, en las mismas se dejaba plasmado el tiempo laborado y el valor a cancelar. Estas, se encuentran en el Archivo General del Departamento, donde podrá solicita copias suministrando la información requerida. (…)» 27.

A su vez, en respuesta al requerimiento efectuado por el tribunal de primera instancia sobre los tiempos de servicio mencionados, la Secretaría de Educación Departamental —a través del oficio JAF-HV-091 del 28 de febrero de 201913— indicó que la demandante no cuenta con registros de actos administrativos de nombramiento ni de posesión. Esto se debe a que su vinculación se realizó para cubrir licencias de vacantes temporales, las cuales fueron remuneradas mediante decretos de reconocimiento por los servicios prestados en el ámbito de la educación primaria, financiados con recursos del Situado Fiscal del Fondo Educativo Regional «FER» de Caldas. 28.

En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que se ha demostrado que la actora desempeñó funciones docentes en el municipio de Aguadas (Caldas) desde el 1° de agosto hasta el 30 de septiembre de 1978, así como desde el 2 de octubre hasta el 16 de noviembre de 1978, a través de contratos de prestación de servicios. 29. Dichos períodos son válidos para ser considerados en el reconocimiento de la pensión gracia, dado que para tal propósito solo es necesario acreditar la prestación del servicio docente.

En efecto, la Ley 114 de 1913 establece que esta prestación está destinada a quienes hayan ejercido la labor docente, sin que importe el mecanismo de vinculación. 30. Al respecto, esta Subsección14 es del criterio que los periodos servidos por medio de contrato de prestación de servicios son válidos para acceder a la pensión gracia. Lo fundamental es que se demuestre la realización de actividades como docente oficial, siempre que se cumpla con la vinculación de carácter territorial y/o nacionalizada. 31.

Además, del contenido de los Decretos 890 del 6 de octubre de 1978 y 972 del 29 de noviembre de 1978 se puede deducir que el gobernador actuó como autoridad nominadora en el ente territorial y que los salarios y prestaciones se financiaron con los 12 Folio 57. 13 Folio 14 del cuaderno No. 3 de pruebas. 14 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de marzo de 2025, rad. 52001-23-33-000-019-00336- 01 (3033-2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 6 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández recursos provenientes del Situado Fiscal, destinados al Fondo Educativo Regional de Caldas. 32.

En este sentido, la Sala considera que las actividades docentes mencionadas no se ajustan a la definición que establece el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 para el personal nacional, es decir, aquellos nombramientos efectuados por el Gobierno Nacional. Esto obedece a que el Ministerio de Educación no actuó como nominador ni delegó o desconcentró dicha función en el gobernador. 33.

Sobre el particular, contrario a lo esgrimido en el recurso de apelación, en sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 la Sala Plena de esta Sección determinó que la condición de docente nacional no se adquiere simplemente por la participación de un delegado del Ministerio de Educación en el acto administrativo de nombramiento, ni por el hecho de que los salarios sean financiados con recursos del Situado Fiscal.

El criterio interpretativo se unificó en estos términos: v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 34.

Así las cosas, la Sala advierte que estos interregnos fueron desempeñados en calidad de docente nacionalizada. Esto se debe a que el gobernador actuó ejerció su facultad nominadora como representante de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional (FER) de Caldas. Esta actuación se llevó a cabo en el marco del proceso de nacionalización de la educación, tal como lo establece la Ley 43 de 1975 y el Decreto 102 de 1976.

De este modo, la Sala discrepa de la categorización territorial asignada por el a quo a este periodo, ya que los elementos previamente mencionados establecen de manera clara la vinculación como nacionalizada. 35. Por otro lado, la Sala desestimará el reparo de la accionada según el cual el uso de recursos del Situado Fiscal (actualmente conocido como Sistema General de Participaciones) transforma el vínculo en nacional.

Esto se debe a que, conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 emitida el 21 de junio de 2018, dichos recursos eran transferidos a las entidades territoriales con el propósito de financiar servicios esenciales como salud y educación, sin que ello menoscabe su autonomía. 36. Conjuntamente, la Sala Plena de esta Sección aclaró que las entidades territoriales cuentan con fuentes de financiación tanto externas (transferencias nacionales) como internas (recursos propios), indicando que, una vez integrados esos recursos en sus 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández presupuestos, estos se convierten en propiedad de las entidades como rentas exógenas16. 37. En este contexto, los períodos de servicio que abarcan desde el 1° de agosto hasta el 30 de septiembre de 1978, así como del 2 de octubre al 16 de noviembre del mismo año, totalizando 3 meses y 15 días, no solo se llevaron a cabo en el ejercicio de la profesión docente de carácter nacionalizado, sino que también se realizaron antes del 31 de diciembre de 1980.

De este modo, se acredita el cumplimiento del requisito establecido en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 38. Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, dado que los reparos específicos planteados por la parte demandada no poseen la entidad suficiente para desvirtuar las conclusiones establecidas en la sentencia de primera instancia. Condena en costas en primera instancia 39.

La entidad demandada solicitó la revocatoria de la condena en costas que el Tribunal le impuso en primera instancia, precisando que en el asunto de la referencia no ha actuado temerariamente. 40. Al respecto, debe decirse que la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 41. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 16 «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 8 Radicación: 17001 23 33 000 2017 00905 01 (6471-2019) Demandante: Luz Marina Valencia Hernández 42.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 43. Con base en los argumentos expuestos, la Sala confirmará la condena en costas impuesta por el a quo a la parte demandada en razón a que resultó vencida en la primera instancia. Condena en costas en segunda instancia 44.

Con base al análisis normativo abordado en los párrafos que preceden, en esta instancia también se impondrán costas a la parte demandada, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 13 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.