CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES La señora Marleny Fonseca Sánchez, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución SUB104110 de 18 de abril de 2018, y la nulidad de las Resoluciones SUB173016 de 28 de agosto de 2017, SUB202903 de 30 de julio de 2019, SUB109739 de 19 de mayo de 2020, y SUB157381 de 23 de julio y DPE10379 de 29 de julio siguientes.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad reliquidar la pensión, teniendo en cuenta el sueldo básico, sobresueldo, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, prima de riesgo, prima técnica, subsidio de unidad familiar y bonificación de recreación, devengados durante el último año de servicios.

En primera instancia, el proceso correspondió por reparto al Juzgado Tercero (3) Administrativo de San Gil, que, mediante sentencia de 27 de abril de 2022, negó las pretensiones incoadas por la señora Fonseca Sánchez, fundamentado en fallos proferidos por esta Corporación. La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 21 de septiembre 2023, al no hallar sustento jurídico para el reconocimiento de la reliquidación pensional pretendida por la recurrente en cuanto a que De acuerdo con lo expuesto, la Sala pudo evidenciar que, la liquidación de la pensión reconocida a la demandante se hizo conforme a los factores salariales devengados y que se encuentran contemplados ene el Decreto 1158 de 1994 y frente a los cuales se efectuaron aportes al Sistema General de Pensiones, sin que se evidencie que frente a los factores que no se encuentran enlistados en la norma aquí referida se hubiesen hechos las respectivas cotizaciones, pues como ya se expuso, el INPEC al momento de emitir la certificación de cada uno de los factores devengados fue enfática al señalar sobre cuales se habían realizado cotizaciones y sobre cuales no, yd e esta manera se infiere que los factores que tuvo en cuenta la entidad demandada al momento de liquidar la pensión reconocida a la señora Marleny Fonseca Sánchez fueron los estipulados en la ley y respecto de los cuales se hicieron los correspondientes aportes. […] Así las cosas, teniendo en cuenta la regla jurisprudencial fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, frente al IBL, encuentra esta Sala que no se pueden incluir factores salariales que no se encuentren enlistados en el Decreto 1158 de 1994, así como aquellos sobre los cuales no se hizo cotización al sistema pensional, motivo por el cual la Sala no comparte las manifestaciones expuestas en el escrito de la demanda. […] En consecuencia, no es procedente acceder a lo pedido por la parte demandante, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia. II.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO La parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Santander el 21 de septiembre de 2023, al considerar que dicho Tribunal contrarió lo expuesto en las siguientes providencias, proferidas por esta Corporación: Sentencia de unificación jurisprudencial de 1° de agosto de 2013, en el proceso 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11), con ponencia del consejero Gerardo Arenas Monsalve.

Sentencia de unificación jurisprudencial de 4 de agosto de 2010, en el expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 22 de abril de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso radicado 05001-23-31-000-2011-00740-01(0232-2014).

Sentencia de 12 de junio de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso radicado 05001-23-31-000-2012-00100-01 (3287-2013). Sentencia del 27 de julio de 2017 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2017-01476-00 (acción de tutela).

Sentencia de 12 de mayo de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 50001-23-31-000-2008-00239-01 (0889-2013). Sentencia de 1° de agosto de 2013, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso radicado 11001-03-15-000-2013-01193-00.

Sentencia de 19 de diciembre de 1994, proferida por el Consejo de Estado, en el expediente 10698. Asimismo, destacó que el fallo de segunda instancia desestimó lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C-651 de 2015, e instó se dicte decisión que unifique de manera clara los criterios para la liquidación de la pensión de jubilación de los miembros del INPEC.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad del recurso extraordinario de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2 Oportunidad El fallo impugnado fue notificado el 2 de octubre de 2023, y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue presentado el 17 de octubre de 2023, razón por la cual, conforme al artículo 261 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 3.3 Procedencia La impugnación de una sentencia de única o segunda instancia proferido por un Tribunal Administrativo por vía del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia resulta procedente, según lo preceptuado en el artículo 257 del CPACA. 3.4.

Asunto jurídico-procesal Establecer si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado contra la sentencia de 21 de septiembre 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, colma los requisitos legales de admisión de ese medio de impugnación. 3.5. Análisis normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue previsto por el legislador como un instrumento judicial para dar prevalencia a las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, ello por cuanto la única causal de procedencia del mismo es cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de esta Corporación, tal como lo establece el artículo 258 del CPACA.

A partir de lo anterior, para tramitar este mecanismo conforme al artículo 262 del CPACA, se requiere (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.6.

Análisis específico de admisibilidad En el presente caso, el demandante formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, al estimar contrariadas una serie de sentencias proferidas por esta Corporación y por la Corte Constitucional.

Con el fin de resolver el particular, el Despacho reitera que, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca.

En la presente oportunidad, la parte actora pretende la aplicación de diversas providencias, de las cuales, algunas no fueron emitidas por el Consejo de Estado, otras no son de unificación o, de serlo, no son aplicables al caso del demandante. Al respecto, debe precisarse que solo dos de las providencias enunciadas por el recurrente (sentencias de 4 de agosto de 2010 y de 1° de agosto de 2013) tendrían la virtualidad de soportar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, por lo que el análisis fundamental de la procedencia del mecanismo, en este caso, descansa en el examen de idoneidad de aquellas providencias como fundamento de lo pretendido.

Así las cosas, en primera medida, se tiene que la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, a través de la cual se unificó el criterio sobre los factores salariales que deben integrar el ingreso base de liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, actualmente no comporta la tesis en vigor del Consejo de Estado sobre dicho aspecto.

En efecto, debe recordarse que, con sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación revaluó la posición expresada en el fallo de 4 de agosto de 2010, de suerte que, esta última, ya no comporta reglas de unificación cuyo cumplimiento pueda ser requerido a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Por otra parte, en lo concerniente a la sentencia 1° de agosto de 2013, que unificó criterios jurisprudenciales en cuanto a la inclusión de la prima de riesgo como factor computable para la pensión en el caso de los servidores del entonces Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), debe decirse que no resulta aplicable al actor, porque su situación fáctica es disímil de la abordada en la mencionada sentencia de unificación, toda vez que, se encuentra demostrado que la señora Marleny Fonseca Sánchez fungió como servidora público del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), no así del extinto DAS.

Lo anterior, imposibilita el desarrollo del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, pues no resulta viable analizar un caso en concreto bajo parámetros jurisprudenciales establecidos para situaciones diferentes, no asimilables. Es decir, la aplicación uniforme del derecho, por la que propende el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, solo es predicable de aquellos casos que guarden relación fáctica y jurídica con el caso que fue objeto de unificación. Finalmente, respecto de las demás providencias enlistadas en el recurso, proferidas por la Corte Constitucional y las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, debe señalarse que, en términos del artículo 270 del CPACA, no entrañan sentencias de unificación cuya aplicación pueda ser requerida a través de ese mecanismo.

Igualmente, es viable indicar que la única causal legal de procedencia del aludido recurso extraordinario consiste en que la «[…] sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado», de suerte que dicho medio de impugnación no se orienta a garantizar la efectividad de la denominada doctrina probable o de una cierta línea jurisprudencial, sino, en estricto sentido, de las reglas contenidas en un fallo de unificación emitido por esta Colegiatura.

En consecuencia, es viable concluir que el medio de impugnación bajo análisis carece de los presupuestos esenciales para su procedencia, en específico el consagrado en el artículo 258 del CPACA. Lo anterior impone rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, conforme lo preceptúa el parágrafo del artículo 262 de esa codificación, toda vez que, por una parte, no se funda en verdaderos fallos unificadores; y, por otro, las sentencias invocadas que, si comportan reglas de unificación, no resultan aplicables a la situación de la demandante. 3.6.1.

Sobre la condena en costas No se condenará costas a la parte recurrente, toda vez que, en el presente asunto no obra prueba de su causación. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Marleny Fonseca Sánchez, en contra de la sentencia del 21 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: Sin condena en costas, en este trámite.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.